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Chapitre 4 :
L'édition scolaire et l'approvisionnement en livres 2/2
Les matériels d’apprentissage de base que sont-ils ?
Dans ce guide, le manuel scolaire est envisagé comme terme générique recouvrant tous les matériels d’apprentissage de base. De même, l’expression " promotion du livre " se réfère non seulement à la promotion des livres, mais à celle de bien d’autres vecteurs d’information imprimée et non imprimée.
A l’heure actuelle, les matériels d’apprentissage qu’utilise l’enseignement forment une vaste gamme de supports. Aux côtés des livres, les outils audiovisuels, le matériel scientifique et technique et l’ordinateur font désormais partie intégrante de la pratique pédagogique. A la foire du livre de Francfort de 1996, l’édition électronique occupait tout un grand hall. De l’avis de certains éditeurs, il se pourrait qu’en l’an 2000 l’édition électronique représente près de 40 % du chiffre d’affaires de l’ensemble de l’industrie de l’édition. L’essentiel de l’édition électronique fonctionnera dans le domaine de l’enseignement et celui des ouvrages de référence.
Les outils pédagogiques ne sont, cependant, pas tous onéreux ou associés à une technologie de pointe. Les auxiliaires de l’apprentissage autres que les manuels ont tendance à passer inaperçus ; pourtant, ils ne sont pas sans effet sur la qualité de l’apprentissage en classe.
Les programmes " manuels scolaires " sont en général exclusivement axés sur le manuel. Ils ne font pas place aux autres matériels d’apprentissage, dont il convient de souligner l’importance.
Deux listes distinctes permettront ici de mesurer le champ couvert par les matériels pédagogiques. L’une est une liste de matériels d’apprentissage de base qui a été établie par l’UNESCO pour les besoins d’une étude. Il s’agit d’une liste de base qui devrait figurer dans tout programme d’approvisionnement en manuels scolaires ; elle rassemble des matériels d’apprentissage qui ne coûtent pas cher. L’autre est un catalogue des éléments d’équipement et des matériels qu’on trouve dans les salles d’exposition d’auxiliaires pédagogiques du monde occidental.
L’étalage que composent des matériels pédagogiques répertoriés dans cette liste (9) est certes impressionnant, mais le fait est que, dans de nombreux pays en développement, les classes ne disposent que de très peu de matériels d’enseignement. Il y a des écoles qui n’ont même pas de tableau noir.
Une des idées les plus fertiles contenues dans ce guide est qu’une planification bien comprise l’approvisionnement en livres doit s’appliquer à correspondre à des réalités plutôt qu’à des modèles importés de pays où le contexte économique et social est autre. Si bonnes que soient la qualité et l’efficacité d’un matériel pédagogique, on ne peut en attendre une amélioration de la qualité de l’instruction que si ce matériel est utilisé et l’est en quantités suffisantes. Si les conditions requises à cet effet ne sont pas remplies, il y aura coexistence de deux systèmes qui ne serviront ni l’un ni l’autre un enseignement efficace, et cela ne débouchera que sur une augmentation des dépenses, sans amélioration notable de l’efficacité. Des méthodes d’enseignement plus anciennes s’avéreront, dans certaines situations, d’un emploi plus économique, plus facile à assurer de manière continue et plus efficace.
Liste type de matériels d’apprentissage de base
A. École primaire (éducation formelle)
Matériels à l’usage des enfants : Manuels et matériels de lecture complémentaires ; cahiers, crayons, taille-crayons, stylos à bille, gommes, plumiers, ardoises, craies, craies-crayons, règles, ciseaux, papier en feuilles volantes, cartables.
Matériels à l’usage des enseignants Manuels, guides de l’enseignant, matériels de lecture complémentaires (notamment des dictionnaires), crayons, stylos à bille (de diverses couleurs), craies (blanches et de couleurs), ciseaux, carte du pays et planisphère, horloge, papier en feuilles volantes, carnets, équerres, compas, thermomètre, règles, trombones, pinces à dessin, compas à craie.
Matériels à l’usage de la classe Tableau noir et éponge, balance, règles, horloge murale, mappemonde.
Matériels à l’usage de toute l’école Bibliothèque de base constituée de matériels de lecture complémentaires (notamment des ouvrages de référence et des dictionnaires), duplicateur ou photocopieuse, balance et toise, trousse de secours d’urgence, outils de jardin, matériel de sport (pour le football, le volley-ball, etc.).
B. Centre d’éducation fondamentale (programmes non formels)
Livres en bibliothèque et autres matériels imprimés (notamment des affiches et des journaux), ouvrages de référence et dictionnaires, trousse de secours d’urgence, balance et toise, matériel de sport, papier, cahiers, crayons, gommes, taille-crayons, compas, tableau noir, craies, machine à écrire (mécanique), horloge, ciseaux, poste radio à transistor, poste de télévision, magnétophone à cassette ou à bande, bandes/cassettes, duplicateurs ou photocopieuses, thermomètre, outils de jardin.
Liste alphabétique de supports et de matériels d’enseignement
Les supports et les matériels d’enseignement composent une gamme de produits très divers, comme le montre le catalogue suivant, celui d’une exposition européenne d’auxiliaires pédagogiques.
A
B
C
D
E
F
H
I
J
L
M
O
P
S
T
V
Pour faire un usage efficace des ressources consacrées au matériel d’enseignement, il faut savoir faire preuve d’imagination et de souplesse. Un livre comme The teacher’s handbook : using the local environment (10) indique bien comment on peut améliorer sensiblement la qualité de l’instruction scolaire à l’aide de ressources qui se trouvent sous la main dans le milieu local. Ces ressources ne peuvent remplacer les livres, mais elles peuvent les compléter et donner à l’enseignement un ton pertinent.
On ne saurait trop insister sur la nécessité d’être très attentif au milieu local. Les enfants naissent et sont élevés dans un milieu particulier et, quand vient le moment d’aller à l’école, ils ont acquis une somme d’expérience au contact de tout ce qui les entoure. En reliant ce qu’ils ont besoin d’apprendre à ce dont ils ont d’ores et déjà une certaine expérience, on peut grandement leur faciliter la tâche de maîtriser différentes disciplines. Qui plus est, le milieu local offre des ressources dont le maître a besoin pour enseigner et pour préparer des outils d’apprentissage. Et ces accessoires sont de nature à lui donner plus d’efficacité.
Le financement
L’approvisionnement et la production de matériels d’enseignement sont singulièrement compliquées du fait que les considérations économiques habituelles, et notamment l’existence d’un marché, ne s’appliquent pas. Ce sont les politiques gouvernementales qui fixent la demande en matière de manuels scolaires et autres matériels pédagogiques, et l’argent qui sert à payer ces fournitures est puisé à grand-peine dans les caisses de l’État. C’est dans le domaine des finances qu’apparaît la plus grande différence entre l’édition générale et l’édition au service de programmes éducatifs.
La croissance de la demande de services et le manque de crédits posent presque partout de gros problèmes aux ministères de l’éducation. L’expansion du secteur de l’éducation ne s’est pas accompagnée d’une augmentation correspondante du montant des fonds publics qui lui sont alloués. Aujourd’hui, dans beaucoup de pays en développement, le budget de l’éducation est, relativement parlant, plus petit que jamais. Cet aspect a été brièvement évoqué au chapitre 1, mais il n’est sans doute pas inutile de redire que, à l’heure actuelle, aucun pays en développement ne consacre plus de 1 % de son budget de l’enseignement primaire à l’achat de manuels scolaires. Une augmentation moyenne de un à deux points de pourcentage suffirait à assurer la mise aux normes de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en matière d’approvisionnement en manuels scolaires.
Les contraintes financières sont la raison le plus souvent invoquée pour expliquer l’incapacité de fournir des manuels en quantités suffisantes, mais ce n’est peut-être pas la seule. Le fait est qu’un système national d’approvisionnement en manuels ouvre des perspectives économiques considérables à l’édition privée. Beaucoup d’éditeurs des pays industrialisés, soucieux de compenser le déclin de leurs ventes sur leur marché habituel, aspirent à prendre part à l’approvisionnement en manuels dans les pays en développement. Mais il en va autrement du point de vue d’un gouvernement national.
Les responsables de la planification de l’enseignement ont à résoudre bon nombre de problèmes que connaissent aussi les propagateurs de la technologie de l’information. Dans les deux cas, il est pratiquement impossible d’identifier économiquement le coût et le rendement des investissements au moyen d’une classique analyse des coûts et des avantages. Question : quel avantage économique y a-t-il à faire sortir une société de l’analphabétisme et à créer une société mieux informée, et où la concurrence peut jouer plus librement (11) ? Et quel est le coût de l’opération ?
La prise en compte des intérêts en jeu impose de réviser les concepts classiques de l’analyse des coûts et des avantages. En élargissant la notion d’avantage à celle plus vaste de " valeur " pour englober la réduction du coût et la génération de revenu, et en développant un secteur de l’édition privée et ses activités connexes, on parvient à une représentation plus proche de la réalité des avantages de la promotion du livre, qui comprend l’amélioration de la qualité de la vie, une compétitivité accrue et la perspective d’atteindre des objectifs de développement.
Il convient, de même, d’envisager la planification stratégique de l’approvisionnement en matériels d’apprentissage de base dans l’optique d’une stratégie bien plus vaste de création de sociétés qui lisent dans les pays en développement. Promouvoir l’édition scolaire est probablement le moyen le moins cher et le plus efficace de permettre aux pays en développement d’avoir accès à l’information dans un monde où celle-ci est devenue une des valeurs les plus appréciées.
L’incapacité de maintenir dans la durée les progrès accomplis dans le domaine de l’édition scolaire par tant de projets d’élaboration de programmes d’études est due en partie à l’isolement des matériels d’enseignement par rapport au reste des produits de l’édition, isolement imputable, entre autres, au fait qu’il n’y a pas de planification à long terme de l’approvisionnement en livres.
L’entreprise privée ne peut pas prendre le risque d’investir en l’absence de politiques gouvernementales prônant vigoureusement l’importance des livres pour le développement. On ne saurait attendre de projets réalisés avec un financement extérieur qu’ils investissent dans la mise en place de l’infrastructure nécessaire (notamment l’aménagement d’un système de distribution économique et efficace ou d’installations de stockage des livres), en l’absence de politiques et d’une planification inscrites dans les faits. Les bailleurs de fonds extérieurs se sentent plus fondés à soutenir cette catégorie d’activités lorsqu’il y a des politiques nationales qui orientent la conception des projets, décident du type de mécanisme de financement à appliquer à l’aide extérieure et tracent la stratégie à long terme relative au secteur du livre.
Le problème financier concerne la totalité du processus d’approvisionnement en livres. Il faut un système qui puisse fonctionner durablement sans coûter excessivement cher. Plus qu’à tout autre aspect, c’est au succès à long terme qu’est liée la question du financement, question dont le traitement relève de la politique centrale.
Il y a essentiellement trois formules possibles pour financer l’approvisionnement en matériels d’apprentissage : l’approvisionnement gratuite, l’approvisionnement subventionnée ou la vente commerciale. A elles trois, elles permettent de nombreuses combinaisons.
La logique de leur politique d’égalité d’accès à l’éducation pour tous a conduit beaucoup de pays en développement à adopter le principe de la distribution gratuite des manuels et des auxiliaires pédagogiques. Or, il s’est avéré que, dans leur grande majorité, ces pays n’étaient ni capables ni désireux d’appliquer une telle politique.
Les matériels d’enseignement ont été dans l’ensemble de mieux en mieux conçus, mais rares sont les pays qui ont pu en assumer les coûts renouvelables. Beaucoup de projets d’élaboration de programmes et de manuels scolaires entrepris avec un financement extérieur ont ainsi échoué.
La difficulté à assurer le financement régulier de la production et de la distribution constitue un sérieux obstacle à la fourniture des matériels d’apprentissage de base. De l’avis de beaucoup, c’est là le problème le plus ardu (12).
L’argument de ce guide est que le problème du financement régulier ne pourra être résolu que si l’approvisionnement en manuels scolaires fait l’objet d’une planification dans le contexte plus large de la promotion du livre.
L’approvisionnement en matériels d’instruction gratuits aux élèves de l’enseignement primaire est devenue la politique de beaucoup de pays en développement. La gratuité des manuels scolaires, courante au niveau du primaire, est cependant une politique moins répandue aux autres degrés de l’enseignement. A certains égards, les ministères de l’éducation ont moins de problèmes à résoudre en matière d’approvisionnement en livres dans l’enseignement du second degré et l’enseignement supérieur, du seul fait que les étudiants y sont moins nombreux et économiquement plus aisés, et aussi parce que la langue d’enseignement y pose moins de problèmes en ce qui concerne les manuels que dans l’enseignement primaire. Il est à prévoir, toutefois, que bon nombre de problèmes qui se posent actuellement dans le primaire se retrouveront au secondaire à mesure que ses effectifs augmenteront. On commence à observer actuellement un déficit de financement des manuels de l’enseignement secondaire et des bibliothèques des établissements secondaires.
Rendre les prix abordables et récupérer les coûts
En matière d’approvisionnement en manuels scolaires, un point clé du système est la question de savoir exactement qui décide de la manière de dépenser les fonds disponibles à cet effet. En règle générale, l’efficacité de l’utilisation des fonds est inversement proportionnelle à la distance qui sépare le processus décisionnel de l’utilisateur effectif du matériel. Il est intéressant d’observer que, quand les parents eux-mêmes, par le truchement d’une association scolaire, contrôlent l’utilisation de l’argent (fourni par eux), les achats ont tendance à être bien organisés et efficaces (13).
Les dépenses consacrées aux manuels scolaires ne représentent qu’une petite fraction des coûts de fonctionnement annuels de l’enseignement, mais n’en offrent pas moins une possibilité de récupération des frais. C’est pourquoi beaucoup de programmes récents " manuels scolaires " ont cherché à transférer la charge des coûts de l’État aux parents, en réduisant la participation directe de l’État et en confiant la production au secteur privé, ce qui subventionne le consommateur plutôt que le producteur.
Les subventions de l’État peuvent être directes ou indirectes. Il est parfois difficile de pénétrer les arcanes d’un système et d’y discerner les apports de l’État. En général, les subventions à la production aboutissent à créer un marché protégé où la concurrence ne s’exerce pas ; elles ne réduisent pas les inégalités. En revanche, les subventions à la consommation permettent plus de concurrence entre les producteurs de livres et peuvent être octroyées sur une base discriminatoire (les livres peuvent être fournis gratuitement aux élèves pauvres).
Il devient important d’abaisser les prix à des niveaux acceptables lorsqu’on fait porter aux parents la charge du coût des fournitures. La question du prix abordable est complexe. Ce que les parents peuvent se permettre de payer est très variable et une réduction des coûts demeure sans effet si elle ne se traduit pas en définitive par un prix abordable pour l’acheteur.
La notion de prix abordable est liée à la classe sociale des acheteurs, aux langues qu’ils parlent et à leur qualité de ruraux ou de citadins. L’accessibilité du prix doit être appréciée, non pour chaque livre, mais en fonction du coût total de l’approvisionnement de l’ensemble des livres nécessaires pour suivre le programme enseigné à un niveau donné. Le fait d’être prêt à débourser de l’argent pour des manuels scolaires tient à la valeur attachée au livre et à l’estime générale portée à l’éducation. Pour établir les divers degrés d’accessibilité du prix, il faut effectuer une étude de marché.
La notion d’accessibilité du prix et la fixation de niveaux acceptables de soutien de l’État et/ou des parents sont un paramètre irréductible de l’art et de l’économie de l’édition ; la question du prix abordable n’en doit pas moins être définie et résolue avec précision. Témoin, le cas d’un pays où un programme " manuels scolaires " a réussi à réduire de près de moitié le coût des livres pour les parents ; or, les ventes sont restées à peu près inchangées. Le coût avait certes baissé, mais pas au point de permettre à la plupart des parents de prendre part à la dépense. La réduction du coût avait simplement rendu les livres meilleur marché pour le groupe des parents appartenant à l’élite qui avaient toujours eu les moyens d’acheter des livres (14).
La question du rapport coût-efficacité est étroitement liée à l’accessibilité du prix. Dans les systèmes où les parents achètent les livres, il s’agit souvent de choisir entre la possibilité de produire des livres de qualité médiocre pour que les prix restent bas et celle d’aprovisionner des livres à des prix que seule une élite est capable de payer. Lorsque l’État fournit les livres gratuitement, le problème est éludé.
Certains programmes " manuels scolaires " ont cherché à résoudre quelques-uns de ces problèmes en expérimentant des systèmes de location de livres et en créant des fonds renouvelables pour l’approvisionnement en livres. Pour que les systèmes de location puissent fonctionner, il faut imprimer des livres qui durent. Les manuels fabriqués pour durer font baisser les coûts en réduisant les besoins de distribution. Les normes de fabrication élevées favorisent la vente de livres d’occasion ou le passage de main en main de livres usagés ; elles réduisent ainsi le coût global de la fourniture des manuels. A longue échéance, il est plus économique d’élever le niveau de qualité des livres produits que de réduire les coûts de production au minimum acceptable.
Les systèmes de location rendent les livres plus abordables, permettent au Ministère de l’éducation de recouvrer tout ou partie de leur coût, et limitent les remplacements annuels nécessaires au nombre de livres endommagés et au nombre correspondant à l’augmentation éventuelle des effectifs. Le remplacement général ne doit avoir lieu que tous les trois ans environ. Il est possible de récupérer une partie du prix de revient grâce au partage des coûts si l’État vend les livres à des prix subventionnés. Si les parents paient le prix d’un système de location, l’État peut le subventionner pour permettre de ramener les prix pratiqués à un niveau abordable.
Les systèmes de location des livres se sont révélés difficiles à gérer. Il y faut un personnel qualifié, capable de manier l’argent, de gérer les stocks et de superviser les programmes. Et comme les possibilités de mauvaise gestion sont légion, il faut instaurer un système de responsabilisation et établir, pour ce faire, des modalités complexes de contrôle et de comptabilité, rarement praticables dans les pays en développement.
Les écoles qui ont un système de location des manuels scolaires doivent stocker les livres entre et pendant les années scolaires, et veiller à ce qu’ils restent propres et intacts. Beaucoup d’écoles ne disposent pas des moyens de stockage ou des dispositifs de sécurité nécessaires à cet effet.
Tout système a ses problèmes et il importe de prévoir des solutions au stade de la conception de tout programme d’approvisionnement en manuels scolaires. Malgré la complexité des problèmes de gestion, le transfert des coûts à la charge des parents donne des résultats positifs, qui tiennent à une efficience accrue des achats, à une plus grande pertinence des matériels et à des économies de distribution dues au fait que les livres sont réutilisés et que les élèves en prennent plus grand soin.
Tout système de récupération des coûts doit s’accompagner de mécanismes soigneusement planifiés permettant de fournir les matériels d’apprentissage de base aux élèves dont les parents n’ont pas les moyens d’en payer le prix. L’expérience montre dans certains pays que c’est chose possible.
La distribution
Le coût de distribution est un des principaux coûts de l’édition (15). Dans l’édition commerciale, le coût de la distribution est répercuté sur le prix de vente du livre. A l’inverse, le coût de la distribution des matériels d’apprentissage est rarement récupéré sur les ventes car la plupart de ces matériels sont distribués gratuitement ou vendus à prix subventionnés.
Dans la majorité des pays en développement, on ne juge pas nécessaire d’avoir un système de distribution efficace par rapport à son coût pour assurer l’approvisionnement en livres. La plupart des programmes " manuels scolaires " ne prévoient pas de crédits pour la mise en place d’un système de distribution durablement efficace par rapport à son coût. En principe, les frais de distribution devraient être incorporés à tout programme " manuels scolaires " au titre du coût de fonctionnement.
Le coût de la distribution est affaire de politique. Pour que la distribution des matériels d’apprentissage puisse être assurée efficacement, il faut que les décisions relatives aux objectifs d’approvisionnement en livres et à la vie des livres prennent en compte les réalités concrètes et le coût de la mise en place de l’infrastructure nécessaire. Beaucoup de lacunes des systèmes de distribution proviennent du manque de personnel qualifié dans la chaîne de distribution, mais aussi de décisions prises sans information préalable et d’hypothèses non conformes aux réalités faites par les décideurs au sujet des coûts de distribution. Si elle n’est pas planifiée, la distribution est toujours incertaine et onéreuse.
Le contrôle des coûts de distribution est un facteur essentiel de l’économie d’un programme éditorial. On estime que le coût de la distribution dans les zones urbaines d’accès facile et qui ont un marché relativement important représente 25 à 30 % du prix de revient total d’un manuel scolaire. Dans les régions difficiles d’accès, le pourcentage est beaucoup plus élevé — il peut atteindre jusqu’à 200 % et même davantage. Selon les études sectorielles de la Banque mondiale sur le livre en Afrique xxx2, il est " bien possible que 50 à 60 % du coût de distribution global soit imputable à la desserte de 10 % de la population d’élèves ". Ce qu’il en coûte de les atteindre est peut-être inutilement cher du simple fait qu’aucun réseau de distribution n’a été mis en place.
Les coûts de distribution se composent des frais de personnel et des dépenses afférentes aux locaux, au matériel de distribution et aux services. Les coûts représentés par les salaires et le transport ont tendance à dépasser leur budget.
Un budget de distribution annuel doit être établi afin d’assurer les livraisons, que la distribution soit dévolue à l’État, confiée à des entreprises privées ou assurée selon une formule mixte. Si l’État prend en charge le coût de distribution (soit par sous-traitance, soit par des modalités internes), on ne doit pas perdre de vue qu’il s’agit alors d’une subvention.
Les installations nationales d’entreposage sont un élément d’actif qui doit être régulièrement entretenu et renouvelé. Si le financement n’en est pas assuré de manière régulière, les investissements réalisés dans tous les autres domaines seront inefficaces parce que la livraison et le stockage des livres ne pourront être faits dans de bonnes conditions.
Différents coûts unitaires s’appliquent en matière de distribution : le coût de chaque livre, le coût de chaque commande, le coût de chaque envoi en dépôt. Les livres dont les modalités de distribution sont différentes (par exemple, les manuels scolaires et les manuels de l’enseignant) ont des coûts de distribution différents. Ceux qui sont vendus ou distribués à un seul exemplaire n’ont pas le même coût que ceux qui sont distribués par lots.
Il faut formuler une politique de la distribution, en fonction de laquelle sera planifiée la fonction de distribution ; car son développement ne doit pas être laissé au hasard ou avoir lieu à part. Les principaux éléments d’une politique de distribution des matériels d’apprentissage sont les suivants :
Il appartient aux planificateurs de l’enseignement de fixer les objectifs en matière d’approvisionnement en livres et pour d’autres aspects de la politique adoptée, mais leur réalisation nécessite l’intervention de compétences spécialisées.
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