Par M. Ashgar Husain, Directeur
Division pour la reconstruction et le développement
des systèmes éducatifs
(ED/ERD)
14 mai 1999
POURQUOI LE TRAVAIL
"EN AMONT" ?
COMMENT EFFECTUER LE TRAVAIL "EN AMONT" ?
LES PERSPECTIVES POUR LE TRAVAIL "EN
AMONT"
INTRODUCTION
L'objet de cette réflexion est de promouvoir le débat sur le concept de travail "en amont" tel qu'il est utilisé dans la coopération internationale au développement du secteur de l'éducation. Sans vouloir limiter la discussion et de manière à respecter la notion d' "amont", je vais néanmoins essayer de la situer dans le cadre conceptuel de l’expérience de terrain de l’UNESCO. La nature même du travail "en amont" fait qu'il se prête à une multitude d'interprétations, non seulement en ce qui concerne ses objectifs, mais également ses modalités de mise en œuvre. Une clarification de ce concept devrait permettre d'éviter certains des écueils auxquels de nombreux partenaires nationaux et internationaux, pourtant bien intentionnés, font face dans ce domaine de la coopération internationale qui connaît un développement rapide et est appelé à répondre plus efficacement aux besoins des pays en difficultés.
Ce document présente les objectifs principaux du travail "en amont", certaines de ses modalités de mise en œuvre ayant déjà fait la preuve de leur efficacité, et les perspectives d'évolution futures de ce type d’activité.
POURQUOI LE TRAVAIL "EN AMONT" ?
Depuis sa création, l’UNESCO s'est engagée en partenariat avec ses Etats membres afin de les aider à construire et renforcer leurs capacités à relever les défis du développement de l’Education. La planification des politiques éducatives et leur mise en œuvre a été un domaine où l’Organisation a progressivement acquis des avantages comparatifs certains. De même, l’évolution des relations internationales, ainsi que la disparition de la bipolarisation politique qui a suivi la fin de la Guerre Froide, a eu des répercussions majeures sur l'évolution de la coopération internationale. Quelques-uns des facteurs à considérer sont le développement de la coopération bilatérale et de la mise en œuvre nationale des projets et programmes de développement, la baisse des aides internationales, le passage d'une "approche par projet" à une "approche programme", la diversification de la nature des aides demandées ainsi qu'une plus grande coopération entre les agences d'aide.
Le nombre croissant de pays demandant un appui pour l'élaboration de leurs politiques d’éducation, de leurs programmes et plans d’actions ont contribué à ce que ce domaine devienne une activité à part entière, avec la création du terme "phase en amont" dans la coopération internationale en opposition à la mise en œuvre effective des plans et projets d'éducation. Cette phase "en amont" comprend la formulation de politiques et de stratégies sectorielles nationales, l'élaboration de plans d’actions, de programmes et de projets antérieurement à leur mise en œuvre effective, qui est habituellement désignée comme l'étape "en aval".
Le nouveau type de demandes d’assistance, émanant des Etats membres, est orienté vers la recherche de réponses rapides devant servir à la formulation de politiques nationales d’éducation qui soient à la fois acceptées, et réalisables par les pays eux-mêmes. Ces demandes sont généralement transmises par les Ministères de l’Education ou de hauts responsables, qui travaillent dans des environnements économiques dominés par des contraintes budgétaires, locales aussi bien qu'internationales, de plus en plus sévères. Les contextes politiques locaux se fragilisent, un grand nombre de pays est menacé par l’instabilité politique, les désordres civils et les crises financières. Dans plusieurs cas, l’état en tant que tel est considérablement affaibli.
Bien que la plupart des pays puissent aujourd'hui se vanter de disposer de professionnels nationaux plus qualifiés qu’il y a 20 ans, le manque de personnel possédant les compétences appropriées, nécessaires pour relever les nouveaux défis techniques de l'activité, de méthodes de gestion adéquates, la mobilité des cadres, leur instabilité d'emploi ainsi que le manque d'autorité dont souffrent souvent les Ministères de l’Education, crée une atmosphère peu propice à la formulation de politique et au développement de l'Education. De plus, les difficultés économiques et financières croissantes qu'affrontent un grand nombre de pays en voie de développement, a mis en évidence les dangers que peuvent rencontrer les secteurs sociaux, tels l’enseignement et la santé. Désormais, il est nécessaire d’intégrer ces politiques sectorielles dans un cadre politique macro et socio-économique général afin de les protéger des mesures d'austérité budgétaire.
Durant ces deux dernières décennies, les compétences des organisations d'aide bilatérale et internationale dans le domaine du travail "en amont" en Education se sont considérablement développées. Toutefois, ces compétences ne convergent pas toujours vers des objectifs communs de coopération au développement puisque certaines agences et certains bailleurs de fonds continuent à confondre leurs propres intérêts avec ceux des pays demandeurs. C'est entre autres le cas de certaines Banques de Développement et de quelques organismes bilatéraux.
L'UNESCO, conformément à son mandat, à savoir la promotion des intérêts de ses Etats membres et la diffusion de ses messages universels, a développé des activités novatrices "en amont", tentant ainsi de répondre à un large éventail de demandes émanant de pays qui rencontrent divers problèmes : restructuration socio-économique, reconstruction post-conflictuelles ou situation d'urgence, transition économique ou tentative de réforme du système éducatif pour l'adapter aux nouveaux besoins socio-économiques et culturels, etc. Bien que d'autres régions aient profité de l'appui de l'UNESCO dans ces domaines, les principaux bénéficiaires sont toutefois les Pays les Moins Avancés, l’Afrique, l’Asie du sud-est, ainsi que l’Europe de l’Est.
Les principaux objectifs de ce type de travail, variant en fonction du contexte local, sont les suivants :
 | Développer des politiques sectorielles, des stratégies et des programmes durables à long ou moyen terme, basés sur la concertation et la recherche du consensus national ; |
| Renforcer les compétences nationales en formulation de politiques et de programmes nationaux ; |
| Faciliter la coordination par les nationaux, du dialogue de politique avec les partenaires extérieurs avec pour objectif la mobilisation des sources de financement dans le cadre des programmes sectoriels nationaux. |
COMMENT ENTREPRENDRE LE TRAVAIL "EN AMONT" ?
Le type et la nature des activités effectuées à l'égard des objectifs susmentionnés ont évolué et se sont développés sur la base de l’expérience acquise dans ce secteur. Ils se sont constamment adaptés à l'évolution des besoins spécifiques des pays y participants. Bien que la visibilité de ce type de travail se confonde souvent avec les documents produits en fin d’activité, l’accent est mis sur l'aspect participatif et le développement des compétences nationales. L’originalité de cette activité repose en effet, sur le renforcement des compétences nationales de négociation afin de faciliter le dialogue de politique ainsi que sur l’accès à l’information, aux nouvelles technologies et aux expériences susceptibles de contribuer à la rénovation et au développement des systèmes éducatifs. Une approche sectorielle holistique distingue ces activités "en amont" de celles qui adoptent des perspectives sous sectorielles.
Les activités effectuées couvrent généralement :
| Les opérations d’analyse du secteur dans son ensemble, d’une durée moyenne d'un à deux ans et variant selon le contexte national. Ces opérations consistent à apporter un appui au personnel local pour la préparation des politiques et programmes nationaux et impliquent le développement des compétences locales en analyse et en planification dans des contextes d'austérité budgétaire et d'ajustements structurels. Le dialogue interministériel (particulièrement entre les Ministères de l’Education, des Finances et de la Planification) et entre ces derniers et les autres partenaires nationaux et extérieurs, les utilisateurs du système éducatif, etc., sont les clés de voûte de ce processus. |
| Les activités ad hoc et à court terme, qui répondent aux besoins urgents et spécifiques du secteur à travers la préparation d'un cadre d'action sectoriel, ou sous-sectoriel à l'intérieur de ce cadre, destiné à la coordination du processus de reconstruction ou à la mobilisation des ressources extérieures nécessaires. La demande pour ces deux types d’activités est en hausse ; |
| L’interface ou l’aide substantielle aux réunions et forums régionaux, réunissant les bailleurs de fonds et les Etats Membres (ex ; l’Association pour le Développement de l’Education en Afrique (ADEA) – le Groupe de Travail sur l'Analyse Sectorielle en Education (GTASE). |
Quelle que soit la modalité utilisée, le travail "en amont" englobe différentes étapes, deux ou trois habituellement, couvrant l'élaboration du diagnostic du secteur, la revue des options de politique, ainsi que la formulation d’une stratégie et de plans d’actions pour la mise en œuvre de la politique formulée. Les objectifs de la politique sont soigneusement comparés au contenu et à la structure du programme requis pour les réaliser. Une attention particulière est portée à la collecte et à l'analyse des données empiriques, étape indispensable pour la formulation d'un programme et d'un projet cohérent. Les techniques de démonstration, qui contribuent au dialogue de politique et la recherche du consensus tels les modèles de simulation, sont des outils utilisés dans le travail "en amont". Cependant, l'utilisation de ces outils, du fait de leur grande diversité, exige une sélection attentive et adaptée à chaque situation, qui cela va sans dire, diffèrent grandement d'un pays à l'autre et d'un type d'activité à un autre. Ces outils sont d'ailleurs le plus souvent conçus sur mesure. Nous devons éviter de confondre ces techniques avec le résultat ou le produit fini (c’est parfois le cas lorsque, par exemple, le Système de Gestion de l’Information en Education et les techniques de simulation, sont proposés aux décideurs comme une panacée, capable de résoudre tous les problèmes du secteur de l’Education).
En plus du développement des compétences nationales, le produit final peut prendre différentes formes (plan cadre, document de cadrage de la politique nationale, note de politique sectorielle, programme d’action, etc.) utilisées à des fins diverses et, en particulier, pour mobiliser des bailleurs de fonds.
L’UNESCO intervient à la demande des gouvernements et, dans certains cas des organismes de financement, après avoir obtenu l'accord du Gouvernement concerné. Le PNUD est le bailleur de fonds principal de ce type d'activités, bien que d’autres sources de financement, comme les banques de développement, soient de plus en plus sollicitées.
Un nombre croissant d’activités inter-agences et intersectorielles se développent dans le cadre des programmes nationaux.
Les modalités de mise en œuvre comprennent l’assistance technique (expertise internationale, locale ou régionale), la fourniture d'équipements, de stages de formation, et l’organisation de forums nationaux pour le dialogue de politique. L’accent est mis sur le renforcement du rôle de l’expertise nationale, la coopération régionale et la synergie entre les actions des diverses agences. Une attention particulière est portée sur la qualité des services techniques afin de s'assurer qu'ils répondent aux critères universels de qualité. Fournir de tels services requiert une mise à jour constante des réseaux d’information et des listes d'experts.
Afin de créer au sein de l'UNESCO un point focal pour cette activité novatrice, le Directeur Général a établi en 1989 la Division pour les Analyses Sectorielles et de Politiques (PSA), qu'il a rattaché au Bureau des Activités Opérationnelles (BAO). Depuis 1996, PSA est intégrée au secteur de l’Education dans le cadre de la Division pour la Reconstruction et le Développement des Systèmes Educatifs (ED/ERD) qui est le fer de lance du développement des initiatives "en amont" de ce Secteur. ERD est composée de trois sections, qui chacune effectue un aspect spécifique du travail "en amont" :
| Section de l’Architecture pour l’Education (ED/ERD/EAR) |
Parallèlement à son rôle traditionnel se rapportant aux normes et aux standards de constructions à finalités éducatives, la section est également engagée dans la recherche sur la prévention des catastrophes naturelles et la promotion de la reconversion d'espaces et de constructions à des buts éducatifs et culturels.
| Section des Etudes et des Documents relatifs aux politiques éducatives (ED/ERD/ESD) |
Cette section effectue et publie des études thématiques et joue le rôle de coordonnatrice du Groupe de Travail sur l’Analyse Sectorielle en Education de l’ADEA.
| Section des Politiques et des plans d’Actions nationaux (ED/ERD/PSA) |
La section est en particulier responsable du travail opérationnel de terrain "en amont" dans les pays.
LES PERSPECTIVES D'EVOLUTION FUTURES DU TRAVAIL "EN AMONT" ?
A l'aube de la globalisation, et compte tenu des changements mentionnés précédemment, l'absence d'une vision précise et fiable du contexte international et local sur le long terme, laisse croire que la coopération internationale traversera prochainement des transformations importantes. Un grand nombre de responsables nationaux semble cependant être mal préparé pour faire face à leurs environnements locaux de plus en plus complexes et en constante évolution, alors que dans le même temps la pression publique croissante les force à répondre à l'important défi qu'est l'Education. Les tendances actuelles en matière de mobilités et de contraintes des ressources internationales, de leadership et d'exécution nationale des projets d'aide au développement, ainsi que la compétitivité des agences de coopération bilatérale et internationale dans les actions "en amont", nécessitera un recentrage des compétences de chacune des agences. Conformément à sa mission, l’UNESCO qui n'est pas une agence de financement, aura à consolider son avantage comparatif "d'agent honnête ou intermédiaire intègre" aussi bien que son influence intellectuelle dans la préparation du dialogue de politique nationale, régionale et internationale. Le mot d'ordre sera alors " Comment faire faire? " et identifier clairement les véritables points forts de l’Organisation.
La capacité de l'UNESCO à répondre au nombre croissant de demandes de coopération "en amont" dépendra de ses capacités à se montrer attentive et à s'adapter à ces nouveaux besoins, qui sont :
| Une perspective sectorielle holistique englobant les priorités sous-sectorielles et orientée vers la recherche de réponses aux problèmes de développement (des réponses adéquates aux questions cruciales telles : partenariat social, éradication de la pauvreté, déséquilibres régionaux, décentralisation, pluralisme linguistique, identité culturelle, relation formation-emploi) |
| Plus d'approches intersectorielles et pluridisciplinaires reflétant les messages normatifs de l’UNESCO (paix, droits de l’homme, principes démocratiques, éducation civique, pluralisme culturel, égalité entre sexes, etc.) |
| Une synergie et de nouveaux partenariats inter agences (ONG’s, Groupement de citoyens, associations de femmes, associations de jeunes) mettant en œuvre des réseaux, des mécanismes ou des forums régionaux et interrégionaux d'échange d'expériences afin de faciliter la mobilisation de toutes les ressources potentielles et, en particulier, extrabudgétaires en faveur du développement éducatif |
| L’utilisation des nouvelles technologies et innovations éducatives appropriées |
| Une amélioration de la gouvernance et de la gestion pour une mise en œuvre effective des politiques, ainsi que des procédures administratives adaptées à l'apport de services "en amont" et en particulier ceux financés par des sources extrabudgétaires |
| Une plus grande mobilité et flexibilité afin de répondre aux demandes des Etats-membres, basées sur une priorisation des besoins et des groupes cibles, et sur l'introduction de mesures d'auto-évaluation dans le corps même de chaque activité |
En réponse à la demande croissante d’information et de coopération concernant les méthodes effectives de préparation de politiques nationales d’éducation, exprimée par les Etats membres de l'UNESCO, la Division pour la Reconstruction et le Développement des Systèmes Educatifs (ED/ERD) prépare actuellement des modules de cadres d’orientation, destinés à appuyer la réalisation de ce type d'initiatives aux niveaux nationaux. Ces cadres d’orientation s’adresseront aux décideurs nationaux aux niveaux les plus élevés, mais également aux divers acteurs impliqués dans le processus d'élaboration des politiques nationales. Ils seront, en outre, basés sur l’expérience acquise par l’UNESCO dans plus de 40 pays et sur le dialogue qu'elle entretient avec les autres organisations et partenaires. En guise d'étape préliminaire, ED/ERD a publié un catalogue des études par pays et des recherches effectuées au cours la dernière décennie sur le thème des "Politiques et Programmes de l’Education Nationale dans le cadre de la Reconstruction et du Développement des Systèmes Educatifs "
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