La EPT Evaluación 2000: Informes de Países Portada del Foro Mundial sobre la Educación
   Colombia
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Parte I: SECCIONES DESCRIPTIVAS

Desde mediados de los años 80 había comenzado a darse en el país una serie de transformaciones institucionales que apuntaban a desconcentrar y descentralizar funciones del gobierno nacional. La racionalidad detrás de dichas medidas era una combinación de argumentos en favor de la mayor participación ciudadana, la autonomía y la eficiencia económica. La primera gran reforma en este sentido fue la elección popular de alcaldes. En el campo educativo propiamente dicho, siguieron medidas orientadas a fortalecer el poder local, tales como la cesión de recursos fiscales y la transferencia de responsabilidades relacionadas con aspectos administrativos del servicio.

A las expectativas sobre la descentralización se sumaban otras, relacionadas con las características que debía tener el sistema educativo que resultara de -e impulsara- un gran proceso de reforma social: apertura a la participación de otros actores, autonomía de las instituciones para construir proyectos educativos que dieran respuesta a las necesidades reales de las comunidades, el reconocimiento de la pluralidad cultural y religiosa, más y mejor educación básica para todos.

Las condiciones para desencadenar una reforma educativa variaron radicalmente como consecuencia del proceso que condujo a la expedición de la nueva Constitución Política. Hasta ese momento los asuntos educativos preocupaban casi exclusivamente al gobierno y al sindicato docente. El primer espacio real de concertación se creó con motivo de la redacción de una nueva Carta por parte de constituyentes de la más diversa procedencia. La actividad intensa que desplegaron las ONG y muchos miembros y representantes de la sociedad civil con anterioridad y durante los trabajos de la Asamblea, hizo posible que en el articulado se incorporaran temas cruciales que iban más allá de los que hasta ese momento habían hecho parte de la discusión pública sobre educación. La adopción del derecho a la educación, su obligatoriedad entre los 5 y los 15 años, la participación de la comunidad educativa en la dirección de los planteles, y la asignación creciente de recursos a la educación pública constituyen victorias jurídicas sin precedentes en la historia de Colombia.

La Constitución Política de 1991 recogió muchas de las propuestas que habían venido discutiéndose en el país desde la década anterior, incorporó nuevas, y sentó las bases para la redacción de las normas que le dieron forma al sistema educativo colombiano como lo conocemos ahora. También marcó el rumbo de los planes educativos que se formularon y ejecutaron en la década, cuyos propósitos y metas se identificaban con los de los compromisos internacionales que Colombia suscribió, en particular la Convención Mundial sobre Supervivencia y la Declaración de Educación para Todos (EFA).

En materia educativa, estos objetivos y metas se definieron en función de (a) la cualificación de los servicios de atención a la primera infancia; (b) la creación de una oferta de preescolar formal para niños de los estratos más pobres; (c) el acceso de niños y jóvenes a un ciclo completo de educación básica; (d) la calidad de la educación, definida como el mejoramiento de las condiciones para el aprendizaje así como de los resultados del mismo, y (e) la ampliación y flexibilización de la oferta de educación de adultos. Las metas relacionadas con la adquisición de competencias para el desempeño productivo no hicieron parte de los planes educativos, pero algunos de los programas que se implementaron en la segunda parte de la década apuntaron en esta dirección.

Siguiendo las directrices de UNESCO, este informe está organizado en tres partes:

La Parte I describe la situación inicial y las metas que se plantearon para cada una de las seis dimensiones EFA, así como la estrategia o estrategias que se adoptaron para garantizar su cumplimiento. También se refiere a los mecanismos para la toma de decisiones en materia de Educación para Todos, en el marco de la reforma de los servicios sociales que tuvo lugar como resultado de la promulgación de la Constitución Política de 1991. Por último, esta sección se refiere de manera general a los ejecutores de las políticas y hace un resumen de las inversiones EFA entre 1990 y 1998.

La Parte II se centra en la eficacia de tales estrategias, tomando como base la información sobre avances en el logro de las metas, así como de los factores que dificultaron o facilitaron el proceso. Como en el caso anterior, el análisis se hace separadamente para cada una de las dimensiones EFA, con excepción de aquellas sobre las que no se dispone de información. Incluye además, un análisis general de los distintos mecanismos que, como resultado de la reforma educativa, han contribuido a crear conciencia sobre la educación y a la creación de canales de participación.

La Parte III resume las conclusiones sobre los principales avances y plantea recomendaciones para avanzar rápidamente en el cumplimiento de los compromisos EFA. También recoge los planteamientos que sobre estas metas se hacen en el Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002.

1.Metas EFA y estrategias de acción

1.1 EXPANSIÓN DE LA ASISTENCIA Y DE LAS ACTIVIDADES DE DESARROLLO DE LA PRIMERA INFANCIA

Durante la década de los 90 se produjeron en Colombia hechos significativos que sentaron las bases para mejorar sustancialmente las condiciones de la infancia. Algunos de estos fueron de orden legal y otros surgieron como respuesta a compromisos adquiridos a nivel internacional:

En 1990 el gobierno colombiano suscribió la Declaración Mundial sobre la Supervivencia y se comprometió a elaborar y ejecutar un Plan de Atención en Favor de la Infancia, en el que se consignaron metas educativas, así como de salud, nutrición y protección especial.

En 1991, la nueva Constitución hizo referencia explícita a los derechos del niño y estableció que éstos prevalecen sobre los de los demás.

En 1992, como respuesta al compromiso adquirido por Colombia en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia, instituciones del orden nacional (Ministerios de Salud y Educación y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar), bajo la coordinación de la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación, y con la cooperación de UNICEF, formularon el Programa Nacional de Acción en Favor de la Infancia – PAFI. Esencialmente, éste recogió los planteamientos de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y de la Cumbre de Jomtiem, fijó metas para la década de los 90 y se refirió a todos los niños y niñas menores de 18 años de edad.

En 1993 se expidió la ley de seguridad social, que da prioridad a la infancia mediante la atención de las madres gestantes, de la población infantil menor de un año y de las mujeres cabeza de familia, grupos que aún presentan tasas de morbi-mortalidad muy elevadas.

También en 1993 se expidió la ley de descentralización, que destinó recursos específicamente a la educación, incluyendo un grado obligatorio de preescolar formal. En 1994, la Ley General de Educación ratificó la obligatoriedad de este grado de transición y estableció en tres años la duración del preescolar formal.

En 1997, se reglamentó la universalización de la educación preescolar en las instituciones educativas estatales y se estipuló como plazo el mes de febrero de 1999 para que todos los municipios presentaran un plan para cumplir este mandato.

1.1.1 Las metas

La atención a la primera infancia fue tema prioritario de la política social durante los 90. Las metas EFA relacionadas con este grupo de población se definieron en función del mejoramiento de la calidad de los programas de atención preventiva a los niños menores de 7 años y de la ampliación de oportunidades de educación temprana mediante estrategias formales y no formales.

En general, estas metas estaban focalizadas en los grupos más pobres de la población. Para efectos de este informe las metas se agruparon de la siguiente manera: (a) metas de atención preventiva al menor (incluyendo atención educativa no formal), y (b) metas de educación preescolar. En cuanto a las primeras, el país se propuso principalmente mejorar la calidad del cuidado, en especial en aspectos relacionados con la nutrición, que se da a los niños menores de 7 años vinculados a los programas de Bienestar Familiar. En lo que respecta al preescolar formal, la meta fue de 900.000 niños.

Las metas relacionadas con atención preventiva al menor, así como con educación temprana no formal se incluyeron en los planes nacionales de desarrollo, que desde 1994 tienen fuerza de ley. A partir de 1993, con la expedición de la ley de Competencias y Recursos o ley de descentralización, la formulación y el cumplimiento de las metas en materia de educación formal pasó a ser compartida entre la Nación y los entes territoriales. Esto quiere decir que estos últimos deben incorporar en sus planes de desarrollo metas de cobertura y calidad para proveer, por lo menos, un grado de preescolar a los niños entre 5 y 6 años. Corresponde al gobierno nacional brindar apoyo técnico y estímulos financieros para la implementación de un grado de preescolar –Grado Cero o Transición– en las distintas regiones del país.

1.1.2 Estrategias de acción

Distintos actores dentro del Estado se ocupan de la atención a la primera infancia y las formas de atención varían según el objetivo y la población a la que van dirigida. Esencialmente se trata de dos estrategias que parten del reconocimiento de que esta etapa de la vida es crucial para el futuro desarrollo de las personas y que es preciso compensar las condiciones iniciales para el ingreso de los niños a la escolaridad formal. Estas estrategias son (a) la atención preventiva al menor, y (b) la educación preescolar. A cada una de ellas corresponden uno o más programas.

Atención preventiva al menor.

Con la atención preventiva al menor se busca brindar condiciones favorables para el desarrollo de los niños menores de 7 años que provienen de familias en situación de pobreza y pobreza extrema, con el fin neutralizar el impacto que sobre su desarrollo psicosocial tienen la desnutrición, las enfermedades, y un entorno familiar poco estimulante. Se desarrolla principalmente a través del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar, que desde finales de la década anterior se convirtió en el componente central de la estrategia para extender la cobertura del cuidado infantil y beneficiar a los niños de los estratos socioeconómicos más pobres.

La segunda estrategia se distingue de la anterior porque, además del cuidado y la prevención, tiene como objetivos la estimulación de las capacidades del niño y su socialización, mediante el desarrollo de la autoestima y la capacidad de comunicación, así como de hábitos y conductas de convivencia. Con una cobertura aproximada de 920.000 niños, los Hogares, en su modalidad 0-7 años, siguen siendo el principal instrumento de que dispone el Estado para la educación temprana de los niños más pobres.

Educación preescolar obligatoria.

Otro instrumento importante es el llamado Grado Cero o Transición, equivalente a un año obligatorio de educación preescolar formal, más orientado a la preparación de los niños para el aprendizaje de la lectura y la matemática, y a la corrección de desventajas en cuanto al desarrollo cognitivo. Si bien es más sólido desde el punto de vista pedagógico, el paso de un Hogar al Grado Cero puede significar para los niños la pérdida de beneficios en cuanto al apoyo nutricional y la supervisión del crecimiento. Por esta razón, una de las metas del PAFI es ofrecer atención integral a los niños que asisten a los preescolares oficiales.

1.2 ACCESO UNIVERSAL A LA EDUCACIÓN BÁSICA Y TERMINACIÓN DE LA MISMA HACIA EL AÑO 2000

Las políticas educativas EFA en materia de acceso y terminación de la educación básica tienen como objetivos principales avanzar en la universalización de la educación obligatoria, así como mejorar la calidad y la equidad del sistema. Esto se refleja, por una parte, en un compromiso explícito con el cumplimiento del mandato constitucional en cuanto a la cobertura de un año de preescolar y 9 años de educación básica, en diversos programas orientados a mejorar la calidad, y en políticas de expansión de la educación focalizadas en los grupos más pobres de la población.

Desde la década anterior, Colombia ha realizado esfuerzos importantes para expandir la cobertura del nivel de primaria. En 1990 se reportaron 4.2 millones de niños y niñas matriculados en la escuela primaria, lo que representaba una tasa neta de cobertura del 84%. No obstante, aún se detectaban importantes diferencias entre zonas y regiones del país: mientras que en los departamentos con mayor nivel de desarrollo la cobertura era del 87%, en los más pobres era inferior al 80%.

Pese al importante crecimiento de los niveles de matrícula durante los años 80, persistían a comienzos de los 90 graves problemas de eficiencia interna: el 40% de los niños que ingresaban a la primaria no lograban permanecer en el sistema durante los cinco grados. La tercera parte de los estudiantes superaba la edad esperada para cursar la primaria, debido a la excesiva repetición de cursos, que no disminuyó, a pesar de la implantación de la promoción automática en 1987.

Por su parte, en el ciclo de secundaria había 1.7 millones de jóvenes matriculados. El ingreso a este ciclo también había crecido de manera importante en los 80, pero seguía siendo muy bajo: la cobertura bruta era del 36%, y aún se presentaban diferencias importantes entre zonas y regiones: mientras que en la capital del país alcanzaba el 60%, en los departamentos más pobres apenas llegaba al 25%. En las zonas rurales la oferta de cupos para este ciclo era prácticamente inexistente.

Además de la baja cobertura, también se presentaban serios problemas de eficiencia: más de la quinta parte de los jóvenes matriculados superaban la edad esperada para cursar este nivel, debido al ingreso tardío al sexto grado y a los altos índices de repetición. Los establecimientos educativos no contaban con materiales pedagógicos suficientes, la capacitación de los docentes era deficiente y las condiciones físicas de la mayoría de colegios no eran apropiadas. Asimismo, la división entre establecimientos de primaria y de secundaria, muy frecuente en el sector oficial, estimulaba la deserción y causaba dificultades pedagógicas y administrativas. A comienzos de la década, este diagnóstico condujo a establecer que, conjuntamente con el preescolar, la baja cobertura de la secundaria y la deficiente calidad de la educación eran los problemas más graves que enfrentaba el sector.

1.2.1 Las metas

A partir de la situación descrita anteriormente, y en respuesta al mandato constitucional de garantizar a toda la población entre los 5 y los 15 años de edad un grado de preescolar y nueve de educación básica, el país planteó como metas para la década del 90 la universalización de la básica primaria, el incremento gradual de la cobertura neta de la secundaria hasta alcanzar el 70% en 1995, su universalización en las áreas urbanas, así como el mejoramiento de la calidad y la equidad del sistema. También se plantearon metas relacionadas con la eficiencia interna: reducir la repitencia y la deserción en un 50%.

Las metas de cobertura fueron propuestas en el Plan de Apertura Educativa, o plan educativo para 1990-1994 y se mantuvieron para el período 1994-1998. El Salto Educativo, o plan de desarrollo para este último, continuó con la política de creación de nuevos cupos en secundaria y preescolar, pero se planteó como objetivo necesario la superación del fracaso escolar, como condición para el pleno aprovechamiento de la capacidad instalada en la educación primaria, así como para crear condiciones para la terminación de la educación básica en el tiempo previsto.

La Ley 508 de 1999, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 1999-2002 recoge lo fundamental del Plan Decenal de Educación como antecedente inmediato y concretamente la estrategia de cobertura se desarrolla a través del Programa Caminante.

1.2.2 Estrategias y planes de acción

La estrategia central para la ampliación de la cobertura de la educación básica obligatoria fue la apertura de nuevos cupos mediante (a) la expansión de la capacidad del sistema público y (b) la entrega de subsidios a estudiantes de familias pobres, para el ingreso a la educación privada. Sólo al final de la década, a partir de los análisis sobre la eficiencia del sistema, comenzó a considerarse seriamente la idea de aprovechar al máximo la capacidad instalada en la educación pública.

Ampliación de cobertura de la Educación Básica Primaria.

Para la expansión de la primaria se adoptaron las propuestas del Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria, iniciado en la década anterior y que había mostrado resultados significativos en la extensión del servicio educativo a las zonas rurales mediante la puesta en marcha del Programa Escuela Nueva. Incluía la construcción de nuevas escuelas y su dotación con mobiliario especial, guías y bibliotecas escolares, así como la capacitación de los maestros en metodologías activas para mejorar el aprendizaje. En las zonas urbanas se hizo énfasis en la construcción y dotación de escuelas en áreas marginales, sin ninguna referencia a un modelo pedagógico específico. El Plan de Universalización fue financiado parcialmente con recursos de crédito externo y su ejecución finalizó en 1997. Durante la mayor parte de la década tuvo un manejo centralizado desde el Ministerio de Educación Nacional (MEN).

Ampliación de la cobertura de la Educación Básica Secundaria.

Por su parte, uno de los objetivos centrales del Plan de Apertura Educativa fue ampliar la cobertura de la básica secundaria mediante un programa de subsidios a la demanda, conocido como becas PACES. Se trataba de un programa focalizado en niños y jóvenes de estratos socioeconómicos bajos, quienes podían utilizar la beca para pagar estudios en cualquiera de los establecimientos educativos privados que participaran en él. La financiación del programa fue compartida entre el nivel central y las entidades territoriales, mediante el mecanismo de cofinanciación.

Las becas PACES se mantuvieron durante el período siguiente sólo para permitir que los beneficiarios terminaran el ciclo escolar, pero no se entregaron nuevas. Durante la segunda mitad de la década la estrategia de ampliación de cobertura mediante la utilización de la capacidad instalada en el sector privado se orientó a la contratación directa de paquetes de cupos entre los gobiernos locales y los colegios privados. El gobierno Nacional destinó importantes partidas para cofinanciar este programa pero sólo ha sido implementado masivamente en los departamentos de Antioquia, Cundinamarca y en el Distrito Capital.

Una característica distintiva de los últimos planes de educación ha sido el reconocimiento de que ningún resultado en materia de cobertura es sostenible si no se atacan al mismo tiempo las causas del fracaso escolar que hace que anualmente miles de niños repitan el año o deserten del sistema. Esa fue la principal razón para incluir en El Salto Educativo una meta específica de reducción de la repetición y la deserción. No obstante, las estrategias planteadas para cumplir esta meta fueron demasiado generales; no se diseñaron programas de mejoramiento propiamente dichos, sino que se propusieron medidas orientadas a crear condiciones favorables para que se dieran los cambios esperados: integración de los niveles de primaria y secundaria, dotación de textos y materiales educativos, diseño y distribución de materiales innovadores para la enseñanza de las competencias básicas, como actualmente lo pretende el programa de educación rural.

1.3 MEJORAMIENTO DE LOS RESULTADOS DE APRENDIZAJE

1.3.1 Metas

Ninguno de los planes de desarrollo que se elaboraron en la década formuló metas precisas para el mejoramiento de los resultados de aprendizaje, pero sí recogieron la preocupación por fortalecer el dominio de las competencias básicas por parte de los estudiantes, principalmente en matemáticas y lenguaje. Esta preocupación se reflejó en la implementación de acciones dirigidas al mejoramiento de las dotaciones pedagógicas en las escuelas, así como de un sistema de evaluación, como un mecanismo para medir los resultados de la educación e identificar factores asociados al rendimiento escolar.

En el primer caso, las metas contemplaron inicialmente la dotación de textos y guías autoformativas para las áreas de lenguaje y matemáticas, en una relación de un juego por cada dos alumnos. Posteriormente, con el diseño de la canasta escolar que amplió la dotación de textos y guías a las áreas de ciencias naturales y sociales, la meta para el período 1995-1998 fue dotar con textos a 4.600.000 alumnos de primaria y a 2.700.000 estudiantes de secundaria. Esta canasta fue creciendo y se incluyeron otros materiales como los Laboratorios Integrados de Ciencias Naturales, necesarios para realizar las prácticas experimentales. Como una estrategia para lograr un mayor acceso a los materiales educativos y racionalizar el uso de los recursos y espacios escolares, se crearon los Centros de Recursos Educativos que contienen un conjunto de materiales para apoyar los procesos de enseñanza-aprendizaje en las cuatro áreas básicas. Dependiendo de la cantidad de estudiantes atendidos, se podía implementar el centro de recursos educativos de plantel (CREP) o el municipal (CREM). Para el período 95-98 se esperaba crear y dotar 2.121 centros. Actualmente el Programa SAT postprimaria coadyuva este objetivo.

En el segundo caso, la meta fue contar, al finalizar la década, con un sistema consolidado de seguimiento de la calidad de la educación, con todos sus componentes: desarrollo de instrumentos, investigación y divulgación de resultados.

Los programas dirigidos al mejoramiento de los resultados del aprendizaje son parte de los planes de desarrollo tanto nacionales como territoriales. La Nación asumió como una función exclusiva, la evaluación y seguimiento de estos resultados.

Es importante reconocer además el esfuerzo realizado por las últimas administraciones quienes por Ley 21 lograron un significativo aporte para los institutos de educación técnica.

1.3.2. Estrategias y planes de acción

Además de los aumentos de cobertura, los programas educativos que se ejecutaron a lo largo de la década tuvieron como propósito mejorar el aprendizaje de los estudiantes, como un indicador principal de la calidad de la educación. Esta preocupación se reflejó en programas de gran envergadura, orientados a mejorar los ambientes escolares mediante la entrega de textos y dotaciones pedagógicas para fortalecer la enseñanza de las áreas básicas, en programas masivos de capacitación sobre metodologías activas, y en el establecimiento de un sistema de seguimiento a la calidad de la educación, conocido como Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación– SNE.

Uno de los objetivos del Plan de Universalización fue implantar el modelo Escuela Nueva que no sólo contribuía a ampliar las posibilidades de acceso a la educación, sino a satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje, mediante la combinación de espacios escolares, guías de aprendizaje y utilización en el aula de metodologías activas. Y aunque el modelo no se extendió a las zonas urbanas, también allí se actuó con el criterio de que una buena educación resultaba en buena parte de la disponibilidad de buenos textos y bibliotecas escolares. El Programa de Ampliación de Cobertura y Mejoramiento de la Calidad de la Secundaria (PACES) mantuvo el énfasis en el mejoramiento de las dotaciones pedagógicas, pero incorporó un nuevo elemento en los programas de mejoramiento de la calidad: los proyectos institucionales. Años más tarde, la Ley General de Educación incorporó esta idea en la forma de Proyectos Educativos Institucionales (PEI), con la convicción de que las instituciones son las protagonistas de sus procesos de mejoramiento.

La evaluación de los resultados del aprendizaje ha sido, desde comienzos de la década, responsabilidad del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad. Aunque en sus comienzos se orientó principalmente a establecer el impacto de las acciones del Plan de Universalización, el sistema fue concebido como una entidad que permitiera el seguimiento permanente de la evolución de tales resultados así como el impacto de las políticas y programas educativos en el tiempo.

Desde 1991 en el país se inician evaluaciones muestrales de los estudiantes en las áreas de Matemáticas y Lenguaje y de los Factores Asociados, en cuatro grados, 3º,5º,7º y 9º con el fin de recoger información válida y confiable sobre el estado de la educación y de los factores que se asocian positiva o negativamente con los logros de los estudiantes; información que sirviera de base para el diseño de políticas y la toma de decisiones en los diferentes niveles del sector. Las evaluaciones iniciales de monitoreo del logro de los estudiantes (1991/94) se llevaron a cabo sobre muestras poblacionales diferentes en cada ocasión y, de tamaño y cobertura variable. Esta situación impedió hacer un seguimiento de los resultados obtenidos.

Ante esta situación en 1996, el Ministerio de Educación lideró el diseño de una Muestra Maestra Nacional que de una parte, respaldara la confiabilidad y validez de las inferencias que se hacen a partir de los resultados a nivel nacional, departamental y de las cuatro ciudades mayores (Santafé de Bogotá, Medellin, Cali y Barranquilla) y de otra, permitiera diseñar el Plan de Seguimiento 1997/2005 al garantizar la comparabilidad de los resultados y el seguimiento de sus cambios en el tiempo.

La estrategia para el seguimiento de la evaluación de la calidad, que subyace en el Plan, es la de tomar cada 2 años, dos cursos y dos áreas, de tal manera que al término de 4 años se tiene evaluación de 3º y 5º, 7° y 9° en Lenguaje, Matemáticas, Ciencias Naturales y Ciencias Sociales. Entre 1997 y 2005 se llevarán a cabo 2 ciclos completos de evaluación. En el 2001 se completa la evaluación inicial y a partir del 2.002 se dispondrá de información sobre los cambios en los logros de los estudiantes. En cumplimiento de este plan se han evaluado, hasta la fecha, las áreas de Matemáticas y Lenguaje en los cuatro grados (1997/1999).

A pesar de los avances en el diseño de los instrumentos y en el procesamiento de sus resultados, aún no se ha logrado institucionalizar el Sistema Nacional de Evaluación.

Con miras a lograr su diseño concertado y su implementación en una organización que lo direccione y administre, el Ministerio de Educación ha llevado a cabo las siguientes acciones:

La realización en enero de 1998 de una Mesa de Trabajo sobre evaluación con la participación de expertos nacionales e internacionales para analizar la situación del Sistema Nacional de Evaluación y formular las recomendaciones pertinentes.

La contratación durante ese mismo año de dos expertos internacionales y uno nacional para desarrollar las recomendaciones formuladas en la Mesa de Trabajo.

La inclusión del Sistema Nacional de Evaluación como uno de los componentes del Programa Nuevo Sistema Escolar: Transformación de la Gestión y la participación educativa. Este componente está orientado a la institucionalización del SNE, a la formulación de estándares nacionales, a garantizar la aplicación del Plan de Seguimiento, a fortalecer los procesos de autoevaluación de la institución escolar y a desarrollar e implementar estudios en el nivel regional que conduzcan a la caraterización de las instituciones educativas y con base en ella, establecer los logros esperados de los estudiantes. Estos estudios están orientados a democratizar la calidad de la educación y a propiciar procesos de aprendizaje interinstitucional.

Además de la conducción de evaluaciones nacionales, el MEN ha promovido la participación del país en estudios internacionales: el Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias –TIMSS, el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación y el Estudio Internacional sobre Educación Cívica. Concientes de la importancia de comparar los resultados de nuestros estudiantes contra parámetros internacionales, ya se inciaron los trámites para la participación de Colombia en el programa de capacidad de lectura en niños de 4º grado de Básica Primaria (PIRLS) y en el Cuarto Estudio Internacional en Matemáticas y Ciencias Naturales (FIMSS), lo cual permitirá un seguimiento de los cambios en los logros obtenidos por los estudiantes colombianos en el tercer estudio (TIMSS).

1.4Reducción de la tasa de analfabetismo

En general, los planes de desarrollo educativo consideraron el problema de la alfabetización y la educación básica de jóvenes y adultos, aunque éstas no tuvieron la misma prioridad que la educación básica para niños y jóvenes en edad escolar. Según cálculos consignados en el Plan de Apertura Educativa (1991-1994), a comienzos del decenio la proporción de población analfabeta mayor de 20 años ascendía al 23.4% en zonas rurales y al 7.3% en las zonas urbanas. La meta propuesta fue alfabetizar 1.000.000 de personas durante el período. Posteriormente, mediante una consulta con el nivel regional, el MEN ajustó esta meta a 1.400.000 personas.

El Programa de Alfabetización y Fomento de la Lectura y la Escritura del MEN estuvo orientado a la formación de lectores y escritores, con capacidad para interpretar su realidad y con miras a transformar su contexto mediante el uso de conocimientos, valores y habilidades de lectura, escritura y cálculo básico en función del desarrollo personal y colectivo. A partir de la identificación de alternativas que surgen de la diversidad de los contextos socioeconómicos y culturales donde es relevante el problema del analfabetismo, buscaba opciones socioeducativas que respondieran al problema, y concertaba con organismos gubernamentales y no gubernamentales el desarrollo de experiencias locales de alfabetización. También involucraba a los medios de comunicación en la motivación, difusión y desarrollo de las acciones de alfabetización.

Aunque en Colombia no existen diferencias en la oferta educativa en relación con el género, las cifras muestran, en algunos departamentos, una inequidad en el acceso a la educación básica y a la alfabetización en detrimento de las mujeres. El MEN ha manifestado preocupación e interés por atender a la población femenina que en casos especiales representa un riesgo para el aumento de las condiciones de pobreza y miseria en el país como es el caso de las mujeres jefes de hogar, y de las desplazadas por la violencia.

Para la realización y ejecución de las tareas que implican los diversos programas de Educación de Adultos, tanto en el campo de la alfabetización como de la educación básica, se han conformado equipos de trabajo de distintas clases:

Docentes de tiempo completo adscritos a la educación de adultos o a otras de carácter educativo y/o comunitario que desarrollan la alfabetización con dedicación de medio tiempo en jornada nocturna, por diez meses al año y a quienes se asignan unas bonificaciones especiales. En 1998 se contaba con la participación de 9.000 docentes que recibían una bonificación mensual por su trabajo adicional en estos programas.

El servicio social estudiantil obligatorio consiste en la vinculación de los estudiantes de grados décimo y once de la educación media formal a campañas o programas de alfabetización. A partir de la reforma educativa, el servicio social amplió su campo de acción a áreas relacionadas con la promoción y preservación de la salud, la educación ambiental, la educación ciudadana, la organización de grupos juveniles y la prevención de factores socialmente relevantes, la recreación dirigida y el fomento de actividades físicas, prácticas e intelectuales.

1.5AMPLIACIÓN DE LOS SERVICIOS DE EDUCACIÓN BÁSICA Y CAPACITACIÓN EN OTRAS COMPETENCIAS ESENCIALES PARA JÓVENES Y ADULTOS

Ha existido interés en el sector educativo por conformar un soporte normativo que regule y reglamente la Educación de Adultos e institucionalice la atención educativa a las personas que por diversas circunstancias se encuentran por fuera del sistema, ya sea porque desertaron de él o porque no accedieron al mismo. En particular, la Ley General de Educación significó importantes avances para la educación de adultos, tales como la flexibilización de la oferta en función de las características y necesidades específicas de la población adulta, la apertura a currículos relevantes, la concertación con el sector privado para ofrecer programas educativos, y la creación de instancias especializadas de formulación y evaluación de políticas en el nivel central. La meta propuesta dentro del Plan de Apertura Educativa (1990-1994) para la educación básica y media vocacional de jóvenes y adultos, era atender a 1.000.000 de alumnos, incrementados año por año, promover la transformación paulatina de 1.851 centros de educación de adultos, y a través de programas semipresenciales brindar educación secundaria a 295.000 personas distribuidas por regiones.

Pese a las nuevas orientaciones de la Ley de Educación, la educación básica de jóvenes y adultos estuvo sujeta, durante gran parte de la década, a restricciones normativas que imponían a estos programas las mismas exigencias curriculares e intensidad horaria de la educación regular. Con la expedición en 1997 del decreto 3011, se abrió la posibilidad de diseñar programas flexibles, relevantes a la situación de los adultos, y adecuados a sus condiciones particulares. Esto ha hecho posible que la oferta educativa para esta población se incremente y diversifique, y que más actores puedan colaborar con los entes estatales en esta labor.

Desde mediados de los años 70, y por iniciativa de ONG, se pusieron en marcha programas no convencionales de educación básica dirigidos a población adulta trabajadora. Se trata de programas tutoriales, con apoyo de materiales impresos, especialmente diseñados para el aprendizaje individualizado. Sobresalen, entre ellos, el Sistema de Aprendizaje Tutorial - SAT y el Programa de Educación Continuada de la Caja de Compensación Familiar Cafam. Durante los 90 la metodología SAT sirvió como ejemplo para el desarrollo de programas de postprimaria rural y fue adoptada en algunas regiones como estrategia central para la expansión de la secundaria en las zonas rurales.

La formación en competencias para el desempeño productivo no fue prioridad del sistema educativo. De hecho, la oferta en este campo es competencia del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y está dirigida mayoritariamente a jóvenes egresados de la educación media. En general, la oferta de formación laboral para jóvenes y adultos con bajos niveles de escolaridad se ha limitado a programas de muy escasa cobertura, cuyo impacto no ha sido evaluado suficientemente. Se destacan programas como el de Educación Integral Comunitaria y Educación No Formal, que consiste en la capacitación para la organización y la gestión socio empresarial, con énfasis en la promoción de formas asociativas de producción; el Programa de Educación para la Convivencia Pacífica, orientado a la reinserción a la vida civil de combatientes desmovilizados, y el componente de capacitación del Programa de Empleo Urbano de Emergencia de la Red de Solidaridad Social, orientado a brindar capacitaciones cortas con posibilidad de vinculación laboral inmediata y los talleres de Formación para el Trabajo en Antioquia.

Por último, vale la pena mencionar a los Equipos de Educación Fundamental conformados para la capacitación en el área rural y constituidos por funcionarios expertos en temas agropecuarios, de salud, carpintería y alfabetización, aunque este último ha ido desapareciendo con el tiempo. El objetivo de estos equipos es trabajar con la población campesina en zonas rurales de difícil acceso o de conflicto político y social, en procesos de participación y organización comunitaria para mejorar la producción y sus condiciones de vida.

1.6 CONOCIMIENTOS, CAPACIDADES Y VALORES PARA VIVIR MEJOR

Fueron muchas y variadas las campañas que durante los 90 se dirigieron a la población en general o a grupos específicos. A continuación se seleccionan algunas, en razón a sus contenidos e impacto potencial. Una lista completa se presenta en la parte segunda del Anexo No. 1.

Programa de Educación Familiar para el Desarrollo Infantil – PEFADI, y SUPERVIVIR

Creado en 1985 y de carácter institucional pero coordinado por el MEN, tuvo como propósito ofrecer oportunidades educativas y ambientes de socialización adecuados a los menores de siete años que viven en la zona rural, mediante la educación familiar y la organización comunitaria en aspectos relacionados con supervivencia y desarrollo. Sus ejecutores vieron en él una gran oportunidad para dar instrumentos a las políticas de educación temprana o educación inicial en cumplimiento del mandato constitucional y del Plan de Acción a Favor de la Infancia. Era una modalidad de atención no convencional, que promueve la educación familiar mediante la conformación de grupos de educación familiar con jóvenes y adultos campesinos.

Con propósitos similares, por lo menos en lo referente a mejorar las condiciones del desarrollo físico de los niños en zonas urbano-marginales, se creó durante los años 80 el programa SUPERVIVIR, a través del cual se buscó desarrollar y aplicar conocimientos para promover el mantenimiento de la buena salud, mediante el autocuidado y el manejo de las causas de la enfermedad y muerte, especialmente en menores de siete años y mujeres gestantes.

Las acciones estuvieron orientadas tanto a la adecuación curricular en la educación básica y media, en cuanto a los temas relacionados con la salud, como a la capacitación de docentes responsables del área de "Comportamiento y Salud". También se formaron numerosos estudiantes de los grados 9° y 10° como "Vigías de la Salud", quienes trabajaron con familias y comunidades urbano-marginales en temas referidos a la supervivencia y el desarrollo de la infancia. Hoy, esta iniciativa se ha incorporado como componente del currículo escolar, y se denomina Escuelas Saludables.

Proyecto Nacional de Educación Sexual

En 1991 la Presidencia de la República, a través de la Consejería para la Juventud, la Mujer y la Familia, inició la elaboración de un Plan Nacional de Educación Sexual.En 1993 el MEN divulgó los lineamientos generales para la educación sexual, la cual se imparte en las instituciones educativas del país a través de Proyectos Pedagógicos de Educación Sexual (PPES), que se desarrollan desde el preescolar hasta el grado once. Desde su creación en 1994, el Viceministerio de la Juventud tiene este programa bajo su directa responsabilidad.

El programa busca propiciar cambios en los conocimientos, actitudes y comportamientos relativos a la sexualidad, fomentar la salud en general y la salud sexual en particular, replantear los roles sexuales tradicionales, promover modificaciones a la estructura familiar buscando mayor equidad entre las relaciones padres e hijos, y lograr que hombres y mujeres decidan libremente cuándo tener hijos, haciendo uso adecuado de los medios de regulación de la fertilidad.

Las estrategias para la divulgación e implementación del programa se han propagado a través de los medios de comunicación y la elaboración de material informativo que moviliza a la comunidad educativa en torno a la vivencia de la sexualidad. Se han promovido procesos permanentes de capacitación en los niveles nacional, regional y local, y fomentado la educación sexual en todas las áreas del currículo de la educación formal y no formal. Se ha hecho investigación, asesoría, seguimiento y evaluación de los PPES y se ha impulsado la coordinación intra e interinstitucional en todos los niveles.

En cuanto a logros se refiere, se capacitaron tres técnicos en cada una de las Secretarías de Educación de todo el país y se cualificaron alrededor de 30 maestros por departamento. Se publicaron 14 cuadernos de sexualidad, y se elaboraron dos Estados del Arte en Educación Sexual en Colombia.

Fortalecimiento de estrategias preventivas con jóvenes en riesgo de vincularse al problema de las drogas

Este programa hace parte de un paquete de 19 proyectos enmarcados en el Plan Maestro de Lucha contra las Drogas (1985), y financiados a través de la cooperación internacional y bilateral en el área de prevención, tratamiento y rehabilitación del consumo de drogas. Sus inicios (1991-1994) se dieron en un contexto difícil, caracterizado por la escalada del narcotráfico, que atrajo la atención internacional y la cooperación en el desarrollo de proyectos que atendieran las problemáticas asociadas a la producción y consumo de drogas, la delincuencia y la marginalidad juvenil. El proyecto tuvo dos períodos de ejecución, el primero a cargo de la Consejería Presidencial (1991-1994) y el otro en el Viceministerio de la Juventud (1994-1998).

Su primer objetivo fue apoyar la implementación de la política del gobierno y los programas de promoción y atención de la juventud, con el fin de modificar las condiciones de vida de los jóvenes, ofreciéndoles mayores espacios de participación y alternativas de vida que desmotivaran su vinculación a actividades relacionadas con la producción, el tráfico y el consumo de sustancias psicoactivas.

Dentro de las estrategias de prevención que se validaron a lo largo de la década se destacan el fomento al uso creativo del tiempo libre, la formación integral de los jóvenes, la comunicación, la organización y participación juvenil, las casas de la juventud, y la animación juvenil. Entre los logros de la primera etapa se mencionan la formación y vinculación de los jóvenes al programa en procesos de organización y prevención, la adecuación y dotación de las Casas de la Juventud, la capacitación de 4.000 jóvenes y funcionarios de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, la realización de eventos y talleres, la publicación de material divulgativo y la validación del material pedagógico.

Medios y Nuevas Tecnologías

En Colombia no se han diseñado aún estrategias para el uso educativo de los medios de comunicación, debido en parte a que no existe una infraestructura con enfoque nacional, sino infraestructuras con alcance regional y con marcadas diferencias entre sí.

En 1996 el gobierno nacional reestructuró la cadena estatal de televisión Señal Colombia, y aumentó los espacios de televisión educativa, creando una franja especial, conocida como Espacio Maestro, consistente en 32 horas semanales de televisión educativa, con unos contenidos específicos de programación garantizados hasta el año 2000.

Los contenidos básicos de los programas corresponden a las áreas de ciencias, tecnología, lenguaje y matemáticas y están dirigidos a niños de tres a doce años. Su objetivo es apoyar los procesos de mejoramiento de la calidad de la educación en el país, además de utilizar la televisión como una herramienta de apoyo permanente para el maestro en el aula de clases y fuente de conocimiento para los estudiantes.

Los programas como el Sisnied, Aula de Tecnología y Bilingüismo han sido experiencias que aportaron un significativo avance en el manejo de nuevas tecnologías a nivel nacional y regionales como Conexiones, Escuela Virtual y Ludomática.


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