La EPT Evaluación 2000: Informes de Países Portada del Foro Mundial sobre la Educación
   Colombia
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Parte II: SECCIONES ANALÍTICAS

5. Logros y eficacia de las estrategias propuestas

5.1 EXPANSIÓN DE LA ASISTENCIA Y DE LAS ACTIVIDADES DE DESARROLLO DE LA PRIMERA INFANCIA

Como se señaló en la Parte I, en Colombia la atención a la primera infancia es responsabilidad principal del ICBF, que ejecuta, directa o indirectamente, programas de atención preventiva en todo el país. De otra parte, están los programas de educación preescolar formal coordinados por el MEN y ejecutados por los departamentos y municipios. Estos programas se han orientado básicamente a los niños entre 5 y 6 años de edad y recientemente se ha reglamentado la ampliación de la atención a dos grados más para los de 3 y 4 años.

Infortunadamente el país carece de estudios que permitan estimar cuántos niños y niñas beneficiarios de algún programa del ICBF son simultáneamente usuarios de los programas de educación preescolar formal. Sin embargo, es conocido que en los medios donde las necesidades son más apremiantes, especialmente en el caso de los hijos de las madres trabajadoras, así como de mujeres jefes de hogar, éstos asisten durante media jornada a un servicio del ICBF y en la otra acuden a una escuela pública, aunque muchos no lo hagan con regularidad.

Asimismo, se sabe que muchos niños se benefician de manera simultánea de más de una modalidad de atención en los programas de bienestar, pero no se ha establecido cuál es la magnitud de esta situación. Esa es la razón por la cual se optó por analizar de manera separada ambas modalidades.

Existe, además, evidencia suficiente para afirmar que en Colombia no se presentan diferencias debidas al género en lo referente a las posibilidades de acceso a los programas de protección y desarrollo de la primera infancia: los niños y las niñas acceden sin discriminación a los servicios y programas educativos y de bienestar. Por este motivo, no se ve necesario, en adelante, hacer referencia al tema de la equidad de género.

5.1.1 Atención preventiva a los niños y niñas menores de 7 años

El ICBF brinda atención preventiva a los niños menores de siete años principalmente a través de las dos modalidades de Hogares Comunitarios: (a) Hogares de Bienestar – modalidad 0–7 años; (b) Hogares de Bienestar – Modalidad FAMI (abarca atención nutricional materno-infantil); y (c) Centros de Atención Integral al Preescolar -CAIP. En la siguiente tabla se presenta el número de usuarios atendidos por cada modalidad en 1997.

TABLA No. 1. Número de usuarios menores de siete años atendidos por Programas del ICBF. 1997.

PROGRAMA

No. USUARIOS

PORCENTAJE

Hogares de Bienestar (Modalidad 0 – 7 años)

920.113

55.0%

Hogares de Bienestar

(Modalidad FAMI)

479.616

29.0%

CAIP

158.727

9.5%

Otros

107.353

6.5%

T O T A L

1.665.809

100 %

Fuente: ICBF. "Ejecución de metas sociales 1997". Bogotá, 1998.

Como se observa, existen dos programas que, en conjunto, representan el 94% de la cobertura de los servicios del Instituto: los Hogares Comunitarios de Bienestar cubren al 84% de los usuarios en áreas urbanas y rurales de 1.042 municipios, en tanto que los CAIP, que son la prolongación de la idea original según la cual el ICBF ofrecía atención directa, en instituciones de su propiedad y con sus propios recursos humanos, cubren un poco menos del 10%. Como se aprecia en la Tabla No. 2, entre 1990 y 1991 la cobertura de los Hogares prácticamente se duplicó, debido principalmente al incremento en la financiación, y a partir de ese año el crecimiento fue más moderado hasta llegar a 1.380.000 niños en 1998. De otra parte, la cobertura de los CAIP se redujo en un 21%. Esto se debe a que los Hogares Comunitarios son más eficientes en función de costos y mejor focalizados en la población pobre. Estudios realizados durante la década señalaron que la mayoría de los beneficiarios de los CAIP provenían de la clase media.

TABLA No. 2. Niños y niñas atendidos en los programas Hogares Comunitarios de Bienestar Infantil y Protección Integral al Menor de Siete Años. 1990 – 1998.

 

Año / Programa

Hogares Comunitarios de Bienestar Infantil

(Hogares (0-7 años y FAMI)

Protección Integral al

Menor de 7 años (CAIP)

1990

731.051

197.816

991

1.067.570

188.020

192

1.191.505

186.620

193

1.246.975

195.651

199

1.243.622

170.288

1995

1.265.922

172.950

1996

1.317.466

169.244

1997

1.399.729

158.727

1998

1.380.450

155.699

Fuente: ICBF. Subdirección de Planeación - División de Programación y Evaluación.

Grupo de Información y Estadística.

Con el propósito de determinar la proporción de los niños y niñas atendidos por estos dos programas con respecto a la población infantil total del país, se estimaron sus tasas de cobertura en 1997, año en el cual se dispone de información desagregada por departamentos, mediante un procedimiento análogo al empleado para calcular las coberturas de los programas del sector educativo. Así, se puede establecer que cerca de la cuarta parte (23.6%) de los niños y niñas entre 0 y 6 años de edad –el 60% de la población focalizada – es atendida por modalidades orientadas a su protección, nutrición y desarrollo. Como puede verse en la Tabla No. 3, la cobertura por departamentos varía desde tasas inferiores al 10% en aquellos donde la población es escasa y dispersa, con predominio de asentamientos indígenas (Guaviare, Guainía, Vaupés, Vichada y Amazonas), hasta valores que oscilan entre el 30% y el 50% en departamentos de la costa caribe (Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena y Sucre) y de la costa pacífica (Chocó) –la mayoría de su población es afrocolombiana–, donde los índices de pobreza son muy elevados.

TABLA No. 3. Cobertura neta de población infantil atendida por los principales programas del ICBF. 1997.

 

DEPARTAMENTO

Población Total

Población menor de 7 años

Usuarios atendidos

0 - 6 años

Cobertura

AMAZONAS

64.735

10.714

990

9.24

ANTIOQUIA

5.143.733

851.339

150.997

17.74

ARAUCA

215.410

35.653

5.035

14.12

ATLÁNTICO

1.990.465

329.442

86.778

26.34

BOLÍVAR

1.857.904

307.502

85.192

27.70

BOYACÁ

1.333.677

220.737

45.905

20.80

CALDAS

1.068.146

176.789

40.352

22.82

CAQUETÁ

393.957

65.204

20.043

30.74

CASANARE

261.576

43.293

4.350

10.05

CAUCA

1.192.073

197.300

66.751

33.83

CESAR

909.626

150.552

55.531

36.88

CÓRDOBA

1.278.538

211.611

112.022

52.94

CUNDINAMARCA

2.011.246

332.881

36.350

10.92

CHOCÓ

404.063

66.876

32.784

49.02

GUAINÍA

33.530

5.550

534

9.62

GUAVIARE

107.877

17.855

1.040

5.82

HUILA

883.637

146.251

50.847

34.77

LA GUAJIRA

458.511

75.888

26.650

35.12

MAGDALENA

1.210.011

200.269

80.486

40.19

META

629.373

104.168

18.922

18.16

NARIÑO

1.543.075

255.394

104.917

41.08

NORTE DE SANTANDER

1.256.713

207.999

55.125

26.50

PUTUMAYO

305.792

50.612

6.290

12.43

QUINDÍO

530.183

87.751

22.780

25.96

RISARALDA

895.443

148.205

24.513

16.54

SAN ANDRÉS

67.612

11.190

1.442

12.89

SANTA FE DE BOGOTÁ

5.956.995

985.942

140.334

14.23

SANTANDER

1.887.067

312.328

65.216

20.88

SUCRE

749.333

124.022

49.694

40.07

TOLIMA

1.285.221

212.717

36.253

17.04

VALLE

3.961.324

655.639

129.008

19.68

VAUPÉS

27.972

4.630

360

7.78

VICHADA

74.019

12.251

965

7.88

TOTAL NACIONAL

39.988.837

6.618.552

1.558.456

23.55

Fuentes: (a) Población estimada 1997: proyecciones de población 0 a 24 años. DANE, verificadas con la corrección en sus proyecciones de población quinquenales, 1998; (b) Datos sobre usuarios del ICBF: "Ejecución de metas sociales 1997".

Lo anterior muestra que si bien el país aún no ha logrado niveles de cobertura adecuados de sus programas de atención preventiva, es destacable el importante esfuerzo por focalizar su atención en aquellas entidades territoriales que presentan los mayores niveles de pobreza y las mayores necesidades en el campo de apoyo a la infancia.

En lo referente a la cobertura según área de residencia, un estudio adelantado por el ICBF en 1996 permitió establecer que del total de niños y niñas atendidos por el Programa Hogares Comunitarios de Bienestar, 67% residía en zonas urbanas y el 33% en las áreas rurales, proporción que es similar a la de la población infantil habitante en cada una de ellas.

El impacto de los Hogares Comunitarios de Bienestar ha sido evaluado periódicamente. En la evaluación más reciente, se encontró que ellos "están cumpliendo con sus objetivos de protección y de focalización en los grupos más pobres de población". Sin embargo, se han identificado fallas en el cumplimiento de las normas fijadas por el propio ICBF, relacionadas con: (a) el seguimiento y control del crecimiento de los niños, (b) los estándares nutricionales en la preparación de los alimentos, (c) las condiciones de salubridad de las viviendas, (d) la disponibilidad de espacio y materiales lúdicos para los niños, y (e) el estado de salud de los niños. Así mismo, las Asociaciones de Padres de Familia, encargadas de ejercer el control sobre la calidad del Programa, no han cumplido a cabalidad este mandato. En consecuencia, el impacto sobre el bienestar de los niños y niñas es todavía limitado.

Estas dificultades se han atribuido a la ausencia de apoyo técnico y a que no existen mecanismos para monitorear de manera permanente el desempeño de cada uno de los Hogares, con el fin de tomar medidas de manera inmediata. También se ha señalado la rigidez del modelo, que se aplica de forma estricta en entornos donde no encaja fácilmente: la relación madre-niños no es necesariamente de 1 por cada 15 en todos los casos; las funciones de supervisión y apoyo deben variar de una zona a otra; los horarios de atención establecidos no les sirven a todas las familias beneficiarias. Un diseño más flexible le permitiría al modelo ajustarse mejor a las necesidades y demanda de cada lugar.

5.1.2 La Educación preescolar formal

A diferencia de los programas analizados en el aparte anterior, en su totalidad oficiales, la educación preescolar formal es un servicio prestado por el Estado y también por los particulares. Hasta mediados de los años 70 su importancia en el conjunto de la educación colombiana fue marginal. Hacia 1975 la escasa matrícula (96.600 niños) se concentraba en las principales ciudades, era casi totalmente ofrecida por el sector privado y beneficiaba a niños y niñas de estratos socioeconómicos altos. Ya en 1985 la situación se había modificado notoriamente: la matrícula en ese nivel ascendía a 250.000 niños, y la participación del sector oficial era del 41%.

El avance más importante en este campo, tanto en materia de legislación como de expansión de los servicios, ocurrió precisamente en la década de los 90. En 1992 se inició el Programa Grado Cero, que consistía en la creación en las escuelas oficiales, de un año de transición orientado al desarrollo de experiencias de preparación para la escolarización formal, con énfasis en procesos de socialización y aprestamiento para la lectura, escritura y el cálculo, así como actividades de fortalecimiento de la independencia personal para niños entre 5 y 6 años de edad. Además de brindar oportunidades educativas, el Grado Cero pretendía sentar las bases para elevar la calidad de la educación primaria, contribuyendo a disminuir los elevados índices de repetición en los primeros grados de la primaria.

Con base en información sobre asistencia escolar de la Encuesta Nacional de Hogares, en 1997 la matrícula en el Grado Cero ascendía a 696.000 niños, lo que corresponde a una cobertura bruta del 42% (ver Cuadro No. 1 A del Anexo No. 3). Los esfuerzos por universalizar el acceso a ese grado fueron importantes durante el decenio, pero han sido desiguales en las diferentes regiones del país: en la capital y en ocho departamentos (Atlántico, Bolívar, Cesar, Cundinamarca, La Guajira, Magdalena, Risaralda y Sucre), los índices de cobertura son superiores al promedio nacional. De éstos, seis pertenecen a la región caribe y se caracterizan por tener elevados niveles de pobreza. De otra parte, en los departamentos de Cauca, Huila, Meta, Nariño, Norte de Santander, Quindío y Tolima la cobertura es inferior al 30%. La mayoría de los departamentos de este segundo grupo presenta mejores condiciones de desarrollo. No hay una razón aparente que explique los bajos índices de cubrimiento con respecto a otras entidades territoriales con condiciones económicas y sociales más precarias.

En cuanto al acceso según género, se observa nuevamente que en el país tanto los varones como las niñas tienen iguales oportunidades para cursar el grado de Transición. No obstante, en nueve departamentos (Bolívar, Boyacá, Cauca, Córdoba, Chocó, Norte de Santander, Risaralda, Sucre y Tolima) se presentan leves diferencias en favor de las niñas y en igual número de entidades territoriales (Atlántico, Santa Fe de Bogotá, Caldas, Caquetá, Cundinamarca, La Guajira, Meta, Nariño y Quindío) los índices de cobertura son levemente superiores para los varones.

Al analizar las oportunidades de acceso a este grado según la zona de residencia, se encuentran importantes diferencias entre las áreas urbanas y rurales. En efecto, la cobertura en las zonas urbanas casi triplica la de las áreas rurales. Aquí se evidencia un rezago histórico de éstas en esta materia, pues en los últimos años ha sido significativa la expansión de la matrícula en esas áreas. Entre 1985 y 1995 la matrícula en las zonas rurales creció en un 614%: se pasó de un servicio prácticamente inexistente –16.767 niños– a 103.000 infantes matriculados.

En lo referente a la ampliación de la atención preescolar a los niños entre los 3 y 5 años de edad prevista en la Ley General de Educación, también se observa un avance durante la década: de una cobertura bruta del 14% en 1990, se pasó al 30% en 1997 (Ver Cuadro No. 1 del Anexo 3). Al igual que en el caso del grado de Transición, se presentan diferencias entre los departamentos: en Antioquia, Santa Fe de Bogotá, Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Cundinamarca, La Guajira, Magdalena, Sucre y Valle la cobertura de ese grupo poblacional es superior al promedio nacional. En contraste, en Chocó, Cauca, Nariño, Huila y el conjunto de nuevos departamentos, aún es muy bajo el cubrimiento de esa población. Asimismo, la diferencia entre la cobertura en áreas urbanas y rurales es muy alta, repitiéndose el fenómeno observado para el grado de Transición: mientras que en la primera es del 38%, en la segunda tan sólo alcanza el 15%.

Lo anterior muestra que el país está todavía lejos de alcanzar la universalización de este nivel educativo. La situación es más preocupante cuando se observan los datos correspondientes a la distribución de la matrícula: cuatro de cada cinco niños del 40% más rico de la población asisten a un preescolar, mientras sólo uno de cada dos niños del 40% más pobre tiene acceso a este nivel de atención.

En cuanto a la participación de los sectores oficial y privado en la matrícula, y con base en información del año 1995, el primero atendía el 49%, mientras que los servicios prestados por instituciones privadas beneficiaban al 51% de los niños. La atención brindada por el sector privado se concentra en las áreas urbanas (56.5%), en donde la oferta oficial también es importante.

Con respecto al total de niños y niñas matriculados en el primer grado de la educación básica en 1997 (1.134.505), no fue posible establecer la proporción de quiénes habían recibido algún tipo de experiencia preescolar formal o no formal debido a que las estadísticas educativas recolectadas no registran esa variable. No obstante, si se supone que todos los niños y niñas que recibieron por lo menos el grado de transición ingresaron al primer grado de la educación básica, se podría afirmar que el 62% (696.000 aproximadamente) contó con una preparación inicial que puede contribuir a mayor éxito en la adquisición de competencias básicas. El Cuadro No. 2 del Anexo No. 3 presenta la información de niños y niñas matriculados en primer grado de la educación básica en el nivel nacional, y desagregada por departamentos y zonas.

5.2 ACCESO UNIVERSAL A LA EDUCACIÓN BÁSICA Y TERMINACIÓN DE LA MISMA HACIA EL AÑO 2000

Como se indicó anteriormente, la Constitución Política de 1991 extendió el ciclo de educación obligatoria de cinco a diez años. Por esta razón, la presente sección da cuenta de los avances del país no sólo en lo referente al acceso y permanencia a la educación primaria, sino también a la secundaria. El análisis se basa fundamentalmente en el conjunto de indicadores sugeridos por UNESCO en las Directivas Técnicas, y, en algunos casos, considera información adicional procedente de estudios recientes realizados en el país.

5.2.1 Matrícula, cobertura y personal docente

En 1997 había en Colombia 4.561.198 niñas y niños matriculados en primaria, de los cuales el 27% cursaba primer grado (Ver Anexo No. 2 y Cuadros Nos. 2 y 3 del Anexo No. 3 ). En 1990 la matrícula en primaria totalizaba 4.160.419, lo que significa que durante la década el sistema educativo atendió a casi 401.000 nuevos alumnos (10%). La matrícula creció en 1.06% promedio anual entre 1990 y 1997, cifra ligeramente superior al crecimiento de la población entre 6 y 10 años de edad en el mismo período considerado (0.93%).

En secundaria, los estudiantes matriculados totalizaban 3.150.689 en 1997, valor superior en un 87% con respecto al número de jóvenes que en 1990 asistían a ese nivel educativo (1.681.592). El índice de crecimiento de la matrícula en ese nivel entre 1990 y 1997 fue bastante elevado: 8,5% promedio anual, frente a un crecimiento de la población entre 11 y 16 años de tan sólo 0.8% anual. Estas cifras muestran que el país hizo un esfuerzo importante durante el decenio, logrando ampliar las oportunidades de acceso al servicio educativo en ambos niveles, pero con mucho más énfasis en secundaria, donde a principios de los años 90 un poco más de la tercera parte de los jóvenes accedían al sistema.

5.2.1.1 Acceso a la educación básica por departamentos

Durante el período 1990 - 1997 se observó que en la totalidad de entidades territoriales los mayores incrementos se presentaron en la secundaria (ver Tabla No. 4). No obstante, se detectaron diferencias regionales que vale la pena destacar.

En primaria, el crecimiento de la matrícula fue bastante elevado en los departamentos de Putumayo (101%), Vichada (87%), Arauca (78%) y Córdoba (75%), caracterizados por presentar elevados niveles de pobreza. Sin embargo, llama la atención el hecho de que para diez entidades territoriales la matrícula decreció de manera significativa: San Andrés (-44%), Caldas (-20%); Nariño (-18%); y Cauca (-12%). Para Cesar, Boyacá, Quindío, Santa Fe de Bogotá, Tolima y Huila, fue inferior al -5%.

En secundaria, el aumento del número de jóvenes matriculados fue bastante superior al promedio nacional (87%) en los departamentos de Córdoba, Putumayo, Vichada, Vaupés, Sucre, Risaralda, Nariños, Cesar, Chocó, Bolívar, Arauca y Caquetá, donde los porcentajes fueron superiores al 100%. En Guainía, Casanare y La Guajira el crecimiento superó el 200%; y en Amazonas y Guaviare sobrepasó el 300% y el 1000%, respectivamente.

Cabe destacar que para la década, en el conjunto de los nuevos departamentos se presentó un incremento significativo de los porcentajes de matrícula tanto en primaria como en secundaria - a excepción de San Andrés, que en ambos casos decreció. Esta expansión busca dar respuesta al crecimiento poblacional presentado en las últimas dos décadas en algunos de esos departamentos, debido al descubrimiento de yacimientos de petróleo y otros minerales, así como a la expansión de la frontera agrícola.

TABLA No. 4: Matrícula en primaria y secundaria, 1990 - 1997. Nacional y por departamentos.

DEPARTAMENTO

MATRÍCULA PRIA.

C/TO

MATRÍCULA SDRIA

C/TO

1990

1997

%

1990

1997

%

NACIONAL

4,160,419

4,561,198

9.6%

1,681,592

3,150,689

87.4%

AMAZONAS

6,845

7,981

16.6%

953

4,649

387.8%

ANTIOQUIA

589,203

654,668

11.1%

234,981

439,881

87.2%

ARAUCA

17,187

30,528

77.6%

6,191

14,852

139.9%

ATLÁNTICO

151,876

180,363

18.8%

95,325

176,131

84.8%

BOLIVAR

160,760

219,598

36.6%

60,926

149,976

146.2%

BOYACÁ

164,706

156,093

-5.2%

55,923

104,631

87.1%

CALDAS

143,269

115,243

-19.6%

53,086

85,214

60.5%

CAQUETÁ

45,128

50,595

12.1%

9,848

21,888

122.3%

CASANARE

23,576

34,294

45.5%

4,424

16,311

268.7%

CAUCA

142,154

125,420

-11.8%

34,150

32,949

-3.5%

CESAR

123,727

114,691

-7.3%

32,586

66,044

102.7%

CHOCÓ

44,752

65,501

46.4%

14,095

28,394

101.4%

CÓRDOBA

126,326

221,267

75.2%

39,261

117,736

199.9%

CUNDINAMARCA

228,207

246,961

8.2%

91,206

169,449

85.8%

GUAINÍA

2,177

3,247

49.2%

254

1,014

299.2%

GUAVIARE

6,775

10,631

56.9%

421

5,151

1123.5%

HUILA

128,263

127,908

-0.3%

35,954

71,572

99.1%

LA GUAJIRA

39,611

61,848

56.1%

11,420

39,443

245.4%

MAGDALENA

86,553

115,034

32.9%

35,742

70,095

96.1%

META

77,569

85,858

10.7%

30,213

56,835

88.1%

NARIÑO

175,941

144,242

-18.0%

35,120

73,385

109.0%

N/TE SANTANDER

141,031

151,261

7.3%

51,104

92,836

81.7%

PUTUMAYO

21,550

43,239

100.6%

4,459

13,258

197.3%

QUINDÍO

54,224

51,955

-4.2%

33,477

46,538

39.0%

RISARALDA

89,828

95,096

5.9%

36,174

74,703

106.5%

SAN ANDRES

11,526

6,494

-43.7%

6,914

6,008

-13.1%

S/TAFÉ DE BOGOTÁ

496,554

484,449

-2.4%

306,528

505,136

64.8%

SANTANDER

212,090

231,740

9.3%

86,024

167,254

94.4%

SUCRE

75,599

115,650

53.0%

26,066

61,918

137.5%

TOLIMA

171,535

170,158

-0.8%

65,800

104,653

59.0%

VALLE

394,133

426,575

8.2%

181,682

329,258

81.2%

VAUPÉS

3,507

4,694

33.8%

619

1,596

157.8%

VICHADA

4,237

7,916

86.8%

666

1,931

189.9%

FUENTE: MEN (1999). Colombia: Serie matrícula 1990 - 2000 por nivel educativo.

5.2.1.2 Distribución de la matrícula por sector

En 1997 el sector oficial cubría al 81% de los alumnos de primaria y al 76% de los estudiantes debásica.

En veintiún departamentos la proporción de alumnos de primaria atendidos por el sector oficial es superior al 90%. En contraste, en Atlántico y Santa Fe de Bogotá se presenta una proporción elevada de niñas y niños matriculados en colegios privados (40% y 49%, respectivamente). Es importante anotar que, aunque es relativamente baja la participación del sector privado en la gran mayoría de departamentos, ésta ha venido progresando durante la década (Ver Cuadros No. 4 y 4 A del Anexo No. 3).

En básica, en doce entidades territoriales, el sector oficial atiende a más del 90% de los estudiantes. Nuevamente se observa que en Santa Fe de Bogotá y Atlántico es muy alta la participación del sector privado (52% y 46%, respectivamente).

5.2.1.3 Distribución de la matrícula por zonas

En 1997 había 5.083.658 alumnos de educación básica matriculados en los establecimientos educativos de las áreas urbanas, mientras que en las zonas rurales la matrícula totalizaba 1.833.779 niños y niñas, lo que representa una participación del 74% y 26%, respectivamente. Durante la década el país hizo un esfuerzo importante por expandir el servicio en las áreas rurales, en las cuales las acciones del Plan de Universalización de la Primaria fueron prioritarias. En la básica secundaria también se ha elevado la proporción de estudiantes residentes en el campo que pueden acceder al sistema; sin embargo, aún es preponderante la participación de las áreas urbanas en la matrícula de este nivel.


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