L'évaluation de l'éducation pour tous à l'an 2000 : Rapport des pays
Madagascar

La mobilisation sociale et la responsabilisation de la communauté auxquelles s'adjoint la démarche ascendante ont permis l'identification des besoins éducatifs réels et fondamentaux des groupes cibles ou non par les différents projets/programmes. En effet, en plus des acquis scolaires du système formel dont fait partie l'éveil de la petite enfance, des groupes particuliers comme les femmes, les adolescents, les handicapés, les défavorisés du système non formel (dont les stratégies adoptées font généralement appel au recours du partenariat et à la participation des ONGs) et/ou "marginaux" requièrent de la part des responsables la formation à d'autres compétences variées spécifiques qui leur permettront d'entrer dans la vie active de la société, celles-ci allant de l'alphabétisation fonctionnelle jusqu'à la formation professionnelle.

Les expériences tirées du pilotage des projets conjoints MINESEB-UNICEF } Dina-School~ et MINESEB-CRESED } PRAGAP~ montrent l’utilité de la mise en place d’un } Contrat Programme~ entre les communautés, les différents partenaires et le Ministère pour garantir la pérennité de tout projet ayant comme base d’assise la communauté locale et toutes les entités, en particulier les femmes.

Les objectifs spécifiques contenus dans les plans d’action de Madagascar concernant l’atteinte des buts de l’EPT au-delà de l’année 2000 qui sont l'universalisation de l’éducation primaire vers 2015 (cf: PNAE2) et l'alphabétisation des adultes quelques années plus tard (cf: Politique Nationale de Population) semblent plus réalistes s’il faut tenir compte de notre situation socio-économique critique. Toutefois, le Programme National pour l’Amélioration de l’Education (PNAE2) ne peut être considéré comme le Programme National pour l’Education Pour Tous. Ce dernier n'existe pas, à proprement parler.

Les problèmes issus de la non opérationnalité de la Commission Nationale de l’Education Pour Tous (CNEPT), de l'absence de politique globale de l'EPT (politique cohérente et continue au niveau de chaque secteur), de l’absence de cadre structurel, des lacunes de données spécifiques en matière de pré-scolaire et de l’alphabétisme sont traités dans cette partie. A ceux-ci l’on peut ajouter les problèmes liés au mécanisme proposé de l’EPT.

S'il faut prendre l'année 1990 comme l'année repère pour l'établissement du Bilan à l'an 2000 pour l'EPT, il y a lieu de mentionner que compte tenu des vicissitudes politiques et des bouleversements institutionnels traversés par le pays au cours de la première moitié de la décennie, une politique cohérente, continue et soutenue en faveur de l'EPT n'a pu être appliquée. A preuve la non fonctionnalité du Comité national pour l'EPT qui a été pourtant mise en place vers le début de 1991 et qui était supposé coordonner toutes les activités s'y rapportant. Ce n'est que beaucoup plus tard, lorsque la situation politique s'est stabilisée, que l'on a essayé de voir la mise en œuvre de l'EPT d'une manière programmatique et avec plus de réalisme. C'est donc là, une des raisons qui expliquent certaines lacunes et certaines faiblesses qu'on relevera à propos de l'EPT.

A cause de l’insuffisance de textes officiels définissant clairement le statut du pré-scolaire à Madagascar ainsi que des documents fixant les normes à respecter dans sa mise en place et les curricula à appliquer, la localisation des établissements du pré-scolaire est malaisée. Il en est de même pour l'établissement des statistiques.

En ce qui concerne la réduction des taux d’analphabétisme en général, et de la disparité entre les taux d’analphabétisme masculin et féminin, en particulier, le Ministère de la population et de l' Enfance, département tutelle de l'Aiphabétisation et de l'Education des Adultes, n'a pas pu mener à bien ses interventions pour les principales raisons suivantes: d'une part, les difficultés de mise en place d'une politique nationale claire et pertinente en matière d'alphabétisation et d'éducation des adultes, une expertise endogène insuffisante en matière de conception, de fabrication de diffusion et de maintenance des matériels et équipements éducatifs ; d'autre part, l'insuffisance des structures et des infrastructures d'opération, à l'échelle nationale, et enfin, le manque de moyens humains, matériels et financiers. En effet, le budget de fonctionnement de la Direction de l'Alphabétisation est très modeste et la grande partie de ce budget est consacrée au paiement des salaires du personnel.

Outre le flou statutaire et l'inexistence de texte d'application au niveau du pré-scolaire, d'autres problèmes surgissent également, faisant obstacle à son développement. Il s'agit notamment de l'absence de politique nationale spécifique, l'inexistence de ligne budgétaire propre, l'incohérence des actions menées par diverses institutions, l'inexistence du système de collecte de données et, enfin, l'instabilité du système assurant les ressources financières et humaines nécessaires.

Le mécanisme d' EPT de 1991 reste en veilleuse. Quoiqu'il en soit, des ministères et organismes (gouvernementaux ou non gouvernementaux) continuent leurs actions en relation avec les recommandations de Jomtien de 1990, mais sans un Plan d' Actions supervisé par un Mécanisme EPT commun. En effet, chaque organisme travaille isolément de sorte qu'il y a, en fin de compte, un chevauchement des attributions et des actions entreprises. Une telle situation n'est que la conséquence logique du flou statutaire du CNEPT érigé par la suite en ONG, engendrant ainsi un obstacle certain au développement des activités en matière d'EPT.

D'une manière générale, quoique la Constitution de la IIIè République de Madagascar, adoptée en 1992, reconnaisse "à toute personne -enfant, adolescent ou adulte-, le droit à l'instruction, à l'éducation et à la formation" et que la Loi d'orientation Générale du Système éducatif et de Formation n°94-033, définisse l'éducation fondamentale pour tous, dans le cadre non formel, l'alphabétisation fonctionnelle et la formation à la vie familiale et sociale, il faut se rendre à l'évidence que, des six aspects cibles cités ci-dessus, seule, l'universalisation de l'éducation formelle, fait l'objet d'un effort conséquent et soutenu.

En fait, dans le secteur non formel, la faiblesse voire l’absence d’une politique éducative véritable, c’est-à-dire cohérente et claire, constitue une barrière énorme pour l’intervention des bailleurs de fonds potentiels. De plus, à ces problèmes s’ajoutent les problèmes liés à la conception de programmes, la mise en œuvre et le suivi-évaluation.

Absence d'une véritable politique d’alphabétisation

Malgré l’adoption d’une Politique Nationale de Population, le programme d’alphabétisation est en veilleuse depuis 1991. Toutefois, une nouvelle démarche a été élaborée en tenant compte de la stratégie visant à développer l'approche "Partenariat" et l'approche sélective mises en œuvre dans le cadre du projet "Post-alphabétisation". A part quelques ONGs comme la DVV qui opèrent dans ce domaine, seul l’UNESCO accorde un intérêt assez limité pour cette activité. Ceci étant, le Ministère concerné n’a pas encore élaboré de véritable programme reflétant une nouvelle approche,. alors qu’un tel programme est nécessaire pour délimiter les actions des futurs acteurs et partenaires. Lors de son discours programme, le premier Ministre avait retracé dans le cadre du programme social de son gouvernement la politique et le programme en matière d'éducation et de formation : la revalorisation du capital humain par la mise en place d'une nouvelle stragtégie d'éducation non formelle et la création d'un environnement lettré pour la maintenance, voire l'amélioration des acquis de l'alphabétisation.

Toujours est-il que certains problèmes perdurent à ce niveau. Il s'agit d'abord du problème posé par la politique du bénévolat, lequel est étroitement lié aux conditionnalités des bailleurs de fonds, notamment en matière de gel brut des effectifs; puis, par le problème posé par l'absence de formation continue des encadreurs; enfin, il conviendra également de mentionner l'absence d'une politique nationale en matière de conception, d'élaboration, de production, de diffusion et de maintenance des matériels didactiques, l'absence d'un système de suivi et d'évaluation ainsi que l'inexistence, certaines fois, d'une cohérence entre les lois, les décrets et les textes d'application.

Au niveau de l'accès scolaire, il faut signaler la faiblesse voire la carence administrative pour l'enregistrement des naissances en zone rurale où près d'un tiers des accouchements sont assurés par les matrones alors qu'elles ne sont pas habilitées à déclarer les naissances. Par rapport à la tranche d'âge de 6 ans, la proportion d'élèves de 6 ans admis en 11ème est faible. La faiblesse d'information et de gestion d'information en temps réel n'a pas permis le traitement à temps des données disponibles. En ce qui concerne la couverture scolaire, si l'accroissement de plus de 7 % des effectifs sur trois années consécutives ne devrait être qu'un phénomène conjoncturel, il serait fragile.

Pour les dépenses d'éducation, le pourcentage du Budget de l'éducation par rapport au PIB est en baisse depuis une décennie. La tendance en dents de scie du budget du primaire en pourcentage du budget d'éducation est due à l'injection de masses d'argent dans le secteur (filet de sécurité en tant que mesures d'accompagnement du Programme d'Ajustement Structurel). Cette situation mérite une attention particulière au plus haut niveau.

Au niveau de la qualification académique des enseignants, de nouveaux textes relèvent le niveau de recrutement des enseignants du primaire du Brevet Elementaire du Premier Cycle au Baccalauréat. Cette mesure doit engendrer un nouveau ''gap'' entre le niveau académique des enseignants actuellement en service et ceux nouvellement recrutés. La tendance à la hausse du ratio élèves par maître du secteur public montre une déterioration des conditions d'encadrement dans ce secteur.

Le rendement scolaire est très faible. En dépit des objectifs fixés dans le Programme National d'Amélioration de l'Enseignement phase 1 ou PNAE I, le taux de redoublement reste élevé. De même en dépit de la préconisation du passage automatique de la 1ère année à la 2ème année du primaire, le taux de redoublement en 1ère année reste élevé. Ce problème pourait être en partie expliqué par :

. l'existence de zones sujettes aux aléas climatiques où les enfants ne peuvent pas aller à l'école au moment des cyclones,

. l'inadéquation entre calendrier cultural et calendrier scolaire dans certaines zones.

- survie scolaire et coefficient d'efficacité

Le taux de survie en 5ème année du primaire est faible. Cela est dû à l'importance de la déperdition scolaire. Le faible coefficient d'efficacité du primaire engendre des coûts d'éducation trop élevés. Pour produire un diplômé, il faut presque cinq fois le coût idéal.

L'acquis scolaire n'est pas satisfaisant. Peu d'élèves maîtrisent les compétences de base, surtout pour les matières abstraites (calcul), ainsi que le français et le malagasy (langue nationale). Il existe de grandes disparités entre :

- les zones (en faveur de la zone urbaine),

- les secteurs (en faveur du secteur privé), et

- les provinces.

La non fonctionnalité du Comité national pour l'EPT dont le rôle consiste à coordonner toutes les activités relatives à la réalisation de l'EPT sur le territoire national et à imprimer le dynamisme nécessaire pour les diverses actions à entreprendre laisse vide l'existence d'un programme d'information et de sensibilisation auprès de l'opinion publique sur l'importance de l'Education Pour Tous. Il en est de même de la non fonctionnalité de l'EPT et de l'insuffisance d'un système d'information aux fins de gestion de l'Education de Base pour tous, ainsi que de l'insuffisance, voire de l'inexistence du budget affecté au préscolaire et à l'éducation non formelle qui ne permettent pas d'évaluer l'importance de la demande en matière d'EPT. Toutefois, il serait faux de croire que la volonté politique est en défaut en matière d'EPT dans la mesure où une large place est accordée au partenariat avec les ONG aussi bien nationales qu'internationales dans le domaine de l'éducation, qu'il s'agisse de l'éducation formelle ou de l'éducation non formelle. Favoriser ainsi les initiatives privées et la participation de toutes les entités intéressées par l'éducation ne peut que répondre aux besoins aussi diversifiés que nombreux des différentes couches de la population. Par ailleurs, même si elle s'avère insuffisante pour couvrir le concept d'EPT, la volonté de faire une priorité de l'universalisation de l'enseignement primaire est en-elle même un acquis à capitaliser.

Pour ce qui est de l'existence des capacités nationales à mettre en œuvre une véritable politique de l'EPT, il faut se rendre à l'évidence qu'au niveau des institutions publiques, les capacités existent mais elles sont souvent sous utilisées faute de moyens financiers. Du côté de la société civile, l'intervention de différentes entités dans l'éducation comme on vient de le signaler précédemment, vient renforcer les compétences nationales travaillant au sein des ONG opérant sur les terrains.

De notre précédente analyse sur la mise en œuvre de l’EPT 2000 à Madagascar, nous devons reconnaître que beaucoup d’efforts ont été fournis et que la volonté politique d’atteindre les buts de l’EPT existe. La coopération entre le Gouvernement et des partenaires fortement impliqués a donné des résultats fructueux. Il importe de noter que le renforcement de la capacité communautaire et les stratégies favorisant l’approche partant des besoins de la base ont largement contribué à nous faire progresser vers l’EPT 2000.

Toutefois, nous devrions admettre qu’il reste encore beaucoup à faire. De sérieux efforts devraient être fournis pour promouvoir les activités de protection et d’éveil de la petite enfance, de l’éducation non formelle. De l’attention devrait être accordée spécifiquement à l’alphabétisation. A tout ceci, il faut aussi ajouter le besoin d’améliorer l’accès scolaire, le maintien des élèves à l'école ainsi que la qualité de l’éducation .

Les politiques relatives à la promotion de l’équité et de l'égalité des chances n’ont pas encore donné tout l’effet souhaité. Les disparités géographiques en terme de ressources sont toujours aigües.

En guise de conclusion, ne serait-il pas intéressant de connaître ce qui a été réalisé de 1990/1991 à 1997/1998 et de recapituler les actions entreprises depuis 1998 pour améliorer la gestion de l'EPT ? Pour ce qui est du bilan, la conclusion portera sur les volets éveil et protection de la petite enfance, éducation primaire et alphabétisation et éducation non formelle. Chaque volet comportera les réalisations, les principaux problèmes et les points forts

Il faut ici reconnaître que le taux d'inscription au programme d'éveil de la petite enfance est relativement faible. Ce faible taux serait dû entre autres à l'absence de coordination entre les différentes actions menées par les différentes institutions concernées. Toutefois, on a déjà procédé à un début de sensibilisation sur l'importance du préscolaire, à la mise en place de structures qui pourraient être utilisées pour le développement du préscolaire (création de centres d'apprentissage préscolaire, formation des encadreurs, élaboration de matériel didactique)

Au début de la décennie, on a enregistré une baisse du taux d'admission et de scolarisation. Cette tendance s'est inversée au cours des dernières années et on a même dépassé les objectifs que le Ministère s'est fixé sans toutefois atteindre ceux de l'Education pour tous.

: Des problèmes subsistent cependant au niveau de la délivrance de pièces d'état civil pourtant nécessaires à l'inscription à l'école et à la détermination de l'âge de l'enfant à cause de la carence administrative pour l'enregistrement des naissances en zone rurale. Par ailleurs, on a assisté au milieu de la décennie à une vague de fermeture d'écoles due entre autres aux aléas climatiques, à l'insécurité et à l'insuffisance d'enseignants

Concernant l'objectif d'améliorer la qualité de l'enseignement, on constate que :

- le taux de redoublement est encore élevé (environ 30%).

- le taux de survie est très bas (sur 100 élèves inscrits en première année, seuls 39 atteignent la cinquième année d'études après 6 années de scolarisation.

Pour ce qui est des acquis scolaires on enregistre un faible pourcentage d'élèves ayant atteint la quatrième année d'études et qui maîtrisent un ensemble de compétences de base ; différence significative des résultats des tests entre les localisations et les secteurs.

Ce rendement faible et est lié d'une part au problème d'encadrement des élèves dû à la diminution du nombre d'enseignants du secteur public à cause du gel brut de recrutement de nouveaux instituteurs entraînant l'augmentation du ratio élèves par maître et, d'autre part, au problème de répartition du personnel au détriment des zones rurales qui ne disposent pas toujours d'infrastructure de base de qualité.

Par ailleurs, le changement statutaire a fait que seuls 69 % des enseignants ont la qualification requise au niveau national ; en effet, auparavant, le Brevet d'Etudes du Premier Cycle de l'Enseignement Secondaire ou le Brevet d'Etudes du Premier Cycle suffisait pour participer au concours d'entrée dans les Collèges Normaux d'instituteurs ou pour se présenter au Certificat d'Aptitude à l'Enseignement. Une proportion importante des enseignants du Primaire encore en service font partie de ce lot.

Des disparités subsistent au niveau de la scolarisation et de la qualité de l'enseignement au détriment des zones rurales, en particulier dans les régions qui pratiquent l'élevage extensif et la culture de rente qui requièrent l'aide des enfants. Des différences qui ne sont pas nécessairement significatives existent entre les garçons et les filles. Il faut enfin signaler une hausse progressive du budget de l'éducation par rapport au PIB depuis 1997. La mise en œuvre et la poursuite de programmes nationaux d'amélioration de l'éducation (PNAE1 et PNAE2) et la redynamisation de l'enseignement primaire constituent les points forts qui ont contribué à l'amélioration de la situation observée ces dernières années.

On constate que le taux d'alphabétisme des adultes tend à diminuer (taux estimés en 1998 : 46,6% pour ceux qui ont plus de 15 ans et 49,7 % pour ceux qui ont entre 15 et 24 ans) ; une disparité aigüe est cependant observée entre les zones et les sexes. Divers problèmes ont été rencontrés en alphabétisation et éducation non formelle. Ils concernent entre autres l'absence d'une politique éducative cohérente et claire dans le secteur non formel.

Par ailleurs, les activités d'alphabétisation et d'éducation non formelle souffrent de l'absence d'un système de suivi et d'évaluation. Néanmoins des mesures ont été prises et des actions menées pour faire face à ces problèmes. On a par exemple procédé à la redéfinition de l'approche en matière d'alphabétisation, à la décentralisation des structures d'alphabétisation, à la formation de moniteurs, à la mise en œuvre du programme national de l'éducation des filles. Il convient enfin de signaler l'existence, quoiqu'à l'état encore embryonnaire de structures intervenant dans les domaines de la santé, de la nutrition, de l'environnement et de l'éducation des citoyens.

Pour ce qui est de l’alphabétisation, des efforts ont été fournis pour mettre en œuvre une alphabétisation de société basée sur la demande pour remplacer l’alphabétisation fonctionnelle qui préconisait l’approche par l’offre. En vue de cette nouvelle approche, la décentralisation des services d’alphabétisation a été renforcée. De plus, des efforts ont été fournis dans le sens des activités suivantes :

En terme d’accès, de couverture scolaire, les efforts sont axés sur les programmes de construction d’extension, de réhabilitation et de réouverture des écoles fermées pour permettre l’augmentation de la capacité d’accueil des écoles.

Par ailleurs, des actions ont été entreprises pour débattre de la problématique du préscolaire à Madagascar, c’est à dire réactualiser les textes qui régissent le préscolaire, instaurer des normes nationales et définir les programmes à appliquer.

Un corps d’inspecteurs administratifs et financiers a été créé pour permettre l’amélioration qualitative de la gestion du système. De plus, en vue d’augmenter le volume de crédit alloué aux services décentralisés, les chefs CISCO sont nommés gestionnaires pleins des crédits.

Afin de faciliter la gestion budgétaire, treize nouveaux services de sous-ordonnancement ont été mis en place au niveau des circonscriptions financières. Le MINESEB a procédé au renforcement des compétences des gestionnaires dans ce but précis. Enfin, un comité de coordination a été mis en place en vue d’harmoniser les activités de toutes les entités qui oeuvrent dans le secteur de l’éducation formelle et du préscolaire.

En vue d’aboutir à une amélioration qualitative de l’enseignement, des efforts supplémentaires ont été déployés. L’accent a été mis sur l’utilisation effective des structures d’encadrement, et le renforcement des compétences des enseignants. Des recherches et études ont été menées sur les nouvelles approches pédagogiques et les techniques d’enseignement dans les classes multigrades. Des négociations sont déjà entamées sur la mise en place d’un système d’enseignement à distance pour suppléer à la faiblesse du niveau et au manque d’enseignants.

Afin de faire face aux disparités régionales, le ministère a procédé au recensement de ses agents et à l’apurement des fichiers personnels en vue de permettre la discussion sur la levée du gel brut de recrutement auprès de la Banque Mondiale. Des efforts de redeploiement des enseignants ont été entrepris. Ce qui a permis le recrutement de mille postes (1000) budgétaires, basé sur des contrats au niveau des Cisco.

Pour améliorer le rendement scolaire, la stratégie du contrat de réussite scolaire au niveau des écoles a été initiée et adoptée par le département. Des études et recherches sur les acquis scolaires ont été menées en 4^e année du primaire dans le cadre du MLA et en 2^e – 5^e années dans le cadre du PASEC IV. Elles seront étendues à d’autres classes dans le cadre du Programme de développement de l’évaluation. Pour ce faire, une étude pour la mise en place du programme de développement de l’évaluation est en cours en vue d’internaliser la culture d’évaluation.

Un effort pour appuyer les élèves et les communautés a été entrepris dans le cadre des cantines scolaires. La mise en œuvre de contrat programme dans les écoles considère les parents et la communauté comme des partenaires à part entière, de ce fait ils sont appélés à participer à la gestionde l’école par le biais d’un Comité Local de Gestion qu’ils ont eux-mêmes mis en place et dont les membres ont été élus. Des formations spécifiques ont été données aux membres du CLG en matière de levée de fonds et de gestion de fonds. Par ailleurs, les parents et la communauté sont aussi sollicités pour contribuer aux travaux de construction, de réhabilitation et/ou de maintenance des bâtiments scolaires.