Eaux sans frontières:
le marché ou la coutume
Joseph W. Dellapenna,
Professeur de droit international,
Université de Villanova, Pennsylvanie, Etats-Unis
Le barrage du roi Talal
fournit de l’eau aux fermes
de la vallée du Jourdain.
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Tu te trompes : Ibn Babik |
Pour résoudre les problèmes de pénurie d’eau, il faut non pas instaurer un marché, mais affermir les règles de partage qui existent dans le droit coutumier international
Le barrage Ataturk, en Turquie.
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Quatre fleuves |
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Le fleuve. Long de 93 km, le Jourdain traverse une partie du territoire
de quatre Etats très impliqués dans des conflits régionaux depuis
un demi-siècle: Israël, la Jordanie, le Liban et la Syrie. Il naît
de la confluence de quatre torrents: le Yarmouk, qui prend sa source en Syrie; le
Banias sur le plateau du Golan syrien occupé par Israël; le Hasbani au
Sud-Liban occupé par Israël; et le Dan en Israël. Depuis la guerre
de 1967 et la création d’une zone de sécurité au Sud-Liban au
début des années 80, Israël est en amont du réseau fluvial
du haut Jourdain. La Syrie, elle, est en amont sur la rivière Yarmouk. Le Nil Le fleuve. Avec ses 6 700 km, depuis sa source la plus reculée
jusqu’à son delta en Méditerranée, le Nil arrose un dixième
du continent africain. Le système fluvial se compose de deux principaux affluents:
le Nil blanc et le Nil bleu, qui prennent respectivement leur source dans le lac
Victoria (Kenya, Rwanda, Tanzanie, Ouganda) et le lac Tana (Ethiopie). Les neuf pays
du bassin du Nil sont le Rwanda, le Burundi, la République démocratique
du Congo, la Tanzanie, le Kenya, l’Ouganda, l’Ethiopie, le Soudan et l’Egypte. Le Mékong Le fleuve. Dévalant les sommets de l’Himalaya au Tibet, le Mékong
coule sur 4 200 km. Il traverse la province chinoise du Yunnan (38 millions
d’habitants), puis le Myanmar, le Laos, la Thaïlande, le Cambodge et le Vietnam,
cinq pays qui comptent environ 190 millions d’habitants, en majorité pauvres. Le Danube Le fleuve. Second fleuve d’Europe, le Danube a un bassin hydrographique
de 817 000 km2 à travers 17 pays. Il
traverse l’Allemagne, l’Autriche, la Croatie, la Slovaquie, la Hongrie, la Yougoslavie,
la Bulgarie et la Roumanie. |
Faut-il s’en étonner? Le mot «rival» vient
du latin rivalis, qui désigne les habitants de rives opposées d’un
même fleuve. Les 214 plus grands bassins fluviaux de la planète, où
vivent environ 40% de la population mondiale, sont tous utilisés par plusieurs
pays. Aussi cordiaux et coopératifs fussent-ils, ils ont toujours eu du mal
à dégager des compromis sur leurs eaux de surface transfrontalières.Dans un monde qui tâtonne pour résoudre les différends sur l’eau, une idée commence à faire son chemin: instaurer un système commercial, un marché de l’eau. Mais s’en remettre à cette solution pour résoudre des problèmes de souveraineté et de contrôle des ressources en eau est un choix dangereux. Nous ferions mieux de nous appuyer sur le corpus juridique international que les Etats ont lentement élaboré, à partir de principes vieux de plusieurs siècles.
En premier lieu, les Etats ont compris que l’eau est une ressource trop vitale pour être gâchée par la guerre. Dans l’ensemble, les infrastructures en la matière ont peu souffert des nombreux conflits armés du xxe siècle. Au cours des trois guerres entre l’Inde et le Pakistan par exemple, les deux pays auraient pu se servir de l’eau comme d’une arme redoutable. Non seulement ils ne l’ont pas fait, mais ils ont toujours respecté leurs accords de partage, y compris aux pires moments de la bataille. Depuis les années 20, un climat de violence, ponctué de guerres ouvertes entre Israël et ses voisins arabes, règne sur la vallée du Jourdain. Mais on peut compter sur les doigts d’une seule main le nombre de fois où les ressources en eau ont été spécifiquement visées.
Cependant, l’absence de «guerres de l’eau» ne signifie pas qu’aucun conflit sérieux ne couve, en particulier dans les régions arides comme le Proche-Orient. Les maigres réserves existantes y sont soumises à une pression sans précédent, du fait de la croissance démographique, de l’évolution des modes de vie et des progrès de l’industrialisation. Les différends sur le partage de l’eau dans la région resurgissent régulièrement à travers des affrontements diplomatiques, voire de façon plus spectaculaire. De manière plus générale, toute eau transfrontalière fait l’objet de convoitises et les pays riverains surveillent attentivement les volumes que chacun utilise.
Le marché est-il le mécanisme idoine pour régler les désaccords sur le contrôle et la meilleure gestion la plus efficace de l’eau? L’idée est à la mode. Il s’agirait de lancer un nouveau commerce, où les pays riches en eau en vendraient aux autres. En théorie, le marché est garant de l’efficacité et de la paix. Les Etats éviteraient donc de gaspiller ce qu’ils auraient payé fort cher. Et quand l’un d’eux empièterait sur la «propriété» d’un autre, ce dernier pourrait lui intenter une action en justice et se faire indemniser.
Qui est le propriétaire?
Il y a 20 ans, ce raisonnement n’aurait été pris au sérieux que par de rares experts ou responsables politiques. Ce n’est plus le cas aujourd’hui: de grandes institutions comme la Banque mondiale et d’autres organismes multilatéraux s’en font les avocats. Leur enthousiasme reflète le triomphe du «marché libre» à l’occidental: il est admis qu’il n’existe aucune autre alternative crédible pour gérer les ressources de manière efficace. Les partisans du marché oublient un élément crucial: l’eau est un milieu ambiant. Comme l’air, mais contrairement aux autres ressources naturelles, elle se déplace et ne respecte pas les frontières. Aucune entité isolée ne saurait donc la contrôler. Or, pour qu’un marché fonctionne, il faut définir les droits de propriété de chacun sur les biens, avant d’en faire le commerce. Mais qui est le propriétaire d’une ressource qui s’amenuise ou grossit quand elle passe d’un pays à l’autre?
Il y a eu très peu d’authentiques marchés de l’eau dans l’histoire. On ne voit pas pourquoi ils se multiplieraient à l’avenir. D’ailleurs, il suffit de se pencher un peu sur la vallée du Nil pour en cerner les limites.
Le Nil Bleu coule de l’Ethiopie vers le Soudan, puis en Egypte. Comme souvent, les pays situés en aval sont plus prospères et développés que ceux qui sont en amont. Les petites rivières qui viennent grossir le fleuve apportent de l’eau et des nutriments. Le bassin d’aval est donc plus fertile. De plus, il est en général assez plat alors que le haut bassin est montagneux. Résultat: la mise en valeur agricole du premier est plus facile. De fait, l’Egypte, avec un produit intérieur brut (PIB) de 630 dollars par habitant et par an, est plus riche que le Soudan (540 dollars), qui, à son tour, devance largement l’Ethiopie (120 dollars).
Reste que l’Ethiopie a l’eau la première. On pourrait donc croire que son gouvernement est en position de force, qu’il peut faire ce qu’il veut du Nil Bleu: construire un barrage, par exemple, ou installer des systèmes d’irrigation. Mais l’Ethiopie est trop pauvre pour financer ce type d’infrastructure à elle toute seule. L’Egypte, qui redoute de voir modifier le débit du Nil Bleu, pèse de tout son poids politique sur les institutions multilatérales de financement, comme la Banque mondiale, pour bloquer les demandes d’aide de l’Ethiopie en vue d’aménager le fleuve. (La situation est peut-être en train d’évoluer: le gouvernement égyptien a récemment laissé passer à la Banque mondiale une demande éthiopienne de financement pour un projet d’irrigation de petite envergure.)
Scandale!
En dernière analyse, l’Egypte revendique un droit absolu à l’intégralité du fleuve. En vertu de ce principe, l’Ethiopie ne devrait rien faire qui affecte le débit et la qualité des eaux coulant vers le territoire égyptien. Ce qui lui interdit de développer son agriculture et la condamne à rester dépendante de l’aide alimentaire internationale en cas de famine.
Imaginons que l’Egypte et l’Ethiopie décident d’instaurer un marché de l’eau. Comment résoudraient-elles leur différend? En théorie, l’Ethiopie pourrait acheter à l’Egypte le droit d’aménager le fleuve mais en pratique le prix serait sans doute prohibitif. Seconde alternative: l’Egypte indemniserait l’Ethiopie pour qu’elle renonce à aménager le Nil Bleu, mais ce scénario est tout aussi improbable, puisque l’Egypte s’estime «propriétaire» de l’eau qu’elle utilise.
Le défaut majeur de toute «solution» par le marché, c’est l’impossibilité de déterminer clairement qui possède quoi. Certains groupes d’experts et de responsables politiques israéliens et jordaniens aimeraient instaurer un commerce de l’eau dans la région. Mais les Israéliens, qui contrôlent le Jourdain à la source, disent: «Les Palestiniens devront nous acheter l’eau». Et les Palestiniens rétorquent: «Les Israéliens nous ont volé cette eau, ils va falloir qu’ils nous la payent».
Admettons que deux pays parviennent à régler tous leurs différends et se lancent dans le commerce de l’eau. Que se passerait-il pour les tiers, situés en aval? L’eau n’a rien à voir avec les ressources minières, par exemple. La Russie peut extraire du charbon et le vendre dans le monde entier, ses voisins le remarquent à peine. Mais essayez donc de vendre un morceau de fleuve sans que vos voisins en aval ne crient au scandale!
Pendant des années, les Turcs ont projeté de vendre l’eau de l’Euphrate à Israël. Ce fleuve est à près de 98% alimenté par les pluies et les neiges qui tombent sur la Turquie. Et le pays a fait construire l’un des plus grands barrages d’Asie pour le retenir et le contrôler. Mais le gouvernement d’Ankara n’a pas les moyens de financer entièrement les infrastructures nécessaires pour l’utiliser à des fins d’irrigation. Il pourrait vendre cette eau à Israël ou à d’autres Etats arabes en faisant passer un pipeline, à travers la Syrie, jusqu’à la vallée du Jourdain ou la péninsule arabique. Une autre solution, peut-être plus réaliste, consisterait à acheminer l’eau par pipeline jusqu’à la côte méditerranéenne de la Turquie puis par bateau jusqu’en Israël.
Deux grands types de plaignants
Ce commerce aurait de graves répercussions sur l’Irak et la Syrie, qui, en aval de la Turquie, sont dépendants de l’Euphrate. Imaginons en effet que la Turquie utilise le réservoir du barrage pour irriguer ses terres. Les pays en aval y trouveraient leur avantage, car une bonne partie de la ressource leur reviendrait: l’eau de ruissellement des surfaces irriguées retournerait grossir l’Euphrate et l’eau d’évaporation du réservoir et des champs resterait dans la région, en vertu du cycle naturel de l’eau. Mais en transférant la ressource en dehors de la vallée, les Turcs priveraient l’Irak et à la Syrie de ces avantages et ne leur laisseraient qu’une possibilité: payer l’eau à laquelle ils pensent avoir droit.
A mon avis, pour résoudre les problèmes de pénurie d’eau, il faut non pas instaurer un marché, mais affermir les règles de partage qui existent dans le droit coutumier international. Vous allez vite saisir ce concept: supposons que deux villages soient séparés par un champ. Pour se rendre de l’un à l’autre, les gens tracent peu à peu à travers ce champ un itinéraire précis, le plus court ou le plus facile. Ils ouvrent ainsi une piste, qui devient une route. Finalement, tout le monde s’accorde à y voir la seule voie publique légitime reliant les deux villages, même si personne ne se souvient de son origine. Tous ceux qui empruntent un autre itinéraire sont alors considérés comme en infraction: une norme juridique est née.
Aujourd’hui, l’accès aux réserves d’eau douce transfrontalières fait l’objet d’un corpus conséquent de droit international coutumier. Il se renforce au fur et à mesure que les cas se multiplient et que les plaignants invoquent certaines règles juridiques pour faire valoir leurs droits. Tous les Etats s’entendent sur un point: seuls les pays riverains d’un fleuve – ceux qu’il traverse ou qu’il borde – ont le droit d’utiliser ses eaux, sauf accord particulier. Mais au-delà, il y a deux grands types de plaignants. Les pays situés en amont partent d’un principe de «souveraineté territoriale absolue»: ils exigent le droit d’utiliser l’eau comme ils l’entendent, sans se soucier des autres Etats riverains. Les pays situés en aval, en revanche, revendiquent en général l’«intégrité absolue du fleuve»: ils veulent empêcher les Etats en amont d’affecter en quoi que ce soit le débit ou la qualité des eaux.
«Utilisation équitable»
Pour concilier ces revendications contradictoires, on recourt en général au concept d’«utilisation équitable». Tous les Etats riverains reconnaissent que les autres ont le droit d’utiliser l’eau de la source commune. Mais ils doivent en même temps s’assurer qu’il ne gênent pas de façon exagérée les autres Etats, situés plus en aval. Selon ce principe, les pays se mettent en général d’accord sur les volumes d’eau auxquels chacun a droit. Pour les déterminer, ils s’appuient sur des critères plus ou moins subjectifs: les pratiques qui ont prévalu jusque-là ou les surfaces irrigables de chacun. Ils prennent également en compte des facteurs plus «objectifs», comme la croissance démographique et l’augmentation des besoins en eau qu’elle provoque.
Le droit coutumier fait ce que le marché ne peut pas faire: il reconnaît la nature unique de l’eau. Au lieu d’essayer de déterminer qui «possède» quelle proportion d’un fleuve, il établit un ensemble de règles en vue de le partager. Il faut cependant reconnaître que ces lois informelles posent au moins deux problèmes. D’abord, elles sont trop floues pour déterminer la «juste» part d’un Etat. Ensuite, il n’existe pas de mécanisme neutre pour les faire respecter. En cas de violation des règles du jeu, on n’a souvent qu’un seul recours: la vendetta. Mais ces questions se posent toujours en droit coutumier. Et il arrive un moment où les règles doivent être écrites et codifiées.
Jusqu’ici, les Etats ont conclu des centaines d’accords, où ils s’efforcent de définir le partage équitable de telle ou telle voie d’eau. La communauté internationale a fait un grand bond en avant il y a près d’un an et demi en approuvant, par 104 voix contre trois, la Convention des Nations unies sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, des voies d’eau internationales. Cette loi-cadre régira le partage international des eaux douces quand elle aura été ratifiée par 35 pays – ce qui pourrait prendre plus de 10 ans. Elle énonce un ensemble de critères pour codifier la règle d’utilisation équitable, en se fondant sur une longue série de facteurs: elle prend aussi bien en compte des éléments géographiques et écologiques que la valeur économique de l’utilisation, réelle ou potentielle, de la voie d’eau. Elle est là pour aider les juges à fixer des parts «équitables», à ne pas confondre avec «égales».
Cette convention est un document juridique, pas une formule magique. Les différends vont se poursuivre. Mais au lieu de pratiquer la vendetta, les Etats pourront désormais saisir un juge. La règle de l’utilisation équitable pourra aussi servir de base de négociation aux pays riverains qui préféreraient la voie du traité à celle de l’arbitrage ou du procès.
La logique n’est pas le seul principe qui régisse la convention des Nations unies. Ce texte prend également en compte les besoins et le pouvoir des Etats: son approche de la gestion de l’eau est bien plus fine et équilibrée que celle des partisans purs et durs des lois du marché.
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Nous demeurions Baha al-Din Zuhayr |