Un marchand d’eau à Jodhpur,
en Inde.
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L’eau coule en filets, en ruisseaux, vers la bouche d’égout du coin de la rue, elle stagne, s’accumule (…) Puis elle se cache, disparaît, devient identique à l’air, se respire. Et elle attriste la lumière. Elle allonge les heures des amants, prolonge la solitude, enracine l’infortune. Jaime Sabines |
Inspection des conduites d’eau,
à Hambourg.
Un projet communautaire pour la construction d’égouts, à
Ciudad de Guatemala.
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Valence: En matière de droits sur l’eau, les cultivateurs de Valence ne laissent
aucune place à l’improvisation: depuis plus de 1 000 ans, ils s’adressent
au Tribunal de las Aguas (le tribunal des eaux) pour qu’une distribution équitable
des eaux de la rivière Turia, à l’est de l’Espagne, soit garantie. |
Colin Green: Considérer l’eau comme une ressource économique
suscite de vives controverses et de nombreux débats. Quels sont les enjeux
concrets? John Briscoe: Il y en a deux. D’abord, des services comme l’approvisionnement en eau ou l’irrigation ont un coût. L’usager devrait le payer afin d’assurer notamment leur équilibre financier, tout comme pour les autres services. Dans les pays en développement, on dit souvent qu’il faut subventionner ce service pour que l’eau soit accessible aux pauvres. Mais, dans la quasi-totalité des cas, c’est la composante riche ou puissante de la société qui en bénéficie: les pauvres ne sont pas desservis par le réseau et doivent, en définitive, payer des vendeurs d’eau 10 fois plus cher que le coût du service public.
Le deuxième point est plus subtil et contesté. C’est ce que les économistes appellent la «valeur de renonciation». Imaginez un bassin commun. En me servant d’un mètre cube d’eau (même si elle est gratuite), j’impose un coût à tous les autres: je les prive de la possibilité d’en faire usage. En termes techniques, la valeur la plus élevée de l’usage qui se trouve ainsi interdit est appelée «valeur de renonciation» ou «coût d’opportunité» de l’eau. La controverse porte sur la façon d’aborder ce coût. On a considéré jusqu’à ces dernières années que l’Etat se devait de répartir cette eau. Mais il est apparu, douloureusement, que les Etats ne sont pas très doués pour remplir cette mission. Il y a d’autres possibilités. L’une est de fixer un prix que paieront les usagers, donc de rationner une ressource rare. Cette approche se heurte à une résistance forte — et justifiée — des intéressés. Une autre solution, plus originale, consiste à attribuer des droits de propriété aux usagers et à installer des marchés de l’eau. Mais l’eau n’est pas un «marché libre». Il faut d’ailleurs qu’il soit très réglementé. Des marchés informels existent depuis longtemps, partout où il y a pénurie d’eau. Et durant les dernières décennies, on a fait d’énormes progrès pour créer des marchés officiels, par exemple en Californie, au Chili, en Australie, au Mexique.
Bernard Barraqué: L’eau est d’abord une ressource naturelle et, dans certains cas, elle devient un bien à la fois économique et social. En Europe, on n’assigne pas de prix à l’eau dans son environnement naturel. En revanche, le coût d’installation des technologies qui rendent cette eau utilisable doit, en partie au moins, être financé par les usagers.
Dans le cadre des lois européennes sur l’eau, chacun peut prendre gratuitement de petites quantités d’eau à la source pour ses besoins domestiques. Pour les réseaux publics, on paye le coût du service. La pratique générale consiste à demander aux consommateurs une faible redevance forfaitaire pour le raccordement, ou pour un volume d’eau minimal. Au-delà, ils paient en fonction de ce qu’ils utilisent.
Les usagers non domestiques qui exploitent un bassin ou le surexploitent devraient, à mes yeux, payer des taxes de prélèvement, en particulier pour l’irrigation. Une très petite redevance sur l’eau utilisée par les agriculteurs pourrait «libérer» beaucoup d’eau pour les autres usagers. Mais les incitations économiques par les taxes sont plus efficaces quand elles sont gérées par des «conseils d’usagers» plutôt que par une administration centralisée.
Colin Green: La crise de l’eau est-elle vraiment une crise alimentaire? Est-ce à cause d’une demande croissante pour irriguer les cultures que nous allons manquer d’eau?
John Briscoe donne une réponse semblable à celle de Bernard Barraqué: L’irrigation est le plus grand usager du monde: l’eau n’est pas seulement prélevée, elle s’évapore et ne revient donc pas au bassin fluvial. Le problème n’est pas de libérer de l’eau pour l’irrigation mais de s’assurer qu’elle est utilisée efficacement. Cela dit, la crise est en fait très complexe. La pollution, par exemple, pose de plus en plus de problèmes.
Colin Green: Les économistes ont mis au point de nombreuses méthodes pour déterminer la valeur des ressources naturelles. Pour certains, un marais riche en biodiversité par exemple a une valeur intrinsèque qui ne saurait être mesurée en dollars. Comment allons-nous inclure ces préoccupations morales dans les analyses économiques?
John Briscoe: Je ne parlerais pas de «préoccupation morale» pour un marais, qui est quelque chose que les gens valorisent ou veulent avoir, parce qu’il fournit toute une gamme de services très importants, en particulier esthétiques. L’approche logique est de trouver le moyen d’impliquer toutes les parties intéressées dans une gestion globale du marais et de l’ensemble de l’écosystème aquatique.
Bernard Barraqué: Certains suggèrent qu’en attribuant un prix aux «services» qu’assure ce marais, nous pouvons amener chacun à valoriser et à respecter cette ressource. Je ne suis pas d’accord. Les économistes n’ont pas encore trouvé comment déterminer la véritable valeur de tout ce que peut apporter un marais.
Colin Green: Beaucoup d’économistes estiment que toute consommation d’eau devrait être payée à un prix égal au coût de sa mise à disposition. Les prix sont-ils réellement efficaces pour réduire l’usage et le gaspillage de l’eau?
John Briscoe: Assigner un prix à l’eau et la facturer en fonction du volume utilisé est sûrement un moyen efficace de diminuer la demande. C’est vrai, en tout cas, pour tous les autres biens que nous consommons.
Bernard Barraqué: Gérer un réseau d’alimentation en eau n’est pas très onéreux, mais le mettre en place coûte cher. C’est la raison fondamentale pour laquelle les pays en développement qui en installent ont besoin de subventions massives et de prêts bon marché, exactement comme les pays développés autrefois. Lorsque les réseaux initiaux sont achevés, il est alors possible d’augmenter les prix pour couvrir leur maintenance à long terme, comme on le fait en Europe du Nord.
Les compteurs d’eau n’amènent pas nécessairement à consommer moins. La plupart des études européennes ont montré que la consommation d’eau pour les usages domestiques — boire, faire la cuisine et se laver — ne varie pas en fonction du prix demandé. Inversement, les usages extérieurs — remplir la piscine, laver la voiture, arroser le jardin — y sont sensibles. Aussi devons-nous être prudents quand nous tenons des propos généraux sur le paiement en fonction de la consommation. Un autre point vaut d’être souligné. Si l’on parle beaucoup de ce type de paiement pour les particuliers, on n’a pas porté grande attention aux économies qui pourraient résulter de l’installation de compteurs sur les grands systèmes d’irrigation.
Colin Green: On parle beaucoup de «marchés de droits sur l’eau»: le droit de préveler de l’eau serait ainsi commercialisable. De nombreux pays se verraient alors contraints de réécrire leurs lois et d’attribuer un droit de prélever l’eau, ce qui implique un sentiment de propriété sur cette ressource. Est-ce souhaitable?
John Briscoe: Là où il y a de l’eau, il y a des droits implicites sur cette eau et des conflits autour. En définissant officiellement ces droits, nous pouvons établir une méthode plus claire et plus efficace pour traiter un problème inhérent à la vie humaine. Les marchés en question ont un succès, par exemple en Californie, où des lois ont été votées pour autoriser les agriculteurs à vendre leurs droits sur l’eau à des villes pendant une sécheresse. Les avantages économiques et sociaux de ce système sont clairs.
Bernard Barraqué: En Europe, l’importance des eaux «privées» se réduit, mais cela ne signifie pas qu’elle sont devenues propriété de l’Etat. En général, les Européens considèrent l’eau comme un patrimoine commun: on peut l’utiliser mais pas la posséder. La plupart du temps, l’Etat ne joue pas le rôle de gestionnaire direct mais fait office de garant, qui veille à ce que les diverses catégories d’usagers partagent les ressources en respectant l’équité, l’égalité et les principes éthiques. Ce système équilibré est plus souple que la privatisation et il peut d’ailleurs s’accompagner de compensations monétaires.
Colin Green: L’argumentation en faveur de la privatisation est-elle d’ordre pratique, ou essentiellement idéologique?
John Briscoe: Les deux. C’est un vaste sujet, avec beaucoup de grandes envolées confuses. Personne n’a vraiment privatisé les services des eaux, sauf l’Angleterre et le Pays de Galles. Nous trouvons plus couramment ce que les Français appellent la «gestion déléguée»: la propriété reste publique, mais des entreprises privées assument toute une série de tâches dont elles s’acquittent mieux que les agents de l’Etat. Il n’y a aucune solution réglementaire magique au problème du monopole qui fait de l’eau soit un bien public, soit un bien privé. Je suis tout à fait convaincu qu’un système mixte, où les fonctionnaires surveillent les entreprises concurrentes et vice versa, donne le meilleur espoir d’assurer aux usagers un bon service à un coût raisonnable.
Bernard Barraqué: Je suis d’accord: les systèmes mixtes sont effectivement supérieurs. Une large gamme de privatisations partielles existent dans toute l’Europe occidentale. En pratique, on «privatise» quand le service public fonctionne mal. On a alors le sentiment qu’on n’a pas le choix. En réalité, il y a d’autres solutions. Certains pays, par exemple, pourraient avoir avantage à réunir divers types de services, comme le gaz, l’électricité et l’eau, dans un même système de financement et de facturation plus efficace.
Colin Green: La participation de la population est jugée capitale dans le développement durable. Comment pourrons-nous concilier participation et privatisation?
John Briscoe: De fins observateurs ont soutenu que le plus grand bienfait de l’introduction du secteur privé, c’est justement qu’elle accroît la vigilance publique, la transparence et la responsabilité. En Angleterre et au Pays de Galles (considérés comme des modèles de privatisation de l’eau, bien que, personnellement, je n’en sois pas un admirateur fanatique), les usagers, la presse et la population en général se sentent beaucoup plus concernés qu’avant la privatisation.
Face à de grandes bureaucraties pesantes, les usagers se résignent à un service inefficace. Ils n’expriment pas leurs exigences. Avec la privatisation, ils paient ce service et n’acceptent pas qu’il soit mal rendu. Dans beaucoup de pays qui ont connu la privatisation, les gens commencent à se montrer tout aussi exigeants à l’égard des services publics. C’est peut-être l’avantage principal associé à la gestion privée de l’eau.
Bernard Barraqué: Je ne suis pas d’accord avec John sur la participation de la population en Angleterre et au Pays de Galles. La privatisation entraîne une participation conflictuelle. En France aussi, les usagers font moins confiance à la gestion privée. Cela constitue une bonne raison pour maintenir le rôle des autorités locales.
Idéologiquement, la privatisation est fondée sur la «marchandisation» d’un service. Ce qui fait de l’usager un client, non un citoyen. En tant que citoyen, l’individu peut, par civisme, se sentir tenu de limiter sa consommation d’eau, en particulier pendant une sécheresse. Le client, lui, attend le service qu’il a payé, quelles que soient les circonstances.
Pour gérer un réseau efficacement, il faut quantité d’informations sur la façon dont l’eau est utilisée. La participation des usagers assure cette information, donc diminue en dernière analyse les frais d’exploitation du réseau. En même temps, un consommateur mieux informé pourrait aussi devenir un citoyen plus exigeant. Les Français, par exemple, se plaignent du prix élevé de l’eau. Ils tiennent à avoir leur compteur individuel, même s’il n’est guère efficace: il leur dira, bien sûr, combien d’eau ils ont consommé, mais ce qu’ils ne verront pas, c’est que leur facture couvre les coûts de dépollution des eaux des usines raccordées aux égouts de la ville, par exemple, ou de nitrates d’origine agricole. S’ils étaient mieux informés, ces mêmes usagers revendiqueraient peut-être en faveur d’une politique de l’eau plus durable.