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L'éducation en période de crise : Impact et leçons de la crise financière est-asiatique de 1997-99
Etude effectuée dans le cadre du Bilan de l'Education pour tous à l'an 2000
par Jonathan Ablett et Ivar-André Slengesol (Banque mondiale)
RESUME
(version du 6 janvier 2000 pour la réunion régionale d'Education pour tous)
 Rapport complet - Full Report [PDF]

Lorsque survient la crise

Gardant à l'esprit les bénéfices à long terme de l'éducation, ce compte rendu s'intéresse à la manière dont la crise financière en Asie orientale a affecté l'éducation, mesurée par des indicateurs tels que les taux de scolarisation, d'abandon et de survie scolaire. On y examine également comment les autorités locales, les ONG, les bailleurs bilatéraux et les organisations internationales ont contribué à tempérer les effets néfastes de la crise. L'étude porte principalement sur deux pays, l'Indonésie et la Thaïlande, tout en évoquant également, mais de manière moins approfondie, trois autres pays, la Corée, les Philippines et la Malaisie. Il y a deux raisons - d'ordre organisationnel et d'ordre pratique - à ce choix. D'abord, il permet l'analyse en profondeur de deux pays. Ensuite, on compte jusqu'à présent peu d'études sur les effets de la crise en Corée, aux Philippines et en Malaisie. En conclusion, les auteurs se sont efforcés de tirer certaines leçons permettant d'affronter les crises futures.

L'importance de l'éducation

Tant la théorie que les connaissances empiriques suggèrent que l'éducation - en particulier l'éducation primaire et secondaire du premier degré - est un facteur essentiel de croissance économique. Selon les "nouvelles" théories néo-classiques, la croissance est liée au changement technologique, perçu comme un facteur endogène et séparé au sein du processus de production. Il en résulte que l'éducation favorise la croissance économique du fait de l'augmentation de productivité individuelle qui naît de l'acquisition de compétences et d'attitudes nouvelles, ainsi que de l'accumulation même de savoir. De nombreuses études empiriques, telles que l'ouvrage East Asian Miracle (Le miracle est-asiatique), publié en 1993 par la Banque mondiale, indiquent que les investissements dans l'éducation produisent d'importants bénéfices dans les pays à faibles et moyens revenus. Les crises financières peuvent cependant bouleverser l'équilibre entre capital physique et capital humain, favorable à la croissance. Lorsque les prix à l'exportation s'effondrent, que la bourse est au bord du krach, la monnaie au plus mal ou les obligations défaillantes, les personnes - le marché autant que le gouvernement - peuvent perdre leurs perspectives à long terme. Tant les ménages que les autorités s'efforcent alors de réduire leurs dépenses sur des produits qui ne rendent pas de bénéfice immédiat, et l'éducation se retrouve en position de faiblesse. Une des principales découvertes des études qui se sont intéressées aux effets des crises économiques et financières sur l'éducation est que les groupes à plus bas revenus sont généralement ceux qui subissent les plus graves conséquences.

La crise est-asiatique

Entre 1990 et 1996, les cinq pays examinés ici - à l'excEducation pour tousion des Philippines - ont connu des taux de croissance annuels de PNB de 7 à 9 %. La chute du baht thaï a mis un terme à cette période de prospérité, entraînant les économies de l'Asie orientale dans le cercle vicieux d'une panique incontrôlable qui a vite conduit à l'effondrement des marchés financiers. Ces cinq pays ont connu un net déclin de leur croissance économique. L'impact social de ces bouleversements économiques emprunte différents canaux : augmentation du sous-emploi et du chômage, réduction des revenus du marché du travail, hausse des prix et réduction des transferts nets de l'Etat. La crise a eu un effet modéré sur l'inflation, à l'importante excEducation pour tousion de l'Indonésie. Elle a par contre eu de graves conséquences pour l'emploi, surtout en Thaïlande et en Corée.

Indonésie

Effets économiques et sociaux : On peut dater du 21 juillet 1997 le début de l'étape indonésienne de la crise régionale, avec une chute de la rupiah de 6 % par rapport au dollar US. Au fur et à mesure que la crise financière s'est transformée en une crise économique et sociale, le PNB a diminué - de 13,8 % en 1998. L'inflation s'est emballée, atteignant 77 % en décembre 1998. L'augmentation du chômage est restée relativement modérée. Par contre, les ménages ont enregistré entre août 1997 et août 1998 une perte de revenus de 30 %. Les défis éducatifs avant la crise : Avant la crise, le principal obstacle sur lequel butait le système éducatif indonésien était la baisse des taux d'achèvement du cycle primaire et de poursuite des études dans le premier degré du secondaire. A l'origine de ce recul, des inefficacités croissantes et une qualité scolaire en régression. Effet sur l'éducation : Le résultat des enquêtes sur la scolarisation varie d'une légère hausse à une baisse de 11 %, en fonction des tranches d'âge. Les écoles secondaires ont généralement enregistré des changements (ou des baisses) de scolarisation plus marqués que les écoles primaires. Les plus bas revenus et les élèves des zones urbaines ont connu les plus fortes baisses de scolarisation. Principales réactions : Les écoles ont réduits leurs tarifs. Du fait, principalement, du caractère inflexible de l'inflation, le gouvernement n'a pas réussi à maintenir ses dépenses éducatives réelles. Par contre, les résultats préliminaires de la vaste campagne pour le "Retour à l'école", qui comprend un programme d'attribution de bourses, sont encourageants.

Thaïlande

Effets économiques et sociaux : Le 2 juillet 1997, le gouvernement thaï s'est trouvé dans l'obligation de faire flotter le baht, après une série de tentatives coûteuses mais inefficaces pour sauver une monnaie de plus en plus surévaluée. Des mesures d'austérité dictées par le FMI ont réduit le déficit extérieur, mais contribué à la récession. Le PNB a baissé de 8 % en 1998. Le chomâge a plus que doublé entre février 1997 et février 1998, passant de 2 à 4,8 %. La hausse des prix est restée modérée, avec une inflation moyenne de 8,6 % en 1998. Les ménages pauvres et ruraux ont souffert les plus fortes pertes de revenu (18 % en moyenne en termes réels). Les défis éducatifs avant la crise : Le dernier plan quinquénal pour l'éducation (le huitième depuis 1960) s'est éloigné des considérations d'accès et d'égalité pour mettre l'accent sur l'amélioration de la qualité des résultats scolaires et sur des programmes scolaires qui reflètent les besoins des communautés et de la main d'œuvre. La réforme de l'ensemble du système éducatif, de la formation des enseignants à l'élaboration des politiques, est également une priorité. Effet sur l'éducation : La crise a eu un impact modéré sur la scolarisation dans son ensemble. Celle-ci est restée inchangée dans le primaire, tandis que l'augmentation avant la crise des inscriptions dans le secondaire a stagné. Les analyses fournies par la Banque mondiale indiquent qu'un nombre croissant d'élèves ont quitté l'école à des points de transition importants. Les données sur les abandons sont quelque peu ambiguës. Principales réactions : Les ménages ont augmenté leurs dépenses réelles en matière d'éducation. Le gouvernement a maintenu ses dépenses éducatives réelles à des niveaux constants pendant toute la durée de la crise. Les programmes de bourses et de prêts ont été élargis.

Effets sur l'éducation et réactions en Corée, aux Philippines et en Malaisie

Corée : Le taux brut de scolarisation globale a fait un léger bond en avant entre 1997 et 1998. Mais dans le même temps, les taux d'abandon ont connu une nette augmentation dans les écoles élémentaires. Les taux de transition (primaire-secondaire premier-second degrés) sont restés constants à 100 %. Il y a eu un déplacement de l'éducation du secteur privé vers le secteur public. Les ménages ont largement protégé l'éducation des réductions de dépenses globales, mais les dépenses de tutorat privé ont nettement diminué (de 39 % pour les plus bas revenus). Le gouvernement a mis en œuvre une série de mesures de protection sociale.

Philippines : L'augmentation de la scolarisation primaire, d'environ 3 % avant la crise, s'est ralentie à 0,7 % entre 1997 et 1998. La scolarisation dans le secondaire a baissé de 8 % au cours de la même période. Les écoles privées à tous les niveaux ont subi les pertes les plus sévères. Le taux d'abandon n'a augmenté que chez les élèves des écoles secondaires publiques. La part de l'éducation dans le budget total des ménages a progressé légèrement entre 1997 et 1998. Le gouvernement a proposé, dans des proportions limitées, des bourses et des programmes alimentaires. Malaisie : La crise n'a eu qu'un faible impact sur l'éducation primaire et secondaire. Le nombre d'élèves dans le secondaire a augmenté de 14 % entre 1996 et 1998. Mais les établissements d'enseignement supérieur ont bien du mal à répondre à une forte demande d'étudiants contraints de quitter les universités étrangères. Pendant la crise, le gouvernement est parvenu à maintenir, voire à augmenter, son budget éducatif. Les autorités ont encouragé la création d'établissements privés pour accroître le nombre d'espaces d'enseignement supérieur.

Synthèse

En dépit de certaines réserves - dues au caractère inégal des effets de la crise et des réactions, au niveau variable des différents systèmes éducatifs, à la portée relativement restreinte des données recueillies à ce jour -, on peut tirer, de l'examen de ces cinq pays, en particulier l'Indonésie et la Thaïlande, les conclusions générales suivantes :

  • Les taux de scolarisation n'ont pas diminué autant qu'on aurait pu le craindre. La scolarisation semble avoir été plus touchée dans le secondaire que dans le primaire ;

  • Le caractère modéré de cette baisse de la scolarisation semble être imputable en partie à des adaptations au niveau des ménages et des écoles ;

  • Mais le soutien continu des gouvernements à l'éducation, résultant en des dépenses éducatives relativement stables - à l'excEducation pour tousion, importante, de l'Indonésie - a également contribué à préserver les niveaux d'accès ;

  • Les enfants des ménages pauvres ont été beaucoup plus touchés que les enfants de ménages plus aisés. Les abandons en sont un des indicateurs : les familles pauvres ont retiré leurs enfants dans une mesure plus grande que les familles plus riches;

  • Certains élèves ont quitté les écoles privées pour rejoindre le secteur public, ce qui suggère que les ménages plus aisés ont également subi les effets de la crise ;

  • La crise économique a exacerbé les difficultés existantes des systèmes éducatifs. Un problème récurrent dans de nombreux pays est le faible taux de transition ; de nombreux élèves du primaire n'entrent jamais dans le secondaire.

  • Certaines questions restent sans réponse. En particulier, les études consultées révèlent peu de chose de l'impact direct de la crise sur la qualité de l'éducation. On peut supposer que la qualité se détériore au fur et à mesure que les ressources disponibles diminuent, mais il faudrait pouvoir mesurer cet effet de manière plus précise.

    • Leçons pour l'avenir

    En dépit de son caractère limité, cette étude, ajoutée à d'autres expériences d'éducation en période de crise, permet de tirer un certain nombre d'enseignements utiles pour les actions en cours et offre un point de départ pour comprendre la dynamique de l'effet des crises sur l'éducation.

    Une stratégie à long terme consiste à promouvoir les bénéfices économiques et sociaux reconnus de l'éducation. En Asie orientale, l'attachement à l'éducation, partagé à la base, s'est traduit par un effort louable de protection de l'éducation de la part des écoles, des communautés et des familles dès le début de la crise.

    Une autre politique modératrice consiste à rendre le système éducatif le plus efficace possible. L'élément clé est la flexibilité : en cas de choc économico-financier, le système doit être capable de s'adapter de manière rentable au changement de situation. Le développement du secteur privé peut être une manière d'alléger le fardeau de l'Etat en période de crise.

    En cas de catastrophe économique, la protection des budgets éducatifs devient une priorité. Les autorités devraient tout faire pour éviter les réductions et les retards de paiement dans les salaires des enseignants. Lorsqu'une compression de budget est inévitable, une réduction générale est rarement la meilleure solution. Les administrateurs devraient au contraire continuer d'accorder la priorité aux postes essentiels.

    Il est également primordial d'identifier les groupes les plus touchés et de leur apporter l'aide nécessaire. La férocité de la crise est-asiatique démontre avec quelle urgence les politiques et les programmes de soutien doivent être mis en œuvre. Les gouvernements doivent surveiller soigneusement les effets de leurs programmes d'ajustement et d'austérité ; les systèmes de suivi devraient être renforcés. Mais les autorités ne devraient pas non plus perdre de vue les priorités à plus long terme du système éducatif.

    Enfin, il y a un remède simple : mieux vaut prévenir que guérir. D'un point de vue plus général, le choc financier est-asiatique a mis le doigt sur la nécessité d'élaborer des systèmes efficaces d'alerte précoce permettant aux autorités de prévoir les crises futures. Aujourd'hui, à l'issue des dernières crises, bailleurs et gouvernements sont de plus en plus conscients de l'importance de la transparence et d'une bonne gouvernance.