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| Forum mondial sur l'éducation > Séances de stratégie > | |
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Forum mondial sur l'éducation
Dakar, Sénégal 26-28 avril 2000
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Construire des partenariats efficaces
avec les agences de financement |
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Document de présentation
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Original : anglais
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| La façon dont l'aide internationale a évolué ces dernières années n'est pas encourageante. Les données fournies par le Comité d'aide au développement de l'OCDE (CAD) montrent que l'aide publique au développement (APD) a décliné de manière régulière tout au long des années 90 . En prix et taux de change courants, l'APD nette totale enregistre entre 1992 et 1997 une chute en termes absolus, passant de 60,8 millions de dollars américains à 48,3 millions de dollars. En termes relatifs, cela représente une baisse du pourcentage du PNB combiné des pays donateurs consacré à l'aide, qui passe de 0,33 pour cent à 0,22 pour cent. Ce pourcentage est le plus bas jamais atteint par la coopération pour le développement, très en deçà de la norme de 0,7 pour cent fixée par la communauté internationale. L'examen approfondi des statistiques montre que cette baisse est largement due à des coupes dans les budgets des pays du G7 ; l'aide provenant des autres pays est en effet restée plus ou moins constante.
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| Selon les dernières informations délivrées par le CAD en début d'année, il y a eu un léger renversement de la tendance en 1998, qui s'explique par les mesures spéciales prises au moment de la crise asiatique mais aussi par « des politiques spécifiques de la part de certains pays donateurs pour stabiliser ou reconstruire leurs programmes d'aide ». En 1998, le total d'APD nette atteignait de fait 51,9 millions de dollars, ce qui représente 0,25 pour cent du PIB total des pays membres du CAD. Pourtant, pour l'année 1998, seuls le Danemark, la Norvège, les Pays-Bas et la Suède ont réussi à dépasser la norme officielle des Nations unies, de 0,7 pour cent.
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L'aide à l'éducation représente environ 10 pour cent du total de l'APD bilatérale et 7 pour cent du total de l'APD multilatérale. Ces proportions sont restées plus ou moins stables dans le temps. Une grande partie de cette aide continue d'aller à l'enseignement supérieur, y compris pour les subventions aux étudiants et aux stagiaires venus des pays en développement. La part de l'aide bilatérale dévolue à l'éducation de base est estimée à 12 pour cent, ce qui représentait, pour la période 1995-96, quelque 600 millions de dollars par an. Qui plus est, pendant la première moitié de la décennie, les montants d'aide bilatérale réellement affectés à l'éducation n'ont pas vraiment varié : en 1990, 5,604 millions de dollars étaient attribués à l'éducation, pour 6,037 millions en 1995 et 5,084 millions en 1996. Le fait que plus de la moitié de l'APD bilatérale pour l'éducation soit allée à des pays dont la grande majorité des enfants est déjà scolarisée en primaire est plus préoccupant. Le rapport du CAD de 1998 indique qu'en 1995-96 six pays seulement - la Chine, la Corée, l'Indonésie, Israël, la Thaïlande et la Turquie - recevaient 40 pour cent du total de l'aide bilatérale pour l'éducation ; 30 pour cent seulement allaient à des pays dont moins de la moitié des enfants sont scolarisés en primaire. |
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Il apparaît donc clairement que l'engagement en faveur de l'éducation de base qui avait été renouvelé au moment de la conférence de Jomtien n'a pas été suivi par une augmentation proportionnée de l'aide au développement.
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| Nouveau schéma de coopération pour le développement |
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Le volume d'aide n'est cependant pas le seul critère à prendre en considération. Tout aussi importante, sinon plus, est la façon dont l'aide est gérée et utilisée. Pendant les années 90, justement, les approches classiques de l'aide au développement, y compris dans le domaine de l'éducation, ont été sérieusement revues. Les critiques à l'encontre des programmes d'ajustement structurel, tellement en vogue dans les années 80, et de leurs effets néfastes sur le développement social, se sont fait de plus en plus entendre. L'effondrement des systèmes socio-économiques en Union soviétique, en Europe de l'Est et en Asie centrale, la marginalisation croissante des pays à faible revenu dans le processus général de mondialisation et le creusement de l'écart entre les riches et les pauvres, surtout dans les pays en développement, ont poussé la communauté internationale à rechercher des schémas de coopération qui soient plus efficaces, plus durables et plus équitables. |
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En termes d'orientation, l'accent pour l'aide au développement est à nouveau mis sur la réduction de la pauvreté et non plus sur l'ajustement structurel. Il est généralement admis aujourd'hui qu'à moins de faire de la réduction de la pauvreté un objectif explicite de développement, la marginalisation croissante des pays à faible revenu et de certaines couches de la population - pour ne pas dire leur exclusion - sera irréversible. Et l'on constate que la plupart des agences - bilatérales ou multilatérales - ont fait de la réduction de la pauvreté la priorité avouée ou non de leurs politiques d'aide. Les questions d'éducation de base, mais aussi d'autres services de base, comme la santé, la population et l'adduction d'eau, sont ainsi passées au premier plan des programmes de travail internationaux sur le développement. L'éducation de base est en règle générale perçue comme un pré-requis essentiel pour la réduction de la pauvreté et la mise en place d'un développement durable et équitable. |
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Quant aux modalités d'aide, l'approche traditionnelle par projet a été sévèrement critiquée. L'on considère désormais que les projets dont les unités de gestion, les montages financiers et les procédures de contrôle et d'évaluation sont indépendants les uns des autres, non seulement conduisent à des doubles emplois et à une utilisation inefficace des ressources, mais empêchent également les gouvernements nationaux de contrôler leur propre développement et de construire des capacités locales. Une nouvelle approche, dite par secteur, est née des principes qui ont émergé de cet examen critique. Selon cette approche, la coopération, pour être efficace, doit être intégrée dans un cadre de politique large et consensuel fondé sur une direction et une responsabilité locales, planifiée lors de processus participatifs et mise en œuvre via des structures nationales existantes. Comme le montre le rapport du CAD de 1997, cette approche exige une nouvelle stratégie de partenariat entre les donateurs ; entre les donateurs et les gouvernements bénéficiaires ; et entre les gouvernements et la société civile. |
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| Quelques pistes de discussion |
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Ce nouveau schéma de coopération pour le développement implique que des actions soient entreprises à différents niveaux : au niveau international, pour définir ensemble des règles générales et des principes ; au niveau régional, pour analyser les problèmes communs, échanger les expériences et identifier les stratégies prometteuses ; au niveau national, pour mettre en pratique ce nouveau schéma. |
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Des exemples concrets tirés d'initiatives récentes prises à chacun de ces trois niveaux seront discutés lors de la table ronde : on évoquera le code informel de conduite pour l'éducation, mis au point par un groupe d'agences, sous l'égide de l'Union européenne, et appliqué au Mozambique via une approche par secteur ; les partenariats entre ministères de l'Éducation et agences de financement dans le cadre de l'Association pour le développement de l'éducation en Afrique (ADEA) ; et la coordination gouvernementale de l'aide des donateurs pour l'éducation de base en Inde.
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Tout en étudiant ces trois exemples, les présentateurs et les participants devront se concentrer sur les questions pratiques et les défis soulevés par la mise en œuvre d'une nouvelle approche de partenariat. Nous en reprenons certains ci-dessous. |
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1. La coordination entre les bailleurs de fonds
Des discussions entre bailleurs de fonds ont régulièrement lieu au plus haut niveau, dans le cadre d'organisations internationales ou régionales comme les agences des Nations unies, l'OCDE, la Commission européenne, etc. Pour le secteur de l'éducation, il existe un certain nombre de mécanismes spécifiques de consultation et d'échanges, comme le Groupe international de travail sur l'éducation (GITE) ou l'Association pour le développement de l'éducation en Afrique (ADEA), qui comprend également les ministres africains de l'Éducation. Au niveau des politiques, l'obtention d'un consensus semble donc se faire selon des processus réguliers et relativement harmonieux, ce qui a débouché sur certaines initiatives tout à fait intéressantes, comme la préparation de listes de contrôle pour le renforcement du partenariat (CAD/OCDE) ou le code de conduite pour les agences d'aide à l'éducation (GITE, groupe Horizon 2000 de l'Union européenne, etc.).
Des problèmes pratiques demeurent, cependant, quand il s'agit de mettre en pratique les accords pris au plus haut niveau. Certains ont trait à la visibilité. Certaines agences peuvent demander qu'il y ait visibilité, non pas tant pour des raisons de publicité que de responsabilité. L'opinion publique des pays donateurs, mais aussi ses représentants parlementaires, demandent en effet de plus en plus souvent à savoir comment les budgets d'aide au développement sont dépensés. Les donateurs peuvent donc préférer maintenir des projets séparés au sein d'un plan général de développement sectoriel plutôt que de faire des contributions sans liens à un fonds commun. Quelles en sont les implications en termes de concept et d'application d'une véritable approche par projet ?
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D'autres problèmes naissent des différences de procédures et de modes opératoires, y compris les modalités d'achat, les méthodes d'évaluation, les pratiques de contrôle et d'évaluation, etc. Si l'on veut que l'approche par secteur réussisse, il va falloir simplifier les procédures, et les harmoniser. Les donateurs devraient, en principe, s'ajuster aux procédures locales du pays récipiendaire, ce qui peut impliquer la nécessité de les mettre au niveau des normes internationales et de renforcer les capacités locales de gestion pour garantir une bonne application. Une question très délicate subsiste, celle de l'aide liée, toujours pratiquée par un grand nombre d'agences, mais qui n'est guère compatible avec l'appropriation nationale par le pays bénéficiaire ni avec un partenariat efficace entre agences. Les deux grandes façons de délier l'aide sont, de l'avis général, les appels d'offre internationaux et les achats locaux. Mais contribuent-ils réellement à une aide efficace ? |
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2. La direction gouvernementale
Le fait qu'un gouvernement national dirige la conception et la mise en œuvre des plans et des programmes de développement sectoriel est en général vu comme étant la condition indispensable à une coopération pour le développement qui soit efficace et durable. Les gouvernements centraux devraient avoir un mécanisme de coordination efficace par le biais duquel les différents programmes d'aide pourraient être négociés et intégrés au sein des priorités nationales de développement. |
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Le problème, cependant, est que bien des pays ne sont pas en mesure de mettre en place, à court terme, un mécanisme de ce type. Les pays pauvres, en effet, qui sont aussi ceux qui ont le plus besoin d'aide au développement, doivent faire face à des problèmes d'instabilité politique, de capacités institutionnelles limitées et de faibles compétences techniques. Il est donc difficile, dans de telles circonstances, d'organiser des partenariats égaux entres donateurs et récipiendaires. Les donateurs tendent à dominer la situation, les conditionnalités jouent un rôle fondamental et les priorités des agences prévalent sur les objectifs de politique nationale. Dans certains cas, les agences d'aide remplissent tout simplement le vide institutionnel en demandant à l'une d'entre elles d'assumer le rôle de coordinateur en lieu et place du gouvernement. Dans d'autres cas, quand les autorités nationales n'ont que peu ou pas d'engagement en faveur du bien-être de leurs ressortissants, certains donateurs peuvent même ignorer ou contourner le gouvernement, pour travailler directement avec les ONG et les représentants de la société civile. La question qui se pose alors est celle de l'efficacité à long terme de telles pratiques. Les donateurs ont-ils une autre solution que d'investir plus sérieusement dans le renforcement des capacités nationales de prise de décisions politiques et de gestion - en bref, dans la réforme institutionnelle et la formation technique - afin de rendre possibles des partenariats efficaces ? |
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| 3. Au-delà du partenariat gouvernement/agences |
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Le rôle des ONG - Un grand nombre d'ONG sont nées ces 20 dernières années, et elles ont toutes eu un fort impact sur les approches et les pratiques du développement. Certaines se spécialisent dans le plaidoyer actif des causes qu'elles défendent, alors que d'autres sont totalement versées dans l'action. Elles peuvent être petites et dépendre totalement des ressources d'agences gouvernementales bilatérales ou multilatérales, ou de grande taille et disposant de leurs propres ressources. Les relations entre les ONG et les agences gouvernementales ont longtemps été distantes, parfois même conflictuelles. Aujourd'hui, pourtant, les ONG sont vues comme étant des partenaires à part entière au sein de la communauté des donateurs et par les pays récipiendaires. |
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On considère en général que les ONG ont un avantage comparatif pour répondre aux besoins de base des pauvres et pour fonctionner à moindre coût, mais que leur difficulté majeure est d'opérer à grande échelle. Certains prétendent aussi que parce qu'elles se sentent investies d'une mission de promotion de certaines valeurs, les ONG manquent parfois d'ouverture pour travailler efficacement avec d'autres organisations qui ne partagent pas la même culture. Dans tous les cas, et afin de développer l'apport du secteur des ONG, les points qui suivent méritent discussion : quelles sont les spécificités des différents types d'ONG ? Quels sont leurs avantages et leurs inconvénients comparatifs ? Quels sont les rôles qu'elles peuvent le mieux jouer dans la provision de services d'éducation de base et de quelle manière ? |
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Impliquer la société civile - Le défi le plus difficile à relever, dans ce nouveau schéma de coopération, est celui de la construction de partenariats avec la société civile. On reconnaît en général que les progrès dans le développement social, y compris celui de l'éducation de base, dépendent des capacités des gens à exprimer leurs demandes et à s'engager dans une action collective. Un pré-requis fondamental pour l'universalisation de l'éducation de base tient donc à la mobilisation des couches les plus pauvres de la société, qui leur permettra ensuite de défendre leurs droits et de s'impliquer dans les prises de décision qui concernent les programmes de développement censés répondre à leurs besoins spécifiques. |
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En même temps, la construction des partenariats doit aller au-delà des pauvres eux-mêmes et impliquer toutes les organisations sociales comme les syndicats, les médias, les institutions de recherche, les associations professionnelles, etc. Comme le spécifiait clairement la déclaration de Jomtien, un partenariat réel de tous les éléments de la société dans la planification et la mise en œuvre des programmes d'éducation de base est au cœur de la vision élargie et du renouvellement de l'engagement en faveur de l'éducation pour tous. |
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La construction de tels partenariats a bien évidemment une dimension politique et reste, avant tout, un défi national. Les donateurs ne peuvent cependant pas rester totalement en dehors de ce processus, dans la mesure où il affecte directement la nature et la pertinence de leur interaction avec les gouvernements nationaux. Quels sont alors le rôle et la place exacts des donateurs internationaux à cet égard ? Qu'en est-il des conditionnalités ? Jusqu'où les donateurs peuvent-ils (doivent-ils) être pro-actifs ?
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Présidente :
- Mme Françoise Caillods, Coordonnateur des activités décentralisées Institut international pour la planification de l'éducation de l,UNESCO, Paris
Intervenants :
- Mme Agneta Lind, Conseiller, Sida, Suède
- S.E. M. Bireme Abderahim Hamid, Ministre de l'Éducation nationale du Tchad Président du Bureau des ministres de l'ADEA, Vice-président, Comité directeur de l'ADEA
- M. Shri Abhimanyu Singh, Secrétariat conjoint (DPEP), Ministère du Développement des ressources humaines, Inde
- M. Adrian Verspoor, Spécialiste principal, Éducation, Région Afrique, Banque mondiale, Washington DC, États-Unis
Rapporteur
- M. Roy Carr-Hill, Centre pour l'économie de la santé, Université de York Institut de l'éducation, université de Londres, Royaume-Uni
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