Les forces à l'œuvre dans la mondialisation, dans le changement technologique et dans la libéralisation des marchés se combinent pour créer un paysage économique de plus en plus ouvert à la concurrence et modifier la nature même du travail et de son organisation. Simultanément, tout en créant de nouvelles possibilités d'emploi, elles accentuent la vulnérabilité des travailleurs. Le Rapport sur l'emploi dans le monde 1998-99 du BIT estime que sur une masse de main-d'oeuvre mondiale de 3 milliards d'individus, il y a 25 à 30% de travailleurs sous-employés et quelque 140 millions de chômeurs. A la fin de 1998, 10 millions de travailleurs viendront encore grossir les rangs des chômeurs en raison principalement des suppressions d'emplois en cascade provoquées par la crise économique en Asie de l'Est.

Dans ces conditions, la qualité de la main-d'oeuvre est devenue un facteur décisif de la compétitivité et de la capacité d'adaptation des entreprises, des travailleurs et de l'économie; en outre, elle met les systèmes d'enseignement technique et de formation professionnelle au défi de répondre à l'évolution rapide et constante des exigences du marché du travail. C'est un défi multiforme. Il s'agit tout d'abord de doter les travailleurs qui ont déjà un emploi d'aptitudes et de compétences nouvelles, et pour cela de mettre en place un système de formation continue en cours d'emploi apte à répondre avec souplesse et rapidité aux exigences du marché de l'emploi. Deuxièmement, il faut dispenser une éducation judicieuse et une large formation initiale propres à munir les jeunes de bases solides en vue de la formation continue qu'ils devront suivre tout au long de leur vie active. Troisièmement, il s'agit d'offrir des possibilités de formation aux chômeurs, aux défavorisés et à ceux qui sont en danger. Quel est le rôle des pouvoirs publics et du secteur privé dans l'adaptation de l'enseignement technique et de la formation professionnelle aux impératifs changeants du marché du travail, dans leur gouvernance et dans leur mise en œuvre ?

Le monde du travail est en pleine mutation et il en va de même du rôle de l'Etat dans l'enseignement technique et la formation professionnelle. La transformation profonde de l'économie mondiale est en train d'obliger les gouvernements et le secteur privé à repenser leur stratégie de développement en général et en particulier l'enseignement technique et la formation professionnelle. Si l'on analyse l'évolution passée des rôles respectifs des secteurs public et privé, on peut discerner au fil des ans trois grandes étapes.

Première étape: un enseignement technique et professionnel non structuré et non réglementé

D'un point de vue historique, à travers la famille, les institutions religieuses et sur le lieu de travail, le secteur privé a joué un rôle de premier plan dans le développement du savoir et des compétences dont il avait besoin. Jusqu'à ce siècle, l'apprentissage non structuré et informel était le moyen habituel d'acquérir des compétences qui donnaient accès aux métiers exigeant une qualification. En tant que mode traditionnel et informel d'acquisition de compétences en vue d'activités ou de métiers semi-qualifiés à caractère commercial ou artisanal, il reste prédominant, en particulier, dans le secteur informel et le secteur rural de beaucoup de pays en développement. Cette sorte d'apprentissage informel, uniquement régi par la coutume et la tradition, tend à être une expérience qui n'a lieu qu'une fois dans la vie et qui met en oeuvre la transmission de savoir-faire existants plutôt que l'acquisition de qualifications nouvelles. Dans cette première étape, l'Etat n'apparaît pas comme un acteur de premier plan dans l'enseignement technique et la formation professionnelle.

Deuxième étape : un enseignement technique et professionnel axé sur l'offre et encadré par l'Etat

Ce n'est qu'au XXe siècle, avec l'essor de l'Etat-providence et l'introduction de la planification du développement, que l'Etat assume un rôle prédominant dans la mise en oeuvre de services structurés d'enseignement technique et de formation professionnelle. Deux considérations principales déterminent ce rôle. La première est la responsabilité qui incombe à l'Etat de faire en sorte que tous les citoyens aient accès aux moyens et aux services d'éducation et de formation pour leur permettre de devenir des membres utiles de la société. La seconde procède de l'idée selon laquelle la société étant dans son ensemble le bénéficiaire ultime de cette formation, la collectivité doit prendre en charge au moins une partie de son coût. Cette deuxième étape a été caractérisée par la mise en place d'autorités nationales encadrant la formation professionnelle. La préoccupation majeure des pouvoirs publics est alors de dispenser enseignement et formation à ceux qui n'ont pas d'emploi: formation initiale des jeunes et formation des défavorisés.

L'enseignement technique et professionnel dans le cadre du système éducatif - L'utilisation d'écoles et d'établissements publics faisant partie du système éducatif pour impartir des qualifications professionnelles ne date que de ce siècle, et nombreux sont les pays qui inscrivent l'acquisition des qualifications à leurs programmes scolaires ordinaires. Dans la plupart des économies qui faisaient naguère l'objet d'une planification centralisée et dans de nombreux pays en développement, les établissements d'enseignement technique et de formation professionnelle combinent l'enseignement magistral et une formation technique pratique.

Les institutions de formation professionnelle (IFP) extérieures au système éducatif - Des institutions de formation professionnelles ont été créées un peu partout dans le monde en dehors du système éducatif formel; certaines sont des établissements publics, d'autres des établissements privés possédés et gérés par des organisations à but non lucratif, par des opérateurs soucieux de faire des bénéfices ou par des entreprises. Beaucoup de grandes entreprises, conscientes de l'importance de disposer d'un personnel doté de qualifications appropriées et qui ne sont pas satisfaites de la qualité des travailleurs issus du système d'enseignement technique et professionnel, ont monté leurs propres centres de formation.

La formation dans le secteur privé - Les entreprises ont continué à jouer un rôle déterminant tant dans la formation préalable des jeunes par un apprentissage informel et organisé que par la formation sur le tas, tandis que des organismes à but non lucratif ont axé leurs efforts sur les plus défavorisés. Cependant, malgré son importance économique, le rôle du secteur privé dans la formation des qualifications a été très insuffisamment pris en compte au niveau des politiques officielles, et il en a été de même des IFP gérées par des entreprises. En particulier, dans le cas de la formation dispensée dans des cours privés, le mobile du profit a été souvent perçu comme prenant le pas sur les finalités plus vastes de l'éducation et de la formation et jouant donc au détriment de la qualité de la formation donnée. Cependant, les établissements du secteur privé sont capables de réagir rapidement à l'évolution des exigences, d'adapter leurs programmes de formation à leur clientèle et, par là, de maintenir leurs taux de placement, alors que les établissements publics de formation professionnelle ont tendance à être prisonniers d'un carcan de règlements rigides et d'un manque de prise de responsabilité de savoir-faire entrepreneurial et de capitaux, qui les laissent mal armés pour répondre à la demande locale.

Un début de collaboration entre secteur public et secteur privé - L'apprentissage ayant suivi l'évolution des techniques de production, il y a eu dans de nombreux pays une tendance à privilégier une formation directe en cours d'emploi dispensée dans l'entreprise même. La dernière partie de cette deuxième étape et la première partie de la troisième sont par conséquent caractérisées par la mise en place de systèmes d'apprentissage structurés et réglementés, comme le double système appliqué en Allemagne et la formation en alternance pratiquée en France et dans d'autres pays européens. Cette combinaison de formation sur le tas par les entreprises et d'enseignement technique et professionnel dans des établissements d'enseignement a constitué un progrès important de la collaboration entre le secteur public et le secteur privé. Cela dit, le degré de participation réelle du secteur privé à la conception, l'élaboration et la gouvernance de l'enseignement technique et professionnel a été très variable selon les pays.

Troisième étape: L'enseignement technique et la formation professionnelle axés sur le marché

La nécessité de plus en plus reconnue d'une formation continue se poursuivant pendant toute la vie active et de liens plus étroits entre l'éducation de base et une formation initiale de large assise a incité les pouvoirs publics à faire participer le secteur privé à l'élaboration et à la mise en oeuvre de l'enseignement technique et professionnel et à mettre en place des mécanismes liés au marché pour le rendre compétitif et apte à s'adapter à la demande. Dès lors, on a cherché davantage à agencer le contenu et les modalités de la formation en fonction des besoins de l'entreprise, on s'est attaché à recouvrer les coûts et on a établi des critères de régularisation de la qualité de la formation dispensée par le secteur privé.

Les instances nationales responsables de la formation ont été amenées à réduire leur rôle de dispensateur direct de formation et à déléguer de plus en plus leurs fonctions à divers organismes régionaux et locaux ou sectoriels et industriels. Il y a eu aussi un effort plus conscient pour faire participer le secteur privé à l'élaboration et à l'application d'une politique de formation. Ces aspects sont étudiés plus en détail dans la troisième partie du présent document.

Sous ses formes les plus évoluées, le système est piloté par le secteur privé; quant aux pouvoirs publics, ils établissent le cadre général et fournissent les incitations nécessaires pour motiver l'effort collectif. Les IFP publiques sont assujetties aux forces du marché au même titre que les établissements du secteur privé et il appartient aux autorités locales, aux organismes sectoriels ou industriels ou aux établissements eux-mêmes de faire en sorte que la formation soit plus en prise sur la demande et d'en récupérer le coût.

Les pays n'entrent pas forcément de manière tranchée dans une des catégories décrites ci-dessus. Si, face aux enjeux de la mondialisation et du changement technologique, l'enseignement technique et la formation professionnelle ont nettement tendance à se référer à la demande plutôt qu'à obéir à une politique de l'offre et si le secteur privé tend à jouer un rôle prépondérant et formel dans leur gouvernance et leur mise en oeuvre, il y a beaucoup d'étapes intermédiaires dans le passage d'un enseignement technique et professionnel centralisé et axé sur l'offre, à un système décentralisé et axé sur le marché sous la conduite du secteur privé. Il peut aussi y avoir des différences entre les secteurs, les branches et les régions à l'intérieur d'un même pays. Dans la pratique, les rôles respectifs de l'Etat et du secteur privé dans la mise en oeuvre de l'enseignement technique et de la formation professionnelle dépendent, entre autres, du niveau de développement économique du pays, de la vigueur de son secteur privé et de l'idée qu'on se fait de la fonction essentielle de l'Etat.

Ainsi donc, la deuxième étape est celle où se trouvent encore principalement les pays en développement à revenu modeste, caractérisés par la faiblesse de leur structure organisationnelle et de leur secteur privé et celle du marché de la formation, tandis que la troisième étape prend rapidement de l'ampleur dans les pays industrialisés. Cependant, dans la plupart des pays, la collaboration entre le secteur public et le secteur privé pour la conception et la mise en oeuvre de l'enseignement technique et de la formation professionnelle se situe quelque part entre les deux.

Sa justification

Plusieurs facteurs mutuellement liés expliquent les initiatives prises récemment pas l'Etat en vue d'assurer la collaboration des parties prenantes du secteur privé à l'enseignement technique et à la formation professionnelle. Ce sont :

• la crise de la fiscalité qui a entraîné une pénurie chronique de fonds publics face à une demande croissante de formation;

• l'essor de l'économie de marché et la reconnaissance croissante du rôle critique du secteur privé dans le développement des qualifications;

• la rapidité et la continuité du changement intervenant dans la technologie, l'organisation et la pratique du travail et les qualifications exigées, qui entraînent une demande de formation continue tout au long de la vie et la nécessité de réformer le système de formation initiale;

• l'incapacité des systèmes publics d'enseignement technique et de formation professionnelle de répondre rapidement aux besoins nouveaux qui s'expriment sur le marché du travail.

Les nouvelles qualifications requises et la nécessité de l'intervention du secteur privé

Le monde est en train de passer de l'ère industrielle à l'ère de l'information et des communications, souvent appelée société de la connaissance. La nouvelle société a besoin d'une autre espèce d'apprentissage, qui mette l'accent sur la " formabilité " et donc sur l'employabilité. Un apprentissage axé sur l'employabilité d'une personne vise à lui faire acquérir la capacité de trouver un emploi, de le conserver et d'en changer, ou de parvenir à s'auto-employer. Les savoir-faire employables facilitent la mobilité verticale et horizontale des travailleurs sur le marché du travail et leur adaptation continue à l'évolution de la technologie et aux nouvelles formes d'organisation du travail. Pour le travailleur, l'apprentissage axé sur l'employabilité le prépare à apprendre tout au long de sa vie et à savoir se servir de compétences souples qui facilitent la mobilité et augmentent la sécurité de l'emploi. Pour l'entreprise, disposer de savoir-faire employables signifie que ses ressources humaines sont capables de répondre à la modification des impératifs professionnels et de favoriser la compétitivité et la croissance de l'entreprise. Pour l'Etat, il s'agit de former une main-d'oeuvre dotée de compétences adaptables qui soient en prise sur les l'évolution des demandes du marché du travail, ce un facteur étant déterminant pour la poursuite de l'objectif du plein emploi.

L'apprentissage ne mène, toutefois, pas automatiquement à l'employabilité. Laquelle est déterminée davantage par la capacité de transférer des compétences essentielles d'un emploi à un autre et d'une entreprise à une autre plutôt que par des qualifications spécifiques. Elle nécessite les bases d'une éducation appropriée et d'une large formation initiale à partir desquelles peut se constituer un apprentissage permanent tout au long d'une vie de travail. Certaines approches adoptées dans des pays industrialisés ou en voie d'industrialisation rapide indiquent qu'on s'écarte de l'ancien paradigme de l'enseignement technique et professionnel et qu'on recherche activement des formules nouvelles. En voici quelques exemples.

On peut dire que la formation pour l'employabilité s'inscrit au cœur du nouveau paradigme. Elle fait appel à la capacité de l'individu de s'adapter au changement dans le travail et dans son organisation, d'associer différents types de savoirs et de construire sur leurs bases moyennant un processus d'auto-apprentissage qui s'étend sur la vie entière. La détermination d'un profil de qualifications employables a été proposée, par exemple, par l'équipe spéciale canadienne sur la transition vers l'emploi, comme base d'élaboration des programmes de l'enseignement secondaire. Le concept pourrait être étendu aux programmes de formation initiale des jeunes et aux programmes de recyclage.

Les connaissances, les compétences et les attitudes fondamentales qui favorisent l'employabilité peuvent se regrouper comme suit :

• facultés intellectuelles de diagnostic et d'analyse, faculté d'innover et faculté d'apprendre à apprendre ;
• aptitudes sociales et interpersonnelles intervenant dans la communication, la prise de décision, le travail en équipe et la faculté d'adaptation, attitudes et comportements positifs et capacité d'assumer des responsabilités et de s'en acquitter;
• qualifications commerciales et entrepreneuriales, notamment l'acquisition d'une attitude caractérisée par l'esprit d'entreprise dans le travail, la créativité et l'innovation, la capacité d'identifier et de créer des perspectives exploitables, de prendre des risque calculés, la compréhension de notions fondamentales de commerce comme la productivité et le coût et l'aptitude au travail indépendant;
• qualifications techniques multiples dans des domaines généraux qui sont essentiels dans un certain nombre de professions et facilitent la mobilité professionnelle.

Il s'agit de savoir comment réformer les systèmes d'enseignement technique et de formation professionnelle encadrés par l'Etat pour les amener à dispenser leurs formations en fonction des nouveaux impératifs créés par des marchés du travail multiformes et qui changent rapidement. Les objectifs de la formation, son contenu, sa structure et sa mise en oeuvre doivent par conséquent être réexaminés en vue d'améliorer:

• la pertinence des systèmes d'enseignement technique et de formation professionnelle par rapport aux besoins du marché;
• leur efficacité pour produire en nombre et en qualité les travailleurs dont on a besoin et pour utiliser au mieux les ressources disponibles;
• leur équité dans l'offre faite à tous les citoyens d'accéder aux possibilités de formation afin de remédier aux désavantages qui sont le lot de groupes de population spécifiques;
• leurs liens avec le secteur privé.

L'acquisition des qualifications est ainsi faite dans le monde actuel, qu'elle exige un resserrement des liens avec le secteur privé. Qui plus est, les enjeux sont trop complexes et les ressources disponibles trop peu abondantes pour un seul acteur, public ou privé. Il s'agit donc de savoir comment susciter un effort collectif en vue d'améliorer la pertinence, l'efficacité, l'efficience et l'équité des systèmes d'enseignement technique et de formation professionnelle et d'exploiter les atouts relatifs des partenaires publics et privés, à leur avantage mutuel.

Les partenaires publics et privés et leurs avantages relatifs

Du fait que les entreprises sont tributaires du marché et se doivent de réagir rapidement au changement, elles ont tendance à posséder précisément les qualités qui font défaut aux systèmes d'enseignement technique et de formation professionnelle agencés par l'Etat, leur principal atout étant la capacité de dispenser sur le tas des formations pratiques qui correspondent aux besoins qui s'expriment sur le marché. Elles sont, par conséquent, en mesure de faire un apport stratégique à la pertinence, à l'efficacité et à l'efficience de ces systèmes en améliorant la qualité, la capacité et la productivité de la formation donnée. Toutefois, s'agissant de créer des qualifications, leur souci premier est l'objectif à court terme de satisfaire leurs propres besoins en matière d'amélioration de la productivité et de relèvement de la qualité des biens et des services. La formation dispensée par les employeurs, sans être systématique, est souvent destinée à former des travailleurs plus qualifiés pour un emploi précis. Elle ne renforce donc pas obligatoirement la souplesse et la mobilité des personnes et la formation n'est pas forcément dispensée dans des domaines d'importance stratégique à long terme pour le développement social et économique. En outre, de par sa nature même, la formation en entreprise ne s'applique pas à ceux qui se trouvent à l'extérieur de la structure formelle de l'emploi, comme les chômeurs, les travailleurs indépendants et les travailleurs du secteur informel. Les organisations d'employeurs peuvent jouer un rôle important pour faire connaître les desiderata des entreprises et influencer la politique et la gouvernance de la formation, appeler l'attention sur l'investissement à long terme nécessaire dans la formation continue et encourager l'apprentissage au sein des entreprises.

L'Etat peut concourir à l'efficacité des entreprises en créant un contexte propice par la croissance économique et la création d'emplois. Il peut en outre proposer une perspective plus vaste, à long terme, pour les systèmes et les politiques de formation au niveau national, et aussi maintenir un certain équilibre entre les considérations d'efficacité et d'équité. Par ailleurs, une participation accrue des entreprises à la formation peut libérer une fraction supplémentaire des moyens de l'Etat pour des utilisations dans des domaines qui, autrement, ne recevraient guère d'attention.

L'avantage relatif du secteur du bénévolat sans but lucratif tient à sa capacité d'atteindre les gens de la base, même dans les régions reculées, et de dispenser une formation aux populations les plus pauvres et les plus défavorisées que les établissements publics ont du mal à atteindre et qui n'intéressent guère les entreprises. Cependant, les organismes bénévoles sont souvent incapables d'avoir un impact à grande échelle et il y a lieu de réfléchir aux moyens d'appuyer les initiatives du secteur bénévole par des politiques et des mesures publiques visant à leur permettre d'acquérir plus d'efficacité et d'accroître leur capacité.

Les travailleurs et les personnes en formation jouent individuellement un rôle capital en gérant leur propre apprentissage et en investissant dans leur perfectionnement personnel. Les organisations de travailleurs font beaucoup pour assurer l'accès à des qualifications étendues et transférables qui accroissent la mobilité du travailleur. Elles peuvent aussi donner une voix à ceux qui ne sont pas organisés - les chômeurs, les travailleurs indépendants, les travailleurs du secteur informel - et jouer un rôle déterminant en créant chez les travailleurs une culture de l'apprentissage.

Il y a, au sein des pouvoirs publics et du secteur privé, une multitude de parties prenantes à l'enseignement technique et à la formation professionnelle. Le gouvernement, par exemple, dispose d'un large éventail d'organismes qui s'occupent d'enseignement et de formation à travers leurs activités nationales, régionales et locales de planification du développement, d'éducation, de relations avec les travailleurs, de développement rural et industriel, de santé et d'agriculture. Il existe la même diversité dans le secteur privé, avec ses multiples organisations d'employeurs et autres chambres de commerce aux niveaux fédéral et sectoriel, au niveau des branches d'activité et au niveau local avec, notamment, ses associations spécialisées de petites entreprises. Et aux mêmes niveaux, il y a pareillement de nombreuses organisations de travailleurs et d'organismes bénévoles. Si complexe soit-elle, cette situation a le mérite d'offrir à l'enseignement technique et professionnel toutes sortes de ressources qui sont largement inexploitées ou fort mal exploitées.

L'ampleur et l'efficacité du rôle de l'Etat dans l'enseignement technique et la formation professionnelle sont intimement et inextricablement liées au rôle d'autres institutions appartenant au secteur non étatique ou privé. Il s'agit ici de savoir quelles sont les tâches fondamentales de l'Etat qui sont celles de sa mission fondamentale, quelles sont celles dont il doit prendre l'initiative et celles pour les quelles il est le plus qualifié, et quelle doivent être l'ampleur et la portée de l'action de l'Etat. Les facteurs déterminants sont les caractéristiques de l'Etat et ce en quoi il diffère des autres institutions de la société.

Les fonctions et les capacités essentielles de l'Etat

Comme le dit la Banque mondiale dans son Rapport sur le développement dans le monde (1997), dans les circonstances actuelles, l'Etat a besoin d'aligner son rôle sur sa capacité. Il doit par conséquent se concentrer sur les activités publiques fondamentales qu'il a la force et la capacité d'accomplir et, pour le reste, il doit chercher à obtenir la collaboration des autres parties prenantes du secteur privé en fonction de leurs avantages relatifs.

La puissance de l'Etat tient à son exercice légitime du pouvoir réglementaire et de son autorité sur les citoyens. Outre l'aménagement d'un milieu favorable à la croissance économique et à la création d'emplois, il y a trois tâches fondamentales dans le domaine de l'enseignement technique et de la formation professionnelle qui incombent à l'Etat; ce sont :

• établir les fondations et assurer le maintien d'une politique et d'un système national d'enseignement technique et professionnel et réglementer le système en établissant un cadre législatif et réglementaire approprié ;
• mobiliser les investissements collectifs dans l'ETFP et chercher des stimulants;
• protéger la collectivité (en particulier les groupes vulnérables et à risque) contre les pratiques d'exploitation abusive et assurer un accès équitable aux possibilités d'enseignement technique et de formation professionnelle.

Les voies d'une participation accrue du secteur privé : quelques aspects de l'enseignement technique et de la formation professionnelle axés sur la demande

Séparer la politique, le développement du système et le financement de la mise en oeuvre de l'ETFP; gouvernance participative de l'enseignement technique et de la formation professionnelle

Le fait de séparer la politique, le développement et le financement du système de la mise en oeuvre est au centre de l'ajustement à la demande de l'enseignement technique et de la formation professionnelle et de l'augmentation de la part qu'y prend le secteur privé. Si la conception de la politique et du système de formation au niveau national est une des fonctions essentielles de l'Etat, il est de plus en plus reconnu que, pour des raisons d'efficience et d'efficacité, cette fonction doit être partagée avec les partenaires privés en vue de répondre à l'évolution des besoins du marché du travail.

Les intervenants privés peuvent faire des apports importants à la conception et au développement des politiques et des systèmes nationaux d'enseignement technique et de formation professionnelle, notamment :

• en fournissant des informations à jour sur les besoins du marché du travail et des éléments d'information et d'orientation professionnelles;
• en amenant les pouvoirs publics à prendre en compte les préoccupations du secteur privé dans leur politique et leurs stratégies de mise en oeuvre et dans les lois et règlements pertinents;
• en assurant la pertinence de l'enseignement technique et de la formation professionnelle par rapport aux besoins du marché du travail;
• en participant au cadre institutionnel de la conception politique et de la mise en oeuvre de la formation;
• en déterminant les modes de mise en oeuvre de la formation;
• en établissant des normes de certification de la qualité des établissements de formation, de leurs administrateurs et de leur personnel enseignant et du niveau des compétences inculquées;
• en cofinançant l'enseignement technique et la formation professionnelle;
• en concevant le contenu de l'enseignement technique et de la formation professionnelle de manière à prendre en compte les besoins du marché du travail;
• en évaluant la performance globale du système et en fournissant à son sujet une information en retour.

Le rôle des partenaires du secteur privé dans la conception des politiques et des systèmes d'enseignement technique et de formation professionnelle varie d'un pays à l'autre; dans de nombreux pays en développement, leur participation se limite à la présence de représentants des employeurs et des travailleurs dans les conseils d'administration et les comités de formation. L'efficacité de leur intervention dépend beaucoup de l'existence d'une politique des pouvoirs publics favorisant énergiquement la participation du secteur privé, mais aussi de la santé des établissements du secteur privé, du niveau et de la qualité de leur représentation, de l'existence d'une culture de participation et d'un dispositif leur permettant effectivement de faire prendre en compte leurs préoccupations et les réalités du monde du travail.

La décentralisation de la conception et de la mise en oeuvre de l'enseignement technique et de la formation professionnelle par région ou par branche peut être une source importante de dynamisme, de créativité et d'initiative, très sensibles à la demande locale et à l'évolution des besoins locaux. En mobilisant tous les partenaires (entreprises, notables, employeurs, travailleurs, agents de formation, éducateurs, universitaires et associations), elle exploite pleinement les ressources de formation privées et publiques de la communauté et permet à l'ensemble du système d'être davantage régi par la demande. On peut observer la décentralisation de l'enseignement technique et professionnel entre autres au Chili, au Royaume-Uni, aux Etats-Unis et, plus récemment, en Afrique du Sud.

Le rôle de l'Etat dans l'enseignement technique et la formation professionnelle continue à être très important: il complète les initiatives locales au lieu de les restreindre. Les incitations fiscales, par exemple, sont nécessaires pour amener des prestataires locaux à offrir des services qu'ils ne fourniraient pas autrement et à développer ainsi la capacité de formation locale. L'Etat peut aussi encourager la création de comités consultatifs composés de représentants des partenaires sociaux et autres parties prenantes de manière à assurer leur participation à la gouvernance du système. Les entreprises jouent un rôle déterminant par leur participation à ces comités consultatifs, et aussi en prenant en charge la part la plus importante du financement et en exerçant un contrôle au niveau de la sous-traitance des services de formation. Les fonds publics servent à encourager l'initiative et la participation privées plutôt qu'à entretenir le système, ce qui permet une considérable économie de ressources. Ainsi les pouvoirs publics motivent et soutiennent le développement d'ensemble de l'enseignement technique et de la formation professionnelle au lieu de le maintenir sous son autorité, ce qui risquerait d'avoir pour effet d'étouffer l'initiative et le dynamisme locaux.

Mise en oeuvre de l'enseignement technique et de la formation professionnelle ouverte à la concurrence et axée sur le marché; sa régulation par des mesures d'incitation financières

Le rôle de l'Etat et du secteur privé dans la formation est influencé par le souci qu'ils ont l'un et l'autre de la formation initiale et de la formation continue. Le premier souci de l'Etat est de mettre l'enseignement technique et la formation professionnelle à la portée des gens qui se trouvent à l'extérieur de la structure de l'emploi: formation initiale pour les demandeurs d'un premier emploi, formation pour les chômeurs et les personnes défavorisées, intégration des exclus sociaux au marché du travail. Le principal souci des entreprises est de former leurs propres travailleurs aux fins de leurs objectifs spécifiques. Ces préoccupations doivent être prises en compte dans les politiques et dans les mesures d'incitation des pouvoirs publics qui guident la mise en oeuvre.

De plus en plus, il est demandé à cette fonction d'opérer en se soumettant aux forces du marché et elle tend de plus en plus à être transférée de l'Etat à des opérateurs privés. De manière générale (en Australie, au Chili, au Royaume-Uni et aux Etats-Unis, par exemple), la tendance est à promouvoir la concurrence dans la mise en oeuvre de l'enseignement technique et de la formation professionnelle. Soumettre de la sorte les opérateurs aux forces du marché augmente la souplesse de réaction et la sensibilité de la formation aux demandes du marché et aux changements technologiques et structurels. En encourageant une plus grande diversité des prestataires, la concurrence sur le marché libre donne aussi aux consommateurs un plus large éventail de choix et peut améliorer la qualité de la formation proposée.

Dans ce processus, l'Etat doit se soumettre aux mêmes stimulants et aux mêmes mécanismes de concurrence que le secteur privé; en sous-traitant l'enseignement technique et la formation professionnelle, il recourt à des contrats passés sur la base des performances, consulte l'information du marché et s'appuie sur des évaluations de qualité, sur des normes et de reconnaissances faites par le marché. La mise en oeuvre de la formation dans un cadre soumis à la concurrence oblige les IFP publiques à améliorer leurs performances pour pouvoir concurrencer les prestataires privés, vendre leurs services de formation et de consultation et percevoir des honoraires.

Les imperfections du marché et les incitations financières - Les marchés sont souvent incapables de fournir des stimulants suffisants aux particuliers et aux entreprises pour les inciter à investir dans la formation. Les entreprises pourront hésiter à investir dans la formation pour diverses raisons, comme les rigidités liées aux salaires minimaux. Lorsqu'elles décident d'investir, cela peut être dans une optique à court terme et pour former des qualifications adaptées à des emplois précis plutôt que des compétences de base à caractère plus général. La crainte du détournement des compétences peut aussi dissuader des entreprises d'investir dans des compétences transférables. Les particuliers et les petites entreprises pourront ne pas percevoir les dividendes de la formation ou être incapables de prendre des décisions judicieuses par manque d'information sur les marchés du travail et de la formation. Les prestataires privés ont tendance à se limiter à des formations qui demandent peu de capitaux et peu d'infrastructure et à concentrer leur activité sur les zones urbaines et dans les secteurs du commerce et des services. Leurs décisions peuvent aussi être dictées par la demande sociale plutôt que par les besoins du marché du travail, ou par leur propre capacité installée. De tels services risquent de ne pas satisfaire aux besoins des entreprises ou de ne pas répondre aux besoins de formation des travailleurs indépendants ou des travailleurs du secteur rural ou du secteur informel.

Laisser aux forces du marché le soin de décider ne garantit pas l'équité ni la qualité. Certains groupes cibles, comme ceux qui quittent prématurément l'école, les travailleurs du secteur informel, les travailleurs indépendants, les travailleurs ruraux et les chômeurs, sont en dehors des structures de l'éducation et de l'emploi. Les petites entreprises ont des contraintes spécifiques tant du point de vue de la mise en oeuvre que de celui de l'utilisation des services de formation proposés. La formation en cours d'emploi s'applique souvent principalement aux cadres supérieurs, aux travailleurs hautement qualifiée et de sexe masculin. Des personnes ayant le plus grand besoin d'une formation peuvent ne pas pouvoir en payer le prix. En pareil cas, l'intervention de l'Etat se justifie par son souci d'oeuvrer en faveur de l'intérêt public, de protéger le public contre une concurrence déloyale ou perturbante et d'assurer l'égalité des possibilités de formation à tous les secteurs et toutes les personnes. Lorsqu'il favorise un accès équitable à l'enseignement technique et à la formation professionnelle, l'Etat doit se concentrer sur des groupes cibles spécifiques en fournissant une gamme de subventions et de stimulants financiers, une formation initiale gratuite ou peu coûteuse financée par le secteur public, des chèques-formation ou des comptes de formation, des prêts garantis par l'Etat ou des congés payés pour formation continue.

Le sous-investissement dans la formation par les particuliers et les entreprises abaisse le niveau de la formation professionnelle fournie sur le marché et réduit la productivité d'un pays; il limite ainsi les avantages sociaux et personnels susceptibles d'en découler. En pareil cas, l'intervention de la puissance publique et ses mesures d'incitation financière sont une nécessité. Les stimulants financiers sont le principal outil permettant de façonner le système de formation et de stimuler l'investissement par les partenaires privés dans l'acquisition des qualifications. Ils permettent aussi aux pouvoirs publics de fixer la règle du jeu entre les partenaires publics et privés, et d'influencer ainsi leur conduite pour faire en sorte que les objectifs nationaux, régionaux et sectoriels et les cibles en matière d'équité soient atteints. Dans son action de réglementation, l'Etat recourt à des mesures d'incitation pour susciter davantage d'investissements privés et amener leurs bénéficiaires privés à prendre en charge une partie du coût de la formation. Ces mesures d'incitation donnent des indications aux pourvoyeurs de formation selon que les fonds affectés à la formation sont décaissés sur la base de crédits budgétaires ou de subventions, sous forme d'appels d'offres ou de contrats fondés sur la performance où les effectifs inscrits. Ces stimulants peuvent viser les prestataires et les consommateurs, les entreprises, les IFP publiques, les opérateurs privés, les organismes bénévoles, ou bien encore les particuliers. Par exemple, au lieu d'attribuer directement des crédits budgétaires à des établissements, certains gouvernements octroient des contrats publics de formation en mettant les prestataires potentiels en concurrence sur la base des performances et des produits afin de les orienter vers certaines priorités telles que l'augmentation du nombre de diplômés, le niveau qu'ils doivent atteindre ou le taux de placement. Des moyens financiers peuvent aussi être offerts aux consommateurs sous forme de chèques-formation qui leur permettent d'acheter de la formation sur le marché libre à n'importe quel prestataire. Diverses méthodes de récupération des coûts peuvent être mises en place pour permettre aux pourvoyeurs publics de vendre leurs services sur le marché libre. L'Etat lui-même peut être le principal acheteur de ces services et fixer ainsi dans une large mesure leurs conditions de prestation.

Des mécanismes intermédiaires sont en place dans beaucoup de pays industrialisés pour stimuler la formation en entreprise en servant d'agents de formation selon des modalités diverses, notamment en reliant les fournisseurs de formation publics et privés, y compris les entreprises. L'Etat délègue un maximum de prestations aux fournisseurs privés et limite son rôle à fournir ses incitations financières. Des organismes intermédiaires font le lien entre l'Etat et les entreprises, souvent sur la base d'un contrat, dont le paiement repose sur une performance ou une production spécifiée liée au placement des personnes formées ou à leur acquisition d'un certain niveau de qualification. L'Etat joue ici son rôle de régulateur en fournissant des stimulants et en veillant à ce que la formation atteigne certains objectifs et certains groupes cibles, comme les groupes qui doivent être placés sur un pied d'égalité et ceux qui se trouvent en dehors des structures de l'emploi, comme c'est le cas au Royaume-Uni et au Chili.

D'autres mesures d'incitation servant à élargir le champ des programmes de formation confiés à l'entreprise pourraient prendre la forme de dégrèvements fiscaux ou d'allocations venant en remboursement de leurs dépenses de formation. Ces mesures peuvent couvrir le coût de la formation en cours d'emploi et le montant de la rémunération pendant la période de formation. Elles doivent être planifiées et exécutées avec le plus grand soin pour ne pas aboutir à subventionner des formations que l'entreprise aurait mises en oeuvre de toute manière. On peut recourir au financement forcé de la formation par des impôts-formation pour élever le niveau de la formation au-delà de celui qui est fourni par le marché libre et pour encourager une évolution allant dans le sens de la notion d'apprentissage à vie. Lorsque le marché ne donne pas satisfaction, il y a lieu de subventionner la formation et l'apprentissage en cours d'emploi de qualifications transférables. Le souci de l'équité peut aussi conduire à subventionner la formation préalable au-delà de celle des catégories défavorisées.

La fiscalité générale et les impôts-formation (taxe sur les salaires, taxes fondées sur des résultats comme la production, les contrats ou les exportations) conviennent pour des pays à revenu moyen ou élevé qui ont un secteur privé et une capacité administrative suffisamment développés. Ce type de taxation peut varier en fonction de la taille de l'entreprise de manière à ne pas accabler d'un fardeau excessif les petites entreprises. Les taxes peuvent aussi être diversifiées selon les secteurs et les branches pour prendre en compte la diversité des coûts et des conditions de formation.

Pour éviter d'en faire trop dans certains domaines et pas assez dans d'autres, il faut calibrer l'intervention de l'Etat en fonction de la force du secteur privé, du niveau de développement de l'économie et de l'existence d'un marché de la formation. Dans des pays où le marché de la formation est rudimentaire ou pratiquement inexistant et où les imperfections du marché rendent inopérantes les mesures visant à inciter les particuliers et les entreprises à investir dans la formation, l'Etat peut devoir être la principale source de financement. A l'inverse, lorsque les marchés du travail et de la formation sont assez développés pour encourager l'investissement privé dans la formation, la fonction de réglementation et de financement de l'Etat perd de son importance.

En résumé, un certain nombre de facteurs déterminent si le soutien de l'Etat doit s'exprimer par une prise en charge directe de la formation ou sous forme de mesures d'incitation et de subvention. L'intervention permanente de l'Etat est normalement indispensable lorsque pour des raisons de complexité, d'importance de l'investissement ou de difficulté de fournir un type déterminé de formation, ou en raison du caractère expérimental d'une certaine formation, il est peu probable que des opérateurs privés veuillent prendre en charge le travail de recherche-développement nécessaire. Dans d'autres circonstances, l'Etat peut devoir conserver sa fonction de fournisseur de formation afin de parer aux difficultés que des groupes spécifiques éprouvent pour accéder à certaines possibilités de formation, ou afin de compenser le manque de capacité de formation du secteur privé ou le fait qu'il n'est pas disposé à dispenser des formations pour lesquelles il n'y a pas de marché apparent.

Etat et société: vers un partenariat interactif et complémentaire

Le niveau de développement du secteur privé, sa taille et sa vigueur déterminent les rôles respectifs du secteur public et du secteur privé dans l'enseignement technique et la formation professionnelle et la mesure dans laquelle il est possible de recourir à une approche axée sur la demande. Par exemple, dans les pays à revenu modeste qui ont un secteur privé faible, l'Etat devra jouer énergiquement un rôle de financement et de mise en oeuvre de la formation jusqu'au moment où le secteur privé sera en mesure de prendre en charge une plus large part de la tâche. En revanche, dans les pays à revenu moyen qui ont un secteur industriel important et un large socle d'éducation de base, le secteur privé peut jouer un rôle plus actif. Dans les économies en croissance rapide qui ont un secteur privé puissant, la tendance est de confier en grande partie la mise en oeuvre de l'enseignement technique et de la formation professionnelle au secteur privé pour que le commerce et l'industrie soient en mesure de se charger de la plupart des fonctions de formation. En dernier ressort, c'est le contexte de politique générale qui détermine les décisions d'investissement des entreprises ainsi que celles des particuliers lorsqu'il s'agit d'acquérir des qualifications, et par conséquent qui incite les fournisseurs de formation privés à offrir leurs services.

La tendance à centrer la formation professionnelle sur les besoins de l'entreprise en fonction de la demande suivant les intérêts du secteur privé gagne du terrain; aussi faut-il porter l'attention qu'il mérite à l'élément d'offre. La formation dispensée à l'initiative de l'entreprise est propre à améliorer l'efficacité, l'efficience et la pertinence de la formation technique et professionnelle et la rapidité de sa réaction aux demandes du marché. La formation axée sur la demande tend, cependant, à avoir une vision à court terme de la mise en valeur des ressources humaines, qui favorise des formations pour des emplois déterminés en vue de répondre à des besoins immédiats et prévisibles. En outre, la technologie et le cadre de travail changent si rapidement que la demande à plus long terme n'est pas toujours facile à prévoir avec netteté. Pour compenser ce défaut, il convient de dispenser une éducation judicieuse et une formation initiale embrassant un champ suffisamment étendu pour doter la main-d'oeuvre d'une base de compétences souple et adaptable. C'est aux pouvoirs publics qu'il incombe ici de tracer la perspective à long terme dans laquelle devra s'inscrire le développement d'une main-d'oeuvre qualifiée à l'échelle nationale, en mettant l'accent sur des compétences plus vastes et multiples qui augmentent l'employabilité du travailleur et l'équité à son égard.

En fin de compte, le rôle de l'Etat s'écarte aujourd'hui de la réalisation directe de la formation pour se centrer sur la création des conditions nécessaires du fonctionnement efficace des marchés, moyennant des mesures d'incitation financières et des initiatives appropriées pour combler les lacunes existantes. A mesure que se développe la participation du secteur privé à l'enseignement technique et à la formation professionnelle, l'Etat joue de plus en plus les rôles de catalyseur, promoteur, soutien, agent de motivation, source de financement et régulateur en soutenant les agents publics et privés à l'oeuvre sur le marché de la formation pour répondre aux besoins qui se sont pas satisfaits. La promotion d'un marché libre de la formation délivre l'Etat de la prestation directe des services de formation et l'amène à concentrer son attention sur la gouvernance de l'ensemble du système d'enseignement technique et de formation professionnelle. L'Etat trace le cadre général de la politique de formation dans lequel s'inscrit le partage du processus de décision avec ses partenaires privés, et laisse au maximum la fonction de mise en oeuvre au secteur privé.

Cette répartition des rôles et des responsabilités dépend de la mesure dans laquelle l'Etat est prêt à déléguer au secteur privé ce qu'il perçoit comme étant son autorité d'acteur principal et de dispensateur de formation, et aussi de la mesure dans laquelle le secteur privé est apte et disposé à assumer cette autorité qui lui est déléguée. C'est ici qu'entre en jeu l'introduction par l'Etat de mesures d'incitation.

L'ampleur de l'intervention du secteur privé est fonction des caractéristiques propres de chaque pays et des capacités respectives de l'Etat et du secteur privé. A côté de la volonté politique la participation du secteur privé tient en outre à un renforcement de la capacité des employeurs, des travailleurs et de leurs organisations respectives à participer plus efficacement à la gouvernance de l'enseignement technique et de la formation professionnelle. Cela implique un élargissement du dialogue social avec les partenaires publics et privés, en particulier ceux qui ont la charge de la planification et de la mise en oeuvre de l'enseignement technique et de la formation professionnelle. Cela passe aussi par la promotion d'une culture de la formation parmi les partenaires privés et d'une culture d'entreprise dans les IFP publiques.

Les vues de l'Etat et celles des acteurs privés en ce qui concerne l'enseignement technique et la formation professionnelle ne sont évidemment pas les mêmes. Ce qui intéresse avant tout les entreprises est la formation en cours d'emploi, donc continue, tandis que l'Etat se préoccupe de ceux qui se trouvent en dehors des structures d'emploi, c'est-à-dire de la formation initiale des jeunes et de la formation des travailleurs en chômage, défavorisés et en danger. Dans le passé, le secteur public et le secteur privé assumaient des tâches bien distinctes: au premier la formation initiale, au second la formation en cours d'emploi. Or, dans les conditions de changement perpétuel qui caractérisent le monde actuel, la question se pose en des termes assez différents. Elle est aujourd'hui la suivante: étant donné leurs préoccupations différentes et les atouts distincts de l'un et de l'autre, comment l'Etat et le secteur privé peuvent-ils collaborer le mieux possible en tant que partenaires complémentaires, assumant ensemble la propriété d'un enseignement technique et d'une formation professionnelle qui permettent un apprentissage et la formation au cours de la vie et optimisent l'employabilité des travailleurs?

Axes de discussion

1. Quels sont les rôles respectifs de l'Etat et des partenaires privés dans les divers aspects de l'enseignement technique et de la formation professionnelle, à savoir:

• élaboration des politiques et des systèmes, y compris la législation et le cadre réglementaire;
• garantir la qualité : normes et mesures de compétence, qualité des prestataires, qualité du personnel enseignant, qualité des contenus;
• financement: formation initiale, formation continue, formation des chômeurs et des défavorisés, compétences transférables par opposition aux qualifications liées à un emploi déterminé;
• mise en oeuvre de la formation;
• formation en cours d'emploi et formation continue;
• formation des chômeurs et des défavorisés;
• autres.

2. Comment peut-on assurer une participation accrue du secteur privé à l'enseignement technique et à la formation professionnelle, compte tenu des différences entre les pays industrialisés, les pays en voie d'industrialisation rapide et les pays peu développés? Comment peut-on constituer un système de gouvernance participative de l'enseignement technique et de la formation professionnelle dans des pays où les mécanismes et les processus de participation sont peu étoffés?

3. Comment peut-on augmenter la capacité d'enseignement technique et de formation professionnelle d'un pays:

• parmi les décideurs, les gestionnaires et les fournisseurs de formation ?
• parmi les organismes publics, les entreprises petites et grandes, les établissements de recherche-développement, les organismes bénévoles sans but lucratif, les travailleurs, les employeurs et les personnes en formation ?
• au travers des entreprises multinationales ?
• en matière de formation initiale, de formation continue, de formation ciblée des chômeurs et des défavorisés?
• aux niveaux national, du secteur ou de la branche et de l'entreprise ?
• autres ?

4. Comment une culture de l'apprentissage et des partenariats entre secteur public et secteur privé peuvent-ils mettre en valeur et renforcer l'enseignement technique et la formation professionnelle dans des domaines stratégiques tels que :

• la formation initiale ?
• la formation continue ?
• la formation ciblée des chômeurs et des défavorisés ?
• les secteurs en croissance et les secteurs en déclin ?
• autres ?

5. Quels exemples peut-on citer de pratiques à recommander et d'innovations qui incitent à la participation et aux partenariats entre secteur public et secteur privé dans des domaines d'importance stratégique pour l'enseignement technique et la formation professionnelle et pour le développement économique et social ?

Bibliographie et Références

Rapport de l'équipe spéciale canadienne sur la transition vers l'emploi du Canadian Labour Force Development Board : Putting the pieces together: Towards a coherent transition system for Canada's labour force (Ottawa, Ontario, 1994)

CEDEFOP : Reflections on a Europe of knowledge (Luxembourg, 1998).

Gasskov, V.: Managing vocational training systems: A handbook for senior administrators (Genève, BIT, à paraître)

BIT : Rapport sur le travail dans le monde 1997-98 : relations professionnelles, démocratie et cohésion sociale (Genève, 1997)

BIT : Rapport sur l'emploi dans le monde 1998-99 : employabilité et mondialisation - le rôle crucial de la formation (Genève, 1998)

Middleton, J. Ziderman, A., Van Adams, A.: Banque mondiale : Skills for productivity : " Vocational Education and Training in Developing Countries " (Oxford University Press, World Bank, 1993)

Mitchell, Ayse G.: Strategic training partnerships between the State and enterprises, Employment and Training Papers, N° 9 (Genève, BIT, 1998)

South Africa, Department of Labour : Green Paper: Skills development strategy for economic ans employment growth in South Africa (Pretoria, Mars 1997)

--, National Training Board : A discussion document on a national training strategy initiative, South Africa (Pretoria, avril 1994)

Stiglitz, J.: Redefining the role of the State, document présenté à l'occasion du dixième anniversaire de l'Institut de recherche MITI, Tokyo, Japon (Banque mondiale, mars 1998) (non publié)

Vasquez, O.C. et Peluffo, M.B.: A privatization of vocational training in Chile: A decentralized and market oriented system, Training Policy Studies, N° 11 (Genève, BIT, 1994)

Working Group for International Cooperation in Vocational and Technical Skills Development, Donor policies in skills development: Reforming education and training policies and systems (Berne, 1998)

World Economic Forum: Sustaining globalization, Réunion annuelle 1996, Davos, 1-6 février 1996.

Banque mondiale : Rapport sur le développement dans le monde 1997: L'Etat dans un monde en mutation (Banque mondiale, Washington, 1997)