Les ambiguïtés du droit d'ingérence humanitaire
Olivier Corten, Maître de conférences, Centre de droit international et de sociologie appliquée au droit international, Université Libre de Bruxelles, Belgique.
Le Kurdistan irakien a été le théâtre de
la première intervention armée occidentale s’appuyant sur le droit
d’ingérence.
Le Rwanda et le droit d’ingérence: en 1994, la France y menait
l’«Opération turquoise», pour protéger les populations
de la guerre génocidaire qui déchirait le pays.
On ne peut en aucun cas prétendre qu’il serait «licite» pour un
Etat de massacrer sa propre population sous le prétexte que tout ce qui se
passe à l’intérieur des frontières relève de ses «affaires
intérieures»
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Les principales interventions faites au nom du «droit d’ingérence humanitaire» C’est à l’occasion de l’intervention militaire de plusieurs Etats occidentaux
au Kurdistan irakien, en avril 19911, que l’on a,
pour la première fois, évoqué l’émergence d’un véritable
«droit d’ingérence». L’action a été présentée
comme destinée à protéger les Kurdes alors sévèrement
réprimés par les autorités irakiennes. Le respect des droits
de la personne devait dorénavant être assuré par des actions
menées par la «communauté internationale», par l’intermédiaire
des institutions compétentes ou de certains Etats prêts à en
défendre les valeurs essentielles. Le Conseil de sécurité, cette
fois comme dans tous les cas suivants, invoquait une «menace contre la paix
et la sécurité internationales». 1. L’intervention internationale contre l’Irak, après que ce pays a envahi un Etat souverain, le Koweït, est par définition hors champ du «droit d’ingérence». |
La crise du Kosovo a
aiguisé le débat entre partisans et adversaires du droit d’ingérence
humanitaire. Le point au début du mois de juin 1999.
L’expression de «droit»
ou de «devoir d’ingérence» – à laquelle on a rapidement
accolé le qualificatif d’«humanitaire» – est apparue à
la fin des années 80 sous la plume de Mario Bettati, professeur de droit international
public à l’Université Paris II, et de Bernard Kouchner, homme politique
français qui fut l’un des fondateurs de Médecins sans frontières.
Ils voulaient s’opposer, selon l’expression du second, à «la théorie
archaïque de la souveraineté des Etats, sacralisée en protection
des massacres». La formule a vite fait recette, particulièrement avec
l’avènement d’un nouvel ordre mondial sensé replacer au premier rang
des priorités des valeurs comme la démocratie, l’Etat de droit et le
respect des droits de la personne humaine. La nécessité de secourir
les populations en détresse imposerait en effet à chacun un «devoir
d’assistance à peuple en danger», qui transcenderait les règles
juridiques traditionnelles.
En dépit des idées généreuses qui animent ses promoteurs,
les incertitudes qui entourent ce droit ont d’emblée suscité le questionnement
et même la critique, d’autant qu’on ne sait pas très bien s’il est seulement
d’ordre moral ou destiné à être incorporé dans l’ordre
juridique international existant. Celui-ci repose, depuis des siècles, sur
un axiome: la souveraineté des Etats. En conséquence, un Etat n’est
lié par une règle de droit – et en particulier par une règle
qui protège les droits de l’homme –, que s’il l’a acceptée en ratifiant
un traité ou en adhérant à une règle coutumière
existante. Ainsi, les droits de l’homme n’ont-ils nullement, sur le plan juridique,
la même étendue à l’échelle universelle: une personne
sera mieux protégée dans certains Etats que dans d’autres.
Le concept
de souveraineté mis en cause
La souveraineté
signifie en outre qu’un Etat qui a violé les droits de la personne ne pourra
être traduit en justice que s’il accepte ou a accepté la compétence
d’un juge. A l’exception de certains mécanismes régionaux (Cour européenne
des droits de l’homme, Cour interaméricaine des droits de l’homme, par exemple),
il est donc extrêmement difficile d’obtenir la condamnation d’un Etat violateur
des droits humains par une juridiction internationale. Et même si on l’obtenait,
rien ne garantirait l’exécution du jugement: la souveraineté s’avère
incompatible avec l’existence d’une sorte de «police internationale»
à l’échelle mondiale.
La doctrine du «droit d’ingérence» tend à prendre le contre-pied
de ce système juridique traditionnel, en remettant en cause le concept même
de souveraineté sur lequel il s’appuie. Le pouvoir de l’Etat doit en effet
plier, au nom d’une «morale de l’extrême urgence», devant les nécessités
d’une protection minimale des droits de la personne. L’assistance humanitaire doit
donc pouvoir être mise en œuvre au-delà des frontières, et peu
importe si tel Etat s’est engagé à respecter une règle, à
accepter la compétence d’un juge ou les pouvoirs d’une police internationale.
Il n’est plus tenable de se contenter d’un formalisme juridique qui en vient en définitive
à admettre, comme le dit Bernard Kouchner, qu’il serait «licite, quoiqu’inélégant,
de massacrer sa propre population».
De nombreux juristes ont fortement critiqué la conception du droit international
traditionnel que véhiculent les auteurs favorables au droit d’ingérence.
D’abord, on ne peut en aucun cas prétendre qu’il serait «licite»
pour un Etat de massacrer sa propre population sous le prétexte que tout ce
qui se passe à l’intérieur des frontières relève de ses
«affaires intérieures». La totalité des Etats ont formellement
reconnu qu’ils devaient respecter des droits fondamentaux comme le droit à
la vie, le respect de l’intégrité physique ou l’interdiction du génocide,
à l’égard de leurs propres ressortissants et donc sur leur propre territoire.
C’est «souverainement» qu’ils ont décidé de s’engager,
et c’est dès lors «souverainement» qu’ils doivent respecter leurs
obligations.
En cas de violation massive, on peut mettre en œuvre des rétorsions ou des
représailles sur les plans politique, diplomatique, économique ou financier.
Par exemple, un embargo est envisageable, même en dehors d’une intervention
de l’ONU, à l’égard d’un Etat ou d’un groupe
contrevenant aux droits les plus élémentaires de la population. Cette
possibilité, loin d’être négligeable, a été choisie
à l’encontre de certains Etats, comme l’Argentine au moment de la guerre des
Malouines, l’URSS à la suite de l’intervention militaire en Afghanistan ou,
plus récemment, Haïti ou le Burundi en réaction aux coups d’Etats
survenus dans ces pays.
Le Conseil de sécurité peut par ailleurs qualifier des violations massives
des droits de la personne de «menace contre la paix et la sécurité
internationales», et autoriser alors une intervention armée (article
42 de la Charte des Nations unies). Il l’a fait à plusieurs reprises (voir encadré). La plupart des opérations présentées
comme des réalisations du «droit d’ingérence humanitaire»
ne sont donc, si on y regarde de plus près, que des applications de mécanismes
juridiques existants. Il est donc totalement erroné de prétendre que
le droit international traditionnel est incompatible avec une protection efficace
des droits de la personne. En réalité, le problème est le plus
souvent moins juridique que politique, dans la mesure où ce ne sont pas de
nouvelles règles juridiques qui permettront d’améliorer la situation,
mais une meilleure utilisation des règles existantes.
Ce sont ces obstacles politiques, et notamment l’utilisation du droit de veto au
sein du Conseil de sécurité, qui font que personne ne va évidemment
jusqu’à prétendre que le système juridique international soit
parfaitement adapté à une protection efficace des droits de la personne.
Mais, malgré ses insuffisances, beaucoup d’auteurs considèrent que
ce système, en son état, est sans aucun doute moins mauvais que celui
qui intégrerait la généralisation d’un droit d’ingérence
humanitaire.
Le principe de non intervention est le fruit d’un combat historique remporté
par les Etats les plus faibles. Tout au long du xixe siècle, ils ont subi
un colonialisme et un impérialisme qui aimaient eux aussi à se parer
de la défense des valeurs de la «civilisation». Plus spécifiquement,
l’argument humanitaire a très souvent été invoqué pour
justifier des actions militaires des Etats occidentaux, à l’encontre de l’Empire
ottoman, en Afrique ou en Extrême-Orient… La Charte des Nations unies n’a pas
fait disparaître ces pratiques, mais au moins donnait-elle la possibilité
aux Etats attaqués d’invoquer le droit pour s’opposer à la force. Si
on revenait à un droit d’ingérence qui, par hypothèse, permettrait
de contourner une décision de l’ONU, les Etats les plus puissants pourraient
se présenter en seuls juges de ce qu’exige l’humanité: le droit serait,
à nouveau, entièrement soumis à la force.
L’argument du «deux poids, deux mesures» est souvent invoqué:
comment prétendre qu’une action est humanitaire si elle est visiblement soumise
à des impératifs de realpolitik qui sont seuls susceptibles d’expliquer
l’immunité de fait dont bénéficient certains Etats violateurs
des droits de la personne les plus élémentaires? Le problème
palestinien est le plus souvent cité à cet égard. On met là
sans doute le doigt sur le problème fondamental du «droit d’ingérence»:
son absence de définition précise. Mario Bettati (voir page 59) exprime cette ambiguïté en
le définissant surtout par opposition à une conception restrictive
et rigoriste de la souveraineté. «Quant à l’expression “droit
d’ingérence”, sans davantage de précision, elle est dépourvue
de tout contenu juridique. Elle n’en acquiert un que si elle est assortie de l’adjectif
“humanitaire”. Ce dernier, par la finalité qu’il assigne à l’intervention,
la prive de l’illicéité dont elle est universellement attachée…
Le juriste y préférera l’expression “droit d’assistance humanitaire”
davantage finalisée et moins chargée de cette subjective et implicite
confrontation, au demeurant erronée, avec les normes de l’anticolonialisme
que sont les principes de “non intervention” et de “non ingérence”»
1.
Dans ces circonstances, il n’est guère étonnant que cette doctrine,
qui peut paraître séduisante en théorie, ait mené et mène
encore à de nombreux abus en pratique. Le récent exemple du Kosovo
concentre sans doute en lui toute l’ambiguïté d’un «droit d’ingérence»
mené, au nom de la communauté internationale, par une coalition des
plus grandes puissances militaires mondiales.
1. Un droit d’ingérence?, Revue générale de droit international public, 1991, p. 644.
• Mario Bettati, Le Droit d’ingérence: mutation de l’ordre international, Paris, Odile Jacob, 1996.
• Mario Bettati et Bernard Kouchner, Le Devoir d’ingérence, Paris, Denoël, 1987.
• Olivier Corten et Pierre Klein, Droit d’ingérence ou obligation de réaction?, Bruxelles, Bruylant, 2e édition, 1996.
• Olivier Paye, Sauve qui veut? Le droit international face aux crises humanitaires, Bruxelles, Bruylant, 1996.
• Fernando Teson, Humanitarian Intervention. An Inquiry into Law and Morality, New York,