La EPT Evaluación 2000: Informes de Países Portada del Foro Mundial sobre la Educación
   Colombia
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Parte III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La tercera parte de este informa destaca, de manera resumida, los principales logros EFA durante la década y señala las dificultades que enfrenta el país para el logro de las metas. Recoge también las principales recomendaciones para avanzar rápidamente hacia el logro de las metas y presenta brevemente las propuestas que la actual administración ha formulado en su Plan de Desarrollo.

1. Principales logros EFA durante la década

Los principales logros EFA durante la década fueron: (a) la expansión de oportunidades para la educación temprana, especialmente a través del grado obligatorio de transición; (b) la expansión de la educación básica secundaria; (c) la conciencia sobre la necesidad de mejorar significativamente los resultados del aprendizaje, y (d) la flexibilización de la oferta de educación de adultos. Se destaca también el esfuerzo de la reforma en el sentido de descentralizar el servicio educativo y la apertura de canales de participación en las decisiones relacionadas con la educación. También la asignación de recursos a la educación como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación.

Se trata en todo caso de logros relativos. Como se pudo apreciar en las secciones correspondientes, no se lograron las metas propuestas en materia de cobertura y calidad de los servicios educativos, y el sistema educativo colombiano enfrenta problemas estructurales que de no solucionarse continuarán siendo el principal obstáculo para el pleno logro de los objetivos en materia de educación para todos.

En el caso de la atención educativa a la primera infancia, y como resultado de los programas deliberados que se pusieron en marcha durante la década, se destaca la aparición de nueva oferta de educación preescolar en forma de un grado de transición a la escolaridad formal dirigido primordialmente a niños provenientes de familias en situación de pobreza. Este hecho no sólo contribuyó a ampliar las oportunidades para este grupo de población, tradicionalmente excluido del preescolar, sino que lo convirtió en un rubro obligatorio de inversión de los recursos destinados a la educación. Todo esto contribuyó, además, a crear conciencia sobre la importancia de este nivel educativo en el posterior desarrollo de los niños y en sus probabilidades de éxito en la escuela.

Algo similar sucedió con la educación básica secundaria. La ampliación del ciclo de educación obligatoria de 5 a 10 años es un reconocimiento explícito de que la complejidad de la sociedad global exige que las personas tengan acceso a más educación básica, en términos de más grados de escolaridad, así como de mayores niveles de competencia. Este nuevo hecho se tradujo en medidas legislativas que a su vez obligaron a los gobiernos locales –ahora responsables directos del servicio educativo- a prever la expansión del sistema más allá de los tradicionales cinco grados de primaria.

También se destaca el interés creciente de la política educativa por fortalecer los aprendizajes básicos y mejorar su calidad. La creación del Sistema de Evaluación de la Calidad y la regularidad de las mediciones permite prever un escenario en el que las decisiones sobre los programas de mejoramiento van a basarse cada vez más en información objetiva sobre lo que los estudiantes saben hacer, así como sobre los aspectos en los cuales muestran mayores deficiencias. Además, sientan las bases para la formación de una opinión informada, capaz de evaluar y pedir cuentas a los distintos niveles de la administración, incluida la escuela misma, sobre los resultados del esfuerzo educativo en términos de los aprendizajes de los estudiantes.

Por su parte, la reforma institucional, aunque incompleta, es desde todas las perspectivas un cambio positivo. La descentralización se ha traducido en una apropiación creciente de los gobiernos locales de los temas de la cobertura y la calidad de la educación. La educación es ahora, como otros servicios básicos, materia prioritaria de los planes de desarrollo local. La creación de canales de participación ha contribuido a crear un sentido de pertenencia de la comunidad en relación con los temas educativos que, aunque todavía es incipiente y sin haber logrado aún el impacto esperado por los autores de la reforma, sí constituye el punto de partida para que la educación para todos se convierta efectivamente en un tema de interés público.

Por último, sobresalen los cambios en el esquema de financiación de la educación obligatoria. En especial, el incremento de la participación del gasto público educativo en el PIB y la creación de un esquema de financiación de la educación pública vinculado a porcentajes fijos de los ingresos corrientes de la Nación.

Estos avances, aunque importantes en la perspectiva general, no ocultan la enormes dificultades que enfrenta el sector educativo colombiano en lo que se refiere al logro de las metas de educación para todos. En la sección siguiente se destacan las más críticas y se formulan recomendaciones que pueden contribuir a superarlas en el corto y mediano plazo.

2. RECOMENDACIONES PARA EL LOGRO DE LAS METAS EFA

2.1 Atención educativa a la primera infancia

Una de las dificultades del esquema vigente de atención a la primera infancia es la falta de coordinación entre distintos programas que, aunque manejados desde instituciones diferentes, atienden a la misma población objetivo: los Hogares Comunitarios de Bienestar, y el Grado Cero o grado de Transición, ambos responsables de la educación temprana de los niños. Al respecto, la principal recomendación es hacer realidad el trabajo interinstitucional e intersectorial para avanzar hacia la universalización de oportunidades de educación preescolar, independientemente de su carácter formal o no formal.

Para lograr esta integración no basta con los acuerdos formales entre las distintas agencias gubernamentales. Es preciso compartir la información sobre la población objetivo, sus necesidades y el déficit en la atención, y optimizar el uso de recursos de manera que se llegue al mayor número de beneficiarios. También es importante actuar de acuerdo con las fortalezas de cada una de las instituciones y buscar que los esfuerzos se complementen en vez de competir entre ellos. El sector educativo puede contribuir de manera definitiva a cualificar el componente pedagógico de los programas de Bienestar Familiar, en tanto que este último debe extender su acción a los niños que pasan a la educación formal, en especial en lo relacionado con el apoyo nutricional y la supervisión del crecimiento y desarrollo.

A la interinstitucionalidad entre las agencias estatales, se suma la necesidad de aunar esfuerzos con el sector privado, buscando su colaboración en la atención directa a los niños y canalizando recursos financieros hacia las ONG que tengan la posibilidad de prestar un servicio más eficaz. Esto, conjuntamente con la participación de las entidades territoriales en la financiación y administración de los servicios educativos a la primera infancia, puede contribuir a ampliar las coberturas y a diseñar esquemas más flexibles de atención, que se adecuen mejor a las necesidades particulares de las familias en las distintas regiones del país. Esto es particularmente importante en las zonas rurales, en donde la cobertura es muy baja y los programas deben responder a la realidad de cada región, con énfasis en atención de calidad a los niños y niñas menores de seis años.

Las metas de expansión no deben atentar contra la calidad del servicio ni la credibilidad de los planes y de quienes los promueven. Es necesario tener en cuenta la disponibilidad y preparación del personal que asumirá ese trabajo, la disponibilidad de infraestructura física, la dotación de materiales y la comprensión y respaldo por parte de las familias. En las zonas rurales es conveniente prever su articulación con Escuela Nueva, diseñando estrategias de transición que pueden beneficiarse de la infraestructura física existente así como del apoyo comunitario con que el programa cuenta en muchas regiones.

Una medida de gran impacto para el mejoramiento de la calidad de los servicios educativos a este grupo de población es contar con personal calificado y con suficiente experiencia, bien en la atención directa a los niños, cuando esto sea posible, o mediante la presencia de grupos de apoyo. La atención preventiva que actualmente se hace prioritariamente en los Hogares Comunitarios de Bienestar ganaría mucho en calidad de contar con asistencia técnica permanente en asuntos relacionados con la nutrición y supervisión del crecimiento de los niños, así como con la estimulación de su desarrollo cognitivo. Esta propuesta no requiere que cada Hogar sea manejado por un especialista, sino la presencia de equipos técnicos suficientemente capacitados que visiten regularmente los sitios donde se encuentran los niños y brinden a las cuidadoras apoyo y capacitación continua.

Las propuestas de la actual administración en materia de atención educativa a la primera infancia apuntan en esta dirección. El planteamiento central sigue siendo la cualificación del programa de Hogares Comunitarios de Bienestar, adoptando para ello nuevas estrategias operativas que se espera den flexibilidad al programa y acceso a servicios de apoyo de mejor calidad. La estrategia propuesta es el fomento a la creación de nuevos modelos de atención, con la concurrencia del ICBF, las Cajas de Compensación, los gobiernos municipales y las familias mismas, con el fin de estimular la participación de los padres de familia. La principal variación en relación con el modelo vigente consiste en la apertura a la cofinanciación de programas locales con actores distintos al ICBF, así como especificaciones técnicas diferentes a las de los programas tradicionales, pero que garanticen la atención integral. Lo dicho implica que el ICBF debe transformarse de un organismo ejecutor a uno que promueve, financia y evalúa alternativas distintas de atención a la población infantil y a sus familias.

Por su parte, el Programa Ursulas, del Ministerio de Educación Nacional, tiene como objetivo crear condiciones favorables para el mejor desarrollo de los niños, utilizando los medios de comunicación para crear conciencia pública sobre la urgencia de brindar atención de calidad y generar una actividad positiva, creativa y comprometida de la familia y la comunidad frente a la atención y formación de la infancia. También se propone brindar alternativas educativas oportunas, a través de la televisión y otros medios de comunicación, y articular las acciones pedagógicas que se desarrollen extraescolarmente con los niños entre los cero y cinco años de edad, con el grado obligatorio de educación preescolar y con la franja de transición de los Hogares y Jardines Infantiles del ICBF.

2.2 Acceso y permanencia en la educación básica

Los déficits en el acceso y permanencia en la educación básica dejaron de ser simplemente problemas de disponibilidad de cupos o de falta de recursos para atender a toda la población. La información que se analizó en el apartado anterior indica que el país tiene capacidad excedente para brindar educación primaria, y que con un esfuerzo adicional podría crear capacidad suficiente para alcanzar la cobertura total de la secundaria. Las causas del déficit tienen que ver, más bien, con la manera como los recursos para la educación se asignan y se utilizan, así como con características internas de las escuelas, sobre las que recae buena parte de la responsabilidad sobre la promoción y retención de los niños y jóvenes en el sistema. Por esta razón, las medidas de cobertura y calidad no pueden continuar considerándose de manera aislada en las políticas educativas, y el mejoramiento de los aprendizajes se convierte en una condición indispensable para garantizar la sostenibilidad de los niveles de cobertura alcanzados, así como los que se alcancen en el futuro.

En el corto y mediano plazo, el país tiene que mantener políticas y programas agresivos encaminados a lograr la universalización del ciclo de educación básica. Esto puede lograrse parcialmente mediante aumentos de eficiencia en la distribución de los recursos destinados a la educación, así como de inversiones deliberadas en programas dirigidos a poblaciones que tienden a permanecer por fuera del sistema, bien por su ubicación geográfica, por condiciones socioeconómicas y culturales, así como el desplazamiento forzado.

Lo primero implica cambios en la forma como se asignan los recursos entre los distintos municipios, de manera que respondan a las necesidades reales de la población atendida y por atender. También requiere cambios en la administración del servicio, de manera que se concentre en una sola cabeza la responsabilidad sobre los distintos componentes de la gestión educativa local, y se evite la dispersión de competencias que caracteriza la organización educativa vigente en Colombia. Por último y no menos importante, implica modificaciones importantes al régimen actual de administración de personal para que las entidades territoriales cuenten con la flexibilidad suficiente para asignar y trasladar los recursos humanos en función de las necesidades del servicio.

Lo segundo –oportunidades educativas para los grupos de población que tienden a permanecer por fuera del sistema- debe reflejarse en programas focalizados de fomento a la asistencia escolar, tales como subsidios para el pago de costos educativos asociados (textos, útiles, uniformes, alimentación). La ubicación de los servicios educativos cerca de los lugares de residencia, así como la existencia de transporte escolar puede producir diferencias significativas en la asistencia a la escuela de un gran número de niños que en la actualidad se encuentran excluidos.

Frente a las restricciones existentes en la oferta pública, y por lo menos mientras se corrigen los desequilibrios en la asignación y distribución de los recursos, es preciso continuar fomentando el acceso a la educación básica mediante la utilización de la capacidad excedente en el sector privado donde ello sea posible, o incluso mediante la creación de una oferta alternativa, más flexible desde el punto de vista de la gestión del servicio y con mayores posibilidades de responder a características específicas de la población beneficiaria.

La actual administración se ha propuesto como objetivo cumplir el mandato constitucional de garantizar el acceso universal de los niños y jóvenes entre los 5 y los 15 años a la educación básica. La meta consiste en alcanzar, en el año 2002 una tasa neta de cobertura del 90%, principalmente mediante aumentos de eficiencia: cambios en el actual sistema de asignación de los recursos, incremento gradual de las relaciones de docentes y administrativos por alumno, hasta lograr al menos en promedio una relación de 30 para la zona urbana y de mínimo 15 para la zona rural, y difusión en las áreas dispersas de modelos educativos probados, especialmente en el campo de la básica secundaria. Dado que el problema de cobertura se origina en parte en restricciones de demanda asociadas con los altos costos educativos, también se propone la creación de programas focalizados de subsidios a la demanda, dirigidos a la población más pobre, bajo la responsabilidad de los departamentos y municipios.

Garantizado el acceso, es indispensable mantener a los estudiantes a lo largo del ciclo escolar y procurar que culminen su educación básica en el tiempo previsto, lo que depende en buena parte de la calidad de los procesos educativos que ocurren dentro de la escuela. Es cierto que factores de tipo socioeconómico son los que más inciden sobre las posibilidades reales que niños y jóvenes tienen para permanecer y promoverse en el sistema, pero la investigación reciente en el país permite concluir que la escuela tiene un gran potencial para neutralizar el efecto del nivel socioeconómico y garantizar que todos los niños adquieran los aprendizajes básicos para la vida. Esto sólo se logrará, si se introducen los cambios requeridos para que la calidad de la educación mejore.

2.3 Mejoramiento de la calidad de la educación

La calidad de la educación debe ser mirada por lo menos en tres dimensiones. Una, la de las condiciones en que ocurre el aprendizaje, que se refleja en las construcciones escolares, en la disponibilidad de materiales y textos, en la presencia permanente y oportuna del personal docente, y en la existencia de servicios de apoyo al estudiantado según sus necesidades. La segunda, la de los resultados del aprendizaje propiamente dichos, o la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje tal como ellas se definen en el contexto educativo del país. La tercera tiene que ver con el grado en que estos resultados se distribuyen socialmente, esto es, que la totalidad o la gran mayoría de los niños y jóvenes, independientemente de su procedencia social o cultural, alcancen los objetivos de la educación para todos. Dado el nivel de desarrollo de la educación colombiana las tres dimensiones deben ser objeto prioritario de atención de la política educativa.

Pese a la gran cantidad de inversiones que durante los últimos 15 años se han destinado a mejorar las condiciones del servicio educativo, la situación de las escuelas deja mucho que desear en cuanto al estado general de las plantas físicas y sus dotaciones pedagógicas. Aunque la información disponible sobre costos educativos permite afirmar que hay déficit en la financiación de estos rubros, la solución no está únicamente en la adición de recursos. Una asignación más eficiente deberá permitir la liberación de dineros que en la actualidad los municipios destinan al pago de salarios y prestaciones sociales. Una gestión más eficiente debe hacer posible la oportuna satisfacción de las necesidades básicas de las escuelas en términos de los insumos mínimos necesarios para su funcionamiento (materiales educativos, pago de servicios públicos, mantenimiento básico, entre otros). Por esta razón son tan importantes los pasos que se han dado en la dirección de proporcionar a las escuelas mayor autonomía administrativa, aunque para que estas medidas surtan el efecto esperado es necesario simplificar las normas que rigen el manejo de los dineros públicos y fortalecer la capacidad de las instituciones educativas para decidir y manejar eficazmente la gestión del día a día.

Las otras dimensiones de la calidad educativa exigen intervenciones dirigidas al mejoramiento de los ambientes escolares, así como de lo que sucede directamente en las aulas, esto es, en los procesos de enseñanza y aprendizaje. Con base en acuerdos mínimos sobre lo que se espera que todos los estudiantes colombianos logren como resultado de su paso por las instituciones educativas –acuerdos que una vez logrados es necesario hacer transparentes a todos los interesados con el fin de que se pueda ejercer el control de su cumplimiento-- es necesario reestructurar las escuelas y los sistemas escolares en función de la obtención de dichos resultados. Esto exige: (a) centrar a la escuela en el logro de los objetivos esenciales de la educación básica (objetivos precisos y transparentes para todos), (b) trasladar la facultad para tomar decisiones a los equipos escolares (autonomía), y (c) hacer a la escuela, a los docentes y a sus directivos responsables por los resultados de los estudiantes (rendición de cuentas).

Sin embargo, aunque necesaria, la reestructuración escolar no es condición suficiente para mejorar la calidad. La experiencia internacional demuestra que las buenas escuelas no siempre resultan de circunstancias favorables, sino de procesos deliberados, cuidadosamente planeados e implementados en períodos de tiempo definidos y con monitoreo permanente. Esto es cierto para todas las escuelas, pero es particularmente importante cuando se trata de sacar adelante aquéllas que se encuentran en condiciones más precarias y atienden a poblaciones de bajos ingresos. Dicho de otra manera, se requieren programas focalizados de mejoramiento de la calidad de la educación.

Mejorar las escuelas no es asunto fácil y esta es, quizá, una de las mayores dificultades que encuentran los programas orientados a elevar la educación en nuestro país. Si bien es cierto que se trata de un proceso que se construye "desde abajo", la mayoría de las veces el mejoramiento escolar requiere apoyos externos. Esta afirmación puede ser bastante controversial, pero no es del todo ajena a la realidad del sector. En la sabiduría convencional del sector educativo, todo cambio requiere la capacitación de quienes estarán a cargo de su implementación. La propuesta de contar con equipos externos de apoyo modifica esta idea original, a favor de una intervención más dirigida y orientada según las necesidades particulares de cada escuela, o de grupos de escuelas que tienen características similares.

Por último, una política de mejoramiento de la calidad no está completa sin un componente de evaluación y seguimiento de los resultados. Como se explicó anteriormente, en Colombia existe un Sistema Nacional de Evaluación que cuenta con capacidad técnica para realizar el monitoreo permanente del rendimiento académico de los estudiantes, así como de los factores asociados con sus resultados. Y aunque desde el punto de vista técnico todavía se presentan múltiples desafíos, los responsables del diseño de procesos de mejoramiento (incluidos los docentes y los directivos de las escuelas) tienen la posibilidad de contar con información sobre la cual basar sus decisiones. Sin embargo, no siempre esta información está al alcance de todos con la oportunidad y claridad suficientes para orientarlos. Fortalecer el componente de divulgación de resultados de la evaluación constituye sin duda alguna el desafío principal del Sistema Nacional de Evaluación en los próximos años.

Las propuestas del Plan Nacional de Desarrollo para mejorar la calidad de la educación recogen algunas de estas recomendaciones e incluyen otras, relacionadas específicamente con la definición de estándares curriculares y su difusión con el fin de lograr "acuerdos de logro educativo" entre las escuelas y las familias, en torno a objetivos visibles y comprensibles para todos. El plan formula también metas ambiciosas en cuanto al seguimiento de los resultados de la educación y la evaluación de los docentes y directivos.

2.4 Educación de jóvenes y adultos

Como se deduce del análisis en la parte II de este informe, la situación en cuanto al analfabetismo es todavía crítica en las zonas rurales del país y continúa incidiendo sobre los indicadores globales de la educación en la medida en que los bajos niveles educativos de los padres tienden a replicarse en la situación familiar. Por esta razón es importante mantener la atención a la población analfabeta, promoviendo programas focalizados que apunten a la formación de competencias básicas, tanto en lectura y escritura como en cálculo básico, que los adultos puedan utilizar en su vida cotidiana y sobre las cuales puedan construir aprendizajes futuros. El actual gobierno se ha propuesto como meta ofrecer oportunidades educativas a los jóvenes en extraedad y los adultos rezagados del sistema, mediante formas alternativas de atención con calidad y equidad (aprendizaje tutorial, aceleración del aprendizaje), y reducir en un punto la tasa nacional de analfabetismo de la población de 15 y más años.

Sin embargo, la mejor estrategia para erradicar el analfabetismo es lograr el ingreso universal a la educación básica, y la adquisición durante el ciclo escolar de las competencias básicas para el desempeño ciudadano y productivo. En este sentido, preocupa la gran cantidad de jóvenes que desertan del sistema educativo sin haberlas desarrollado. Por esta razón es recomendable el fomento a programas compensatorios, orientados a la nivelación de esta población, mediante estrategias no convencionales que garanticen el desarrollo de las competencias. El nuevo examen de Estado que comienza a aplicarse en Colombia a partir del año 2000 constituye una oportunidad para replantear el contenido de los programas de educación básica de jóvenes y adultos, así como los requisitos para la validación de los distintos niveles educativos.

Por último, el país debe dar mayor atención a la formación de competencias para la empleabilidad. No se trata de formación específica para el desempeño de puestos de trabajo, sino de las habilidades y destrezas que cualquier puesto de trabajo, por elemental que sean sus requerimientos, va a exigir. Por esta razón, más que acreditar la culminación de los niveles educativos, los programas de educación básica de jóvenes y adultos deben preocuparse por lograr el dominio efectivo sobre competencias tales como la comprensión lectora, la expresión escrita, la resolución de problemas, el manejo de información, la utilización de equipos informáticos y la capacidad de trabajar en grupo, y su utilización en situaciones de la vida cotidiana.


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