Des médiateurs neutres, pour apaiser les remous.
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«Je
peux parler de la trajectoire des corps célestes, mais je ne peux rien dire
du mouvement d’une petite goutte d’eau.»
Galilée,
astronome italien (1564-1642)
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Il n’existe pas de tribunal international de l’eau et ceux qui en réclament
la création ont peu de chances d’être entendus |
De
plus en plus, il faudra trouver des accords pour partager l’eau, ressource vitale
entre toutes. Le vade-mecum du négociateur.
«Cet accord paraissait
totalement improbable, à la limite de l’impossible», déclarait
en janvier dernier le ministre américain des Affaires intérieures et
des Domaines, Bruce Babbitt, à propos d’un accord sur l’eau conclu entre sept
Etats du sud-ouest des Etats-Unis, au terme de cinq années de dures négociations.
Dans le monde entier, les hauts fonctionnaires sont confrontés au même
type de difficultés. Avec la raréfaction progressive de l’eau, les
conflits nationaux et internationaux s’intensifieront, et donc les négociations
visant à les régler.
Dans un monde qui a soif, l’eau ne peut plus être simplement considérée
comme un «atout stratégique», que l’on pourrait se procurer ou
préserver grâce aux instruments de défense traditionnels ou en
recourant à la force. Comme la pollution atmosphérique, qui conduit
à une diminution de l’ozone et à des changements climatiques, ou l’épuisement
des énergies renouvelables et des ressources halieutiques et forestières,
les conflits sur l’eau mettent en jeu toutes sortes de considérations politiques,
économiques, sociales et scientifiques.
Tout le problème consiste à trouver et à maintenir un équilibre
entre les priorités politiques et techniques. C’est dans ce but que les Nations
unies ont rédigé une convention cadre ratifiée par dix Etats
– sur les 35 nécessaires à son entrée en vigueur. Mais les gouvernements
se tournent de plus en plus vers un autre type de négociation, faisant intervenir
des médiateurs neutres qui collaborent étroitement avec les organisations
internationales, les banques de développement et un large échantillon
de groupes concernés par l’avenir des ressources en eau.
Dans son rapport annuel daté de 1999, la Banque asiatique de développement
s’est proposée comme médiateur des débats régionaux sur
l’eau, dans le cadre de sa politique d’amélioration de l’accès à
une eau saine en Asie. La Commission mondiale des barrages est également citée
en exemple : elle favorise l’élaboration d’un consensus entre des intérêts
éminemment divergents sur une question de développement très
controversée. A partir de ces expériences et d’autres négociations
sur l’environnement, il est possible de dégager un certain nombre de principes
clés et de «bonnes pratiques» s’appliquant aux négociations
sur l’eau.
En premier lieu, il n’est pas toujours évident de décider qui doit
y participer. Les gouvernements ont souvent tendance à traiter l’eau comme
un problème de politique étrangère et, de ce fait, à
charger leurs diplomates de l’élaboration d’accords bi- ou multilatéraux.
Or, exclure de ces négociations toute une série d’acteurs non gouvernementaux
(agriculteurs, industriels, écologistes, femmes, etc.), dont les activités
influent directement sur l’état des bassins versants, et dont la survie dépend
de cette ressource, est une erreur. Ces groupes, de même que les autorités
locales ou les populations indigènes, peuvent apporter de précieux
savoirs techniques et traditionnels.
Pour être efficaces, ces groupes ont intérêt à s’exprimer
d’une seule voix. Ils doivent donc être organisés. Avant de s’engager
dans le processus de négociations proprement dit, chacun d’entre eux doit
cerner ses problèmes grâce à des consultations internes. Ces
échanges en continu évitent aux négociateurs de s’enfermer dans
une position sans savoir ce que d’autres ont à dire. Pour s’assurer que tous
les protagonistes sont partie prenante du processus, il est bon qu’un médiateur
neutre ait une série d’entretiens confidentiels avec les principales parties
intéressées. Il peut alors clarifier les préoccupations des
uns et des autres et éventuellement associer de nouveaux acteurs au processus.
Identifier les acteurs clés n’est qu’une première étape. Ensuite,
il faut encourager les «expertises communes», c’est-à-dire trouver
les experts susceptibles d’être acceptés par tous les intéressés
et délimiter leur domaine d’étude. Leurs travaux permettent souvent
de réduire les incertitudes et les désaccords, d’établir des
priorités (éventuellement différentes d’un pays à l’autre).
Un ensemble de propositions peut alors être élaboré. Les experts
peuvent aussi contribuer à fixer des «cotes d’alerte» ou des seuils
de dégradation de la ressource, à partir desquels il faut prendre des
mesures plus sévères.
Une fois rassemblés les acteurs et les données essentiels, les négociations
proprement dites peuvent commencer. Avant d’en arriver aux réunions, un médiateur
doit préparer une analyse écrite du conflit afin d’offrir une vue d’ensemble
des intérêts et des priorités des parties, et d’identifier les
zones d’accord et de désaccord potentielles. La première étape
consiste généralement à établir un ordre du jour et à
adopter des règles de procédure qui permettront des délibérations
constructives.
Le
déploiement de «casques verts» semble impossible
Dans une médiation bien conduite, aucune partie n’est jamais contrainte de
s’engager ou d’accepter un compromis sous la pression. Parvenu à la troisième
étape, il est temps de décider. La difficulté à ce stade
est de préserver la bonne volonté entretenue jusque-là, même
si les différentes parties défendent des positions opposées.
Une fois parvenu à un accord informel sur le fond, le médiateur doit
s’assurer qu’il soit communiqué de manière exacte aux décideurs
officiels qui ont financé la concertation.
Il est souvent difficile de coucher l’accord sur le papier. De plus, sur la scène
internationale, ce genre de texte est difficile, voire impossible à faire
appliquer. Il n’existe pas de tribunal international de l’eau et ceux qui en réclament
la création ont peu de chances d’être entendus à court terme.
Quant au déploiement de «casques verts» – qui seraient une sorte
de contrepartie écologique aux casques bleus des Nations unies, chargés
du maintien de la paix –, il semble carrément impossible.
La propension des Etats à respecter ou non les engagements qu’ils prennent
en signant des traités est un éternel sujet de débats. Les adeptes
de Machiavel soutiennent que les Etats s’affranchissent des normes internationales
chaque fois qu’ils estiment avoir plus à y perdre qu’à y gagner. D’autres
analystes rétorquent que la plupart des nations respectent la plupart de leurs
engagements la plupart du temps, ne serait-ce que pour éviter de se faire
montrer du doigt par les ONG. Mais même les plus optimistes reconnaissent que
de multiples facteurs peuvent s’opposer à une parfaite observation des règles.
La terminologie vague de nombreux textes de loi peut poser problème. De plus,
certains États n’ont tout simplement pas les moyens – techniques ou financiers
– de tenir leurs engagements.
Il faut avoir toutes ces contraintes en tête lorsqu’on rédige un traité,
et se donner les moyens d’ajuster l’accord au gré des changements de contexte
et de l’évolution des besoins. On peut, par exemple, définir un calendrier
d’action avec obligation de résultats, de manière à ce qu’aucune
partie ne puisse se défiler. Il est également possible de prévoir
des pénalités en cas de non-respect des engagements pris ou des primes
accordées au vu des résultats.
Enfin, pour qu’un accord soit suivi d’effet, il faut que les acteurs de terrain s’engagent.
Les négociations sur l’eau ne peuvent plus être de la seule responsabilité
des élus politiques. Le dialogue doit être élargi. Une plus grande
transparence est aussi nécessaire au niveau de la prise de décision,
et une plus grande rigueur au niveau des données scientifiques sous-tendant
les accords conclus.
1. Membre associé
de l’Institut d’élaboration des consensus (organisme à but non lucratif),
et du Programme sur la négociation à la faculté de Droit de
Harvard.
2. Directeur du Programme de résolution des conflits sur les biens publics
à la faculté de Droit de Harvard, et président de l’Institut
d’élaboration des consensus.
Pour en savoir plus:
• Lawrence Susskind, Paul Levy et Jennifer Thomas-Larmer, Negotiating Environmental
Agreements, Island Press, Washington DC, 1999.
• Lawrence Susskind, Sarah McKearnan et Jennifer Thomas-Larmer, The Consensus
Building Handbook, Sage Publishers, Thousand Oaks, Californie, 1999.
• Lawrence Susskind, William Moomaw et Kevin Gallagher, Transboundary Environmental
Negotiations: A New Approach to Global Cooperation, à paraître,
Jossey-Bass Publishers, San Francisco. |
