La EPT Evaluación 2000: Informes de Países Portada del Foro Mundial sobre la Educación
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5.2.1.4 Acceso a la educación básica según género

Las oportunidades de acceso de niños y niñas a la educación primaria son homogéneas; las pequeñas diferencias porcentuales están asociadas a la distribución de la población según género, y no a restricciones del acceso al servicio educativo.

Es destacable que el crecimiento de la matrícula femenina entre 1990 y 1997 fue levemente superior al de la masculina: 9.8% y 9.5%, respectivamente (Ver Perfil Estadístico en el Anexo No. 6).

Por otra parte, la matrícula femenina también aumentó a un ritmo superior al promedio nacional, mientras que la masculina estuvo por debajo de éste, como se observa en la Tabla No. 5.

TABLA No. 5. Distribución de la matrícula por género en primaria, 1990 - 1997.

PRIMARIA

GÉNERO

1990

1997

C/TO (%)

NACIONAL

4,160,419

4,561,198

9.64

HOMBRES

2,124,481

2,325,195

9.45

MUJERES

2,035,938

2,236,003

9.83

FUENTE: MEN (1999). Perfil Estadístico.

Para el conjunto de la educación básica se encuentra una leve diferencia a favor de los varones: 3.468.216 frente a 3.449.221. Lo anterior se repite en la mayoría de departamentos, excepto en Amazonas, Antioquia, Arauca, Atlántico, Caquetá, Cesar, Cundinamarca, Huila, La Guajira, Meta, Norte de Santander, Putumayo y San Andrés, donde las jóvenes tienen una participación en la matrícula levemente superior que la de los hombres. En las áreas urbanas el número de mujeres matriculadas en la educación básica es ligeramente superior a la de los hombres

5.2.1.5 Diferencias en acceso según nivel de ingreso

Además de las diferencias ya señaladas de acceso al servicio educativo entre regiones y zonas para primaria y básica, en el país aún se presenta una fuerte inequidad en cuanto al acceso al sistema educativo según niveles de ingreso (ver Tabla No. 6). De acuerdo con la Encuesta de Pobreza y Calidad de Vida realizada en 1997, en el grupo de niños y niñas entre 7 y 11 años de edad sólo el 88% del 20% más pobre de la población asiste a la escuela primaria; en cambio, en el quintil de más altos ingresos el acceso es universal. En secundaria, sólo dos de cada tres niños y jóvenes más pobres pueden acceder a la educación, en contraste con el 88% de los más ricos.

TABLA No. 6. Asistencia a la educación primaria y secundaria según quintiles de ingreso. 1997.

QUINTIL

ASISTENCIA 7 – 11 AÑOS

ASISTENCIA 12 – 17 AÑOS

 

SI

NO

SI

NO

Q1

87.6%

12.4%

69.0%

31.0%

Q2

90.7%

9.3%

73.1%

26.9%

Q3

97.4%

2.6%

79.3%

20.7%

Q4

96.5%

3.5%

83.5%

16.5%

Q5

99.8%

0.2%

87.6%

12.4%

TOTAL

92.7%

7.3%

76.6%

23.4%

FUENTE: DNP (1998). Un Plan Educativo para la Paz. Cálculos efectuados por la Corporación para el Desarrollo Humano con base en la Encuesta de Pobreza y Calidad de Vida (EPCV).

5.2.1.6 Tasas brutas de cobertura en básica primaria y secundaria

En 1997 la cobertura bruta en primaria fue del 103.1%, y 62.8% en secundaria. Con respecto a la situación en 1990, en primaria la tasa se elevó en casi tres puntos porcentuales, mientras que en la secundaria el incremento fue del 27%. Esto indica que el país tiene, desde mediados de los años 80, capacidad para atender a todos los niños y niñas en edad de acceder a la primaria. En secundaria se realizó un esfuerzo importante, que ha permitido en la presente década expandir las posibilidades de acceso a 63 de cada 100 jóvenes entre los 11 y 16 años. No obstante, tampoco se ha logrado la universalización de este nivel; para ello, el país debe seguir trabajando en los próximos años para lograr que todos los jóvenes, especialmente los que residen en las áreas rurales, asistan a la escuela. En la Gráfica No. 1 se presenta la evolución de las tasas de cobertura bruta en primaria y secundaria en el decenio.

FUENTE: Ministerio de Educación Nacional (1999)

 

En cuanto a la situación regional en términos de cobertura bruta, también se detectan diferencias entre los departamentos. Como se observa en la Tabla No. 6, para el caso de la primaria, en Antioquia, Caldas, Cundinamarca, Huila, Meta, Santander, Tolima y Valle, las coberturas brutas han sido superiores al promedio nacional durante la década. En contraste, en Cesar y Quindío las coberturas brutas eran superiores a la nacional en 1990, pero en 1997 se registraron índices inferiores al promedio. De otra parte, en Arauca, Casanare, Putumayo, Sucre, Vaupés, Chocó y Córdoba presentaron en este último año tasas superiores que la del país. Este aspecto es relevante en la medida que se trata de departamentos con altos índices de pobreza. Finalmente, es destacable el caso del Magdalena, que en el período considerado ha presentado la tasa bruta más baja del país.

En secundaria, las tasas brutas presentan un ritmo más acelerado de crecimiento con respecto al de la primaria. Los departamentos con mayores índices fueron: Atlántico, Caldas, Cundinamarca, Meta, Quindío, Risaralda, Santafé de Bogotá, Santander y Valle. Las tasas por debajo del promedio nacional las presentaron, durante el año 1990, Caquetá, Córdoba, La Guajira y Nariño mientras que para el año 1997 fueron Cauca, Guainía, Putumayo y Vichada.

TABLA No. 6. Tasas brutas de cobertura en primaria y secundaria 1990 - 1997. Nacional y por departamentos.

DEPARTAMENTO

PRIMARIA

SECUNDARIA

1990

1997

1990

1997

TOTAL

99.8%

103.1%

35.5%

62.8%

AMAZONAS

...

86.1%

...

50.0%

ANTIOQUIA

113.7%

118.8%

39.6%

70.9%

ARAUCA

...

121.1%

...

54.7%

ATLÁNTICO

79.7%

84.1%

43.3%

74.8%

BOLIVAR

80.5%

100.7%

27.4%

61.4%

BOYACÁ

100.5%

100.3%

29.4%

57.5%

CALDAS

133.0%

104.6%

41.1%

66.4%

CAQUETÁ

94.8%

102.3%

19.4%

40.1%

CASANARE

...

113.0%

...

46.3%

CAUCA

99.6%

86.5%

22.0%

20.0%

CESAR

113.5%

99.0%

27.5%

51.7%

CHOCÓ

70.6%

112.9%

22.3%

45.9%

CÓRDOBA

79.2%

141.4%

21.6%

65.8%

CUNDINAMARCA

107.5%

110.4%

38.1%

64.7%

GUAINIA

...

74.8%

...

22.4%

GUAVIARE

...

82.1%

...

38.6%

HUILA

121.8%

119.5%

31.1%

58.1%

LA GUAJIRA

71.2%

103.3%

19.9%

61.4%

MAGDALENA

63.4%

79.2%

23.1%

42.7%

META

105.5%

111.0%

37.2%

66.4%

NARIÑO

101.2%

82.1%

18.3%

36.0%

NORTE DE SANTANDER

93.5%

102.7%

31.6%

56.0%

PUTUMAYO

...

116.8%

...

33.3%

QUINDÍO

113.5%

94.4%

58.4%

73.5%

RISARALDA

106.4%

103.2%

36.4%

70.9%

SAN ANDRÉS

...

93.6%

...

85.5%

SANTAFÉ DE BOGOTÁ

100.0%

85.0%

53.8%

77.6%

SANTANDER

103.3%

109.3%

36.2%

68.6%

SUCRE

86.4%

125.0%

26.3%

59.1%

TOLIMA

111.0%

112.5%

37.1%

60.2%

VALLE

105.7%

106.6%

40.8%

71.6%

VAUPÉS

...

127.5%

...

42.4%

VICHADA

...

87.1%

...

19.2%

FUENTE: MEN (1999).

5.2.1.7 Tasas netas de cobertura en básica primaria y secundaria

Las coberturas netas registradas en 1997 fueron del 79% en primaria y del 47.5% en secundaria. Para la educación básica ésta totalizaba 77% (Ver Cuadros No. 4 y 4 A del Anexo No. 3). Entre 1995 y 1997 ésta bajó seis puntos porcentuales en primaria; en secundaria aumentó casi un punto porcentual. El país no logró cumplir la meta de universalizar la cobertura durante el decenio. Como ya se indicó anteriormente, la población con más bajos ingresos y la residente en las áreas rurales sigue siendo la más perjudicada. La Gráfica No. 2 muestra la evolución de las tasas netas en ambos niveles en el período analizado.

FUENTE: MEN (1999).

 

En primaria, las entidades territoriales que presentan las coberturas netas más altas son: Antioquia (93%), Arauca (91%), Córdoba (94%), Huila (93%), y Santander (90%) . Por su parte, en Amazonas, Guainía, Guaviare, Magdalena y Vichada se presentan las más bajas: allí menos de 60 de cada 100 niños que estudian en la primaria están en el rango de edad esperado para cursar este nivel. En casi todas las entidades territoriales el crecimiento de la cobertura neta fue negativo: en el Chocó, departamento que presenta altos índices de pobreza, el crecimiento fue importante: 34% entre 1995 y 1997. En Vaupés, Huila, Santander, Antioquia y Tolima también se presentaron crecimientos positivos, que variaron entre el 12% en el primero y el 1% en este último.

En secundaria, las coberturas netas más altas se observan en los siguientes departamentos: San Andrés (66%), Santa Fe de Bogotá (62%), Atlántico (58%), Quindío (55%); Antioquia y Valle (54%); Santander y Risaralda (53%); Meta (52%) y Caldas y Cundinamarca (51%). Con excepción de San Andrés, las demás entidades territoriales se caracterizan por contar con mejores condiciones de desarrollo social y económico que el resto del país. En contraste, en el Cauca, Guainía, Guaviare, Putumayo, Vaupés y Vichada, donde la mayoría de la población habita en las áreas rurales y está conformada por grupos indígenas, ésta es inferior al 25%.

5.2.1.8 Docentes de básica primaria

En 1997 Colombia contaba con 181.521 docentes de básica primaria, de los cuales el 77% eran mujeres. De ese total, 111.272 (61%) laboraban en escuelas urbanas y los 70.249 restantes lo hacían en las áreas rurales. El 41% de los maestros de primaria se concentra en la capital del país y cuatro departamentos: Antioquia, Cundinamarca, Santander y Valle (Ver Cuadro No. 6 del Anexo No. 3). El número de docentes incrementó en un 30.6% con respecto a 1990.

El requisito académico exigido para que un docente pueda enseñar en el nivel de primaria es el título de bachiller pedagógico otorgado por una Escuela Normal Superior. No obstante, aunque no se disponen de estadísticas recientes sobre el tema, se sabe que una buena parte de los maestros de primaria cuenta con un título de licenciatura obtenido en universidades. Por su parte, la certificación para que un docente pueda enseñar en un determinado nivel educativo se logra a través del Escalafón Nacional, ante el cual debe presentar el título conseguido. Por esa razón los datos de número de docentes con calificación académica y los de quienes están habilitados para enseñar son idénticos.

El nivel de formación de los docentes de básica primaria es alto: el 90% posee los títulos académicos requeridos para laborar, lo que indica que en principio el país cuenta con profesores que tienen una preparación adecuada para brindar una educación de calidad a los niños y niñas. Al comparar la situación en las áreas urbanas y rurales no se encuentran diferencias sustanciales: el 90% de los maestros de las primeras y el 89% de los de las últimas cumplen con los requisitos académicos establecidos para desempeñar su labor. Se encuentran leves diferencias en cuanto a la calificación académica de las maestras y los maestros en favor de las primeras: el 91% de las mujeres y el 86% de los hombres la tienen.

También es posible observar algunas diferencias regionales: mientras en Antioquia, Bolívar, Boyacá y Sucre más del 94% de los maestros está debidamente calificado, en algunos de los nuevos departamentos (Amazonas, Guaviare, Putumayo y Vichada) sólo las tres cuartas partes de los maestros cumplen ese requisito. Vale la pena recordar que en ese grupo de entidades territoriales la población es dispersa y predominantemente indígena; allí, la mayoría de docentes pertenece a las mismas etnias.

5.2.2 Eficacia de las estrategias para ampliar el acceso a la educación básica

A partir del análisis presentado es posible concluir que durante la década de los 90 Colombia logró incrementar la cobertura de la primaria y la secundaria, siendo más significativa la expansión de este último nivel, especialmente en las grandes ciudades y en los departamentos con mayores niveles de desarrollo relativo. Sin embargo, persisten los problemas de equidad en cuanto a las posibilidades de acceso al sistema escolar de las poblaciones más pobres, que por lo general habitan en las áreas rurales y urbano-marginales.

Los programas de ampliación de cobertura implementados durante los años 90 –Universalización de la Primaria y becas-PACES– incidieron positivamente en la expansión de la matrícula, pero, especialmente en el segundo caso, no lograron el impacto esperado. De acuerdo con un estudio realizado por el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales de la Universidad de Los Andes, el volumen de becas asignadas para cada municipio tuvo una influencia poco significativa en el incremento global de la matrícula; no obstante, su presencia estimuló la puesta en marcha de programas locales y regionales de expansión del servicio a través de la entrega de subsidios a la demanda para estudiantes provenientes de familias de bajos recursos, como en efecto sucedió exitosamente en el departamento de Antioquia a partir de la segunda mitad de la presente década.

Los avances, aunque importantes en términos de cobertura, no ocultan los problemas de carácter estructural que enfrenta la educación colombiana y que constituyen el principal impedimento para el logro de las metas de universalización del acceso y la terminación de la educación básica.

El primero tienen que ver con las deficiencias en el esquema de asignación de recursos que, tal como ha funcionado históricamente, favorece a los departamentos con mayor nivel de desarrollo, en especial las zonas urbanas de los municipios de mayor tamaño. La asignación de recursos no coincide con los requerimientos de las entidades territoriales en términos de población atendida y por atender. Esto se refleja en marcadas diferencias en el situado fiscal por alumno atendido en los distintos departamentos. En 1998, el situado promedio de los departamentos de mayor desarrollo económico (Antioquia, Santa Fe de Bogotá, Valle, Caldas, Quindío y Risaralda) superaba en un 26% al de los departamentos con menor capacidad para generar recursos propios.

La ineficiencia en la asignación de recursos se refleja, sobre todo, en la distribución desigual del recurso humano, que tiende a ubicarse en las cabeceras municipales y en las zonas urbanas de mayor tamaño, lo que ha conducido a que los municipios con mayores niveles de pobreza se hayan visto obligados a asignar recursos de su participación en los ingresos corrientes de la Nación al pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente y no a la inversión en textos, dotaciones e infraestructura, que es su principal razón de ser.

Esta situación es, a su vez, producto de la rigidez que caracteriza al sistema de administración del personal docente, regulado por el Estatuto Docente, vigente desde 1979 y al que se han venido adicionando disposiciones que resultan de sucesivas negociaciones entre el gobierno nacional y la Federación Colombiana de Educadores –FECODE– las cuales, aún en el marco de la descentralización, ignoran la situación particular de las entidades territoriales.

El esquema de asignación de recursos también está vinculado con el diseño institucional que resultó de la reforma educativa, en cuya redacción final tuvieron gran peso las demandas de FECODE, que se opuso tenazmente a la municipalización del servicio. La negociación condujo a un régimen de competencias fragmentado, en el que ningún agente tiene control sobre las decisiones que afectan al funcionamiento del sistema: los departamentos manejan los docentes y los municipios las inversiones, en tanto que los establecimientos educativos no poseen ninguna autonomía administrativa. Ello ha impedido que la descentralización tenga un mayor impacto sobre la cobertura y la calidad del servicio educativo.

Por último, aunque no menos importante, están los problemas internos de las escuelas, cuyas deficiencias pedagógicas y escasa capacidad institucional son causa directa del fracaso de miles de estudiantes. La evidencia que apunta al nivel socioeconómico como el factor más fuertemente asociado con los resultados del aprendizaje, así como la experiencia diaria de maestros que trabajan con niños y niñas provenientes de familias pobres, ha contribuido a generar desconfianza sobre las posibilidades que la escuela tiene para lograr que todos los niños aprendan y se promuevan en el sistema.Como se confirma en los análisis de eficiencia interna y de cohorte que se presentan en las siguientes secciones, la escuela termina expulsando a los niños o haciéndolos repetir, lo que contribuye a una experiencia frustrante que conduce, la mayoría de las veces, a que los estudiantes deserten del sistema.

5.2.3 Eficiencia interna de la primaria y la secundaria

En lo referente a la eficiencia interna, se presentó un mejoramiento durante los años 90; sin embargo, el país no logró cumplir las metas establecidas en los planes de desarrollo, en los cuales se pretendía mejorarlos en un 50%. Adicionalmente, persisten diferencias en favor de las áreas urbanas, de los colegios privados y de las mujeres.

5.2.3.1 Tasas de repetición

La repetición disminuyó entre 1991 y 1997, pero aún es preocupante: tanto en primaria como en secundaria , 7 de cada 100 niños y niñas repiten uno o más cursos.

Como se observa en los Cuadros Nos. 8, 8 A y 8 B del Anexo No. 3, la repetición en primaria en las áreas rurales es el doble de la que se presenta en las ciudades: 6.8% y 3.2%, respectivamente. Asimismo, la repetición entre los alumnos de los establecimientos oficiales es mucho más alta que la de los que estudian en colegios privados: mientras en los primeros es del 5.1%, en los últimos es de tan sólo 1.6%. El porcentaje de varones que repite en primaria es ligeramente superior al de las niñas: en su orden, 2.9% y 2.2%.

Al analizar la situación por grados, se encuentra que la repetición es muy alta en los grados primero (9%), segundo (4.1%), y sexto (4%). En los tres primeros grados de la primaria 16 de cada 100 niños y niñas repiten curso. Nuevamente se encuentran importantes diferencias entre las escuelas oficiales y privadas: en las primeras la repetición por grados es mucho más alta que en las últimas; especialmente en la primaria.

En algunos departamentos es muy preocupante la repetición en primaria: en Vaupés es del 16% en primaria; en Amazonas y Chocó es del 10%, en Cauca, Guainía y Guaviare es cercana al 9%. En esas entidades territoriales, caracterizadas por los elevados índices de pobreza y una proporción importante de población indígena, también es muy elevada la repetición en primer grado: en Vaupés 28 de cada 100 niños repiten este curso; en Amazonas este índice es del 19%; y en Boyacá, Caldas, Cauca, Chocó, Guainía, Guaviare, Nariño y Putumayo son más de 13 de cada 100 alumnos que repiten ese curso.

5.2.3.2 Extraedad

Las diferencias entre las tasas brutas y netas constituyen una buena aproximación al dimensionamiento del fenómeno de la extraedad, además de permitir hacerse una idea sobre qué tan eficientemente se están utilizando los recursos del sector. La extraedad es causada por una combinación de situaciones: la repetición, el ingreso tardío al sistema escolar y, especialmente en las zonas rurales, la salida de los niños y niñas de la escuela antes de finalizar el año escolar y su reingreso al año siguiente.

 

Como se observa en la gráfica No. 3, en promedio, la extraedad en primaria es del 23%; no obstante, es un fenómeno bastante frecuente en Vaupés (41%), Guainía (39%), Vichada y Sucre (35%), Chocó y Córdoba (34%), Amazonas, La Guajira y Magdalena (33%); y Caquetá y Cesar (30%). En secundaria también es muy grave la situación en Vaupés y Chocó (más del 40%), así como en Amazonas, Arauca, Cesar, Córdoba, Guainía, Guaviare, La Guajira, Putumayo y Sucre, donde más de la tercera parte de los estudiantes no tiene la edad apropiada para cursar este nivel.

5.2.4 Análisis de cohorte

La eficacia de la educación se analizó a través del modelo Cohort sugerido en las Directivas Técnicas, y se basa en información para los años 1996 - 1997.

Como se observa, la tasa promedio de promoción en primaria es de 84%; la deserción es del 12% y la repetición es el 4%. La situación en primer grado es muy preocupante: sólo 69 de cada cien niños logran ser promovidos al grado siguiente. De esos 31 niños que no aprueban, 23 desertan. En grado sexto también es muy alta la deserción (14%), y se observa un incremento en la repetición, que vuelve a ser de casi 4%, valor que disminuye en los grados siguientes. La tasa de supervivencia en el último grado de la básica es de tan sólo 38.5%, lo que indica que el sistema educativo logra retener solamente a poco más de la tercera parte de los niños y niñas que ingresan. En promedio, un colombiano tarda casi quince años para concluir la educación básica, hecho que produce una gran ineficiencia en la utilización de los recursos.

Al comparar la situación por género, se observan mejores resultados entre las mujeres: en primaria, la tasa de promoción es del 85% frente al 82.5% entre los varones; la repetición es de 4% y la deserción es del 11%, mientras que en el caso de los niños estos valores ascienden a 4.8% y 12.8%, respectivamente. La tasa de supervivencia entre las niñas es del 42% y entre los varones es de tan sólo 35%. Las niñas gastan 13.9 años para concluir la básica, mientras que los varones necesitan 15.7 años para hacerlo.

En síntesis, aún es muy alta la ineficiencia en la prestación del servicio, y no se ha logrado superar el fracaso escolar, lo que compromete muy seriamente el logro, a mediano plazo, de la educación universal y de buena calidad.

sólo 69 de cada cien niños logran ser promovidos al grado siguiente. De esos 31 niños que no aprueban, 23 desertan. En grado sexto también es muy alta la deserción (14%), y se observa un incremento en la repetición, que vuelve a ser de casi 4%, valor que disminuye en los grados siguientes. La tasa de supervivencia en el último grado de la básica es de tan sólo 38.5%, lo que indica que el sistema educativo logra retener solamente a poco más de la tercera parte de los niños y niñas que ingresan. En promedio, un colombiano tarda casi quince años para concluir la educación básica, hecho que produce una gran ineficiencia en la utilización de los recursos.

Al comparar la situación por género, se observan mejores resultados entre las mujeres: en primaria, la tasa de promoción es del 85% frente al 82.5% entre los varones; la repetición es de 4% y la deserción es del 11%, mientras que en el caso de los niños estos valores ascienden a 4.8% y 12.8%, respectivamente. La tasa de supervivencia entre las niñas es del 42% y entre los varones es de tan sólo 35%. Las niñas gastan 13.9 años para concluir la básica, mientras que los varones necesitan 15.7 años para hacerlo.

En síntesis, aún es muy alta la ineficiencia en la prestación del servicio, y no se ha logrado superar el fracaso escolar, lo que compromete muy seriamente el logro, a mediano plazo, de la educación universal y de buena calidad.


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