Propos recueillis par Amy Otchet et René Lefort, respectivement journaliste
et directeur du Courrier de l’UNESCO.
John Abbott (à gauche) et deux de ses collègues impliqués dans l’amélioration de l’habitat des quartiers informels du Cap.
Des images aériennes informatisées sont utilisées pour planifier les accès aux quartiers informels.
Les ouvriers de la construction qui vivent dans ces quartiers du Cap sont mobilisés pour améliorer l’habitat.
Pour commencer, il faut inscrire les quartiers informels sur le plan de la ville, dit John Abbott. Ici, un bidonville à Ciudad de Guatemala.
Quand un quartier informel est détruit, ses habitants sont en général dispersés de façon aléatoire. Ils perdent les liens qui existaient non seulement entre individus mais à l’échelle du groupe
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Comme chez lui
«Je suis né dans
une région très pauvre d’Angleterre. C’est probablement la raison pour
laquelle je me sens très à l’aise dans les quartiers informels»,
confie John Abott. Coordinateur au département urbanisme de l’Université
du Cap, il a contribué à améliorer les conditions de vie des
bidonvilles d’Afrique du Sud, ce qui lui vaut une réputation internationale.
«Les gens vivent dans le même quartier parce qu’ils ont besoin les uns
des autres, estime-t-il. C’est particulièrement vrai dans les endroits où
la grande majorité de la population est très pauvre. Je ne dis pas
que la solidarité naît uniquement de la pauvreté mais quand on
n’a pas de voiture, de télévision, ou d’autres objets qui confortent
la vie privée, on dépend plus de la collectivité pour quantité
de services et pour avoir une vie sociale, se distraire». |
Nous voulons davantage qu’une simple amélioration des infrastructures dans ce qui resterait des banlieues dortoirs. Je ne pense pas que la restructuration physique va promouvoir à elle seule le développement économique. Il faut prendre le problème à la racine
Près d’un milliard
de personnes vivent dans les bidonvilles du Tiers-Monde. Les autorités souhaitent
souvent raser ces quartiers. John Abbott estime, lui, qu’il faut les aménager
et les intégrer peu à peu au tissu urbain.
Combien de personnes au monde vivent dans les quartiers informels, plus souvent
appelés “bidonvilles” ou “taudis”?
Entre 40 à 50% de la population des villes du Sud, soit environ un milliard
de personnes. Ces quartiers grandissent plus ou moins vite selon les continents.
Ils ont atteint leur extension maximale dans presque toute l’Amérique latine
mais continuent à se développer en Asie et en Afrique noire. Dans ma
ville, Le Cap, ils grossissent de 10% par an. Mais en Afrique du Sud, sous l’apartheid,
les quartiers informels étaient rarement autorisés à s’étendre.
Quelles sont les principales caractéristiques de ces quartiers?
D’abord, leurs habitants n’ont en général aucun droit juridique
sur le terrain qu’ils occupent. Ensuite, ces quartiers ne sont pas intégrés
dans un plan officiel d’urbanisme. La plupart du temps, ils sont donc totalement
ou quasi totalement privés des services de base comme l’adduction d’eau et
le réseau d’égouts. Enfin, les logements ont été construits
par les habitants, de la façon la plus sommaire.
Ces quartiers s’étendent-ils parce que les logements décents sont trop
chers?
Le problème est à la fois financier et foncier. La terre est un
bien que les riches et les classes moyennes peuvent acquérir mais pas les
pauvres. D’un côté, les propriétaires des terrains privés
veulent en tirer le plus d’argent possible — et traiter avec les démunis n’est
généralement pas perçu comme une option très rentable.
De l’autre, beaucoup de villes ont encore un domaine public très étendu
mais les municipalités du Sud n’ont ni les ressources ni la stratégie
nécessaires pour répondre à l’énorme afflux d’immigrants
des campagnes. Ces populations cherchent à améliorer leur situation
économique mais ne peuvent s’offrir un logement décent.
La solution n’est-elle pas de construire et de subventionner davantage de logements?
Le service public du logement est une administration bureaucratique, qui ne peut
faire face à ce type de problèmes. La première réaction
des autorités est la même partout: elles essaient de construire davantage
de logements à prix modiques pour supprimer les quartiers informels. Mais
elles n’y parviennent jamais, parce qu’elles ne développent que des zones
régies par des normes précises d’infrastructure, d’urbanisme et de
construction immobilière.
Au lieu d’imaginer d’autres solutions, ces lourdes bureaucraties s’obstinent: elles
construisent trop lentement trop peu d’habitations qui sont trop chères pour
les pauvres auxquels on les destine. En fait, ces normes détournent l’Etat
du vrai problème, qui est d’aider les indigents des villes. Au Brésil,
en dépit de toutes les bonnes intentions, les logements publics ont été
occupés par les classes moyennes et n’ont jamais profité aux pauvres.
Pour la plupart des municipalités, l’état des bidonvilles est si lamentable
qu’il faut détruire les baraques et construire des maisons neuves. Pourquoi
combattez-vous cette stratégie avec tant d’acharnement?
D’abord, parce qu’on ne construit pas de logements supplémentaires, on
remplace simplement des logements. On n’ajoute donc rien au parc immobilier existant.
Financièrement, il n’y a aucune bénéfice mais de lourdes pertes.
Le coût social aussi est immense, car on détruit tous les réseaux
et mécanismes de solidarité que les habitants de ces quartiers avaient
créés pour survivre. On ne reloge jamais, en fin de compte, toutes
les familles. Certaines seront déracinées et laissées sans toit,
sauf à s’installer dans un autre quartier informel. On ne cesse de le constater.
Mais ne vaut-il pas mieux offrir aux habitants des logements convenables plutôt
que de les laisser dans des taudis?
Posons plutôt la vraie question: vaut-il mieux offrir à 10% des
habitants des logements convenables et laisser les autres dans des taudis, ou aider
100% de la population à améliorer lentement ses conditions de vie?
Vous parlez souvent des réseaux de solidarité des bidonvilles, que
vous assimilez à un “capital social”. Qu’entendez-vous par là?
C’est un peu paradoxal. D’un côté, ces quartiers peuvent être
des endroits très dangereux. A Rio de Janeiro, par exemple, les dealers organisent
le trafic de drogue à partir des favelas, parce que la police ne peut y accéder
ni les surveiller facilement. Les habitants des quartiers informels sont plus souvent
victimes de crimes graves que ceux des zones urbaines à meilleurs revenus.
Mais cette situation a pour effet de rapprocher les squatters. On ne peut pas évaluer
en dollars ces réseaux de solidarité, mais c’est un capital social
extrêmement précieux. La survie repose sur l’interdépendance.
On n’a pas les moyens de s’en sortir seul. Si vous voulez exercer une activité
informelle, vendre au marché des plats cuisinés par exemple, qui va
garder les enfants? Si vous n’êtes pas payé régulièrement,
comment allez-vous vivre en attendant? Si vous tombez malade, qui va vous aider?
Perd-on ce “capital social” en changeant de quartier?
Quand un quartier informel est détruit, ses habitants sont en général
dispersés de façon aléatoire. Ils perdent les liens qui existaient
non seulement entre individus mais à l’échelle du groupe. Très
souvent, les immigrants de chaque zone rurale se regroupent en ville. Ils ont donc
beaucoup en commun et fonctionnent collectivement. Quand on les transfère,
ils perdent ces liens. Et, facteur aggravant, les autorités locales des quartiers
neufs traitent chaque famille en unité séparée, par la conception
des logements, par les impôts qu’elle paie, etc. Tout le cadre de vie la pousse
à un comportement individuel, et non collectif.
Vous avez mis en lumière les grands défauts de l’approche administrative
(du sommet vers la base) des municipalités face aux bidonvilles. Quelles sont
les autres solutions?
Elle dépendent dans une certaine mesure de la culture et des moyens financiers
de la ville. Il y a deux grandes méthodes. La première se base sur
la population et a été pratiquée dans des pays comme l’Inde,
le Sri Lanka et le Pakistan, où la pauvreté est grande. L’exemple le
plus célèbre est le quartier Orangi de Karachi. Ses habitants se sont
donné comme priorité de construire un réseau d’égouts,
parce qu’ils n’avaient rien à attendre de la municipalité sur ce plan.
Ils ont donc réuni l’argent et la main-d’œuvre nécessaires pour poser,
avec l’assistance technique d’une ONG, leurs propres canalisations. Elles allaient
jusqu’à des fossés à ciel ouvert, à la limite du quartier.
Cette situation a forcé les autorités locales à rattacher leur
réseau d’égouts à une installation de retraitement.
La seconde méthode a été pratiquée au Brésil,
où existe un partenariat plus organisé entre associations d’habitants,
experts et ONG. Ce type de coopération permet une vision plus large et à
plus long terme. Au lieu de se concentrer sur un seul point, le réseau d’égouts
par exemple, on envisage d’autres problèmes comme le logement et les transports
publics. On commence par mettre au point des projets sur ce qu’on souhaite pour le
quartier, sur la façon dont on veut le voir grandir et se développer.
Cette approche nécessite en général des financements extérieurs,
notamment pour l’infrastructure. Fondamentalement, les deux méthodes reflètent
l’écart de richesse entre des villes comme Rio et Karachi.
Comment avez-vous procédé au Cap?
Nous avons développé le modèle brésilien et, en prenant
appui sur le dynamisme de la population, nous tentons d’étoffer le tissu économique
des quartiers informels. Nous voulons davantage qu’une simple amélioration
des infrastructures dans ce qui resterait des banlieues dortoirs. Je ne pense pas
que la restructuration physique va promouvoir à elle seule le développement
économique. Il faut prendre le problème à la racine. Notre objectif
ultime est d’intégrer ces quartiers au tissu urbain.
Nous avons un projet pilote qui concerne plus de 2 500 familles, soit environ 10
000 personnes. Nous avons commencé par utiliser des images satellites du quartier
pour mettre au point un plan informatisé qui offre à chacun une vision
claire des lieux — chaque famille peut voir où elle se situe. Nous réunissons
ensuite des informations démographiques et économiques sur les ménages.
Il s’avère qu’il y a beaucoup de travailleurs du bâtiment. Nous avons
donc appuyé la formation d’un groupe d’ouvriers qualifiés pour réhabiliter
le quartier.
Nous avons aussi constaté qu’environ 30% des habitants ont un emploi déclaré,
40% travaillent dans le secteur informel et 30% n’indiquent aucune source de revenus.
Nous avons clairement indiqué sur le plan toutes les entreprises informelles,
et nous essayons de trouver des moyens de les aider. Par exemple, des contacts ont
été pris avec plusieurs tour-opérateurs qui emmènent
des touristes dans le quartier pour stimuler le commerce. Nous collectons aussi des
fonds à l’étranger pour construire un marché qui soutiendra
le tourisme.
Serait-il absurde, à votre avis, de réhabiliter un quartier sans stratégie
globale de développement?
Cela dépend de la ville. En Inde, il est difficile d’imaginer le jour
où ces zones se normaliseront: il y a trop de gens pour trop peu d’espace.
Au Cap, nous avons encore le temps de régulariser les quartiers informels.
Dans les villes africaines en général, il est possible d’associer aux
besoins immédiats une vision et une stratégie à long terme.
Qu’entendez-vous par “régulariser” les quartiers informels?
Il faut sécuriser sous une forme quelconque l’occupation du terrain. Les
titres de propriété sont une solution, mais pas la seule. Il faut aussi
régler le problème des voies d’accès, des services sanitaires
et sociaux. Le Cap a sans doute le taux de tuberculose le plus élevé
du monde, à cause des inondations en hiver. Les maladies transmises par l’eau
font des ravages particulièrement graves dans ces quartiers. La vie dans des
espaces sombres, humides, renfermés, puant le pétrole, contribue aussi
à la mortalité infantile.
Nous avons parlé jusqu’ici de l’amélioration des conditions de vie
des habitants des bidonvilles. Mais que prévoyez-vous pour le flux des nouveaux
arrivants?
Il ne faut sûrement pas donner la priorité à la construction
de grandes routes ou de larges espaces publics! Travaillons plutôt à
concevoir un minimum de base à très faible coût et rapidement
réalisable. Les autorités locales peuvent commencer par délimiter
des terrains à bâtir qui utiliseront l’espace au mieux. Au Brésil,
ils ont opté pour des immeubles à étages mais, en Afrique, la
population préfère le plain-pied. On peut malgré tout prévoir
des densités allant jusqu’à 100 logements par hectare. Les grands espaces
publics ne sont pas une nécessité à ce stade. Au lieu de routes
bien pavées, traçons déjà de simples voies d’accès.
Pour l’eau, dessinons un réseau sommaire qui mettra une fontaine à
moins de 100 mètres de chaque logement. Puis, en tenant compte des cultures
et de l’état du sol, installons des équipements sanitaires de base
— fosses d’aisances ou toilettes collectives.
L’objectif est de fournir aux gens l’infrastructure et les services qui ont un sens
pour eux. Au Brésil, les espaces impropres à la construction servent
de terrains de football et personne ne viendra jamais les squatter. En Afrique du
Sud, on pourrait laisser un peu de place pour une crèche ou une école,
si c’est ce que les habitants veulent.
Votre travail s’est heurté à une forte résistance politique.
Pourquoi?
Les quartiers de squatters sont perçus comme des lieux dangereux dont il faut
se débarrasser. Et puis, les municipalités représentent aussi
les habitants des quartiers “normaux”, qui ont peur des bidonvilles. Ceux-ci inspirent
aussi aux autorités une sorte d’“effroi technique”. A leurs yeux, ils n’ont
aucune identité, aucun ordre; ils ne respectent aucune norme. “Que faire dans
des endroits pareils?”, disent les élus en levant les bras au ciel.
Nous leur avons d’abord démontré qu’aucun effort pour développer
le logement régulier ne résoudrait le problème du logement irrégulier:
il allait continuer à s’aggraver quelles que soient les sommes consacrées
à la construction immobilière. Ce point a fini par être admis
au bout de quelques années. L’étape suivante consiste à prouver
que la réhabilitation constitue une méthode viable et généralisable.
Comment intégrer les quartiers informels du Cap au reste de la ville?
Pour commencer, nous les inscrivons sur le plan. On sait où ils sont,
donc on peut créer des voies d’accès pour les relier aux autres quartiers.
C’est déjà un grand progrès. La ville brésilienne de
Belo Horizonte, qui est un peu notre modèle, a trois millions d’habitants,
dont 40% vivent dans des favelas. Sur le plan de la ville publié vers 1980,
époque où la junte militaire a quitté le pouvoir, on n’en voit
pas la moindre trace. Pour ces quartiers où vivaient des milliers de personnes,
l’espace, sur le plan, était vide.
Il faut aussi traiter le problème au niveau de l’agglomération tout
entière, savoir dans quelle direction ces quartiers vont sans doute s’étendre.
Cela permet de créer les liens physiques nécessaires pour qu’ils ne
soient pas des îlots d’exclusion, coupés de la ville. Après quoi,
on peut passer aux projets d’avenir, travailler avec les gens, poser des questions.
A quoi doit ressembler ce quartier? Comment va-t-il s’intégrer à la
vie économique? Les habitants veulent avoir accès à des commerces
et à des emplois. Comment va-t-on les créer?
Pourquoi est-ce si important de souder une ville?
Une ville est un lien complexe entre des individus et des groupes qui sont interdépendants,
même si nous avons tendance à l’oublier. L’insécurité
et la criminalité dans un quartier ont nécessairement un impact sur
les autres. Nous drainons les ressources urbaines au détriment des populations
pauvres, que nous n’aidons pas. En divisant une ville entre riches et pauvres — ou
en zones régulières et irrégulières —, on renforce une
mentalité de camp retranché et on limite, en réalité,
son potentiel de croissance et de développement.
Se concentrer sur les besoins immédiats ne suffit pas. Il faut une vision,
une stratégie à long terme, qui permette à chacun d’apporter
sa pierre au développement de la ville.