La EPT Evaluación 2000: Informes de Países Portada del Foro Mundial sobre la Educación
   Colombia
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2. Toma de decisiones sobre EFA

El país no estableció un único mecanismo de coordinación de EFA, pero se valió para ello de los instrumentos existentes para la planificación y la coordinación de la política social. Las metas y objetivos EFA se formularon en el marco de los dos planes de desarrollo que se implementaron en la década: el Plan de Apertura Educativa (1990-1994) y El Salto Educativo (1994-1998). El Plan Nacional de Desarrollo para el período 1998-2002 fue recientemente aprobado por el Congreso (el informe se referirá a éste en la parte III). La redacción de los planes nacionales de desarrollo es responsabilidad del Departamento Nacional de Planeación (DNP); los que se han elaborado a partir de la promulgación de la nueva Constitución tienen fuerza de ley y son aprobados después de consultas con representantes de los distintos sectores sociales en el Consejo Nacional de Planeación.

En el nivel nacional el máximo organismo de coordinación de la política social es el Consejo Nacional de Política Social – CONPES. Es un Consejo encargado de tomar decisiones sobre aspectos de la política económica y social del gobierno central. Está presidido por el Presidente de la República, y, aunque su composición ha variado con el tiempo, siempre tienen asiento en él los ministros del área económica y social y asisten en calidad de invitados los directores de los organismos responsables de la ejecución de las políticas. La Secretaría del CONPES está a cargo del Departamento Nacional de Planeación (DNP), que de común acuerdo con el Presidente establece la agenda de temas, y, conjuntamente con el MEN o la entidad pública ejecutora, prepara los documentos para discusión. Finalmente, el DNP hace seguimiento de los compromisos adquiridos por las distintas instituciones. Las decisiones de política son aprobadas por este organismo antes de ser incorporadas a los respectivos planes de desarrollo.

Cada entidad territorial (departamentos, distritos y municipios) tiene, a su vez, su propio plan educativo, que como en el caso del nacional es aprobado por las instancias legislativas correspondientes y sometido a la consideración de los respectivos Consejos Territoriales de Planeación. Aunque los gobiernos locales son autónomos para formular sus objetivos y programas, éstos deben considerar, como mínimo, las metas relacionadas con la cobertura y la calidad del servicio educativo en el ciclo obligatorio. Esto quiere decir que, aún con el proceso de descentralización que se inició a mediados de la década, el nivel central mantiene buena parte del control de las decisiones sobre educación básica: la ley de descentralización determinó cuáles gastos eran elegibles para destinar a ellos los dineros de las transferencias; las inversiones nacionales privilegiaban la cofinanciación de proyectos en los que el nivel central tenía mayor interés, y las acciones de mejoramiento de la calidad fueron diseñadas e implementadas desde el MEN. No obstante, las regiones –en especial aquéllas con mayor capacidad institucional– han ido ganando autonomía tanto en la formulación de los planes como en el diseño de estrategias para hacer frente a las necesidades identificadas en los diagnósticos locales.

3. Ejecutores de EFA

Los ejecutores de EFA son diversos, dependiendo del grupo poblacional al que dirigen su acción. Mientras que los programas de atención preventiva a la primera infancia todavía son ejecutados siguiendo la lógica anterior a la reforma educativa, los de educación formal han sido descentralizados a gobiernos locales (departamentos, distritos y municipios). En cuanto a la alfabetización y la educación de adultos, tanto el gobierno nacional como las regiones ejecutan directamente los programas.

3.1 PROGRAMAS DE ATENCIÓN PREVENTIVA A LA PRIMERA INFANCIA

El principal responsable de estos programas es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a través de los Hogares Comunitarios de Bienestar y los Centros de Atención Integral al Prerescolar –CAIP. El ICBF se creó en 1968 con el objetivo de mejorar el bienestar de las familias, con particular énfasis en el cuidado de los niños y la atención a madres gestantes. Sus actividades se financian con una contribución equivalente al 3% del valor de la nómina de la totalidad de las empresas públicas y privadas del país, que se distribuyen de manera compensatoria, esto es, de acuerdo con las necesidades de la población infantil en cada departamento y no en proporción a sus aportes.

El programa de Hogares Comunitarios, el de mayor cobertura de todos los que gestiona el ICBF, opera a través de Asociaciones de Padres, que canalizan los recursos para el pago de las madres comunitarias en forma de una "beca mensual" (las madres no son empleadas del Instituto ni de las asociaciones), como también para la compra de implementos y alimentos para los niños. Las oficinas regionales del ICBF son responsables de brindar asesoría, capacitación y apoyo técnico a las madres, así como de realizar el monitoreo del programa y el seguimiento de los resultados. El programa CAIP, ejecutado directamente por las oficinas regionales del ICBF, ha venido perdiendo peso en el panorama total de acción del Instituto, lo que permite afirmar que éste se perfila hacia el futuro como un ente director, cofinanciador y evaluador de las políticas y programas dirigidos a la primera infancia, abandonando el carácter ejecutor que tiene desde su creación.

Vale la pena destacar algunos esfuerzos realizados durante la década de los 90 por parte de ONG. De un lado están las Cajas de Compensación Familiar, entidades corporativas, de derecho privado, que hacen parte del Sistema de Subsidio Familiar, las cuales cumplen funciones de seguridad social, recaudan aportes de los afiliados y pagan asignaciones de subsidio, bien sea bajo la forma de dinero, o a través de servicios. Las Cajas desarrollan programas en salud, nutrición, mercadeo de productos alimenticios y otros componentes de la llamada "canasta familiar", educación, capacitación y servicios de biblioteca, vivienda, crédito de fomento para industrias familiares y recreación social.

De otra parte, el país cuenta con un importante número de organizaciones no gubernamentales que responden a objetivos de distinta índole. De acuerdo con la oficina que congrega las ONG de todo el territorio nacional, y a partir del listado de aquellas que trabajan por la infancia, hay 145 instituciones de esta naturaleza desarrollando su acción a lo largo y ancho del país. El propósito de estas ONG es demasiado variado, y en ocasiones una misma institución desarrolla actividades en muy distintos frentes.

3.2 PROGRAMAS EDUCATIVOS (PREESCOLAR FORMAL, BÁSICA PRIMARIA Y BÁSICA SECUNDARIA)

La Ley de Competencias y Recursos, o Ley de Descentralización, reglamentó la transferencia a las entidades territoriales de responsabilidades que hasta ese momento habían sido de la Nación en materia de educación y salud. El propósito principal de la descentralización educativa era acercar las decisiones a las comunidades usuarias mediante la entrega de competencias a los gobiernos locales, y transferir a estos últimos los recursos necesarios para financiar el servicio. El resultado de esta reforma fue la distribución de competencias entre los distintos entes territoriales: la administración de los docentes pasó de la Nación a los departamentos, y la responsabilidad directa por la construcción, mantenimiento y dotación de las escuelas se entregó a los municipios. En cuanto a la financiación, se fijaron porcentajes de los ingresos corrientes de la Nación que deben ser transferidos a los departamentos y municipios, de acuerdo con fórmulas que contemplan el número de niños y jóvenes ya vinculados al sistema, así como la población por atender.

Lo anterior quiere decir que los ejecutores directos de los programas de ampliación de cobertura y mejoramiento de las condiciones del servicio educativo son los departamentos y municipios: los primeros deben asignar la nómina de docentes a las escuelas y colegios, y los segundos se ocupan propiamente de los planes de cobertura, de la construcción, mantenimiento y dotación de la infraestructura escolar.

La educación privada contribuye en un gran porcentaje a satisfacer las necesidades educativas de la población en todos los estratos sociales: en Colombia el 44.73% de los niños matriculados en preescolar asiste a establecimientos privados. Este porcentaje es de 19.09% en primaria y 35.01% en secundaria. En las grandes ciudades como Santa Fe de Bogotá, la matrícula privada representa alrededor del 50%. Frente a las restricciones de la oferta pública, la educación privada se ha convertido en un actor muy importante en el panorama educativo del país, al punto de que ha llegado a ser el gran socio de las políticas públicas orientadas a ampliar la cobertura del servicio educativo. Programas como las becas Paces, o la Ampliación de Cobertura de los Departamentos de Antioquia, Cundinamarca y Distrito Capital son representativos de esta alianza, al tiempo que han puesto en evidencia problemas financieros, administrativos y de calidad que constituyen hoy por hoy el principal desafío para la viabilidad de esta estrategia en el futuro.

3.3 PROGRAMAS DE EDUCACIÓN DE ADULTOS

El proceso de descentralización administrativa ha hecho que las funciones del MEN se hayan ido especializando hasta convertirlo en un ente orientador y formulador de la política educativa en el ámbito nacional, mientras las entidades territoriales han asumido la responsabilidad de su ejecución y puesta en marcha en el ámbito regional y local, generando las condiciones necesarias en lo referente a infraestructura y dotación de materiales y docentes para el desarrollo de los programas.

En el marco de la ley de Competencias y Recursos, muchas funciones y tareas en el campo de la educación de adultos quedaron descentralizadas definitivamente, en particular la aprobación de programaciones para gastos de inversión y de funcionamiento, así como la definición de las características generales y específicas de los programas (conceptuales, metodológicas, de dotación) de acuerdo con las necesidades, demandas y condiciones de su entorno.

Desde las regiones se han desarrollado programas, estrategias y acciones significativas en el campo de la educación de adultos en el nivel formal y no formal. La sociedad civil también se ha vinculado al desarrollo de programas a través de ONG y otras instituciones del sector privado, las universidades y las cajas de compensación familiar en el servicio a sus usuarios.

4. Inversión en EFA desde 1990

La década de los 90 se caracterizó por transformaciones sustanciales en la estructura del financiamiento de la educación en Colombia, tanto en sus fuentes como en sus usos. Estos cambios, que fueron motivados por la Constitución Política de 1991, empezaron a manifestarse a partir de 1993 con la promulgación de la ley de Competencias y Recursos , con la que se dio mayor autonomía a los departamentos y municipios en el manejo de los recursos y en la administración del servicio.

Las políticas gubernamentales en relación con el financiamiento de la educación en el país en los últimos años son congruentes con las teorías del desarrollo económico, que otorgan un valor estratégico a las inversiones en capital humano. Esto se ha materializado en un mayor esfuerzo fiscal de la Nación para aumentar el gasto público en educación a través de las rentas de destinación específica.

4.1 FUENTES DE FINANCIACIÓN

La Ley deCompetencias y Recursos, además de definir responsabilidades de los diferentes niveles de la administración en cuanto a la prestación de los servicios sociales (educación, salud, cultura, recreación y deporte), estableció dos tipos de transferencias, correspondientes a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación: el situado fiscal y las participaciones municipales. La primera se transfiere a los departamentos y distritos, y la segunda a los municipios, distritos y resguardos indígenas. Además, determinó nuevos criterios de distribución de las transferencias y de focalización del gasto social en los estratos más necesitados de la población.

En 1996 el situado fiscal representó el 24.5% de los ingresos corrientes de la nación, proporción que ha permanecido constante en los últimos años. De ese total, cerca del 75% debe asignarse al sector educativo y el 25% a la salud. A su vez, las participaciones municipales representaron el 14% de los ingresos corrientes de la nación en 1993, y crecieron anualmente en un punto; en el año 2002 éstas deberán ser equivalentes al 22%. Asimismo, del monto total de las participaciones, el 30% debe destinarse obligatoriamente al sector educativo.

Con recursos del situado fiscal los departamentos y distritos cubren los gastos de personal docente y administrativo, incluyendo los aportes patronales y de seguridad social, así como los gastos generales de los establecimientos educativos. Aproximadamente el 90% de estos recursos se destinan al financiamiento de la planta de docentes. Por su parte, las participaciones municipales deben asignarse preferentemente a insumos que contribuyan al mejoramiento de la calidad de la educación, tales como: textos, bibliotecas y materiales educativos, construcción, adecuación y mantenimiento de las instalaciones educativas, entre otros.

Hasta 1992, la totalidad de los recursos de inversión del sector educativo se asignaban en forma directa a los departamentos y municipios y se manejaban a través de un fondo en el MEN. A partir de 1993 y hasta 1998 se mantuvieron en el nivel nacional recursos destinados a incentivar cierto tipo de inversiones locales mediante el mecanismo de cofinanciación, a través de un fondo especializado, Fondo de Inversión Social - FIS. En los primeros años, la asignación de estos recursos se efectuaba con criterios técnicos y sectoriales, tales como la población matriculada, la población potencial, las poblaciones vulnerables, las metas de cobertura, de calidad, y la eficiencia en el manejo de los recursos, exigiendo a los entes territoriales la formulación de proyectos y contrapartidas equivalentes a un 20% promedio del valor total de cada uno.

De otra parte, y como efecto de la reducción de las partidas asignadas a los departamentos, así como de los mayores costos de la educación ocasionados por los incrementos salariales y estímulos concedidos por el gobierno nacional al personal docente entre 1996 y 1998, surgió una nueva fuente transitoria de financiación para el sector educativo: el Fondo Educativo de Compensación.

Cabe destacar además que en esta década el gasto central en educación estuvo financiado parcialmente con recursos de crédito externo por valor de US$190 millones, provenientes del Banco Mundial, que se destinaron a proyectos de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación primaria y secundaria. También deben mencionarse los aportes de la Ley 21 de 1982, que provienen del 1% del valor de la nómina oficial del nivel nacional y local y que originalmente se destinaban a apoyar modalidades técnicas en colegios de secundaria, y recientemente se han orientado a financiar programas especiales de dotación en informática y software para el aprendizaje del inglés y otros idiomas. Los departamentos y municipios también concurren en menor grado al financiamiento de la educación, mediante la destinación de recursos de sus propias rentas para financiar gastos de funcionamiento e inversión, con énfasis en los gastos de personal docente.

Entre 1994 y 1996 el 50% del gasto público en educación se financió con recursos del situado fiscal, participación que disminuyó a un 45% entre 1997 y 1998, debido al decrecimiento de los ingresos corrientes de la Nación. Estos recursos fueron sustituidos por el Fondo Educativo de Compensación que en 1997 financió aproximadamente el 8% del total del gasto. Le siguen en importancia las participaciones municipales, que cubren en promedio el 10% de los gastos del sector. Los recursos de cofinanciación alcanzaron a financiar el 5% del gasto en 1995, disminuyendo paulatinamente su participación hasta llegar solamente al 2% en 1998. Asimismo, los recursos del presupuesto nacional que se asignan a través del MEN, participan con el 9% del total del gasto público en educación.

Con respecto al gasto total del sector, los departamentos y municipios solamente destinaron el 10% de sus rentas propias al financiamiento de la educación. De esta manera, se observa que a medida que las transferencias de la Nación han incrementado su participación, el esfuerzo fiscal de los departamentos y municipios ha disminuido. Esta situación se ha agravado en los últimos años, presentándose una mayor dependencia en relación con la Nación de estos entes territoriales , que se acentúa cuando las circunstancias sociales, económicas y políticas determinan condiciones de pobreza y marginalidad. Lo anterior limita su campo de acción en la ejecución de las políticas de ampliación de cobertura y de mejoramiento de la calidad del servicio educativo en el nivel local.

4.2 EVOLUCIÓN DEL GASTO EN EDUCACIÓN

El gasto público del sector educativo en la década presenta variaciones en su crecimiento, como resultado de la normatividad vigente en cuanto a las políticas financieras del sector y de los mayores o menores recursos asignados por el gobierno nacional de acuerdo con su situación fiscal. Es así como, en pesos constantes de 1994, los crecimientos mayores se registraron en 1992, 1994, 1996 y 1999. Particularmente en 1994 el gasto en educación oficial creció en términos reales en 19%; en ese año se comenzaron a reflejar en el presupuesto del sector los mayores recursos provenientes de las transferencias de la Nación, que definitivamente constituyen la fuente más dinámica de crecimiento en los años 90. Al comienzo de la década las transferencias equivalían al 1.6% del PIB, y en 1997 correspondían al 2.4%.

Entre 1997 y 1998, el gasto público en educación decreció significativamente en términos reales, debido a las políticas de restricción y de racionalización del gasto público impuestas por el gobierno nacional. Para el año 2000, y como consecuencia de la situación fiscal del país, el presupuesto del sector decrecerá en un 14.1%, lo que afectará su expansión y mejoramiento.

En cuanto a la participación del gasto público en educación en el PIB, se observa que a partir de 1992 se ha mantenido por encima del 3%, y particularmente en los últimos años ha alcanzado más del 4%. Esta situación es el resultado de la importancia que se dio a la educación en la Constitución Política de 1991. De acuerdo con Molina, "al comparar la participación del gasto público colombiano en educación en el PIB, se advierte que a partir de 1994 se registran niveles superiores a los alcanzados en la década de los años 80 y se comienza a superar el promedio del gasto educativo de los países de bajo desarrollo humano: 3.5% - y se inicia un largo proceso de acercamiento al nivel de gasto de los países de la OCDE: 4.8% del PIB" .

En este sentido, puede afirmarse que el país ha comenzado a invertir en educación un porcentaje de su PIB ligeramente mayor al de los países de desarrollos económicos similares. El esfuerzo es menor si se mide como porcentaje del gasto público total, pues la participación se mantuvo casi constante entre 1994 y 1997 (18%). Este porcentaje se incrementó al 22%, en 1998, como consecuencia de los recursos adicionales que debieron apropiarse al sector para completar el pago de sueldos y prestaciones sociales del personal docente en los entes territoriales.

Por su parte, el gasto privado en educación es prácticamente igual al del Estado: 4.1% del PIB. El 60% de este gasto está constituido por pago de oferta de educación privada, y el resto por pagos complementarios, como son textos, uniformes, transporte y materiales. Según cálculos del Plan Nacional de Desarrollo 1998 - 2.002, esto significa que el 3.26% del PIB se destina a financiar el 33% de la matrícula en establecimientos privados.

Esto evidencia cómo, a pesar del aumento en el gasto público, las familias contribuyen de manera significativa a la financiación de la educación, en tanto que las fuentes públicas son insuficientes para garantizar el cumplimiento de las metas de universalización de la educación básica. Esto se debe a la ineficiente distribución de los recursos entre las distintas regiones, así como al incremento en los costos de la nómina docente que se dio desde mediados de la década.

4.3 COMPOSICIÓN DEL GASTO

Al diferenciar el gasto público en educación entre funcionamiento e inversión, la tendencia fue similar en el período 1990 - 1994, durante el cual los primeros equivalieron en promedio al 85%, mientras los de inversión correspondieron al 15%. Esta situación cambió a partir de 1995, año en el cual la inversión del sector comenzó a reactivarse hasta llegar al 24% del total del gasto, y se mantuvo hasta 1996, cuando los gastos de funcionamiento correspondieron al 70% y los de inversión al 30%. Para 1999 la participación entre funcionamiento e inversión es similar a los niveles que existían en los primeros años de la década.

En relación con el gasto público por niveles educativos, se observa que la educación primaria presentó en los diez años una participación que fluctuó entre el 24% y el 37% del gasto educativo total, siendo 1990 el año durante el cual la inversión en educación primaria fue mayor, lo que contrasta con los menores niveles de inversión en este nivel que se presentaron al finalizar el decenio (Ver Cuadro No. 5 del Anexo Estadístico). En educación secundaria se registraron niveles que oscilaron entre el 19% y el 30%, mostrando en promedio una participación del 25% durante el período.


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