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Medio
ambiente y desarrollo en regiones costeras e islas pequeñas |
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ambiente y desarrollo en regiones costeras e islas pequeñas |
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El
marco regulatorio e institucional existente es débil, fragmentado y anticuado,
e inhibe el diseño y la aplicación de las prácticas de manejo sostenible del
manglar que respondan a las necesidades de desarrollo de las poblaciones costeras.
Existe la oportunidad de modificar las instituciones gubernamentales mediante
el fortalecimiento de la participación local en los procesos que definen las
políticas para el manejo apropiado, depurando la legislación actual, y reglamentando
y aplicando el manejo eficaz del manglar.
Los manglares están protegidos por la legislación forestal y los tratados internacionales firmados por todas las naciones centroamericanas. La Dirección General de Recursos Naturales Renovables (DGRNR) de El Salvador y la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA), de Honduras, tienen la potestad para autorizar, controlar y reglamentar el acceso a los productos y servicios forestales, así como su utilización. Está claro que la inadecuada definición de los derechos de propiedad y la falta de un marco institucional que armonice los intereses contrapuestos de los diversos interesados exacerban las presiones en lo que queda del manglar, y contribuye a la degradación del ecosistema en Honduras y El Salvador. Existen oportunidades en ambos países para redefinir los derechos sobre la propiedad y equilibrar los intereses que se oponen y, por ende, asegurar el manejo sostenible del ecosistema y la preservación del sustento de la comunidad y de los hábitats. Es imprescindible que se realicen esfuerzos para el fortalecimiento de los entes administrativos que supervisan el manejo del manglar en Honduras y El Salvador, además de aportar fondos para la expansión y transferencia de tecnología.
Las leyes ambientales vigentes y los organismos de control en ambos países suministran potencialmente un marco normativo para que gran número de interesados directos participen activa y democráticamente en el diseño y la aplicación de las estrategias para disminuir la degradación ambiental. Sin embargo, es necesario dar mayor apoyo a los ministerios de agricultura y medio ambiente de Honduras y El Salvador para velar por que estas leyes y reglamentos puedan ser aplicados con éxito y que las instituciones competentes a nivel local y nacional se fortalezcan para apoyar el manejo sostenible y descentralizado del manglar. [15]
La aplicación de las medidas de ajuste estructural han ejercido una fuerte presión sobre los presupuestos del sector público y han restringido la capacidad de los gobiernos para prestar servicios, vigilar las infracciones y hacer cumplir la legislación. Cada vez es más disonante la relación entre las leyes y las políticas escritas y la capacidad institucional para hacer cumplir las leyes o apoyar estas políticas. Al examinar estas normas y reglamentos que rigen el uso y la transformación de los bienes y servicios del medio ambiente, queda claro que existe la necesidad real de participación y asociación entre los diferentes organismos gubernamentales, el sector privado, y los actores de la sociedad civil para redefinir procedimientos y establecer instituciones eficaces, democráticas y transparentes que puedan administrar y controlar los métodos del manejo sostenible (Benítez y Machado 2000).
En
Honduras existe la posibilidad de recurrir a la legislación vigente y modificar
los acuerdos institucionales para poner en marcha el manejo sostenible. De acuerdo
con la ley sobre el medio ambiente, de Honduras, las municipalidades, los grupos
comunitarios y las organizaciones no gubernamentales deben participar activamente
en el manejo forestal, en colaboración con COHDEFOR. Esta ley hace hincapié
en que los recursos forestales deben manejarse asegurando la protección eficaz
de la biodiversidad y el cumplimiento de la extracción sostenible de los recursos,
teniendo en cuenta la variedad de usos de estos recursos y el valor económico,
ecológico y social que ellos representan para los interesados. La ley estipula
que la explotación de recursos marinos y costeros debe guiarse por parámetros
técnicos que determinen el uso racional y sostenible de estos recursos. Para
satisfacer estas necesidades la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente
fijará temporadas de veda para la pesca, restringirá la recolección de ciertas
especies, y definirá criterios para obtener cierta cantidad de población y tasas
de crecimiento para una variedad de especies amenazadas del ecosistema marino
y costero (Vega et al. 1994).
En El Salvador, la aprobación de la nueva Ley de Ambiente ha generado mandatos que se contraponen y ello ha tenido como consecuencia que se haya revisado la legislación de forma tal que no aborda la presiones ejercidas actualmente sobre el ecosistema de manglares. El Servicio de Silvicultura y Fauna, una división de la DGRNR y una subdirección del Ministerio de Agricultura, ha conservado el mandato para administrar los bosques de manglares de conformidad con los términos estipulados en la Ley Forestal desde 1973. El Servicio Forestal realiza su trabajo bajo condiciones precarias; ha experimentado una considerable reducción en los fondos disponibles para inversiones y operaciones, factor que ha socavado su capacidad para revisar, apoyar y hacer cumplir la ley. Con la aprobación de la nueva Ley de Ambiente, en 1998, la responsabilidad normativa y reglamentaria de las zonas protegidas pasó al Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (MARN). Sin embargo, la división de las responsabilidades y la separación de las funciones normativas de cada una de estas instituciones todavía no está definida claramente. En el caso de los manglares, esta nueva ley ambiental exige que el MARN lleve a la práctica acuerdos con los municipios y otras autoridades locales competentes a objeto de fijar parámetros para la protección de los recursos naturales en la zona marino-costera, mediante la formulación de un régimen de manejo integrado. El proceso de planificación y su ejecución, tal como se define en la ley sobre el medio ambiente, requiere la participación de todos los actores institucionales y de otros sectores interesados.
En El Salvador, el artículo 74 de la actual Ley de Ambiente estipula lo siguiente: "Los manglares y arrecifes son reserva ecológica, por lo que no se permitirá en ellos alteración alguna" [16] , ya que se consideran como ecosistemas sumamente frágiles y vulnerables. Lamentablemente, el concepto de "reserva ecológica" no se define adecuadamente en la Ley de Ambiente y no se han fijado pautas que estipulen qué cantidad de la reserva puede ser manejada. Más aún, la rigidez de un mandato que no permite "alteración alguna " no es congruente con la realidad nacional y local, donde las poblaciones costeras dependen de los bienes y servicios del medio ambiente para su subsistencia. Este tipo de mandato no es práctico; por ende, su aplicación solamente conducirá a convertir en delitos las actividades y métodos que probablemente no van a cambiar mientras no se apliquen medidas para mitigar la dependencia del medio ambiente y se canalicen recursos a estas poblaciones costeras, o para modificar y reglamentar las actividades aguas arriba que socavan la salud del ecosistema de manglares.
Serán
necesarias otras revisiones de la legislación y del marco reglamentario tanto
en El Salvador como en Honduras para lograr una definición funcional de la gestión
sostenible del manglar que abarque los usos contrapuestos y las presiones a
las cuales está sujeto el ecosistema de manglares. También será necesario asignar
recursos para fortalecer las instituciones locales con miras a lograr su participación
plena y activa en este proceso.
La revisión del marco legislativo y reglamentario no sólo deberá centrarse en las estructuras y las funciones gubernamentales sino que también habrá de asignar importancia a la participación de instituciones locales y comunitarias. A nivel local, las organizaciones comunitarias y municipales carecen de la capacidad para equilibrar las metas gemelas del desarrollo comunitario y del manejo del medio ambiente. Mejorar la capacidad local de manejo es crucial para la promoción de prácticas de manejo sostenible más descentralizadas.[17]
» Examinar los derechos existentes de propiedad y acceso. Una de las tareas principales de las comisiones multisectoriales es examinar la asignación y la distribución actual de los derechos de propiedad y las concesiones de facto y de jure sobre los manglares en cada país. Esta revisión debería tener en cuenta el valor económico, social y cultural del ecosistema para los interesados directos y reconocer la amplia gama de derechos al uso de facto, de jure y consuetudinarios que actualmente ejercen los interesados directos.[18] Debe tenerse en cuenta el género de los usuarios de recursos y debe estudiarse el perfil completo del uso de los recursos en los manglares. La decisión definitiva acerca de la asignación de derechos de propiedad, acceso y usos a los manglares debe ser congruente con la definición de manejo sostenible que será establecida por las comisiones de sostenibilidad. Cuando se hacen concesiones mutuas entre las diferentes actividades, habrá que tomar decisiones acerca de qué actividad tendrá la prioridad. Estas decisiones deben basarse en los análisis de costo beneficio exigidos por las comisiones de sostenibilidad. Las acciones concretas que deben emprenderse tanto en El Salvador como en Honduras son:
» Efectuar una auditoría de la capacidad institucional. Las instituciones existentes en cada país no han logrado hacer el seguimiento ni hacer cumplir los acuerdos sobre manejo del manglar. Las comisiones multisectoriales deberían examinar las instituciones existentes y formular recomendaciones acerca de cómo pueden descentralizarse éstas para asegurar el seguimiento y la ejecución eficaz de los planes de manejo sostenible. Las comisiones deberían considerare explícitamente el género de los usuarios de los recursos y la habilidad de las instituciones existentes para representar las necesidades y las preocupaciones de las mujeres en las comunidades y en su calidad de usuarias de los recursos.
» Formular y ejecutar políticas y estrategias nacionales sobre biodiversidad y sobre el uso sostenible de los recursos marino-costeros. Actualmente no hay políticas nacionales que vinculen la biodiversidad con los hábitats. La legislación nacional que existe se concentra casi exclusivamente en los hábitats sin fijar parámetros para la preservación o conservación de especies o para reconocer la interdependencia de las especies.
Existe una necesidad real de definir políticas y estrategias para reglamentar el uso y transformación de los recursos naturales en las siguientes áreas:
» Crear y/o fortalecer la base institucional para el manejo del manglar a nivel nacional y local. La participación de las comunidades, de los gobiernos locales y de organizaciones comunitarias y no gubernamentales debería ser la piedra angular de todas las estrategias para promover el desarrollo equitativo y sostenible. Existe la necesidad urgente de fortalecer las capacidades institucionales locales y nacionales, así como de promover la participación activa de las mujeres en el diseño y la aplicación de planes de manejo de los recursos comunitarios, con miras asegurar su acceso equitativo a estos recursos y su control sobre ellos. Esto puede lograrse mediante el otorgamiento de concesiones de uso comunal, sobre la base de sólidos principios ecológicos, que demuestren un compromiso con la igualdad de género entre los beneficiarios y en el perfil de acceso a los recursos ambientales.
El manejo comunitario equitativo de los recursos naturales requiere recursos, capacitación, e insumos organizacionales. Habrá que identificar a los capacitadores para facilitar foros comunitarios de mayor alcance que estudien las preocupaciones sociales y de equidad de género, en cuanto al acceso a los recursos y su control en comunidades rurales y pesqueras. Deberían asignarse recursos para:
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[15] El aumento de
la función de los gobiernos municipales en el manejo ambiental muestra la
evolución de este proceso en Honduras, en particular luego del huracán Mitch.
Desde 1998, los municipios han participado activamente en los esfuerzos
de rehabilitación de la tierra, ya que los organismos donantes y los gobiernos
nacionales han reconocido su potencial para movilizar recursos y servicios
locales, véase el sitio (www. hurricaine. info. usaid. gov/ stockmun. htm).
Además, el Programa de Desarrollo Ambiental de Honduras( PRODESAMH) apoya
un proyecto de manejo sostenible en los municipios. Hasta la fecha el Programa
ha ejecutado 35 proyectos piloto en diversos municipios de todo el país.
La Organización Panamericana de la Salud (OPS) también está colaborando
para organizar las unidades municipales que se ocupan del medio ambiente
a objeto de mejorar la capacidad local. En El Salvador, e l Programa Municipios
en Acción, financiado por la USAID, ha fortalecido la capacidad local para
el manejo ambiental en varias comunidades costeras, que incluyen a Puerto
de la Unión.
[16] Ley de Ambiente, Artículo 74,
Decreto No. 233, Diario Oficial Tomo 339, No. 79, del 4 de mayo de 1998.
San Salvador.
[17] Un ejemplo del importante papel que pueden desempeñar los gobiernos municipales es la Comisión de Verificación y Control, de Honduras, que ha venido funcionando por conducto de CODDEFFAGOLF desde 1993. La Comisión está compuesta de funcionarios electos de los Municipios de Valle y Choluteca, de la policía nacional y de personal local de la dirección de pesquería del Ministerio de Agricultura. La Comisión examina todas las nuevas concesiones y efectúa verificaciones al azar sobre las actividades existentes de acuicultura para asegurar que cumplan con las leyes sobre desecho de aguas servidas, la compra de larvas y la cosecha de larvas silvestres. En los sitios donde se observen y se documenten infracciones, se notifican a los organismos nacionales responsables de hacer cumplir la legislación ambiental vigente.
[18] Los derechos de facto son los ejercidos sin que necesariamente estén contemplados o protegidos por los estatutos legales. Los derechos de jure son derechos reconocidos legalmente que han sido ratificados por entidades legales. Los derechos que da la costumbre (consuetudinarios) son similares a los de facto, pero estos se derivan de normas culturales y dictan lo que las comunidades han aplicado por generaciones. Los derechos consuetudinarios son sancionados en la tradición de la comunidad y se rigen por estrictos códigos de conducta.
[19]. Consultar Post y Lundin 1996.
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