Mediadores neutrales para calmar las aguas.
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“Puedo
explicar el recorrido de los cuerpos celestes, pero soy incapaz de decir una sola
palabra sobre el movimiento de una gota de agua.”
Galilée,
astrónomo italiano (1564-1642)
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Toda negociación y acuerdo eficaces exigen una participación real de
los actores en el terreno. |
He
aquí, paso a paso, todos los instrumentos necesarios para negociar un acuerdo
acerca del único recurso sin el cual no podemos vivir.
"Ese acuerdo parecía
absolutamente improbable, punto menos que imposible”, declaraba en enero último
el Secretario del Interior y Patrimonio de Estados Unidos, Bruce Babbitt, refiriéndose
a un acuerdo sobre el agua concluido entre siete estados del sudoeste de su país
al cabo de cinco años de arduas negociaciones. Altos responsables tropiezan
con dificultades similares en el mundo entero. A medida que la creciente escasez
de agua exacerbe los conflictos nacionales e internacionales, es inevitable que aumenten
el alcance y la intensidad de las negociaciones.
En un mundo sediento, el agua ya no puede seguir siendo considerada ante todo como
un “capital estratégico” que es posible procurarse y preservar gracias a los
instrumentos tradicionales de defensa, y menos aún recurriendo a la fuerza.
Los conflictos sobre el agua implican todo tipo de consideraciones políticas,
económicas, sociales y científicas. De lo que se trata es de encontrar
y mantener un equilibrio entre las prioridades políticas y técnicas.
A tal efecto, las Naciones Unidas han elaborado una convención marco para
orientar las negociaciones sobre el agua dulce, ratificada por 10 Estados de los
35 necesarios para que entre en vigor. Sin embargo, los gobiernos se inclinan cada
vez más por otro tipo de negociaciones, en las que intervienen mediadores
neutrales que colaboran estrechamente con las organizaciones internacionales, los
bancos de desarrollo y numerosos grupos interesados en el futuro de los recursos
hídricos.
En su Informe Anual de 1999, el Banco Asiático de Desarrollo (BASD) se propuso
como mediador en los conflictos regionales sobre el agua, en el marco de su política
para mejorar el acceso a un agua no contaminada en Asia. Y la labor de la Comisión
Mundial de Represas es citada a menudo como un ejemplo de creación de un consenso
entre intereses divergentes sobre un tema de desarrollo muy polémico. A partir
de esas experiencias es posible definir algunos principios esenciales y “prácticas
ejemplares” aplicables a las negociaciones sobre el agua.
Para empezar, no siempre es fácil decidir quién debe participar en
ellas. Los gobiernos suelen estimar que el agua es un asunto de política exterior
y, en consecuencia, encargan a sus diplomáticos de alto nivel la elaboración
de acuerdos bilaterales o multilaterales; pero es un error no incluir en esas negociaciones
a actores no gubernamentales (agricultores, industriales, ecologistas, mujeres, etc.)
cuyas actividades influyen en el estado de las cuencas, y cuya supervivencia depende
de ese recurso. Esos grupos, así como las autoridades locales o las poblaciones
autóctonas, pueden aportar conocimientos técnicos y tradicionales útiles,
necesarios para atenuar las presiones que sufren las redes hidrográficas.
Para que esos grupos sean eficaces, deberían estar lo suficientemente organizados
como para expresar puntos de vista convergentes. Antes de entablar un diálogo
a nivel superior, cada uno tendría que resolver sus discrepancias mediante
consultas internas que deberían proseguir durante todo el proceso de negociación.
Esos intercambios evitan que los negociadores se encierren en una posición
antes de oír los puntos de vista de los demás. Simplemente para asegurar
la participación de todos los protagonistas, conviene que un mediador imparcial
se entreviste confidencialmente con las principales partes a fin de aclarar sus inquietudes
e identificar nuevos actores con los que se deba contar.
Determinar las personas cuya participación es decisiva no es sino un elemento
de la preparación de una negociación. Los mediadores deberían
impulsar también las “indagaciones conjuntas”, contribuyendo a identificar
especialistas aceptables para todos los interesados y a definir los temas que se
han de analizar. Sus conclusiones pueden contribuir a mitigar las incertidumbres
y los desacuerdos, a establecer prioridades tal vez diferentes de un país
a otro, y a la elaboración de un conjunto de propuestas globales. Pueden ayudar
también a fijar “niveles de alerta” o umbrales más allá de los
cuales la degradación o la disminución de los recursos generen obligaciones
más estrictas (o “acuerdos contingentes”).
Una vez reunidos los actores y los datos esenciales, las negociaciones propiamente
dichas pueden comenzar. Antes de llegar a los encuentros frente a frente, un mediador
ha de preparar un análisis escrito del conflicto que ofrezca una visión
de conjunto de los intereses y las prioridades de las partes y determine zonas de
acuerdo y desacuerdo posibles. Se empieza generalmente por redactar un orden del
día y establecer un procedimiento que permita deliberaciones constructivas
—o “creación de valor”— en una atmósfera favorable a la solución
creativa de los problemas. En una mediación bien llevada, nunca se ejerce
presión sobre una parte para que acepte una solución de compromiso.
En la tercera etapa, corresponde decidir o “distribuir el valor”. Lo difícil
a esas alturas es preservar la buena voluntad existente. Una vez logrado un acuerdo
informal sobre el fondo, el mediador debe velar por que éste se comunique
con exactitud a los responsables oficiales que han patrocinado el proceso de concertación.
Del
acuerdo informal al contrato vinculante
Suele
insistirse en la dificultad de dar forma escrita a un acuerdo, pero a nivel mundial,
lo más problemático es lograr que las cláusulas adoptadas adquieran
fuerza legal. Es poco probable que la reivindicación de constituir un tribunal
internacional del agua encuentre eco en un futuro próximo. Y la creación
de los “cascos verdes” —especie de contrapartida ecológica de los cascos azules
de las Naciones Unidas encargados del mantenimiento de la paz— no resulta viable.
Los juristas y especialistas en relaciones internacionales debaten acerca de la disposición
de los Estados a respetar las obligaciones que emanan de los tratados. Algunos suscriben
a la idea maquiavélica de que las naciones desconocen impunemente ciertas
normas cuando estiman que es más lo que tienen que perder que lo que tienen
que ganar si las respetan. Otros opinan que la mayoría de las naciones cumplen
la mayor parte de las obligaciones y los principios jurídicos internacionales
las más de las veces, aunque sólo sea para evitar que las organizaciones
no gubernamentales las señalen con el dedo. Pero incluso los optimistas reconocen
lealmente que, además de un incumplimiento deliberado, numerosos factores
pueden oponerse a una perfecta observancia de las reglas. Por ejemplo, la terminología
vaga de numerosos textos jurídicos puede plantear problemas. Además,
algunos Estados carecen lisa y llanamente de los medios —técnicos o financieros—
para cumplir sus compromisos.
Hay que tener en cuenta esas limitaciones cuando se quiere transformar los acuerdos
informales en contratos vinculantes para las partes, y respetar algunos principios
que permiten ajustar los acuerdos con el paso del tiempo. Uno de ellos consiste en
incorporar a esos acuerdos obligaciones de resultados etapa por etapa que se refuercen
mutuamente: el mantenimiento de la cooperación de una de las partes depende
del respeto de las reglas por las demás. También se pueden prever sanciones
en caso de incumplimiento o primas fijadas de antemano, concedidas cada vez que una
de las partes ha cumplido sus compromisos.
Por último, todo acuerdo eficaz exige una participación real de los
actores que operan en el terreno. Las negociaciones sobre el agua no pueden ser ya
solamente responsabilidad de las autoridades: el diálogo debe ser más
amplio. También se requiere una mayor transparencia en la toma de decisiones
y un mayor rigor en cuanto a bases científicas de los acuerdos concluidos.
Éstas son las principales lecciones aprendidas durante dos años de
experiencia en materia de negociación y elaboración de tratados sobre
el medio ambiente.
1. Miembro asociado
del Instituto de Creación de Consenso y prepara una tesis en el marco del
Programa sobre Negociación de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Harvard.
2. Director del Programa de Debates Públicos de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Harvard y Presidente del Instituto de Creación de Consenso,
organismo sin fines de lucro.
Para saber más sobre las negociaciones acerca del medio ambiente:
• Susskind, Lawrence, Environmental Diplomacy, Oxford University Press, Nueva
York, 1995
• Susskind, Lawrence, Levy, Paul y Thomas-Larmer, Jennifer, Negociating Environmental
Agreements, Island Press, Washington, D.C., 1999.
• Susskind, Lawrence, McKearnan, Sarah y Thomas-Larmer, Jennifer, The Consensus
Building Handbook, Sage Publishers, Thousand Oaks, California, 1999.
• Susskind, Lawrence, Moomaw, William y Gallagher, Kevin, Transboundary Environmental
Negociations: A New Approach to Global Cooperation, de próxima publicación,
Jossey-Bass Publishers, San Francisco. |
