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Qui finance l'éducation ?

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Le financement de l'éducation a-t-il changé depuis dix ans ? La quasi totalité des modèles financiers dans le monde sont des partenariats, associant des groupes et des institutions divers. Une bonne éducation est tributaire, au moins en partie, de la qualité de ces partenariats. En d'autres termes, la question ne porte pas uniquement sur la quantité d'argent dépensé, mais sur la manière dont il est dépensé.
Maris O’Rourke, de la Banque mondiale, reconnaît que la Déclaration mondiale sur l’éducation pour tous, adoptée il y a dix ans, n’a pas suffisamment insisté sur la nécessité de planifier la mobilisation des ressources. « On comprend mieux, aujour-d’hui, qu’aucun pays ne pourra jamais sortir de la pauvreté ou espérer une croissance sociale ou économique sans éduquer ses habitants », remarque-t-elle, saluant les « progrès remarquables » réalisés dans ce domaine par des pays comme le Brésil, la Chine et l’Inde. Cependant, ajoute-t-elle, « il n’y a jamais eu de cadre global de finan-cement, ni de réelle compréhension de la quantité de ressources nécessaires pour réa-liser les objectifs ».
Dans le monde, 63 % environ du coût de l’éducation est pris en charge par les Etats, suivis, avec une contribution de 35 %, par le secteur privé – coalition d’élèves, de parents, d’employeurs, d’organisations non gouvernementales (ONG) et d’entreprises commerciales. Les 2 % restants proviennent des programmes internationaux d’aide au développement. Le rôle central joué par l’Etat est donc clair. « On ne peut passer outre à la souveraineté des Etats en matière de budget », souligne O’Rourke.
Une étude thématique des partenariats, préparée pour le bilan de l’EPT à l’an 2000, souligne un point important : dans les pays développés qui ont de meilleurs sytèmes fiscaux, l’Etat dispose tout simplement de plus d’argent à consacrer à l’éducation ; dans les pays plus pauvres, le rôle des autres partenaires est forcément plus marqué. Selon le PNUD, le revenu fiscal représente 26 % du produit national brut (PNB) dans les pays industrialisés, mais moins de la moitié dans les pays en développement. Au Cambodge, 12 % seulement du financement de l’éducation « publique » sont cou-verts par l’Etat. Les ménages et les communautés assurent 60 % de la facture éducative, les ONG et l’aide extérieure 18 %, et la classe politique 10 %.
La défaillance du pouvoir central conduit souvent à l’émergence de dispositifs alternatifs non formels. Ainsi, pendant la guerre civile salvadorienne, les communautés ont compris qu’elles ne pouvaient plus compter sur l’aide de l’Etat et ont recruté elles-mêmes les enseignants dans les écoles qui avaient été fermées par les combats. C’est ainsi qu’est né EDUCO, un mouvement d’éducation com-munautaire, qui, une fois la guerre finie, a bénéficié du soutien de l’Etat.
Un autre exemple d’éducation non formelle est offert par le Comité pour le progrès rural au Bangladesh (BRAC) qui fonctionne parallèlement au réseau des écoles primaires de l’Etat et touche près d’1,2 million d’enfants. « Les ONG ont montré un haut niveau de rentabilité dans leurs services éducatifs. Elles ont sou-vent recours à des approches extrêmement ingénieuses et originales pour traiter des cas difficiles là où les approches traditionnelles ont échoué », souligne Gordon Naidoo, directeur exécutif d’une ONG implantée en Afrique du Sud.

Effacer la dette pour financer l’éducation

L’impact de la dette extérieure constitue l’une des principales causes des restrictions budgétaires en ma-tière d’éducation.

Si investir dans l’éducation produit de grands bénéfices – mais des bénéfices à long-terme –, les gouvernements sont confrontés à des échéances pressantes à court terme, comme le service de la dette extérieure. Et un arriéré pèse aussitôt sur la capacité d’un pays d’emprunter ou de régler ses importations. Mais il y a un argument plus lourd, et qu’il faudrait faire valoir, c’est qu’il est tout aussi rentable, au plan mondial, d’effacer au moins une partie de la dette extérieure et d’utiliser ces ressources pour investir dans l’éducation, à un moment où l’aide internationale des pays riches aux pays pauvres est en déclin.

En 1996, l’initiative de réduction de la dette des Pays Pauvres Très Endettés, soutenue par la Banque mondiale et une poignée de pays riches, a reconnu le coût social des politiques d’ajustement structurel. La réunion du G8 – un club restreint de pays parmi les plus riches du monde – à Cologne, en 1999, en a élargi la portée. Cependant, beaucoup diront que les mesures d’allègement sont trop lentes, bureaucratiques et limitées par des conditions rigides.
Le rôle de l’aide internationale a-t-il changé ? Une autre étude réalisée pour le bilan de l’EPT à l’an 2000 par l’Overseas Development Institute, note que l’aide à l’éducation, en proportion de l’aide bilatérale totale, est restée constante à 15 % pendant toute la décennie, en dépit d’une tendance générale à la baisse de l’aide bilatérale totale. L’aide multilatérale est passée à 2 milliards de dollars EU pour l’année 1994, mais elle avait régressé à 1,3 milliard de dollars EU en 1998. Là aussi, l’étude décèle une baisse d’intérêt pour les systèmes de financement tra-ditionnels, tels que projets et programmes, au profit du « dialogue sur les poli-tiques et de partenariats assurant une utilisation de l’aide conforme aux priorités politiques du pays hôte ».
63 % environ du coût de l'éducation
dans le monde sont pris en charge par les Etats,
35 % provenant du secteur privé
et 2 % des programmes d'aide internationale au développement.
Chacun des partenaires financiers ayant ses forces et ses faiblesses, la clé du succès consiste à tirer le meilleur parti de ces différents atouts. Ainsi, le financement par l’Etat est souvent progressif (et lié au sys-tème fiscal) ; il est utile pour soutenir un curriculum national ou pour scolariser un plus grand nombre de filles. Mais l’Etat peut être éloigné des réalités locales, ou, pire, perçu comme une instance imposant des politiques impopulaires, voire même une langue d’enseignement indésirable. Le financement communau-taire a plus de chances d’être à l’unisson des besoins locaux, et, surtout, il implique les parents, qui ont à leur tour une influence positive sur les rendements scolaires.
Certains considèrent les frais de scolarité comme le principal obstacle à l’accès des pauvres à l’éducation, tandis que d’autres trouvent acceptable de mobiliser des ressources auprès de ceux qui ont les moyens de payer, pourvu que des mécanismes soient prévus pour ouvrir l’école aux plus pauvres. En Chine, on a com-pris que dans les régions rurales, les systèmes financés par l’Etat et les systèmes communautaires devaient vivre côte à côte : cette politique s’appelle « marcher sur ses deux jambes »
Compte tenu de l’immense variété des combinaisons financières dans le monde, il serait malvenu de pré-tendre qu’il existe un modèle unique valable partout. Mais on dispose maintenant d’une large gamme de modèles qui ont fait leurs preuves et qu’on peut étudier, puis copier ou adapter en fonction des circons-tances. EDUCO et BRAC ne sont que deux des plus brillants exemples.

Crises économiques, une menace pour l’éducation

Lorsque les crises économiques menacent l’éducation, l’Etat et les communautés la délaissent pour s’occuper de leur survie à court terme.

Bien que la Déclaration mondiale sur l’éducation pour tous de 1990 ait encouragé les Etats à servir à l’éducation une plus grande part du « gâteau budgétaire », la taille du gâteau peut se trouver du jour au lendemain dramatiquement réduite

Les crises économiques, qu’elles aient pour origine l’effondrement des systèmes monétaires, une politique d’austérité ou la tyrannie des dettes extérieures, déclenchent toujours le classique cercle vicieux. Bloquant le développement du capital humain, elles affaiblissent l’économie et la prédisposent à plonger de nouveau dès que les prix des matières premières chutent ou que les taux de change fluctuent. Les budgets les plus fragiles – éducation, santé, logement – sont souvent les premiers à pâtir, car qui se soucie alors de faire la liaison entre éducation et développement ?

Même un pays relativement prospère comme le Costa Rica a été touché lors de la « décennie perdue » de l’Amérique latine, dans les années 1980 : à cause de la récession, les dépenses en éducation de base ont régressé en moyenne de 4,8 % par an entre 1980 et 1987. Résultat : les taux de scolarisation ont chuté et les taux d’abandon monté en flèche. La crise financière est-asiatique de 1997-1999 a eu un impact similaire. En Indonésie, le budget de l’éducation a été réduit de 12 % en 1997-1998 et d’un considérable 30 % en 1998-1999. Incapables de payer les frais de scolarité, certaines familles ont dû remettre à plus tard la rentrée scolaire de leurs enfants.

Certains pays n’ont pourtant pas abandonné la partie pendant ces temps de vaches maigres. Les dépenses éducatives de l’Etat sont demeurées constantes en Thaïlande, et la Malaisie est même parvenue à les augmenter. En Corée du sud, ce sont les ménages qui sont venus au secours de l’éducation pour compenser les restrictions budgétaires de l’Etat. Ces exemples montrent que, si gouvernements et communautés consentent à dresser des plans pour le long terme, apporter à tous l’éducation de base, en dépit des revers cycliques, est un objectif tout à fait abordable. Une seule chose est nécessaire, la volonté politique de le réaliser.