La EPT Evaluación 2000: Informes de Países Portada del Foro Mundial sobre la Educación
   Bolivia
Sumario de informe de país Portada de Informes de Países Informes de países en orden alfabético Informes de países por región



 



I Parte: Sección Descriptiva

1.DESCRIPCIÓN DEL PAÍS

1.1Características generales

Geografía y población

En Bolivia existen tres grandes pisos ecológicos formados por la Cordillera de Los Andes y la Amazonia, que configuran un vasto y accidentado territorio, con una extensión de 1.098.581 km2 , vinculado por un sistema de carreteras poco desarrollado que conecta principalmente a las ciudades capitales de los nueve departamentos. Las vías terrestres interprovinciales y vecinales son precarias y de difícil tránsito, lo que encarece y, en algunos casos, impide la provisión de servicios.

La población proyectada para 1999 es de 8.137.114 de habitantes. La densidad poblacional varía entre 26,7 y 0,9 habitantes por km2, con un promedio nacional de 7,4. El 60% de la población se halla en el área urbana y el 40% restante disperso en una extensa área rural. El eje central, conformado por los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, concentra el 69% de la población total.

Características étnicas, culturales y lingüísticas

Bolivia es un país de gran diversidad étnica, cultural y lingüística. Conforman la sociedad boliviana alrededor de treinta pueblos, cada uno de los cuales tiene su propia lengua. El idioma de uso predominante es el castellano, con distintos grados de apropiación de parte de la población indígena, existiendo aún comunidades monolingües indígenas en el área rural alejada de las ciudades principales. Según los estudios realizados por el antropólogo Xavier Albó, en base al Censo de 1992, de 87% de la población que declaró hablar castellano, solamente 42% es monolingüe castellana. Además acota que "Las mayores concentraciones monolingües en castellano se ubican en los núcleos centrales de las principales ciudades y en amplias regiones del Norte, Oriente y Sudeste del país".

Los pueblos hasta ahora identificados en Bolivia son los siguientes: afroboliviano, araona, aimara, ayoreo, baure, bororo, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimane, chipaya, chiquitano, esse ejja, guarasuwe, guaraní (ava, izoceño y simba), guarayo, itonama, joaquiniano, leco, moré, mosetén, movima, mojeño (ignaciano y trinitario), nahua, pacahuara, paiconeca, pauserna, quechua, sirionó, tacana, tapiete, uru (chipaya, murato y uruito), yaminahua, yuracaré, yuqui y weenhayek.

Estos pueblos conservan, además de su lengua, sus tradiciones culturales y religiosas, aunque en la mayoría de los casos con fuertes características sincréticas con la religión católica y otras religiones cristianas.

Indicadores sociales

A pesar de haber logrado una relativa estabilidad macroeconómica, y haber disminuido de forma significativa el déficit fiscal, Bolivia es un país pobre. Los índices sociales del país son comparables con aquéllos de las naciones más pobres del Sub-Sahara de Africa, y no con los países de América Latina (con excepción de Haití). El PIB per cápita fue calculado en US$ 703, inferior en 25% del promedio de los países de América Latina y el Caribe (US$ 2.839). Solamente 12% de las familias consumen la cantidad mínima diaria de 2.200 calorías. La tasa de mortalidad infantil en Bolivia alcanza a 8,2 %.

Empleo: De acuerdo con los datos del censo del 92 y posteriores encuestas de empleo, la principal actividad productiva en Bolivia es la agricultura, seguida del comercio, con una alta tasa de empleo familiar. El mayor porcentaje de población ocupada está entre los 20 y 49 años. Los pocos estudios sobre el desempleo en el país son parciales. La Encuesta Integrada de Hogares (EIH), aplicada en ciudades capitales de departamento y El Alto, arroja los datos siguientes:

El índice de empleo del sector público en 1994 decreció en 2,9% en relación a 1993, producto de variaciones negativas registradas en la administración descentralizada (4,4%) y, principalmente, en las empresas públicas (22,5%), siendo estas últimas las que registran índices negativos de crecimiento desde 1992. En contraste, la administración autónoma, la administración central y la desconcentrada acusaron tasas positivas de crecimiento (3,1; 2,2 y 2,1%, respectivamente).

Salarios: El salario mínimo nacional en 1993 era de US$ 38, habiéndose incrementado mediante D.S. N° 23791 en 18% para toda la gestión de 1994, lo cual significó un alza a US$ 45. Para 1998, el salario mínimo nacional alcanzó la suma de US$ 54 incrementándose en 42% con relación a 1993. En términos reales el salario de la gestión 1998 se incrementó en 22% a precios de 1990. El año 1998 el salario mínimo nominal ascendió a US$ 58.

Es importante indicar que el incremento del salario mínimo nacional es tomado como referencia por el sector privado para determinar el incremento salarial de sus empleados.

Tasa de fecundidad: La tasa total de fecundidad es una de las más altas de la región. Sin embargo, entre 1980 y 1998 se ha producido una disminución importante de la misma de un 6,3% a un 4,2%. La fecundidad disminuye a medida que aumenta el grado de urbanización y mientras mayor sea el grado de instrucción de la mujer.

Mortalidad infantil: Los siguientes datos fueron resultado de la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDSA):

En 1998 casi una cuarta parte de los niños menores de 3 años padecía de desnutrición crónica, cifra menor en dos puntos porcentuales comparada a la observada para el año 1994 y que afecta por igual a niños y niñas. La desnutrición crónica afecta con mayor intensidad a los niños del área rural y en algunos departamentos, como Potosí, alcanza a 49%.

La desnutrición aguda, en 1998, sólo afectaba a 2% de los niños en el país y bajó en 50% comparado con 1994. La desnutrición global fue del 9,5% el año 1998 y disminuyó a 16% comparada con la del año 1994. Existe una diferencia significativa entre el área urbana y el área rural: mientras que en la primera el porcentaje era de 5,2; en el área rural alcanzaba a 21,3%.

La esperanza de vida experimentó un incremento de 59,3 a 61,4 años entre el período 1983-1988 y 1993-1998. De acuerdo a proyecciones del Instituto Nacional de Estadística en 1999 habría alcanzado los 62 años.

Tasa de analfabetismo: El analfabetismo funcional o absoluto en Bolivia es un fenómeno muy extendido entre la población adulta.

Según el Censo de 1992 y la Encuesta Integrada de Hogares de 1997 (área urbana), la tasa de analfabetismo durante el período 1992-1997 ha disminuido de 20% a 15%. Las mujeres son las más afectadas ya que en 1992 el 28% declaró no saber leer ni escribir y el 22% en 1997. En el caso de los hombres esta tasa alcanzó 12% en 1992 y se redujo a 8% en 1997.

Según la misma fuente, entre 1992 y 1997 en el área urbana se produjo una reducción del analfabetismo del orden de 22%. Las mujeres continúan siendo las más afectadas –o más sinceras–, ya que en 1992 declararon no saber leer ni escribir un total de 14% y 11% en 1997. Aunque esta situación ha mejorado en el área rural sigue siendo alarmante.

Evolución económica

En la primera mitad de los años ochenta, la economía boliviana evidenció profundos desequilibrios macroeconómicos derivados de una crisis de producción, descontrol del gasto público y de la deuda externa, caída de los términos de intercambio y conflictos políticos y sociales que desembocaron en una hiperinflación. Frente a esta coyuntura, en agosto de 1985 se inició un programa de ajuste y estabilización denominado la Nueva Política Económica (NPE), cuyo instrumento de aplicación fue el D.S. No. 21060.

La aplicación de este programa permitió alcanzar la estabilidad macroeconómica y mantenerla. La inflación disminuyó drásticamente de 25 mil por ciento anual hasta alcanzar niveles promedios de un solo dígito, principalmente debido a la reducción del déficit del sector público, logrado por medio de un mejor control del gasto público que se redujo del 20% del PIB en 1984 a 4% en 1998.

Si bien el crecimiento de la economía revierte la tendencia negativa de los indicadores macroeconómicos de la primera mitad de los años 80, aún no alcanza niveles suficientes como para superar el grado de pobreza imperante. Las exportaciones no tradicionales del país han crecido significativamente en los últimos diez años, mostrando una mayor diversificación, tanto en los productos exportados como en los mercados destino de las exportaciones.

La política de manejo de la deuda externa ha permitido mejorar en forma significativa sus indicadores. Al principio del período de estabilización, la relación deuda/PIB era de 156% y la relación deuda/exportaciones llegaba a 490%. Después de varios años de crecimiento económico y renegociaciones sucesivas de la deuda externa, en la gestión 1998 la relación deuda/PIB disminuyó a 9,32% y la relación deuda/exportaciones a 397%.

Las Reservas Internacionales Netas (RIN) experimentaron un crecimiento importante. De haber sido negativas a principios de los 80 han superado los US$ 644 millones en 1995, y para 1998 el stock de las RIN alcanzó US$ 1.063,4 millones, cifra que representa algo más de 6 meses de importaciones, un nivel sin precedentes en la historia económica del país. Se debe destacar que estos resultados fueron obtenidos en un escenario externo desfavorable. Los términos de intercambio cayeron en un 60% durante los últimos diez años, incidiendo en los déficits de la balanza comercial.

La aplicación de reformas estructurales en la década 1989-1999 mejoró la administración de las finanzas públicas, ya que el déficit fiscal pasó de 6,5% del PIB en 1993 a 3,2% en 1994. En 1998 se registró un déficit de 4%. Estas variaciones del déficit se deben en gran medida al ahorro corriente generado por el fortalecimiento del sistema tributario y por un mejor control del gasto público.

Para el quinquenio 1997-2002, el Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES) prioriza la lucha contra la pobreza, cuyo principal objetivo es superar las condiciones que originan el bajo nivel de vida de la mayor parte de la población. Se espera que hacia el año 2002, Bolivia alcance niveles de crecimiento superiores al 7% del PIB, con una inflación inferior a 4%, contribuyendo de esa manera a superar gradual y progresivamente los niveles de pobreza y los déficits de servicios básicos que hoy afectan a la mayoría de la población.

1.2 Organización política del Estado

Bolivia es una República unitaria que se divide política y administrativamente en 9 departamentos, 112 provincias, 314 secciones de provincia (municipios) y 1.384 cantones. El Estado boliviano está conformado por tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Las autoridades del Poder Ejecutivo jerárquicamente son: el Presidente de la República en el país; el Prefecto en el departamento; el Subprefecto en la provincia; el Alcalde Municipal en la sección de provincia (municipio) y el Corregidor en el cantón.

El Poder Legislativo

La Constitución Política del Estado establece que el Poder Legislativo reside en el Congreso Nacional, compuesto por dos cámaras. La de diputados con 130 miembros y la de senadores con 27 miembros. El presidente nato del Congreso es el Vicepresidente de la República. Los diputados y senadores son elegidos por cinco años mediante voto universal y directo.

El Poder Judicial

El Poder Judicial es el encargado y responsable de la administración de justicia, a través de sus órganos jurisdiccionales y en concordancia con la Constitución Política del Estado. El poder judicial es independiente de los otros dos poderes, sometido sólo a la Constitución y tiene su sede en la Capital de la República, Sucre. Ejerce sus competencias a través de los siguientes órganos:

Por mandato constitucional las autoridades de las comunidades campesinas y de los pueblos originarios pueden ejercer funciones de justicia en sus jurisdicciones territoriales en conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona, ni vayan en contra de las leyes del país.

Con la reforma del sistema judicial se ha creado tres instituciones independientes con el objetivo de contar con una administración ecuánime de justicia: el Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura y la Defensoría del Pueblo.

El Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo está constituido por el Gobierno Nacional y las administraciones departamentales, y conducido por el Presidente de la República y su gabinete de ministros.

En el Poder Ejecutivo, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes (MECyD) es el responsable del sector y, como tal, el órgano rector que norma y supervisa el funcionamiento de la educación en todos sus niveles y modalidades, tanto del servicio público como privado.

El MECyD tiene competencias fundamentalmente normativas y está organizado en función de sus objetivos y fines con la siguiente estructura:

El Viceministerio de Educación Inicial, Primaria y Secundaria cumple las siguientes funciones:

El Viceministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología norma supervisa y evalúa las acciones referidas a la educación superior, transferencia tecnológica e investigación. Sus funciones específicas son las siguientes:

 Proponer políticas y normas para el desarrollo de la educación superior, la investigación, la ciencia y la tecnología.

El Viceministerio de Educación Alternativa norma y coordina la educación alternativa, un área complementaria a la educación formal, y es responsable de las siguientes funciones específicas:

Existen otras instituciones encargadas de normar, supervisar, vigilar o realizar acciones en favor de la infancia y de la niñez para su protección y educación, como es el caso de la Dirección General de Asuntos Generacionales y Familia que depende del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación; el Programa de Atención al Niño y la Niña (PAN), dependiente del Ministerio de la Presidencia, y el Fondo de Inversión Social (FIS) que está encargado de canalizar financiamiento para la infraestructura escolar, de acuerdo a las prioridades y lineamientos del Ministerio de Educación.

La administración del Sistema Educativo está descentralizada y su operación está bajo responsabilidad de los siguientes órganos:

El SEDUCA, creado en diciembre de 1998 por D.S. No. 25232, es un órgano operativo y desconcentrado de la prefectura del departamento, con competencia de alcance departamental e independencia de gestión administrativa. Tiene como misión fundamental la administración de la educación pública y el control de la privada en el ámbito de su jurisdicción territorial.

De acuerdo a la Ley de Municipalidades promulgada en 1997, los órganos de gobierno que ejercen las funciones de administración local son el Alcalde y el Concejo Municipal. Adicionalmente las Leyes de Descentralización Administrativa y de Participación Popular otorgan responsabilidades para la administración de las unidades educativas garantizando los recursos de inversión y funcionamiento en el ámbito de su jurisdicción.

2. Políticas y planes educativos relacionados a la EPT: La Reforma Educativa

2.1 Antecedentes

Un hito importante para el Sistema Educativo boliviano fue la Reforma Educativa de 1955 realizada en el marco de la Revolución Nacional del 52, con el objetivo de ampliar el servicio escolar a la población indígena, asentada mayoritariamente en el área rural, y que había estado hasta ese momento prácticamente excluida de éste y otros derechos ciudadanos. Para lograr ese objetivo, se masificó la formación de maestros creando nuevas escuelas normales para promocionar egresados se oficializó la contratación de personas sin formación como "maestros interinos". Si bien todo esto permitió aumentar la cobertura del servicio escolar y reducir el analfabetismo, a la larga produjo un serio deterioro de la calidad educativa.

Un segundo aspecto relevante de la Reforma Educativa de 1955 es la deliberada decisión de castellanizar al indígena, cuya identidad se pretendió ignorar denominándola con el eufemismo de "campesino". La escuela se constituyó así en la punta de lanza del intento de homogeneización lingüística y cultural de la sociedad boliviana. No obstante, el porcentaje actual de hablantes de lenguas indígenas en Bolivia no es significativamente diferente al que existía en 1955 y en términos absolutos, incluso es mayor. Además, la imposición de castellano se convirtió en una de las principales causas del fracaso escolar en los niños indígenas..

Estos problemas se evidenciaron en tasas bajas de alfabetismo y rendimiento escolar y deterioro de la calidad de la educación superior que el Ministerio de Educación intentó corregir —entre los años 70 y 80— con acciones puntuales y de corta duración que no lograron los resultados deseados.

2.2. La Reforma Educativa

Al inicio de la última década del siglo se planteó la necesidad de llevar adelante el Programa de Reforma Educativa (PRE). Esta iniciativa nació fuera del sector, en el Ministerio de Planeamiento y Coordinación, por la visión global que desde este Ministerio se tenía de la importancia de la educación en el desarrollo, visión coincidente con la de la Conferencia Mundial de Educación para Todos (Jom Tien, 1990).

En 1992 se creó el Equipo Técnico de Apoyo a la Reforma Educativa (ETARE) con el objetivo de diseñar la propuesta de reforma y gestionar los recursos externos para posibilitar su ejecución, pues los recursos nacionales escasamente mantenían y mantienen los gastos corrientes del Sistema Educativo.

El ETARE fue conformado por profesionales de distintas especialidades que hicieron un diagnóstico de la situación de la educación, recogiendo investigaciones y estudios existentes y complementándolos con otros sobre necesidades de aprendizaje en ocho regiones del país. También se evaluaron innovaciones educativas que se habían desarrollado en Bolivia en las últimas décadas, entre otras, el Proyecto de Educación Intercultural Bilingüe (PEIB), el Programa de Escuelas Multigrado (PEM), el núcleo educativo, Warisata las Yachaywasi, el Centro de Multiservicios Educativos (CEMSE) y Fe y Alegría.

De esta manera, la propuesta de Reforma Educativa que diseñó el ETARE recogió las innovaciones exitosas desarrolladas por maestros bolivianos, y las enriqueció con aportes de nuevas corrientes pedagógicas vigentes en países con altos índices de calidad educativa.

Se puso en evidencia que los problemas educativos en Bolivia no sólo eran pedagógicos debido a la falta de pertinencia cultural y lingüística, de obsolescencia metodológica y curricular, sino también eran de carácter administrativo. En cuanto a estos últimas, los problemas más relevantes se centraban en la falta de información o la poca confiabilidad de la existente; el excesivo centralismo en la toma de decisiones; la predominancia de criterios político-sindicales y político-partidarios en la designación del personal en todo el Sistema Educativo; un inadecuado sistema de reclutamiento, promoción y remuneración del personal docente y una inequitativa e irracional distribución de recursos dentro del propio sector.

Por estas razones, el PRE contiene medidas de transformación tanto en el ámbito pedagógico-curricular como en el administrativo y financiero, que deben realizarse de manera simultánea, convirtiendo su ejecución en un proceso altamente complejo y de impacto no inmediato. En consecuencia, como parte de la planificación del PRE se impulsó el compromiso de los principales actores en el escenario político para que la Reforma Educativa se constituya en una política de Estado que trascienda gestiones de gobierno. El Programa de Reforma Educativa es la primera experiencia de continuidad de una política social en Bolivia en tres gestiones gubernamentales consecutivas, lo que no hubiera sido posible de no haber sido una respuesta a la expectativa ciudadana no manifiesta en el inicio de ese proceso y, por esa razón, ausente de la preocupación de dirigentes políticos, parlamentarios, gobernantes, medios de comunicación y demás líderes de opinión.

A diferencia de otros programas, la Reforma Educativa no tiene un corte claramente definido entre etapa de diseño y de ejecución pues en la primera se realizaron acciones que ya introdujeron cambios importantes en el Sistema Educativo. Dos de las más relevantes fueron los levantamientos de información estadística: un censo de edificaciones escolares, establecimientos, alumnos y recursos humanos, que constituiría el Mapa Educativo Básico (MEB, 1993); y un registro individual del personal docente y administrativo (RDA, 1994) actividad esta última que, como casi todas las realizadas en el marco de la Reforma Educativa, tuvo la cerrada oposición de los dirigentes del magisterio pero el acatamiento de los maestros de base en su totalidad.

Para fines de ordenamiento de este informe, se considera la promulgación de la Ley de Reforma Educativa, el 7 de julio de 1994, como el hito de inicio de la realización de uno de los proyectos educativos más ambiciosos en Bolivia y como la reforma de segunda generación más compleja.

Marco legal

El marco legal en el que se sustenta el Programa de Reforma Educativa está constituido por:

  1. La Constitución Política del Estado que define la educación como la principal responsabilidad de éste y establece la obligatoriedad y gratuidad de la educación primaria.
  2. La Ley de Reforma Educativa y sus decretos reglamentarios, que establecen en sus puntos fundamentales:

3. La Ley de Participación Popular que establece como responsabilidad de los gobiernos municipales la infraestructura y el equipamientos escolar.

4. La Ley de Descentralización Administrativa que establece como atribución de las prefecturas (órganos desconcentrados del gobierno central) la contratación del personal educativo: maestros, directores, técnicos y personal administrativo.

Principios, objetivos y metas de la Reforma Educativa

Dadas las necesidades educativas de la población, la Reforma Educativa plantea respuestas que benefician a las mayorías y, en esa medida, la nueva educación boliviana se constituye en una educación para todos, que tiene como ejes vertebradores a la interculturalidad en reconocimiento a la diversidad étnica, cultural y lingüística, y a la participación social en reconocimiento a la necesidad de democratizar la educación haciéndola pertinente a las necesidades educativas de las comunidades.

En consecuencia, la nueva educación boliviana "debe satisfacer las necesidades de aprendizaje de los educandos y responder a las necesidades de desarrollo de las regiones y del país en su conjunto". Sus objetivos en el largo plazo son ofrecer:

Plena cobertura de atención a la población en edad escolar, a través de sus distintos niveles y modalidades.

Calidad expresada en la relevancia social, en la pertinencia cultural y lingüística, y en la permanente actualización del curriculum.

Equidad expresada en la igualdad de oportunidades en el acceso, avance y permanencia en el sistema para niños y niñas de área rural y urbana, indígenas y no indígenas, así como también en la calidad del servicio que reciben.

Eficiencia en el uso de recursos humanos, materiales y financieros, cuya asignación debe guardar coherencia con las prioridades de desarrollo nacional.

Para cumplir con los objetivos señalados, se ha determinado el siguiente conjunto de políticas:

La recuperación de la función principal del sistema educativo, que es la de promover procesos de enseñanza y de aprendizaje de calidad, procediendo a la redefinición de la estructura institucional del sistema educativo a partir del aula y a la revalorización de la función social del maestro.

La adopción del enfoque de necesidades de aprendizaje para definir fines, objetivos, contenidos, situaciones de aprendizaje y mecanismos de evaluación.

El reconocimiento de la diversidad cultural del país como un recurso valioso, adoptando, en consecuencia, el enfoque intercultural en todos los niveles y modalidades del sistema educativo nacional, e incorporando la modalidad bilingüe para la atención de los educandos de lengua materna originaria.

La creación de condiciones que aseguren el acceso y la permanencia de todos los educandos en la escuela, particularmente en el área rural y en especial de las niñas.

La eliminación en los contenidos de programas y de textos escolares de toda forma de discriminación, promoviendo el cambio de mentalidad y actitudes individuales y colectivas en procura de construir una sociedad donde prevalezcan el respeto y la valoración de la diversidad y de las diferencias étnicas, lingüísticas, culturales, religiosas y de género.

La activación de la participación social permanente en la gestión y control de la educación.

La adopción de una estructura institucional flexible y abierta, capaz de adecuarse permanentemente al cambio y a las nuevas necesidades, introduciendo principios de eficiencia y eficacia para establecer sistemas de operación modernos que permitan contar con una administración educativa competente.

El establecimiento de una permanente acción contra la corrupción en todos los niveles de administración del sistema, restableciendo el principio de autoridad y alentando la función fiscalizadora de la comunidad y de los medios de comunicación social.

La formación de una mentalidad responsable con el desarrollo sostenible en resguardo del futuro de las próximas generaciones y del medio ambiente.

Las metas para la primera fase del proceso (1994-2000) son:

Renuclearización y distritación del sistema educativo con plena cobertura en todo el territorio nacional.

Constitución de los consejos de participación social, con pleno ejercicio de las funciones y atribuciones que les reconozca la ley, en todos los niveles del sistema y en todo el territorio de la República.

Formación y capacitación de asesores pedagógicos.

Capacitación de los maestros de educación primaria en la nueva propuesta curricular.

Primera promoción de maestros de primaria y secundaria con el nuevo sistema de formación docente.

Equipamiento de las escuelas con bibliotecas escolares y materiales didácticos para los niños.

Equipamiento de centros de recursos pedagógicos en los núcleos organizados del sistema educativo.

Mejoramiento de la infraestructura y construcción de nuevas escuelas primarias que fueran necesarias.

Implementación de la transformación curricular hasta el 2° ciclo de la educación primaria.

Incremento de la matrícula del primer año de primaria en el área rural.

Ejecución del programa de mejoramiento en el nivel primario en todo el país y en la secundaria en el área rural, con equipamiento y entrenamiento de maestros en el uso de guías y materiales didácticos.

Estrategia

El diseño de la estrategia de la Propuesta de Reforma fue orientado por cuatro criterios:

Atacar las causas de los problemas educativos en lugar de los efectos.

Globalidad y gradualidad.

Priorización de acciones.

Compensar desigualdades.

El primer criterio se funda en la constatación de que Bolivia no ha resuelto aún problemas básicos, por lo tanto, la reforma dirige sus primeros esfuerzos a crear condiciones para reducir la posibilidad de que continúen produciéndose analfabetos por falta de oferta, por insuficiente permanencia en la escuela por la mala calidad educativa. Para esto, la reforma institucional se centra en la consecución de logros cualitativos y de extensión de la cobertura escolar.

El segundo criterio alude a la necesidad de abarcar en el proceso de transformación tanto el área pedagógico-curricular como la institucional-administrativa, de ahí su carácter global. La gradualidad en la implementación de esta transformación se da en tres sentidos, por un lado, la reforma curricular se inicia en el nivel primario para luego extenderse a los niveles inicial y secundario, y por otro lado, la reforma institucional organiza paulatinamente a las escuelas en núcleos preparando las condiciones necesarias para la transformación curricular. Finalmente, la reforma institucional también se inicia en la estructura central del sistema, para continuar con la estructura desconcentrada hasta llegar a la escuela.

Además de global y gradual, la reforma educativa es total y permanente; total porque cubre todas las áreas (formal y alternativa), todos los niveles (inicial, primario, secundario y superior) y modalidades (de aprendizaje: regular o especial; de enseñanza: pluridocente o unidocente; de lengua: monolingüe o bilingüe; y de atención: presencial o a distancia); permanente porque las necesidades de desarrollo del país exigen cambios continuos.

l tercer criterio se refiere a que, dentro de un programa de transformación global y dada la débil capacidad institucional, técnica y financiera del sector educativo, no es posible desarrollar la reforma en todos los niveles simultáneamente, por lo que se prioriza el nivel primario ya que, siendo el de mayor trascendencia individual y colectiva, se concentra en él el mayor esfuerzo de la reforma educativa.

El cuarto y último criterio concierne a la necesidad de otorgar atención especial a las escuelas en las que los índices de repetición y de abandono son especialmente elevados, como medida destinada a compensar las desigualdades que se originan en la situación socio-económica de las comunidades locales.

La implementación de la estrategia descrita, en los primeros años, se enfrentó con algunos obstáculos que hicieron que las actividades se dispersaran, por lo que en 1998, se reajustó la estrategia de ejecución del PRE para el período 1999-2002. Manteniendo los criterios mencionados, se procedió a focalizar la implementación en municipios cuyas condiciones aseguren el éxito de la reforma. Estos municipios son seleccionados a partir de criterios de eficiencia y promoviendo la participación de las alcaldías para generar mayor impacto. El ingreso al municipio del programa también será gradual y se efectivizará en tres grupos, uno cada año.

En este marco se priorizan los siguientes objetivos estratégicos:

Desarrollar la capacidad de gestión del Sistema Educativo Nacional.

Mejorar la capacidad del personal docente.

Consolidar la transformación curricular y generalizarla.

Promover la participación de la ciudadanía.

Esta estrategia permite restituir la importancia de la gestión participativa en la educación y promoverla a través de Proyectos Educativos de Núcleo (PEN) y Programas de Desarrollo Educativo Municipal (PDEM).

El PEN es un instrumento que pone "la educación en manos de la comunidad educativa. Los maestros, los alumnos, los padres de familia y los directores analizan sus necesidades, buscan medidas de solución y señalan los mecanismos técnicos, humanos y financieros para atender sus demandas

Cooperación con la ejecución del Programa de Reforma Educativa

Los servicios de educación básica son provistos en gran proporción por el Estado (87%) con fondos provenientes del Tesoro General de la Nación, tanto para las escuelas que dependen directamente de él como para aquellas administradas por iglesias como la católica, metodista y de la Misión Sueca Libre. Los salarios de las escuelas de convenio son pagados por el Estado.

Actualmente, el PRE es financiado con créditos otorgados por el Banco Mundial y el BID y por donaciones de Alemania, Holanda, Suecia y Dinamarca. Además se cuenta con asistencia técnica de España, Francia y Japón. El Fondo de Inversión Social (FIS) canaliza recursos externos para infraestructura. Asimismo, los gobiernos municipales financian infraestructura y equipamiento con fondos transferidos del TGN por la coparticipación tributaria.

II Parte: Sección Analítica

3. Análisis de la transformación de la educación

3.1 En la estructura curricular

La organización de la estructura curricular del sistema se ha transformado de la siguiente manera:

La educación inicial continúa siendo el primer nivel de la estructura, sin embargo se ha extendido la atención a la población de 0 a 6 años de edad (anteriormente se atendía sólo a niños de 4 a 6 años). Este nivel se organiza en dos ciclos, de 0 a 4 años y de 4 a 6 años, que aún no tienen carácter obligatorio, puesto que el Estado no se encuentra en condiciones de ofrecer un servicio que garantice la cobertura de la demanda.

El nivel primario, único de carácter obligatorio, tiene una duración de 8 años, para niños de aproximadamente 6 a 14 años de edad (aumentando la obligatoriedad en tres años). Está organizado en tres ciclos: el primero, de aprendizajes básicos, de tres años de duración promedio; el segundo, de aprendizajes esenciales, tiene también una duración promedio de tres años; y el tercero, de aprendizajes aplicados, de dos años.

El nivel secundario se divide en dos ciclos de dos años de duración cada uno: el primero, de aprendizajes tecnológicos y, el segundo, de aprendizajes diferenciados. De esta manera se forma a los alumnos con capacidades básicas tanto para incorporarse al mundo laboral y desarrollar una formación profesional de nivel técnico, como para continuar con estudios de nivel superior.

El nivel superior comprende la formación profesional universitaria y no universitaria. En cuanto a la formación docente, la transformación está centrada en la actualización y mejoramiento de la calidad de los procesos educativos y se logra mediante la vinculación de los centros de formación docente con las universidades.

En cuanto al funcionamiento de la estructura curricular, la Reforma Educativa introduce la desgraduación por lo cual los niños no repiten un año o ciclo. Del nivel inicial al primario, la promoción es automática. Dentro del nivel primario, la promoción del primer ciclo al segundo también es automática, sin embargo la promoción del segundo al tercer ciclo y el egreso del tercer ciclo depende del logro de las competencias exigidas, para lo cual se da la posibilidad al alumno de extender el tiempo de su permanencia en estos ciclos por un año. Esto permite que la duración del nivel primario se extienda hasta un máximo de 10 años.

La desgraduación permite atender de mejor manera la diversidad de ritmos de aprendizaje y realizar la integración de niños con necesidades educativas especiales a la escuela regular.

Durante los cuatro años de implementación en aula de esta propuesta se ha focalizado el apoyo en la asistencia técnica y capacitación docente que están generando cambios paulatinos en la forma de comprender el proceso educativo y la evaluación, lo que ha permitido que las escuelas trabajen con niños que muchas veces fueron excluidos.

3.2 En los niveles del sistema

Educación inicial

Habiendo constatado la dispersión de esfuerzos humanos y materiales en la atención a niños menores de 6 años, el MECyD trabajó en la coordinación con instituciones que desarrollan estos programas en sus diferentes modalidades, para definir conjuntamente políticas que enmarquen la ejecución de sus actividades. En 1998, se publicaron las Políticas de Educación Inicial para cuyo desarrollo el MECyD se encarga de implementar las acciones pertinentes y brinda la estructura organizativa adecuada.

En este sentido se desarrollan talleres departamentales para el análisis y difusión de la política y se realizan diversos procesos de capacitación docente y producción y distribución de materiales, incluyendo los planes y programas para este nivel con el propósito de iniciar la transformación curricular en aula. Además, a partir del año 2000 se ejecutará un plan de generalización destinado a ampliar la cobertura del servicio para luego dar carácter obligatorio al segundo ciclo de este nivel.

Complementariamente, en vista de que en los niveles local y nacional existen varias agencias de financiamiento y ONGs que brindan servicios de Educación Inicial se conformó una Coordinadora Interinstitucional presidida por el MECyD. Ésta posibilitará la optimización de los recursos a través de planes anuales de intervención que aseguren una distribución racional y sin yuxtaposiciones de los recursos para el logro de los objetivos. Asimismo se están elaborando las normas nacionales para este nivel a fin de que las diferentes acciones de las instituciones respondan a los principios de la Reforma Educativa.

En el proceso llevado a cabo se ha definido que el primer ciclo de educación inicial para niños de 0 a 4 años fundamentalmente es de responsabilidad de los padres de familia y la comunidad. Aquellas ONGs u otras instituciones que brindan atención a este grupo etáreo, coordinan con el MECyD a fin de que las transformaciones que se realizan respondan a las normas nacionales.

El segundo ciclo para niños de 4 a 6 años es fundamentalmente responsabilidad del MECyD y, como parte del proceso de reforma, en él se implementará la nueva propuesta curricular de la Reforma Educativa.

Educación primaria

En la educación primaria se está mejorando la pertinencia social y cultural y la calidad del curriculum al haber introducido la modalidad bilingüe, el enfoque intercultural y la actualización de los enfoques adoptados y las estrategias metodológicas utilizadas en la enseñanza de las áreas de conocimiento. De esta manera la enseñanza está dirigida a promover procesos de aprendizaje significativos en los que los alumnos construyen competencias y no son simples receptores de contenidos. Asimismo, los niños trabajan en equipos y avanzan en el proceso de aprendizaje según sus diferentes posibilidades, ritmos e intereses.

A fin de proveer a los maestros, directores y asesores pedagógicos del sistema de instrumentos curriculares para comprender y desarrollar la transformación, se elaboraron planes y programas para el nivel primario, en los cuales se dan lineamientos en cuanto a los nuevos enfoques, los objetivos del cambio y las competencias a desarrollar en los alumnos. Este material fue distribuido nacionalmente junto con otros documentos de la Reforma Educativa. Actualmente dichos materiales se están reelaborando a partir de los insumos recogidos desde el trabajo en aula.

Las áreas de conocimiento con las que se trabaja en el nivel primario son: Lenguaje y comunicación, Matemática, Ciencias de la vida, Tecnología y conocimiento práctico, y Expresión y creatividad. En ellas se integra en forma transversal el tratamiento de cuatro temas fundamentales para la sociedad y para el desarrollo holístico de los aprendizajes: equidad de género, salud y sexualidad, democracia y medio ambiente.

Se ha aplicado el nuevo currículum en las aulas de los tres años del primer ciclo y en el primer año del segundo ciclo. Para ello se realizan importantes procesos de capacitación a docentes y directores en servicio, a asesores pedagógicos y a técnicos en los niveles departamentales y distritales. Estas capacitaciones giran en torno a diversos temas, desde el enfoque de la reforma hasta la metodología para desarrollar los contenidos de cada área.

También se elaboraron guías didácticas para los maestros sobre cada área de conocimiento, materiales para fortalecer la utilización de las lenguas originarias y revistas y boletines para desarrollar temas más puntuales vinculados a las teorías que sustentan la reforma y las prácticas pedagógicas que se deben generar. Para los alumnos se elaboraron módulos de aprendizaje en castellano, aimara, quechua y guaraní, cuyos contenidos son diferenciados de manera que se adecuan a la realidad de cada entorno.

Todas las escuelas fueron equipadas con bibliotecas de aula con textos contemporáneos, de tradición indígena y clásicos, nacionales y extranjeros, de diversos géneros y en las distintas lenguas priorizadas en la reforma. Asimismo se equipará a los núcleos educativos con una biblioteca para maestros que incluya textos sobre pedagogía, psicología, historia, sociología y otros materiales dirigidos a apoyar su labor. Estos formarán parte del equipamiento de los Centros de Recursos Pedagógicos que se crearán para fomentar el trabajo en equipo y la consolidación de la red de ayuda entre los profesionales que trabajan en un mismo núcleo educativo.

Además se ha producido y distribuido diversos materiales de apoyo para la enseñanza del castellano como segunda lengua, entre ellos se ha elaborado libros, cassettes, láminas y guías para maestros.

Finalmente, con el objetivo de mejorar las actuales condiciones en las cuales se desarrollan los procesos de enseñanza y de aprendizaje, se tiene previsto dotar a las escuelas con materiales didácticos, instrumentos deportivos y musicales, láminas y mapas, entre otros.

Educación secundaria

En el marco de la implementación gradual de la Reforma Educativa, en 1999 se han iniciado diversos estudios e investigaciones mediante los cuales se analizan las necesidades y condiciones existentes para realizar la transformación de la educación secundaria. En estos procesos se han comenzado a integrar las propias escuelas secundarias, asociaciones de profesores y otras instituciones interesadas en apoyar la mejora de la calidad educativa de este nivel. De esta manera se está recogiendo información sobre innovaciones existentes, necesidades básicas de aprendizaje de este nivel y requerimientos para la inserción laboral de los jóvenes egresados.

A partir del año 2000 se convocará a una mayor cantidad de colegios secundarios e instituciones para generar procesos de reflexión y la elaboración de propuestas necesarias para la puesta en marcha de la transformación curricular e institucional.

Desde 1997 se viene implementando un programa piloto de formación de bachilleres pedagógicos, que forma parte de la propuesta de transformación de la secundaria, ya que la Ley 1565 establece que una de las terminales de la secundaria es el Bachillerato Humanístico en Pedagogía, cuyo objetivo es formar a los bachilleres para que puedan ejercer como maestros de nivel primario.

Educación superior: Capacitación y formación docente

El proceso de transformación de la educación descrito en los apartados anteriores requiere que los maestros conozcan y comprendan la propuesta teórica y los cambios que implica en la práctica para así ser capaces de constituirse en mediadores de la construcción de conocimientos por parte de los niños, generando procesos de educación y de aprendizaje participativos y significativos.

Para esto se pusieron en marcha diferentes estrategias dirigidas, por un lado, a capacitar a los maestros y directores en servicio y, por otro, para formar a los nuevos maestros en el marco del programa de transformación.

El proceso de capacitación se inició con la creación de un cuerpo de Asesores Pedagógicos que fueron formados para capacitar y apoyar a los maestros y directores en su trabajo con los niños, así como para promover la participación de la comunidad en la gestión educativa.

Los asesores son asignados a un núcleo educativo donde incentivan el trabajo en equipo de los maestros y directores de cada una de las escuelas. A su vez, tras la primera fase de formación intensiva de estos asesores, el MECyD realiza eventos de capacitación permanente, aunque de menor duración, donde se intercambian experiencias y elaboran materiales para enfrentar las necesidades que van surgiendo en las escuelas.

En cuanto al proceso de formación de nuevos maestros, para la transformación de los centros de formación docente, entre 1994 y 1995, se llevó a cabo un proceso participativo de diagnóstico y elaboración de Proyectos Académicos Institucionales así como de mejoramiento del curriculum, que se utilizaron como insumo para el diseño del nuevo curriculum.

En 1997 se introdujo el curriculum base en las Escuelas Normales y desde su implementación, que fue apoyada por algunos procesos de capacitación, se procedió a su evaluación. Así se determinó la necesidad de su reorientación y reajuste, al constatarse que los centros no respondieron a las necesidades de formación de maestros planteadas por el sistema, ni en número ni en calidad, y menos aún a los requerimientos de las áreas rurales. A pesar de existir 15 Escuelas Normales en esas áreas, el porcentaje de maestros sin formación (interinos) no ha dejado de ser importante (actualmente del 36% a nivel nacional, existiendo un departamento donde supera el 70%).

Como resultado de la evaluación y siguiendo lo previsto en la Ley de Reforma Educativa, a principios de 1999 se ha constituido el Sistema Nacional de Formación Docente y se ha transferido la gestión de diez Institutos Normales Superiores (INS) a Universidades públicas y privadas que respondieron a la convocatoria pública del MECyD y pasaron el proceso de evaluación y selección de propuestas. Con esta medida se acerca la formación docente al nivel superior de la educación de manera efectiva.

Actualmente se está trabajando en el nuevo diseño curricular base para ponerlo a consideración de la Comisión Mixta conformada por el MECyD y las universidades a cargo de los INS. Este diseño será aplicado desde el año 2000 en todos los centros de formación docente.

Finalmente, con el objetivo de mejorar el nivel de formación de los catedráticos de los centros de formación docente, la Ley de Reforma Educativa autorizó a las Universidades a ofrecer programas de licenciatura para educadores, que se vienen llevando a cabo desde 1996.

3.2 La transformación del área institucional-administrativa

Recuperando una tradición boliviana, se plantea la organización de las escuelas en núcleos educativos que constituyen una red de servicios complementarios. Dentro del núcleo al menos una escuela debe tener todos los niveles de educación. Los núcleos se organizan respetando los límites de las unidades territoriales y consideran criterios demográficos y de comunidad cultural y lingüística de la población. Cada núcleo que ingresa al programa de transformación curricular cuenta con el apoyo de un Asesor Pedagógico.

La Reforma Educativa:

De esta manera, se sienta las bases para que la toma de decisiones sea posible en los ámbitos donde se plantean los problemas y donde los responsables tienen una relación más próxima con los maestros, los alumnos, los padres y madres de familia y la comunidad, lo que les permite un conocimiento mejor y más inmediato de sus necesidades así como la participación social en la definición de políticas educativas y en su ejecución.

En el período de análisis, varios han sido los intentos por institucionalizar el acceso a los cargos de la administración educativa en los niveles descentralizados del sistema, pero los cambios encuentran siempre resistencias y las decisiones políticas han primado a menudo por sobre las técnicas.

Infraestructura y equipamiento:

La Ley de Participación Popular (1994) establece como responsabilidad de los gobiernos municipales la provisión, mantenimiento, ampliación y reposición de la infraestructura escolar, mobiliario, equipamiento y material didáctico. Con ese fin los municipios reciben recursos de coparticipación tributaria; sin embargo, aún no cumplen esa responsabilidad plenamente.

Por esa razón, se destina parte de los recursos del Programa de Reforma Educativa para la atención de esas necesidades. Dichos recursos son canalizados a través del Fondo de Inversión Social.

Sistema de medición de la calidad de la educación (SIMECAL) es una de las innovaciones más importantes del Programa de Reforma Educativa como instrumento técnico que evalúa el rendimiento de los escolares e identifica los factores que inciden en él.

El SIMECAL proporciona indicadores de eficacia del Sistema Educativo Nacional que sirven para orientar las acciones de mejoramiento de la calidad de la educación; adicionalmente, proporciona información sobre los factores que inciden en los logros alcanzados por los alumnos.

Los indicadores que proporciona el SIMECAL son los siguientes:

Estos indicadores se presentan por ámbito geográfico: urbano y rural, por ámbito de administración política: departamental y distrital, y por tipo de administración: pública, privada y convenio.

A la fecha, el SIMECAL ha realizado evaluaciones de rendimiento escolar:

Año

Población objetivo

Número de alumnos

Tamaño de la muestra (%)

1997

3º y 6º de primaria monolingüe castellano

34.312

9,04

3º de primaria modalidad EIB aimara

1.321

(ambas lenguas)

63,34

3º de primaria modalidad EIB quechua

78,93

8º de primaria monolingüe castellano

10.509

11,78

1998

4º de secundaria monolingüe castellano

13.802

28,24

5º de primaria modalidad EIB quechua, aimara y guaraní

1.135

n.d.

1999

1º de primaria monolingüe castellano

23.268

9,93

1er ciclo con transformación curricular

71.833*

100,00

 (*) Las escuelas con menos de diez alumnos fueron excluidas.

La información de los cuatro primeros operativos nacionales servirá de línea de base para medir los resultados del Programa de Reforma Educativa.

4. Análisis de indicadores básicos de Educación para Todos

4.1 Niños menores de 6 años

La atención educativa de niños menores de seis años tiene un desarrollo todavía muy incipiente y mayoritariamente concentrado en el área urbana como servicio privado, del cual se cuenta con registros parciales. Las restricciones que pone este sub-registro repercuten, naturalmente, en la calidad de los indicadores.

Observamos, en la Tabla N° 1 que la tasa de matrícula de niños de 4 a 5 años se mantiene baja a lo largo del período, advirtiéndose un ligero incremento en la década, del 32,2% en 1990 al 36,4% en 1999. La tasa de matriculación del área rural se encuentra muy por debajo del promedio nacional. El índice de paridad de género para este indicador muestra una ligera desigualdad favorable a las niñas.

4.2 Educación primaria

Acceso

No obstante los esfuerzos desplegados y los recursos invertidos desde el inicio del Programa de Reforma Educativa todavía queda mucho por hacer para incrementar los niveles de acceso a la educación primaria en el país, como lo demuestran los datos de la Tabla Nº 3, en los que se exhiben las tasas bruta y neta de ingreso al primero de primaria.

El fenómeno de extraedad que se expresa en la brecha entre la tasa bruta y la neta llama la atención sobre la necesidad de ejecutar políticas para promover el ingreso oportuno a la escuela de los niños en la edad que corresponde.

Es importante hacer notar que desde el inicio de la Reforma Educativa se recolecta información de manera sistemática y se la registra en sistemas informáticos, lo que ha permitido corregir la sobre-matriculación de los últimos años. Con la aplicación de auditorías operativas a partir de la presente gestión se estima que el sobre-registro de la matrícula pueda ser corregido en definitiva.

Efectivamente, tanto la tasa bruta de ingreso al primer año del nivel primario como la tasa neta van en disminución durante el decenio (ver Tabla No 3) y de manera muy significativa durante el período de preparación de la reforma educativa, lo que se explica por la disminución progresiva de la sobre-matriculación. El índice de paridad de género no muestra desigualdades hacia las mujeres.

Al contrario que en el caso de las tasas de acceso, se observa una tendencia creciente en el comportamiento de la tasa bruta de matriculación (ver Tabla Nº 4). Ésta experimenta leves variaciones que van desde el 87,8% en 1990 hasta 92,9% en 1995, para llegar a 97% en 1999. La TNM se incrementa en cuatro puntos porcentuales en los diez años, después de alcanzar su nivel más alto en 1995 con un 64%.

Repetición

La tasa de repetición tiene un comportamiento muy irregular a lo largo de la década en todos los grados (ver Tabla Nº 8). Sin embargo, y especialmente en los grados primero, sexto y séptimo se presentan mayores tasas en cada año. Estudios realizados señalan que la repetición en el primer grado está asociada al hecho que la enseñanza se imparte en castellano, lengua ajena o poco desarrollada en los niños indígenas que ingresan a la escuela.

En general la repetición en los niños es mayor que en las niñas, salvo algunas excepciones por año y por departamento.

EI abandono, que es un hecho que no depende exclusivamente de la escuela, es alto en general, situación que contribuye al comportamiento de la repetición. La probabilidad de que los niños que no aprueben, abandonen el sistema escolar es más alta.

Retención en el quinto grado

El porcentaje de la cohorte de alumnos que alcanza efectivamente el quinto grado muestra una evolución irregular a lo largo de todo el decenio, oscilando entre 42% (1993) y 54% (1991) (ver Tabla Nº 9). No se aprecian desequilibrios en la evolución del índice de paridad de género para este indicador.

En la medida en que este indicador se construye a partir del seguimiento a una cohorte, se espera que su comportamiento se regularice con el mejoramiento de la calidad de la información educativa.

Eficiencia

Al analizar el coeficiente de eficiencia para la educación primaria y para el 5º año (ver Tabla Nº 9), se puede observar que no existe una tendencia clara en el comportamiento de estos indicadores. Si embargo se advierte que ambos coeficientes de eficiencia son demasiado bajos, presentando promedios para el decenio de 54% en el caso de 5º año y de 45% para la primaria completa (hasta 8º). El coeficiente de eficiencia nacional correspondiente al 5º de primaria oscila entre 49% y 59%, mientras que el correspondiente a la primaria completa lo hace entre 37% y 59%.

Un comentario importante relacionado con la tasa de retención y los coeficientes de eficiencia se refiere a la capacidad de oferta del Sistema Educativo Nacional. De las 13.989 unidades educativas que existen en el país 6.066 (43,4%) cuentan con oferta de 1º a 5º grados, sólo 1.737 (12,4%) ofrecen la primaria completa, es decir de 1º a 8º, y 9.219 unidades educativas (65,9%) son multigrado. Esto influye en las bajas tasas de retención observadas, en los coeficientes de eficiencia y en las altas tasas de repetición (hay niños que a pesar de haber aprobado el curso, lo repiten por falta de provisión del servicio de cursos superiores).

Rendimiento

La evaluación de competencias básicas alcanzadas por los niños de cuarto año de primaria en el país (ver Tabla Nº 10) muestra un gran contraste entre el área urbana y el área rural. Los resultados de las escuelas urbanas están significativamente por encima de los del área rural. El análisis por género muestra mejores rendimientos femeninos que masculinos.

4.3 El gasto público en educación

Los salarios del personal docente y administrativo del sector educativo son cubiertos con recursos financieros provenientes del Tesoro General de la Nación (TGN). El resto de gastos de operación escolar, así como la infraestructura y equipamiento, están bajo responsabilidad de los gobiernos municipales, para lo que se les transfiere recursos de coparticipación.

En el análisis de los indicadores relacionados con el gasto en educación primaria se consideró aquéllos referidos estrictamente a los salarios de los docentes y personal administrativo de escuelas de educación primaria. En el gasto corriente total de educación se incorporaron además los recursos financieros destinados a la educación inicial, secundaria, alternativa y superior no universitaria. No se incluye los recursos destinados a la administración educativa (Ministerio, direcciones departamentales y distritales) y a las universidades.

Durante la última década, el presupuesto nominal asignado al sector educativo se ha incrementado en 400%, siendo la partida más importante la de sueldos y salarios. El promedio anual del incremento salarial durante este período ha sido de 12%. En el mismo período se alcanzaron tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) entre 4% y 6%, por su parte la tasa de inflación se mantuvo en un dígito.

Este esfuerzo de incrementar recursos al sector, por encima del comportamiento de estas variables macroeconómicas, se refleja en la ejecución del gasto corriente en educación primaria respecto al PIB (ver Tabla Nº 5), que del 1.6% en 1990, alcanza al 2.3% en 1999.

El comportamiento del nivel de gasto en primaria respecto del total del gasto en educación registrado durante los últimos diez años muestra que es relativamente alto, aproximadamente 71% para el decenio. Este porcentaje de participación es explicado básicamente por las siguientes razones:

. Del total de la matrícula, la proporción correspondiente al nivel primario asciende al 76%, del cual el área urbana representa el 56% y el restante 44% al área rural.

. La oferta educativa de los niveles de educación inicial y secundaria es relativamente baja.

4.4 Recursos humanos docentes

La cantidad de maestros de primaria ha tenido un crecimiento de 17% durante la década bajo análisis. La mayoría de los maestros (67%) trabaja en el área rural. Del total de maestros de primaria en 1999, 60% son mujeres y 40% hombres, con una una gran concentración de las primeras en el área urbana: tres docentes femeninas por cada docente masculino, mientras que en el del área rural esta relación es prácticamente de uno a uno.

Nivel académico de los maestros de primaria

Como se comentó en el segundo punto de este documento, la formación docente en las escuelas normales sufrió un paulatino deterioro en las décadas pasadas, que produjo promociones de maestros deficientemente formados. Además, la formación que recibieron correspondía a un curriculum y orientación pedagógica muy distintos de los que plantea la Reforma Educativa para la educación escolar. Para subsanar esta situación, se está capacitando a los maestros de primaria a través de 1.500 asesores pedagógicos que han sido formados entre 1994 y 1999.

En el área rural, la situación se agrava por la presencia de maestros interinos" -personas sin ninguna formación que han sido incorporadas al servicio docente- debido a que los maestros titulados prefieren trabajar en las ciudades, pues el salario diferenciado que reciben por trabajar en el área rural no compensa las difíciles condiciones de vida de esos lugares ni el ingreso adicional que les reportan las actividades no docentes que pueden realizar en las ciudades. Los maestros interinos con cinco años de antigüedad y que aprueban un examen de suficiencia obtienen la categoría de "titular por antigüedad". La mayoría de estos maestros abandonan el área rural y buscan insertarse en el servicio docente en las ciudades. Los interinos y los titulares por antigüedad son el 36% del total de maestros de primaria en el país.

Relación alumno - docente

El número de alumnos por docente no ha presentado variaciones de consideración en la última década, lo que permite deducir que se han incorporado maestros en proporción similar a la matrícula.

Se advierten diferencias entre los ámbitos urbano y rural. La relación alumno/docente es 34/1 en el primero y 15/1 en el segundo, debido a la cada vez mayor concentración de población en las ciudades y a la ya mencionada gran dispersión en el área rural, tanto de la zona andina como de la amazónica.

Por estas razones no puede establecerse una relación maestro/alumno uniforme y se ha diseñado un modelo de asignación de personal docente en base a la densidad de la población en edad escolar por distrito educativo.

5.CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

5.1 Logros

Se realizaron avances en la aplicación del nuevo curriculum en los primeros cuatro años de primaria; en la producción y distribución de textos escolares en cuatro lenguas nacionales y otros materiales didácticos; en la capacitación de maestros y formación de asesores pedagógicos y en el diseño del nuevo curriculum de educación inicial.

En lo que se refiere a la transformación institucional, son avances importantes para el servicio de educación pública:

El Fondo de Inversión Social (FIS) realiza proyectos de construcción, ampliación y refacción de edificios escolares bajo los criterios establecidos por el Ministerio de Educación en el marco del Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad de la Educación.

Otros avances destacables son el desarrollo y funcionamiento del Sistema de Medición y Evaluación de la Calidad de la Educación que orienta el ajuste y definición de políticas.

Se ha organizado el Sistema de Formación Docente con la selección, bajo criterios de calidad, eficiencia y equidad, de diez Escuelas Normales a las que se las ha transformado en Institutos Normales Superiores (INS). Se ha contratado universidades públicas para la administración de los INS con el objetivo de elevar su nivel académico e independizarlos del clientelismo político.

Se ha iniciado la ejecución de proyectos educativos con la participación del director, el conjunto de maestros y padres de familia en 85 municipios seleccionados por el compromiso de las autoridades locales y la organización de las juntas escolares. Esta nueva orientación estratégica apunta a fortalecer los procesos de descentralización, participación popular y gestión por resultados en el sector.

Además, la Reforma Educativa ha producido efectos externos a la educación que la benefician. Los más destacables son la inclusión del tema educativo en la agenda política y social, el incremento significativo de la producción literaria y editorial, así como el notorio desarrollo de la investigación educativa, particularmente en las tesis universitarias de distintas disciplinas académicas.

Los avances han sido posibles gracias a la continuidad de la Reforma Educativa durante tres gestiones consecutivas de gobierno, lo que sienta las bases para que se constituya en la primera política social de Estado.

5.2 Principales problemas del proceso

Los problemas que ha enfrentado la ejecución de la reforma educativa son de diversa naturaleza. Uno ha sido la oposición de la cúpula sindical que, a fuerza de no interpretar el verdadero sentimiento de sus bases y de la ciudadanía en favor del cambio, ha terminado seriamente debilitada.

Los dos obstáculos más difíciles de superar y que dificultan –y hasta pueden frustrar- el esfuerzo de mejorar la educación son la restricción fiscal que garanticen la operación y mantenimiento de las inversiones del Programa de Reforma Educativa y las prácticas políticas clientelares en la administración descentralizada del sistema educativo.

Finalmente, la insuficiencia de profesionales de diferentes disciplinas especializados en educación.

5.3 Recomendaciones

Los países miembros del Foro EPT-2000 deberían realizar esfuerzos adicionales para implementar los sistemas que recojan información estandarizada para la construcción de indicadores comparables, pero también para recoger otra pertinente a la realidad propia de cada país o grupo de países.

Los indicadores deben constituirse en insumo fundamental para la definición de políticas educativas, estrategias y metas. También es necesario establecer definiciones operativas uniformes, tales como la ruralidad, y el tiempo de referencia para consignar la edad oficial (principio, medio o fin de año).


                                                                                                                          END

Sumario