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Rapport de suivi sur l'éducation pour tous, 2001

6. Mobilisation de ressources à l'appui de l'EPT


Réaliser l'objectif ambitieux mais pressant de l'Education pour tous exigera l'investissement de nouvelles ressources financières d'un montant considérable. Une proportion notable du financement doit venir des pays eux-mêmes au moyen, par exemple, de la réaffectation de ressources et de l'adoption de mesures efficaces par rapport à leur coût pour atteindre les objectifs de l'EPT. Pourtant, la plupart des pays auront besoin d'une aide extérieure supplémentaire substantielle.

 Le Cadre d'action de Dakar demande qu'une telle assistance extérieure soit systématiquement fournie. Aux termes du Cadre d'action, " la communauté internationale [lancera] une initiative mondiale visant à élaborer les stratégies et mobiliser les ressources nécessaires pour apporter un soutien effectif aux efforts nationaux " (par. 11). Le Cadre d'action dit aussi " Nous l'affirmons : aucun pays qui a pris un engagement sérieux en faveur de l'éducation pour tous ne verra ses efforts contrariés par le manque de ressource " (par. 10).

Vu l'importance stratégique des initiatives nationales, le plan de chaque pays a été considéré comme l'élément central de l'organisation du financement de l'EPT au niveau national. Il faut voir dans les plans nationaux un engagement national du gouvernement, des ONG et des bailleurs de fonds de promouvoir l'EPT. Les programmes de développement en cours devraient être revus pour orienter des ressources vers l'EPT. Les
lacunes doivent être identifiées dans le pays lui-même.

Certains bailleurs de fonds éprouvent peut-être des difficultés à trouver des ressources supplémentaires mais ils pourraient réaffecter des fonds à l'intérieur de leurs propres budgets et orienter davantage leurs financements vers l'EPT en collaboration avec les pays. Chez les bailleurs de fonds, il faudrait mener des actions de sensibilisation et de promotion et convaincre les dirigeants politiques de l'importance de l'EPT.

Tendances de l'aide internationale au développement depuis les années 90

L'initiative mondiale est lancée dans le contexte d'un amoindrissement des contributions des bailleurs de fonds au développement international.

La diminution de l'aide

Le total des flux nets de ressources destinées à l'aide aux pays bénéficiaires, dont l'aide publique au développement (APD) fait partie, a plus que doublé pendant la période 1991-1996 (passant de 138 à 345 milliards de dollars). Il a ensuite sérieuse-ment diminué durant la période 1996-1998 en raison de la crise financière en Asie mais a remonté quelque peu ces dernières années (l'estimation pour 1999 est de 248 milliards de dollars).

L'objectif de l'ONU selon lequel l'aide internationale au développement doit atteindre ou dépasser 0,7 % du PNB a été réalisé par quatre pays membres (Danemark, Norvège, Pays-Bas et Suède) rejoints en 2000 par le Luxembourg, selon des chiffres provisoires.

En pourcentage du PNB des pays membres de l'OCDE, l'aide accordée par les pays membres du CAD a baissé de plus de 20 % en dollars constants, tombant de 0,33 % en 1992 à son niveau le plus bas - 0,22 % - en 1997, avec une légère remontée à 0,24 % en 1999. Les décaissements réels nets au titre de l'APD (aux prix constants de 1998) sont tombés de 60 421 mil-lions de dollars en 1992 à 48 324 millions de dollars en 1997, pour remonter à 55 343 millions de dollars en 1999.

Ce sont les quatre économies les plus développées - Allemagne, Etats-Unis, France et Japon - qui ont le plus réduit leur aide au cours des années 90. En revanche, le groupe des pays n'appartenant pas au G-7 a accru son aide pendant cette même période et de nouveaux pays moins riches ont suivi ce mouvement.

Les montants de l'aide ont décru durant les années 90 dans toutes les régions à l'exception de l'Europe et de l'Asie centrale ainsi que de la région Asie orientale et Pacifique. Dans le cas des pays les moins avancés, la tendance a été à la baisse ces dernières années. C'est l'Afrique subsaharienne qui a subi la diminution la plus forte - environ d'un tiers. Certains des plus gros fournisseurs d'aide sont responsables des réductions les plus fortes. De plus, durant les années 90, les financements non concessionnels ont gagné du terrain par rapport aux financements assortis de conditions libérales.

La part de l'éducation dans l'ensemble de l'aide

Il convient de noter que l'éducation paraît avoir relativement moins souffert de cette tendance générale à la diminution de l'APD, encore qu'il soit difficile d'obtenir des chiffres complets concernant les décaissements. Pourtant, l'éducation continue à représenter une faible part de l'aide au développement consentie par les différents pays. Si l'on considère le total des aides bilatérales accordées par les pays membres du CAD, l'éducation semble avoir conservé la part qui était la sienne - soit 11 % en 1989 comme en 1999. Les aides multilatérales sont passées de 4,6 à 7,6 % durant la même période.

La valeur absolue des engagements bilatéraux en faveur de l'éducation est restée pour l'essentiel inchangée de 1990 à 1999 (environ 3 980 millions de dollars aux prix de 1998) après avoir atteint un sommet de 4 341 millions de dollars en 1994. Pour 1997-1998, le montant de l'APD consacrée à l'éducation de base était de 703 millions de dollars en moyenne.

Urgence de la situation

Etant donné l'urgence d'atteindre les objectifs de l'EPT, cette diminution des contributions des bailleurs de fonds est préoccupante. De plus, les tragiques événements récents en rapport avec le terrorisme mondial suscitent de nouvelles inquiétudes quant à l'impact des préoccupations de sécurité sur le finance-ment des secteurs sociaux en général et de l'éducation en particulier.

Les tendances observées au cours des années 90 ainsi que les nouvelles préoccupations de sécurité donnent à penser qu'il faudrait mener une réflexion innovante sur la mobilisation de ressources à l'appui de l'EPT.

Estimations du coût total de la réalisation de l'EPT

La Banque mondiale, l'UNESCO et d'autres organisations s'efforcent actuellement de calculer les ressources financières nécessaires pour réaliser l'EPT. A cet effet, elles tentent notamment d'établir un objectif global de financement et d'identifier les insuffisances particulières de ressources au niveau des pays. Des estimations ont été faites concernant les ressources supplémentaires requises pour mettre en place l'enseignement primaire universel d'ici à 2015, sur la base des chiffres bruts et nets des effectifs.

En raison des différences de méthodologie et des disparités des statistiques concernant la population, les effectifs et les dépenses, les estimations faites des ressources supplémentaires nécessaires annuellement pour universaliser l'enseignement primaire sont variables :

- OXFAM - 8 milliards de dollars par an
- UNICEF - 9 milliards
- Banque mondiale - 13 milliards
- UNESCO/ISU - 15 milliards

Selon les données de la Banque mondiale, 97 % du budget del'éducation dans les pays en développement viendrait des gouvernements, contre seulement 3 % de la communauté internationale. Dans certains cas, la part de la communauté interna-tionale est plus forte et considérée comme jouant un rôle essentiel de catalyseur et de soutien.

Faisabilité financière de l'enseignement primaire universel

En dépit de la disparité de ces estimations, l'essentiel n'en reste pas moins que l'enseignement primaire universel est, sur le plan financier, chose faisable. Il requiert un effort concerté modéré. Même l'estimation la plus haute - 15 milliards de dollars par an - représente moins de 0,3 % du PNB total des pays en développement, 0,06 % du PNB total des pays développés et 0,05 % du PNB mondial.

Comme la Banque mondiale l'a noté dans un document récent (Educating for Dynamic Economies : Accelerating Progress Towards Education for All (EFA)), " les projections financières montrent que dans presque tous les pays à effectifs scolaires très faibles, une fois le système stabilisé après que la forte hausse initiale des effectifs se sera propagée à tout le système (c'est-à-dire au bout d'une dizaine d'années), les ressources nationales devraient suffire pour pérenniser le système dans un contexte de baisse rapide de l'aide financière extérieure."

Défis actuels

La communauté internationale est donc confrontée à quatre défis majeurs :

- Accroître radicalement le soutien à l'éducation de base dans un contexte de renforcement du soutien au secteur de l'éducation et, plus généralement, de l'aide internationale au développement.

- Faire en sorte que des flux financiers accrus, provenant du secteur privé comme de l'APD, servent de catalyseur à la mobilisation des ressources nationales et au développement durable, l'attention voulue étant accordée au rôle crucial de l'éducation de base.

- Renforcer la cohérence des politiques et la coordination des efforts en faveur de l'EPT aux niveaux national et inter-national.

- Faire respecter par les gouvernements et la communauté internationale leur engagement en faveur de l'EPT en suivant de près les progrès réalisés vers les objectifs et cibles de l'EPT.

Récapitulation des progrès enregistrés en matière de soutien financier à l'EPT

Les efforts pour mobiliser les institutions multilatérales et les bailleurs de fonds bilatéraux pour qu'ils soutiennent l'EPT ont porté leurs fruits aux sommets du G-8 à Okinawa en 2000 et Gênes en 2001, qui ont vigoureusement approuvé la promesse faite à Dakar qu'" aucun pays qui a pris un engagement sérieux en faveur de l'éducation pour tous ne verra ses efforts contrariés par le manque de ressources. "

Le Cadre d'action de Dakar a défini six stratégies pour pro-mouvoir l'Initiative mondiale :

1. Renforcer le financement externe de l'éducation

Etant donné la chute de l'aide internationale durant les années 90, les pays membres de l'OCDE, en particulier les grandespuissances économiques, sont instamment invités à traduire leurs engagements en actes et à fournir une aide accrue et ciblée aux pays qui en ont le plus besoin.

Il faut aussi envisager un ensemble de sources différentes de mobilisation des ressources internationales : les pays ayant précédemment bénéficié d'une aide, les pays non-membres de l'OCDE et les pays non-membres du CAD ; le secteur privé, en particulier des partenariats entre le secteur des services financiers, l'Etat et la société civile, pour promouvoir le développement social et orienter les financements privés et publics vers l'éducation publique ; l'adoption par les ONG, les fondations privées et les grandes fondations d'entreprises de méthodes novatrices de collecte de fonds et de financement pour l'EPT.

L'aide à l'éducation doit être accordée à des conditions libérales spéciales eu égard à son rôle décisif dans la lutte contre la pauvreté et le développement durable. Les prêts externes de toutes les grandes banques intergouvernementales et régionales de développement doivent être réorientées vers l'Education pour tous. Dans le cas de la Banque mondiale, le volume des prêts doit s'accroître, qu'il s'agisse des aides assorties de conditions libérales consenties par l'intermédiaire de l'Association internationale de développement (IDA) ou des prêts non concessionnels de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD).

2. Améliorer la prévisibilité des flux de l'aide extérieure

La prévisibilité dépend à la fois de la volonté politique et de procédures qui soient dictées par les besoins des pays bénéficiaires de l'aide plutôt que par les intérêts des pays qui la fournissent. Elle dépend aussi de la capacité du pays bénéficiaire d'absorber et d'utiliser les fonds conformément à des plans et des objectifs nationalement définis. Il faudrait examiner les conditions auxquelles l'aide est fournie et obtenir des engagements à long terme en faveur de l'Education pour tous de la part des gouvernements comme des institutions internationales de financement et d'assistance technique. Il faudrait aussi
se pencher sur les goulets d'étranglement, au niveau national, concernant les capacités humaines et institutionnelles. Une importante priorité est de garantir la prévisibilité des financements s'agissant des pays les moins avancés et de régions comme l'Afrique subsaharienne.

3. Alléger et/ou annuler la dette pour lutter contre la pauvreté et renforcer l'éducation de base

Il importe d'identifier des dispositifs financiers novateurs qui puissent compléter les financements APD. L'allègement et/ou l'annulation de la dette constituent un mécanisme qui, avec les arrangements d'échange dette/développement, suscite beau-coup d'intérêt au niveau international et bénéficie d'un grand soutien politique. L'idée de base est que cet effacement de la dette doit se traduire par des activités de développement social, y compris un soutien financier à l'EPT. Ces mécanismes d'allègement de la dette doivent être mis en oeuvre de toute urgence. Les financements ne doivent pas être effectués en détournant des ressources d'une APD déjà mal en point.

Il faudrait revoir les conditions de base des dispositifs d'allègement de la dette et veiller à ce que les critères soient subordonnés aux objectifs de développement social et humain.

Il faut fournir aux pays l'assistance technique nécessaire pour qu'ils élaborent une stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.

4. Assurer une coordination plus efficace des donateurs

Il faudrait que tous les acteurs assurent la cohérence des objectifs et des stratégies, de façon à promouvoir des processus de développement national ne laissant de côté aucun aspect et à garantir à l'aide internationale un impact maximum. Le rôle moteur des gouvernements est essentiel dans cet effort au niveau national. Les forums nationaux sur l'EPT, ainsi que les forums sous-régionaux et régionaux, sont eux aussi des mécanismes qui servent à renforcer le mouvement vers les objectifs de l'EPT. Au niveau international, le Groupe de travail sur l'EPT et le groupe de haut niveau constituent des mécanismes
importants pour garantir la cohérence des orientations et de la compréhension de ce mouvement. La récente entrée de l'UNESCO dans le Groupe des Nations Unies pour le développement vise à renforcer les efforts que déploient les institutions du système des Nations Unies en faveur de l'EPT.

5. Développer les approches sectorielles

Celles-ci constituent la meilleure solution pour remplacer ou compléter le type de soutien fragmenté dispensé aux projets internationaux qui a caractérisé la coopération internationale pour le développement durant les dernières décennies. On attend de l'ensemble des partenaires qu'ils travaillent dans un cadre de programmes gouvernementaux qui donne l'occasion aux autorités nationales et aux partenaires du développement de s'aligner sur des priorités communes. Il permettra également aux institutions de fournir un soutien à plus long terme en fonction d'objectifs politiques bien définis et d'aider aux réformes par le biais d'engagements opérationnels concertés en conférant une plus grande autorité aux gouvernements en matière de décisions relatives aux ressources. Les enseignements et les meilleures pratiques des approches sectorielles doivent être adéquatement diffusés et partagés entre tous les acteurs.

6. Suivi des progrès réalisés dans la poursuite des buts et objectifs de l'EPT

Le suivi des progrès réalisés doit incomber à tous les partenaires aux niveaux national, régional et international. Il doit faire partie intégrante des plans d'EPT à tous les niveaux. Il doit être fondé sur des indicateurs communs des produits et des résultats couvrant tous les multiples aspects du concept d'EPT tout en autorisant les adaptations nationales. Il faut mettre en place des systèmes appropriés de gestion de l'éducation et d'information à l'échelon national, organiser des programmes de formation en vue de la production de données de base et d'autres données et renforcer les capacités générales d'évaluation et de suivi de chaque pays.

Nécessité d'une utilisation efficiente des fonds consacrés à l'EPT

Les recherches menées au cours de la décennie écoulée ont aussi conclu que consacrer des fonds à l'éducation est nécessaire mais pas suffisant pour que l'éducation progresse. Il y a de larges disparités pour ce qui est non seulement des dépenses publiques d'éducation des différents pays (de 2 à 9 % du PIB) mais aussi du résultat de ces dépenses mesuré par le nombre moyen d'années d'études accomplies par la population. Le Niger et Sri Lanka, par exemple, consacrent tous deux un peu plus de 2 % de leur PIB à l'éducation mais dans le premier pays, ceux qui fréquentent l'école y restent moins de deux ans en moyenne, au lieu de plus de onze ans dans le second.

Les recherches montrent qu'un petit nombre de facteurs clés expliquent pourquoi l'efficience des dépenses d'éducation est si variable. Ce sont :

- L'effort d'éducation, autrement dit le niveau des ressources nationales consacrées à l'éducation.

- Les coûts unitaires, qui dépendent dans une très large mesure du niveau de la rémunération des enseignants par rapport au PIB par habitant, du rapport élèves/maîtres et de la gouvernance.

- L'efficience des flux d'élèves, autrement dit les redoublements et les abandons.

- Les pays qui réussissent se caractérisent par la combinaison très positive d'un effort d'éducation relativement élevé (les dépenses consacrées à l'enseignement primaire y représentent en moyenne 2 à 3 % du PIB), de coûts unitaires raisonnables et de taux de redoublement relativement faibles. Les pays susceptibles d'atteindre un taux de scolarisation de 100 % mais ne réussissant pas à ce que 80 % des élèves terminent le primaire présentent la combinaison intermédiaire mais insatisfaisante d'un bas niveau de dépenses, de coûts unitaires faibles et d'une qualité médiocre.

La conclusion qui s'impose est que les pays ne peuvent espérer généraliser à la fois l'accès au primaire et l'achèvement par les élèves de ce cycle (et, implicitement, l'équité entre les sexes) que si les paramètres essentiels de leurs systèmes éducatifs respectent des normes raisonnables d'efficience et si leurs efforts nationaux d'investissement dans l'éducation ne sont pas inférieurs à ceux des autres pays.

Les approches sectorielles dans l'Education pour tous


Le Cadre d'action de Dakar invite tous les pays à définir des plans d'action nationaux ou à renforcer ceux qui existent déjà avant 2002 au plus tard. Sur la base des conclusions du Bilan de l'EPT à l'an 2000, ces plans devraient être élaborés en harmonie avec les stratégies et plans de développement nationaux visant à lutter contre la pauvreté.

L'élaboration des plans nationaux d'EPT est pour les pays une occasion d'améliorer la cohérence interne de leurs politiques et stratégies sectorielles et intersectorielles. Il faut également veiller à ce que les plans s'articulent avec les cadres d'actions internationaux que sont notamment le Cadre commun d'analyse (CCA), le Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au développement (UNDAF), l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et les Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP).

La réussite de l'application d'approches sectorielles dépend d'un certain nombre de pré-requis tant au niveau du pays que des institutions. Au niveau du pays, il faut une planification macro-économique à long terme, une direction gouvernementale forte et une participation effective de la société civile. C'est pourquoi il est souvent nécessaire que les partenaires du développement apportent une assistance technique soutenue aux pays pour renforcer leurs ressources humaines et institutionnelles. Ces approches jettent également un défi particulier au mouvement de l'EPT en termes d'adaptation des connaissances, de formation et d'exploitation des expériences réussies.