Une Initiative qui se hâte lentement L’excision hors-la-loi	L’insoutenable poids de la dette Angela Travis, Coalition Jubilee 2000
Manifestation en faveur de l’annulation de la dette des pays pauvres à Birmingham (R.-U.) en mai 1998. Seuls deux pays, l’Ouganda et la Bolivie, ont vu leurs dettes allégées, et cinq seront aidés en 1999. D’autres, comme la Tanzanie et l’Ethiopie, n’ont rien à attendre avant 2002 Après le passage de l’ouragan Mitch, dans un village du Nicaragua. Une Initiative qui se hâte lentement Avant même l’ouragan Mitch, le Nicaragua et le Honduras avaient demandé un allégement de leur dette dans le cadre de l’Initiative PPTE (pays pauvres très endettés). Pour le Nicaragua, la décision devrait intervenir dans les prochains mois, selon Jeff Katz, économiste principal de l’Initiative à la Banque mondiale. «Le bilan présenté par le Honduras pour en bénéficier était un peu plus ambigu, alors nous verrons», a-t-il ajouté. L’allégement de la dette dans le cadre de l’Initiative peut mettre jusqu’à six ans à se concrétiser. Un pays n’en bénéficie qu’après avoir élaboré avec la Banque mondiale et le FMI un plan d’ajustement structurel, puis prouvé qu’il est capable de s’y tenir. A la fin de cette période, sa dette sera réduite si les paiements du principal et des intérêts excèdent les limites jugées supportables. Le service de la dette est ainsi considéré comme excessif s’il dépasse 20% de la valeur annuelle des exportations. Mais les choses peuvent aller plus vite si un pays démontre à la fois l’urgence de ses besoins et sa bonne conduite. En novembre 1988, l’Ouganda et la Bolivie ont ainsi vu leur dette allégée. Le Burkina Faso, la Côte-d’Ivoire, le Guyana, le Mali et le Mozambique sont les prochains sur la liste. Globalement, les accords conclus prévoient des réductions de dettes de six milliards de dollars environ (en valeur nominale des montants dus aux conditions initiales des prêts). Il est vrai que beaucoup de ces dettes n’auraient jamais été remboursées. Le grand intérêt de l’Initiative, dit J. Katz, c’est qu’elle «nettoie» les comptes nationaux: les pays concernés pourront continuer à bénéficier d’une aide internationale, au lieu d’être obligés d’emprunter au prix fort sur les marchés. «L’allégement de la dette n’est qu’un élément du dispositif qui vise à réduire la pauvreté et à promouvoir le développement durable. Il y en aura d’autres, plus importants, pour la plupart des pays: des aides financières nouvelles et de nouveaux flux de ressources diverses à des conditions préférentielles.» Les opposants à l’Initiative PPTE maintiennent que l’effort consenti pour aider les pays pauvres à gérer leurs dettes est bien faible comparé aux milliards de dollars mobilisés par la communauté internationale pour sauver les pays à revenus moyens et élevés, lors de la crise asiatique par exemple. «Ce sont des types de financement très différents, répond J. Katz. A la Banque mondiale, nous avons le capital de base qui nous permet d’emprunter assez facilement et rapidement sur le marché des capitaux pour prêter de nouveau à la Corée du Sud. Mais, quand nous mettons de l’argent à la disposition d’un pays pauvre, les conditions ne sont pas celles du marché. Elles sont extrêmement favorables (service réduit au minimum). Cet argent-là vient essentiellement des contribuables — ce qui veut dire qu’il est très difficile à trouver.» www.worldbank.org/hipc	Les créanciers internationaux ont fait quelques gestes en faveur des pays les plus endettés. Mais ils doivent aller plus loin, pour des raisons autant morales que financières. Le passage de Mitch en novembre a été dévastateur: il aurait fait au moins 11 000 morts et près de trois millions de sans-abri. Selon l’ONU, il a anéanti en trois jours 20 années d’efforts de développement dans la région. Tandis que gouvernements et organisations internationales mobilisaient les fonds pour les secours, un autre débat s’est ouvert: le Nicaragua et le Honduras, les deux pays très pauvres et lourdement endettés que l’ouragan avait touchés, devaient-ils continuer à payer deux millions de dollars par jour en remboursements de dettes — de quoi fournir un logement temporaire à 800 000 personnes? La secrétaire d’Etat britannique au Développement international, Clare Short, a d’abord jugé la question «déplacée»:la priorité était d’éviter le choléra et de «sortir les gens de la boue». Quelques jours plus tard, le chancelier de l’Echiquier Gordon Brown appelait tous les créanciers à consentir un moratoire de deux ans sur le paiement du service de la dette. Un tel revirement s’explique: on commence à réaliser à quel point la situation s’est dégradée pour les pays les plus pauvres du monde. Depuis le milieu des années 90, un certain nombre de pays en développement ont tout bonnement cessé d’assurer le service d’une grande partie de leurs dettes — c’est-à-dire de verser les intérêts et de rembourser le principal. Pour une raison simple: l’Etat est en faillite. Le Mozambique et le Nicaragua ne sont en mesure de payer qu’un tiers du service de leur dette publique. Pour le Nicaragua, cette fraction représente 221 millions de dollars par an — trois fois ce que son gouvernement consacre aux dépenses de santé. Au-delà des remèdes classiques En 1996, il est devenu clair, même pour les grands créanciers, qu’il fallait faire quelque chose. Quand des pays à revenus moyens ou élevés comme le Brésil, la Jordanie ou la Russie ont eu des difficultés à gérer leur dette, on a appliqué le remède classique: la rééchelonner, ou repousser les échéances des remboursements. Ces accords ont en général été conclus grâce aux bons offices d’institutions multilatérales comme le Fonds monétaire international (FMI), ou, dans le cas des prêts commerciaux, le Club de Paris (groupe informel d’Etats créanciers qui dispose d’un secrétariat permanent au Trésor public français). Mais, pour les pays les plus pauvres, le rééchelonnement n’est pas une solution. Leur crise financière est si aiguë qu’ils ne parviennent à assurer, en général, que la moitié du service de leur dette. La Banque mondiale a lancé en 1996 l’«Initiative PPTE» (Initiative en faveur des pays pauvres très endettés, voir encadré). Son objectif est d’assurer à ces pays une assise financière plus solide. «Bonne nouvelle pour les pauvres», a déclaré le président de la Banque, James Wolfensohn. «L’Initiative est une vraie percée. […] Elle aborde le problème de la dette globalement, afin de permettre aux Etats de sortir d’une situation d’endettement insoutenable.» Dans le cadre de l’Initiative PPTE, les créanciers acceptent pour la première fois de réduire des dettes concernant des prêts de la Banque mondiale et du FMI. La Banque mondiale fixe le niveau d’endettement «soutenable» auquel un pays peut faire face, et les créanciers diminuent en proportion leurs exigences respectives. Une liste de 41 pays a été dressée, qui prévoit à quelle date on devrait pouvoir alléger la dette de chacun et de combien; 25 autres pays pourraient s’y ajouter. Ce plan est plus séduisant sur le papier qu’en pratique. C’est trop peu et trop tard, disent ses critiques — notamment les ONG qui font campagne contre la dette du tiers monde. Seuls deux pays, l’Ouganda et la Bolivie, ont vu leurs dettes allégées, et cinq seront aidés en 1999. D’autres, comme la Tanzanie et l’Ethiopie, n’ont rien à attendre avant 2002. Pour comprendre les insuffisances de l’Initiative PPTE, il faut se rappeler que, depuis longtemps, beaucoup de pays pauvres paient moins de la moitié du service de leur dette officielle. C’est un peu comme si, ayant contracté deux emprunts, vous ne pouviez rembourser que le second. Si votre banque annule le premier, votre situation bancaire sera beaucoup plus présentable — mais, comme vos versements pour le second prêt continueront, vous payerez à peu près autant. Prenons le cas de l’Ouganda, premier pays à bénéficier de l’Initiative PPTE: sa dette totale n’a été réduite que de 11%. Même constat pour le Mozambique qui doit bénéficier d’un allégement en juin 1999: son endettement global, de 5,8 milliards de dollars en 1996, va diminuer de 1,4 mais une bonne partie de cette somme constituait une dette «irrécouvrable»: PPTE ou pas, nul ne s’attendait à voir le gouvernement mozambicain la rembourser. Le service de la dette du Mozambique passera seulement de 112 millions de dollars par an à 100 millions, soit une économie de 80 cents par habitant. Diminuer l’endettement total est important pour que les comptes nationaux aient l’air sain mais, si l’on veut dégager de nouvelles ressources à investir dans l’éducation ou dans les services de santé par exemple, il faut réduire les dettes que les pays remboursent vraiment, et pas les irrécouvrables. L’Initiative PPTE «ne cherche pas vraiment à annuler des dettes», explique Jean-Louis Sarbib, vice-président de la Banque mondiale pour l’Afrique. «Son seul but est que ces pays puissent rester des débiteurs à faible risque […] L’idée de l’Initiative PPTE, en fait, c’est de permettre à chacun d’eux de demeurer un bon citoyen financier de la communauté mondiale.» Pourquoi ne pas tout simplement effacer les dettes? Supprimer tout remboursement et permettre un nouveau départ aux pays pauvres? G. Gondwe, directeur adjoint du département Afrique du FMI, a exprimé dans le Financial Times, en août 1998, certaines interrogations essentielles: «Qui consentirait de nouveaux prêts aux bénéficiaires de cette annulation des dettes? Et quelle garantie a-t-on que l’argent ainsi épargné sera utilisé efficacement?» G. Gondwe avance ici l’argument familier du risque moral: si l’on tire un trait sur les dettes et sur les remboursements, les intéressés ne seront pas incités à mieux gérer leurs finances à l’avenir, et leur cote, déjà mauvaise auprès des prêteurs internationaux, va encore baisser. Si l’argent a été prêté pour des investissements économiques sérieux, ce raisonnement tient. Mais il est hors-propos si le prêteur a agi pour des raisons politiques ou voulu financer ses propres exportations sans investir pour autant. Les cas de prêts à motivation politique sont légion. Les présidents Marcos aux Philippines, Suharto en Indonésie, Mobutu Sese Seko dans l’ex-Zaïre ont été les bénéficiaires reconnaissants de multiples prêts occidentaux. Le Nicaragua et le Mozambique ont été fort bien soutenus, eux aussi, par l’ex-Union soviétique. Nul ne se souciait de savoir comment on usait ou abusait de cet argent. «Un cinquième de l’ensemble de la dette des pays en développement concerne des prêts consentis pour soutenir des dictateurs obligeants», souligne énergiquement Joseph Hanlon, responsable de la Coalition Jubilee 2000, qui regroupe des ONG, des associations et des syndicats de 41 pays afin de faire pression pour l’allégement de la dette du tiers monde. «Quand les dictateurs tombent, leurs successeurs démocratiquement élus sont censés rembourser ces dettes! Il faut que les créanciers assument bien plus clairement leurs responsabilités et qu’ils acceptent leurs pertes.» L’argent épargné doit bénéficier aux pauvres Autre question: qui va bénéficier des allégements de dette? C’est un vrai problème. En cas de réduction globale de l’endettement, l’argent ne servira pas forcément à faire reculer la pauvreté; il ne sera pas obligatoirement investi dans l’éducation ou la santé. Dans de nombreux pays en développement, la démocratie est encore jeune. Beaucoup n’ont pas d’institutions de contrôle, ni de médias assez indépendants pour demander des comptes aux gouvernements. La Banque mondiale préconise de lier l’allégement de la dette au strict respect des mesures d’ajustement structurel du FMI. La Tanzanie et l’Ethiopie, par exemple, ont vu l’allégement de leurs dettes retardé parce qu’elles n’ont pas procédé aux adaptations jugées nécessaires. Mais cette option macro-économique garantit-elle que l’argent épargné bénéficiera aux pauvres? L’ONG britannique Oxfam estime qu’il faut poser des conditions supplémentaires — «humaines». Elle propose qu’obligation soit faite au gouvernement concerné de consacrer à la santé, à l’éducation ou à l’assainissement chaque dollar économisé par l’allégement de la dette. Critiquée pour l’ingérence qu’elle induit dans la souveraineté des Etats, cette approche a l’avantage d’assurer aux créanciers que l’allégement de la dette ne sera pas gaspillé. Pour l’instant, ceux-ci ne veulent rien savoir de ce type de perspective, soucieuse du développement humain. La Banque mondiale a toutefois accepté de revoir son Initiative PPTE cette année. Et, au lieu d’attendre de grands bouleversements, les gouvernements norvégien, finlandais et japonais ont décidé de commencer, unilatéralement, à annuler des dettes. Une chaîne humaine de 70 000 personnes Deux facteurs contribuent à cette dynamique. D’abord, la pression populaire s’accroît. En mai dernier, une chaîne humaine de 70 000 personnes a encerclé les dirigeants qui assistaient au sommet du G8 à Birmingham. Par ailleurs, la perspective d’une récession économique mondiale contraint les créanciers à changer de point de vue. Les derniers krachs financiers en Extrême-Orient et en Russie ont diffusé des ondes de choc dans toute la communauté financière internationale. Et dans les sauvetages de la Corée du Sud, de la Thaïlande, de l’Indonésie et de la Russie, le FMI est arrivé à la rescousse avec plus de 140 milliards de dollars. Dans l’actuel climat de récession, il faut réclamer énergiquement l’allégement des dettes des pays pauvres. Il est difficile de croire les créanciers lorsqu’ils prétendent qu’ils ne peuvent se permettre de réduire davantage les dettes. L’Initiative PPTE pour les pays les plus pauvres ne coûterait que huit milliards de dollars — une broutille comparée à tous les milliards consacrés aux reports d’échéances des pays à revenu moyen. Le Japon, par exemple, qui est en proie à une récession bien plus grave que les pays d’Europe ou d’Amérique du Nord, a annulé 500 millions de dollars au titre de dettes de pays en développement. Enfin, l’idée d’annuler les dettes des pays les plus pauvres — impossibles à rembourser dans les faits — devrait séduire tous les créanciers: le retour à des bases saines de gestion financière peut contribuer à stimuler l’économie mondiale et à promouvoir la croissance.
L’excision hors-la-loi Après d’autres pays africains, c’est au tour de la Côte-d’Ivoire d’interdire l’excision. Un projet de loi à cette fin sera soumis au parlement début 1999. Ces mutilations traditionnelles consistent à sectionner le clitoris, et quelquefois les petites et/ou les grandes lèvres, des fillettes ou des jeunes adolescentes. Pratiquées avec des lames de rasoir ou des morceaux de verre sales, elles peuvent entraîner la mort. Si le texte est voté, toute personne pratiquant une excision sera passible d’une peine de cinq ans de prison et d’une amende de 4 000 dollars. Toutefois, cette loi sera difficile à appliquer. Les femmes non excisées sont considérées comme «incomplètes» et susceptibles d’avoir des relations sexuelles avant le mariage, ce qui fait fuir les maris potentiels. «L’excision fait partie de la culture, et les parents ont honte d’avoir des filles non excisées, explique Geneviève Bro-Greve, présidente du Réseau ivoirien des associations de femmes. De plus, l’excision rapporte beaucoup d’argent à celles qui la pratiquent. C’est un événement rituel et social important.» «Pendant la saison de l’excision, en décembre, je pouvais opérer jusqu’à 20 filles par jour, soupire Gueï Bah Koné, une professionnelle. Les parents me donnaient des moutons, des vaches et de l’argent. Aujourd’hui, je ne gagne plus rien.» L’analphabétisme constitue un autre obstacle à l’application de la loi: 68% des Ivoiriennes ne savent pas lire les journaux qui les informent de leurs nouveaux droits. Cette tâche est laissée aux ONG, comme l’Association ivoirienne pour la défense des femmes (AIDF). Sa présidente, Constance Yai, a sillonné le pays pour parler des dangers de l’excision et des risques d’infection par le virus du sida qu’elle entraîne. Elle explique que nombre de gens croient à tort que cette pratique est exigée par l’islam. Bien que le Burkina Faso, le Nigeria, la Guinée et le Ghana aient interdit l’excision, elle s’y pratique toujours. En Guinée, comme en Côte-d’Ivoire, la moitié des femmes sont mutilées. Au Ghana, où 20% des femmes sont concernées, plusieurs exciseuses ont récemment été condamnées. Le Courrier de l'UNESCO