La EPT Evaluación 2000: Informes de Países Portada del Foro Mundial sobre la Educación
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Gasto de las familias en educación

La situación que acabamos de describir tiene su correlato en una importante participación del financiamiento privado de la educación, incluida la pública.

Las encuestas de hogares y niveles de vida realizadas en los últimos años, revelan que las familias participan de modo muy activo y en magnitudes importantes en el financiamiento de la educación. Este financiamiento no se limita a los pagos hechos por los servicios educativos en establecimientos privados, sino también en la educación pública que se ofrece de modo gratuito.

Según la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) de 1997, los hogares aportan el 33,78% del gasto corriente total en la educación pública básica. Así, si el Estado asignó en dicho año el 2,02% del PBI, las familias asignaron 1,03% en la Educación Pública y 1,52% en la Educación Privada.

Esta asignación no es un pago por la prestación del servicio, sino una forma que las familias encuentran para enfrentar las brechas de calidad que presenta el servicio. Así, este gasto de las familias está orientado a dotar a las escuelas públicas de materiales de trabajo, otros servicios, etc. que el presupuesto no llega a cubrir.

Dado que la calidad del servicio que se brinda es un factor explicativo fundamental del nivel de logro de los estudiantes y que incluye los aspectos actualmente sufragados por las familias, es necesario que nos preguntemos acerca de los posibles efectos negativos sobre la equidad que esta situación puede tener.

Si el gasto familiar explica, en términos agregados, un tercio del costo del servicio educativo público (que se dirige a un 85% de la población estudiantil); es claro que explicará más en los lugares en los que las familias pueden hacer esfuerzos mayores. Es decir, en los grupos sociales de mejor posición económica relativa el gasto corriente total por alumno hecho por el Estado y las familias resulta mayor y, por lo mismo, el servicio puede tener una mayor calidad.

En este sentido, se viene trabajando en la evaluación de opciones que permitan ajustar la direccionalidad del gasto de modo que se asegure un efecto compensatorio.

Ayuda exterior

En un Sector que atiende a un tercio de la población del país, la Cooperación Internacional juega un papel importante aunque necesariamente limitado. Su importancia destaca en especial cuando se dirige a situaciones específicas que requieren un tratamiento particular.

Durante la década se ha desarrollado un número muy amplio de proyectos y programas con apoyo de la Cooperación Internacional. Entre otros, el Ministerio de Educación cuenta con los siguientes proyectos auspiciados por Cooperación Internacional:

PICPEMCE: red regional de innovación y cambio en la formación, el perfeccionamiento y la capacitación de educadores.

REDALF: red regional de capacitación de personal y apoyo específico a los programas de alfabetización y educación de adultos.

REPLAD: red regional para la capacitación, la innovación y la investigación en los campos de la planificación y la administración de la educación básica y de los programas de alfabetización.

Este mismo programa recibe una asistencia técnica no reembolsable de la Embajada del Japón por 83 141 USD.

A lo anterior habría que agregar el conjunto de acciones de Cooperación Internacional que se desarrollan a través de las actividades de las Organizaciones no Gubernamentales y otros actores civiles.

Participación del Sector Privado

Durante la década se decidió promover la participación del Sector Privado en la educación. Con este fin se ha ampliado los márgenes de acción que los agentes privados tenían de modo que la formación y conducción de los Centros Educativos estén más ajustadas a sus expectativas.

En ese contexto es importante mencionar la dación de la "Ley de promoción de la inversión en educación" (Decreto Legislativo 882) como marco jurídico de dicho accionar.

El resultado ha sido que entre 1993 y 1998 el número de Centros Educativos privados se ha incrementado de modo importante en el país. En el nivel primario dicho incremento llega al 46,82%, mientras que en secundaria alcanza el 51,97%, frente a incrementos nacionales totales de 11,18 y 23,04% respectivamente.

Ahora bien, estos incrementos en el número de Centros Educativos se han traducido en incrementos diferenciados en la matrícula. Mientras la matrícula privada en primaria creció en 20,15%, en secundaria sólo lo hizo en 9,24%, mientras que los incrementos nacionales fueron de 5,90 y 15,44% respectivamente. Asimismo, se cuenta con evidencia que la calidad del servicio que brindan es muy variable.

Por otra parte, cabe mencionar que el Ministerio de Educación ha celebrado convenios con un conjunto importante de empresas privadas que le permiten contar con el apoyo de éstas para el desarrollo de sus actividades.

Docentes (indicadores 9 a 11)

Como se señala en la nota correspondiente en la tabla que presenta los 18 indicadores EFA (p. *), en el Perú la certificación para ejercer la enseñanza es el título profesional expedido por una institución de educación superior (Universidad o Instituto Superior Pedagógico) y no existe una medición específica de las calificaciones y competencias que efectivamente tiene el docente.

Sin embargo, es importante anotar que un número creciente de los docentes en servicio ha logrado dicho título en los últimos años pasando de alrededor de la mitad del total en 1993 a más de dos tercios en 1998.

Asimismo, cabe mencionar que los docentes que no poseen el título pedagógico no necesariamente carecen de formación profesional. Así, entre éstos tenemos profesionales de otras área de formación y un número importante de egresados de estudios pedagógicos que aún no han optado el título profesional correspondiente.

En los últimos años se ha fortalecido la presencia de docentes titulados en pedagogía en el servicio mediante la realización de concursos nacionales de puestos estables que tienen a la titulación profesional en pedagogía como uno de sus requisitos.

Por último, pero no de menor importancia, cabe anotar que la remuneración docente ha experimentado un proceso de deterioro muy importante desde la segunda mitad de los años 70 hasta 1990. Al inicio de la década, el ajuste estructural también provocó un deterioro adicional de dicha remuneración, aunque desde 1993 se observa una tendencia sostenida hacia su recuperación.

Por su parte, el indicador sobre la relación docentes-alumnos muestra una leve tendencia hacia la disminución que se inició hace aproximadamente dos décadas. Esta disminución debería hacer posible un seguimiento más personalizado del proceso de construcción de aprendizajes de cada estudiante.

Ahora bien, el indicador tal y como ha sido calculado presenta ciertos límites. Si lo que interesa conocer es a cuántos niños debe atender un profesor en cada sesión de trabajo en el entendido que éste es un factor explicativo de los aprendizajes, este valor promedio sólo tiene sentido en el caso de Centros Educativos que atienden con un solo docente más de un grado (unidocentes o multigrado); en los demás casos (especialmente en la Secundaria), resulta más claro estimar el número de estudiantes que componen un grupo de trabajo o sección.

Así, hemos estimado que la carga docente real se encuentra alrededor de los 30 estudiantes tanto en Educación Primaria como Secundaria. Veamos, la siguiente información que muestra lo que venimos afirmando.

Si consideramos la relación número de docentes entre el número de alumnos por nivel y característica del Centro Educativo tendríamos los siguientes valores:

Ratio alumnos por docente para 1993 y 1998 según la característica del Centro Educativo

1993

1998

Primaria

26,92

25,72

CE Unidocentes

29,14

28,20

CE Multigrados

26,10

23,78

CE Polidocentes Completos

27,06

26,29

Secundaria

16,22

16,85

Por su parte, si consideramos el tamaño de cada grupo de alumnos o sección, obtenemos los siguientes valores:

Tamaño de cada sección para 1993 y 1998 según la característica del Centro Educativo

1993

1998

Primaria

19,36

18,66

CE Unidocentes

6,04

5,62

CE Multigrados

13,13

12,47

CE Polidocentes Completos

31,91

30,05

Secundaria

31,11

30,11

 

Dada la reflexión anterior, hemos destacado los valores que entendemos expresan mejor el número de estudiantes que cada docente debe atender en cada sesión de trabajo.

El resultado, es que el indicador para la Educación primaria debe ser estimado como el promedio ponderado (por matrícula) de los valores parciales correspondientes. Esta estimación da como resultado 30,20 y 28,38 alumnos por docente para 1993 y 1998 respectivamente.

Más allá de estos aspectos relativos a los indicadores propuestos, todos los participantes en la evaluación han coincidido en afirmar que se requiere considerar cuestiones adicionales a fin de dar cabal cuenta de la situación docente, lo que es de gran interés dada la importancia que ésta tiene en el desempeño del sistema educativo.

Es opinión general que el desempeño del sistema, expresado como el logro de los estudiantes, es explicable a partir de un conjunto muy amplio de factores. Sin embargo, aquéllos vinculados al entorno familiar y a la labor del docente son percibidos como centrales.

En este sentido, se considera de vital importancia que el país desarrolle un, hasta ahora pendiente, esfuerzo integral para abordar el tema docente. Este esfuerzo requiere levantar muchos supuestos y revisar global y responsablemente el tema. Son varias las preguntas eje que se han identificado: ¿cuáles deben ser los requisitos para ingresar a la carrera docente? Es la pregunta que debe ser tenida en cuenta para que tanto el Estado como los agentes privados actúen sobre los programas de formación docente; ¿es la formación en pedagogía un requisito deseable?, ¿cuáles deben ser los requisitos para mantenerse en la carrera docente? Es decir qué desempeño debe esperarse, evaluarse y exigirse y, consiguientemente, ¿cuál es la remuneración que ese desempeño demanda?

El abordaje de estos temas demanda de una amplia y responsable participación de todos los actores implicados; en especial de la comunidad a la que los docentes prestan servicios.

Eficiencia interna (indicadores 12 a 14)

Como se puede apreciar en el cuadro que contiene los 18 indicadores EFA (p. *) la repetición ha sufrido un leve descenso entre 1993 y 1998, excepto en el caso del primer grado de Primaria, donde dicho descenso es muy importante debido a la disposición relativa a la promoción automática en dicho grado. Si bien los datos para 1998 son aún preliminares, es poco probable que los resultados definitivos representen una modificación sustancial de éstos dada la amplitud de la matrícula considerada en la información preliminar.

Estos cambios deben ser observados considerando, al menos, dos factores.

Por una parte, es importante anotar que las acciones de mejora de la calidad educativa emprendidas por el Ministerio de Educación han logrado una gran cobertura a partir de 1997 o 1998, según el tipo de acciones, por lo que su efecto sobre la eficiencia interna debería ser observado a partir de los resultados de 1998, es decir con la repetición en 1999.

Por otra parte, resulta de importancia determinar la posible existencia de prácticas recurrentes, pautas culturales o reglas no escritas acerca de la adecuación de contar con una "cuota" de desaprobados según el grado.

Esta situación se expresa en la consiguiente mejora en la sobrevivencia y eficiencia registradas por los indicadores 13 y 14 (ver p. *).

Logro (indicador 15)

Desde 1995 el Ministerio de Educación ha desarrollado acciones destinadas a medir la calidad del sistema educativo, en particular en lo que respecta al logro estudiantil y sus factores asociados. Así, se ha desarrollado pruebas de medición de calidad mediante procedimientos muestrales en 1996 y 1998 (con pruebas piloto en 1995 y 1997 respectivamente). Las primeras consideraron las áreas de lenguaje y matemáticas en cuarto grado de primaria; mientras que en 1998 se consideró las áreas de comunicación integral, lógico-matemáticas, ciencia y ambiente y personal social en cuarto y sexto grados de primaria y también en cuarto y quinto de secundaria.

La información que estas pruebas han generado aún no se encuentra disponible y, por lo mismo, no ha podido ser trabajada para la elaboración de este informe.

Adicionalmente, el Perú participó del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad Educativa en 1997. Sus resultados no se incluyeron en la publicación correspondiente debido a discrepancias técnicas planteadas por el Ministerio de Educación del Perú.

Alfabetismo (indicadores 16 a 18)

Como se muestra en el cuadro con los indicadores, los niveles de alfabetismo de la población eran relativamente elevados en 1993 (87,2%) y se ha mantenido una tendencia creciente hacia su universalización.

Sin embargo, como lo muestra el índice de paridad de género, la condición de alfabetización no es homogénea, lo cual se hace aún más marcado en el caso de las poblaciones rurales y de mayor edad.

En este sentido, se ha desarrollado programas de alfabetización que nos han permitido ampliar el nivel absoluto y relativo de alfabetismo; así como reducir las disparidades de género de modo paulatino.

La información histórica disponible (PERU: Compendio Estadístico 1996-1997; Lima INEI; agosto de 1997 pp. 237 y ss.) nos muestra el siguiente comportamiento del analfabetismo para la población de 15 y más años; el mismo que muestra la tendencia a la reducción que mencionamos.

Tasa de analfabetismo 1940-1998

 

Total

Femenino

Rural

1940

57,6

69,3

n,d,

1961

38,9

51,7

59,4

1972

27,5

38,2

51,9

1981

18,1

26,1

39,5

1993

12,8

18,3

29,8

1998

7,7

11,4

n.d

La información anterior a 1998 es censal; la de 1998 es estimada por el INEI.

Dado que no contamos con la información necesaria para calcular el Indicador 16 (alfabetismo de la población de 15 a 24 años) hemos elaborado, a partir de la información de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida de 1997, el gráfico piramidal que muestra que la escolaridad es cada vez mayor a medida que la población es más joven. O, lo que es otra expresión de lo mismo, que la población con 0 años de escolaridad representa una proporción cada vez menor según hablemos de grupos de edad más jóvenes.

 

Porcentaje de población con 0 años de escolaridad lograda. 1997. ENNIV

Grupo de edad

Total

Mujeres

15 y más años

7,61

11,24

15 a 24 años

1,31

1,40

25 a 29 años

2,77

4,00

30 a 34 años

3,48

4,72

35 a 39 años

4,44

6,93

40 a 44 años

6,61

10,61

45 a 49 años

11,51

18,32

50 a 54 años

13,41

19,96

55 a 59 años

16,96

26,87

60 a 64 años

20,06

30,09

65 y más años

28,64

41,95

Como se aprecia en el cuadro, basado en la misma fuente, la cantidad relativa de personas con 0 años de escolaridad varía entre los grupos de edad.

El problema de género

Como se señaló en el punto anterior, existe una brecha de género en los niveles de alfabetización del país, la que es particularmente aguda en el caso de las poblaciones rurales.

Ahora bien, cerrar esta brecha es un esfuerzo que conjuga los programas de alfabetización, con la creación de condiciones para que la situación no se reproduzca en el tiempo. Así, se requiere garantizar que el acceso a los servicios educativos para los menores de edad sea equitativo.

De modo complementario a lo señalado a partir del gráfico anterior, el siguiente cuadro muestra la composición de la matrícula de la educación básica para 1998 (el nivel Inicial para niños de 5 años, los seis grados de Educación Primaria y los cinco de secundaria) y la compara con la composición por sexo de la población de las edades normativas correspondientes a partir de las proyecciones de población disponibles.

Matrícula 1998

Proyección de población 1998

Grado

Total

Femenina

% Fm

Edad

Total

Femenina

% Fp

% Fp - %Fm

I_5

307 280

152 103

49,50

5

574 295

282 629

49,21

-0,29

1

750 725

369 196

49,18

6

572 410

281 822

49,23

0,06

2

765 088

376 954

49,27

7

570 419

280 938

49,25

-0,02

3

727 567

357 519

49,14

8

568 264

279 958

49,27

0,13

4

701 201

341 406

48,69

9

565 885

278 857

49,28

0,59

5

639 850

308 166

48,16

10

563 247

277 625

49,29

1,13

6

559 948

269 628

48,15

11

560 307

276 247

49,30

1,15

1

495 471

234 406

47,31

12

556 906

274 655

49,32

2,01

2

434 090

207 120

47,71

13

552 942

272 808

49,34

1,62

3

387 569

186 129

48,02

14

548 417

270 711

49,36

1,34

4

345 083

167 864

48,64

15

543 378

268 381

49,39

0,75

5

307 784

151 450

49,21

16

537 742

265 777

49,42

0,22

% Fm = porcentaje de matrícula
% Fp = porcentaje de población femenina.

Como se puede apreciar, la composición de la matrícula se corresponde bastante bien a la estructura por sexo de la población, lo que nos estaría indicando un importante nivel de aseguramiento del acceso equitativo al servicio.

Asimismo, un análisis más fino que considera la información específica sobre matrícula por edades muestra que el impacto de la extraedad es prácticamente idéntico entre niños y niñas. También es importante considerar que existen leves diferencias en las tasas de aprobación y repetición, las mismas que tienden a favorecer a las niñas. Lo anterior podría refinarse considerando, por ejemplo, observaciones sobre asistencia. A pesar de estas restricciones, el alto nivel de simetría observable resulta un indicador que difícilmente cambie de un modo significativo con el análisis más fino.

Esta información nos muestra que las brechas de género relativas al acceso al servicio educativo han tendido a desaparecer con el tiempo.

Cabe indicar, sin embargo, que el acceso no es la única dimensión en la que puede observarse diferencias de género y que efectivamente aún pueden subsistir patrones culturales de segregación en la interacción entre docentes, docentes y alumnos y entre alumnos. El nuevo currículo y las acciones de capacitación docente consideran la atención a estos problemas de modo que se alteren dichos patrones.

Escolaridad

Los logros en cobertura y la situación del sistema educativo a finales de la década se pueden apreciar, de modo resumido, analizando los niveles de escolaridad alcanzados por la población, de acuerdo a su género, grupos de edad y zonas de residencia.

Así, podemos apreciar que de acuerdo a la información de los Censos de Población anteriores a la década, la escolaridad promedio de la población de 15 años y más, medida en años de estudio logrados, era la siguiente: 1,9 años en 1940; 3,1 años en 1961; 4,4 años en 1972; 6,0 años en 1981 y 7,7 años en 1993.

Las últimas dos décadas testimonian una ampliación de estos promedios nacionales. Así, a partir de la información de la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida (ENNIV) de 1997, hemos calculado el promedio nacional de años logrados de escolaridad para la población de 15 y más años en 8,62.

Este promedio nacional presenta diferencias según género, grupos de edad y áreas urbanas y rurales. Estas diferencias, a las que es preciso prestar atención, se muestran en el cuadro siguiente:

Grupo de edad

Nacional

Lima

Resto urbano

Rural

Total

H

M

Total

H

M

Total

H

M

Total

H

M

15 a +

8,62

9,17

8,10

10,18

10,56

9,81

9,47

9,94

9,05

5,98

6,87

5,11

15 a 24

9,55

9,57

9,54

10,42

10,33

10,51

10,26

10,16

10,34

7,79

8,07

7,53

 

El promedio nacional si bien es casi un año mayor que el de 19931, no llega a mostrar la importante elevación de la escolaridad lograda en las últimas dos décadas; la misma que se expresa en el comportamiento específico del grupo de edad de 15 a 24 años. En este grupo el valor del indicador asciende a 9,55 años y presenta, además, las menores diferencias en atención al género y el área de residencia.

El cuadro muestra claramente no sólo la elevación de la escolaridad lograda, sino también el cierre de las brechas de género. Así, si vemos el valor para la población de 15 y más años notamos que la brecha de género consiste en prácticamente un año de escolaridad, excepto en el área rural donde se aproxima a dos. Sin embargo, al ver los valores correspondientes al grupo de escolaridad más reciente (15 a 24 años) notamos que las brechas han tendido a desaparecer incluso en el área rural, y en Lima y las áreas urbanas incluso se aprecia una leve reversión de la situación.

Así, vemos una tendencia sostenida no sólo a la elevación de la escolaridad hacia valores que bordean los 10 años; sino también que las diferencias de cobertura existentes por área de residencia o género responden a deficiencias pasadas del sistema. Asimismo, subrayan la importancia del desarrollo de programas de educación de adultos que brinden oportunidades educativas a aquéllos que no las tuvieron anteriormente.

En este terreno es importante considerar también que la escolaridad promedio en áreas rurales tiende a ser menor debido a la migración. El gráfico, elaborado con la misma fuente de datos que el cuadro anterior, muestra la participación de la población urbana en el total para 1997. Se ve claramente, que entre los 14 y 24 años hay un incremento importante de esta participación, lo que expresa que el movimiento migratorio hacia las ciudades, se concentra en ese rango de edades.

De aquí, podemos anotar dos fenómenos importantes para nuestro análisis: la distribución espacial de la oferta de Educación Secundaria sería un factor de atracción en los procesos migratorios y; que la migración lleva, implícitamente, a que el promedio de escolaridad de las áreas rurales sea necesariamente menor ya que las personas originarias de dichas áreas migran en las edades en las que pueden lograr mayores niveles de escolaridad.

Lo hasta aquí señalado puede ampliarse y verificarse con claridad mediante los gráficos que se presentan.

Estos gráficos, al mostrar en áreas de color los niveles educativos y años de escolaridad obligatoria actualmente existentes, y sobreponer en éstas los niveles y años efectivamente logrados para cada edad simple y género en la muestra; nos permiten plantear las siguientes observaciones:

Inclusión de competencias básicas en el currículo

La propuesta de nueva estructura curricular de todo el sistema educativo ha sido desarrollada considerando las siguientes grandes áreas de desarrollo:

Estas áreas de desarrollo cruzan los distintos niveles educativos. En éstos, aquéllas son especificadas y se define las competencias que los estudiantes deben lograr en los determinados ciclos de formación. Así tenemos:

El currículo, además, plantea que éstas áreas de desarrollo sean trabajadas de una forma organizada teniendo en cuenta tres ejes transversales:

Estas líneas directrices responden a que se ha asumido el reto de promover la autoestima como base del respeto hacia los demás, la capacidad de prepararse para competir sin privilegios, la solidaridad y el autocontrol, la tolerancia y la flexibilidad; así como la apertura intercultural. En particular, la conciencia de que las acciones individuales tienen consecuencias, y que el esfuerzo es recompensado. Hace falta también generalizar entre los peruanos el dominio del propio entorno sociocultural a través del discernimiento ético, racional y estético, en estrecha comunicación y colaboración con los demás, así como el desarrollo de habilidades concretas que permitan incorporarse creativa, responsable y económica del país.

Estos ejes transversales actuales, ponen al día y desarrollan los lineamientos que sobre el particular ya se venían introduciendo en el sistema educativo peruano desde la década de 1970.

Este currículo ha sido trabajado a lo largo de la segunda mitad de la década y ha sido experimentado desde 1996. En el caso de la Educación Inicial (para niños de 5 años) y de la Educación Primaria la experimentación concluyó y se ha procedido a su generalización. Para el caso de la Educación Secundaria, la experimentación se inició en 1998 y la generalización se tiene prevista para el año 2001. Bachillerato ha iniciado su experimentación en 1999.

Los objetivos de política

A partir de la información consignada en esta sección, estamos en condiciones de señalar lo siguiente respecto de los objetivos de política que fueron reseñados en la primera sección:

En este terreno se viene avanzando de modo progresivo y significativo con los Hogares de Cuidado Comunitario o Wawawasi, así como con el concurso de organismos no estatales que desarrollan iniciativas en este terreno.

Considerando lo relativamente recientes de estos esfuerzos, se ha logrado una cobertura importante, y se espera su mayor desarrollo en la próxima década.

Por otra parte, en lo que respecta a la cobertura de la educación inicial este terreno la meta era lograr la universalización en la atención de niños de 5 años para el año 2000. Consideramos que con el nivel de cobertura logrado a 1998 (más del 85%), más las previsiones para éste y el próximo año que incluyen importantes esfuerzos en este sentido, estaremos muy cercanos a dicha meta. Esperamos para el año 2000, una brecha de cobertura muy pequeña, pero que como señalamos anteriormente requerirá de esfuerzos marginales muy elevados dado el patrón de asentamiento de la población que caracteriza al Perú.

Destaca la importancia e impulso que se ha dado a los Programas No Escolarizados de Educación Inicial, los mismos que se encuentran comprometidos en un importante esfuerzo no sólo por el mejoramiento de la cobertura, sino también de la calidad.

Los programas de alfabetización han logrado reducir el analfabetismo, y han puesto especial énfasis en reducir la brecha entre la población femenina y la masculina. Para 1998, se estimaba que el analfabetismo había sido reducido de 13% en 1993 (y 18% en 1981) a 7,7%; mientras que en el caso de las mujeres, dicha reducción había pasado de 18,3% (y 26,1% en 1981) a 11,4% (tomado de http://www.inei.gob.pe).

Las acciones ya desarrolladas más las previstas para éste y el próximo año, así como la actual cobertura del sistema y la dinámica demográfica del país; nos permiten esperar que las tasas a finales del milenio sean sustancialmente menores que las observadas a inicios de la década; de manera tal que la pequeña brecha que probablemente subsista esté concentrada en la población de mayor edad que habita en centros poblados muy pequeños y dispersos.

Se ha logrado una cobertura universal en la Educación Primaria aunque subsisten dificultades relativas a la extraedad derivada de los niveles de ingreso tardío y repetición existentes; aunque dichos niveles han mejorado a lo largo de la década y se espera que el impacto de las acciones del programa de Mejoramiento de la calidad de la Educación logre aún mejoras mayores.

Es importante destacar que el Perú ha logrado en las últimas dos décadas, cerrar progresivamente las brechas de acceso vinculadas al género de los alumnos; aunque aún se mantienen dificultades en las áreas rurales y de mayor pobreza relativa.

Dada la cobertura ya lograda en la Educación Primaria, el interés central, por tanto, ha estado puesto en mejorar la calidad del servicio mejorando su eficiencia interna y reduciendo los niveles de ingreso tardío, ingreso sin experiencia en educación pre-escolar y repetición. Así, se ha logrado modificar de modo sustancial el perfil de la matrícula en Educación Primaria.

Asimismo, se viene desarrollando acciones que permitan que este mejoramiento observable en la primaria se pueda proyectar adecuadamente sobre la Educación Secundaria que se considera parte de la básica. Efectivamente, entre 1993 y 1998 se observa un incremento importante de la matrícula en Educación Secundaria (15.44%) muy superior al de la población total en el rango de edades correspondiente (4.54%), tendencia que se verá reforzada en los próximos años como resultado de la "ola" generada en la primaria entre 1995 y 1996.

Ahora bien, es importante considerar que si bien existen más de 27 mil Centros Educativos primarios gestionados por el Ministerio de Educación en todo el país, el número de éstos a nivel secundario sólo llega a poco más de 5 mil. Si bien es cierto, éstos tienden a tener un mayor tamaño y, por lo tanto, pueden absorber matrícula de más de un centro educativo primario, esto tiene un límite dado por el área de atención efectiva que un centro educativo puede tener. Así, el tránsito a la Educación Secundaria supone, en un número importante de casos, la migración.

En este terreno resultará crucial en los próximos años la actual experimentación de programas de Educación Secundaria en una modalidad no presencial o a distancia.

Más allá de la cobertura, se subraya la importancia de fortalecer el proceso de reforma de la Educación Secundaria y establecimiento del Bachillerato. Independientemente de los resultados de la experiencia piloto del nuevo nivel educativo propuesto, lo que está en juego es la necesidad de reformular globalmente la Educación Secundaria haciéndola más relevante y efectiva; así como el crear espacios de experimentación y exploración propios del tránsito a la adultez.

En este sentido, cobra particular importancia la reforma curricular en curso.

La reforma de la estructura del sistema y del currículo de los niveles bajo regulación estatal directa (las Universidades son autónomas), es un esfuerzo que caracteriza la presenta década. Después de la reforma educativa de la década de 1970; no se había experimentado un nivel de transformaciones de esta magnitud y, lo que es más importante, la actual reforma acentúa certeramente la importancia de la generación de aprendizajes autónomos y la capacidad reflexiva necesarios para el desarrollo de individualidades sólidas en un marco de tolerancia, solidaridad, respeto a los derechos humanos y valores de profundo sentido democrático.

Esta orientación es crucial frente a los desafíos que ya nos viene planteando el futuro. En ese sentido, entendemos que la presente década ha sido testigo de pasos muy importantes para establecer un horizonte educativo más pertinente y de mucha mejor calidad en el Perú.

7. Eficacia de la estrategia, del plan y de los programas de Educación para Todos

En términos generales es posible señalar que la política educativa desarrollada en esta década ha buscado corresponder de modo adecuado a la situación de la educación peruana, así como a los retos que el futuro ya plantea.

Este carácter es el que ha llevado a que, con posterioridad a la crisis de finales de los años 80, el Perú haya requerido un tiempo para recomponer su capacidad para conocer con cierta precisión sus problemas y su capacidad para establecer lineamientos de política precisos.

Así, los lineamientos de política educativa a los que este documento refiere, han tenido que ser creados a lo largo de la misma década bajo evaluación.

Entendemos que estos lineamientos de política han enfatizado aspectos centrales que requerían ser tratados con decisión de modo de obtener los resultados que aquí mostramos en los terrenos de la orientación curricular, cobertura, dotación de infraestructura y materiales educativos, capacitación docente, entre otros.

La política de capacitación docente amerita una mención especial no sólo por haber logrado una importante cobertura gracias al concurso de la sociedad civil, sino y fundamentalmente por orientarse a lograr que el docente sea un mediador o facilitador del aprendizaje; es decir, a que su función tutorial se fortalezca frente a su rol como transmisor de información; y maneje un portafolio amplio de estrategias metodológicas activas; propicie el aprendizaje cooperativo; estimule a sus estudiantes; aplique con ellos técnicas de investigación; y coordine con sus colegas formando equipos docentes.

Asimismo, es importante destacar que se ha logrado estas orientaciones de política, gracias a un esfuerzo por contar con las capacidades y recursos para su definición y puesta en marcha. Por su parte, este esfuerzo ha sido posible en la sede central del Ministerio de Educación, gracias a la nueva disponibilidad de recursos derivada de los programas nacionales (MECEP). Esto ha sido un factor de éxito clave para una adecuada formulación de políticas, planes y programas de acción, así como para un mejor uso de los recursos públicos.

Gracias a esto ha sido posible obtener resultados satisfactorios en lo concerniente a:

Como se verá en el capítulo siguiente, si bien se puede constatar avances muy importantes, tanto en el terreno del acceso universal, como en el de la calidad; existen algunos problemas que entendemos se convertirán en ejes de la acción nacional en educación para la próxima década.

8. Principales problemas encontrados y previstos

Más allá de los progresos evidentes que se han visto a lo largo de la década, la propia experiencia ha revelado con bastante nitidez que existen aspectos de creciente importancia para asegurar no sólo una educación para todos, sino una educación de calidad para todos. Es decir, que la educación brinde a los estudiantes oportunidades reales de desarrollo de sus capacidades alrededor de contenidos y acciones pertinentes, que contribuyan al desarrollo sostenible del país.

Estos problemas están vinculados a:

Estos problemas serán vistos en la tercera parte de este informe. Cabe mencionar aquí, que son elementos obligados para volvernos a preguntar acerca de las maneras como podremos lograr la universalización progresiva de la Educación Inicial; la universalización de la secundaria y los estándares de calidad a los que aspiramos para el conjunto de los servicios educativos.

9. Sensibilización del público, voluntad política y capacidades nacionales

Un aspecto de absoluta trascendencia en el caso peruano y que, en gran medida, ha contribuido a la obtención de elevados niveles de cobertura y escolaridad, está vinculado a la valoración social de la educación.

En el Perú, la Educación Secundaria es obligatoria desde 1993; sin embargo, ya para ese año una proporción muy importante de los niños asistía a Centros Educativos secundarios (poco más del 50%, a lo que habría que agregar un tercio que se encontraba matriculado en otro nivel educativo). Esto es sólo una evidencia de la importancia que las familias peruanas dan a la educación formal.

Una evidencia aún más importante, es el hecho que un grueso porcentaje de los más de 27 mil Centros Educativos primarios, debe su existencia a iniciativas comunales, más que a políticas estatales explícitas de creación de colegios a lo largo de todo este siglo. Esto no debe significar desconocer que el Estado ha promovido y apoyado estas iniciativas comunales bajo programas como Cooperación Popular en los años 60 y 80 y el Fondo de Compensación para el Desarrollo Social (FONCODES) en la última década.

Los peruanos damos a la educación formal un lugar muy importante en nuestras vidas y expectativas. El nivel educativo alcanzado ha sido visto a lo largo de todo el siglo, como la inversión más requerida por las familias para asegurar niveles de vida adecuados. Esto ha convertido a la sociedad peruana en su conjunto en el principal motor de la expansión de la escolaridad y esto ayuda a entender la importancia de la participación del gasto de las familias en la educación pública. La educación es un bien muy preciado para los peruanos.

Por su parte, la última década ha presenciado, en clara contraposición a la anterior, un importante compromiso estatal con la educación tal y como lo evidencia la información contenida en el capítulo sobre las inversiones en educación desde 1990 (ver p. * y ss.).

La experiencia desarrollada durante la década muestra que tenemos en el país una limitación amplia y secular vinculada a las posibilidades de contar con instituciones sólidas y con alta capacidad de gestión a diferentes niveles.

Es posible constatar que no existe una gran capacidad de gestión en el país, y la misma está concentrada en los niveles centrales de toda la actividad nacional, tanto a nivel público como en el Sector Privado.

Sin embargo, existen experiencias exitosas de gestión educativa a nivel local tanto desarrolladas en Centros Educativos públicos, como privados, o promovidos por instituciones civiles incluidas las Organizaciones no Gubernamentales. El problema es que éstas son experiencias que resultan aún escasas en un Sector que atiende a más de 8 millones de personas (alrededor de un tercio de la población nacional) en más de 65 mil Centros Educativos. En este contexto, es crucial lograr sistematizar dichas experiencias y crear espacios de intercambio que permitan la difusión de las "mejores prácticas"

Si bien el Ministerio de Educación ha desarrollado un Plan Nacional de Capacitación en Gestión Educativa dirigido a los directores de los Centros Educativos, los resultados aún son iniciales y, por lo mismo, se encuentran distantes de lo requerido en este terreno.

En este sentido, es muy importante reseñar lo ocurrido en estos años con el Plan Nacional de Capacitación Docente del Ministerio de Educación. Este Plan se ha desarrollado sobre la base de contratar servicios de capacitación de agentes públicos o privados ubicados en determinadas circunscripciones regionales que aseguren una cobertura nacional descentralizada. La aparición de la demanda estatal, ha fomentado la creación y/o fortalecimiento de estos agentes a lo largo de todo el país.

Resulta posible considerar un esquema similar, que permita contratar (estimulando su aparición y fortalecimiento) capacidades de asesoramiento en gestión y otros servicios de asesoría a los Centros Educativos. Un esquema de este tipo, podría contribuir de manera sustancial a crear la capacidad de gestión de la que carece actualmente el sistema más allá de sus ámbitos centralizados, aunque podríamos prever limitaciones en la atención de Centros Educativos ubicados en zonas rurales dispersas.

Este es un derrotero a considerar ahora que se encuentra en debate una iniciativa del Poder Ejecutivo que llevaría a la desconcentración administrativa de los servicios educativos (y de salud pública).

10.Evaluación general del progreso

En síntesis es posible plantear una evaluación general positiva de los progresos de la República del Perú con relación a los objetivos y metas de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos, en los términos planteados por las Directivas Generales y Técnicas de esta evaluación.

El Perú ha logrado desarrollar los lineamientos de política y fundamentos de una propuesta educativa necesarios para orientar la acción nacional en el largo plazo en función de objetivos y principios válidos y relevantes con relación a los valores y retos actuales. Es crucial que estas grandes líneas de política logren importantes niveles de consolidación institucional y consenso activo, de modo que se asegure su permanencia y continuidad en el tiempo.

Durante la década se ha tendido a reducir el analfabetismo; especialmente el femenino en áreas rurales que ha explicado la mayor parte de este fenómeno. Los programas de alfabetización se han dirigido prioritariamente hacia esa población e incluso han integrado otras acciones de Educación para la Vida.

Asimismo, durante la década la escolaridad obligatoria en el Perú ha sido modificada de un modo significativo; incluyéndose en el ámbito de la obligatoriedad no sólo la Educación Primaria (6 años de duración), sino también la Educación Inicial o pre-escolar; la primaria y la secundaria. Este cambio, lleva la escolaridad obligatoria por encima de los 10 años.

Esta modificación normativa, se corresponde con un proceso social de ampliación de la escolaridad. Así, para el período anterior a la década podemos apreciar que la escolaridad promedio de la población de 15 años y más, medida en años de estudio logrados, era la siguiente: 1,9 años en 1940; 3,1 años en 1961; 4,4 años en 1972 y 6,0 años en 1981. Para 1997, el promedio alcanzó los 8,62. Si limitamos la observación a la población de 15 a 24 años, el promedio alcanzó los 9,55 años.

Estos niveles de escolaridad efectivamente logrados, están asociados a la ampliación de la cobertura del sistema. Actualmente, más del 85% de los niños de 5 años; prácticamente el 100% de los de 6 a 11 años y cerca del 85% de la población de 12 a 16 años, son atendidos por el sistema educativo; aunque no en el grado que corresponde de acuerdo a su edad. La universalización de la primaria y del servicio pre-escolar para niños de 5 años ha dejado de ser una meta lejana y si tiene aún algunas restricciones, aunque mínimas, estás tienen que ver directamente con los patrones de asentamiento demográfico propios del país. Ahora bien, se mantienen importantes niveles de ingreso tardío y repetición que reducen la probabilidad de culminación de los estudios de nivel secundario.

La disparidad por género viene desapareciendo como lo indica el hecho que la matrícula en educación básica y los niveles de escolaridad logrados de hombres y mujeres son prácticamente idénticos para el grupo de 5 a 16 años tanto dentro de las áreas urbanas como en las rurales.

A pesar de estos avances; aún se mantienen diferencias importantes entre las zonas urbanas y rurales derivadas del patrón de asentamiento de centros poblados en el país y se ha detectado problemas de calidad en el servicio escolar que es básicamente prestado por el Estado (85% en educación básica). Estas brechas vienen siendo atendidas por programas nacionales de mejoramiento de la calidad educativa que incluyen la reforma curricular, la ampliación y mejoramiento de la infraestructura; la distribución de materiales educativos y la capacitación docente. Los promedios nacionales que aquí se presentan pueden, en ese sentido, resultar equívocos si no tenemos en cuenta las disparidades existentes que llevan, en algunos casos, a la concentración de las situaciones problemáticas en zonas específicas del país o grupos particulares de personas.

Como plantea el Ministerio de Educación en coincidencia con la mayor parte de los agentes que participaron de esta evaluación, los esfuerzos actuales y del futuro inmediato deben orientarse a asegurar no sólo la educación básica para todos (la que está bastante desarrollada) sino a asegurar una educación básica de calidad para todos. Este mejoramiento de la calidad, se estima, logrará su expresión en una mejora de las competencias que efectivamente los estudiantes habrán de manejar.

Cabe mencionar también que también se ha desarrollado esfuerzos en el terreno de la educación de adultos y la formación profesional no universitaria.

La década del 90 ha visto una recuperación en términos reales del Gasto Público en Educación; del gasto por alumno; y de la participación del gasto en educación dentro del Gasto Público total. A pesar de esto, aún no se ha recuperado los niveles de la década del 70 y se percibe que el gasto absoluto por alumno aún es reducido.

Esta situación obliga a considerar nuevas opciones para el financiamiento público de la educación pública, ya que se ha percibido también, que la participación de las familias tiende a ser elevada con el consiguiente efecto negativo que esto acarrea sobre la equidad.

Durante la década también ha sido posible identificar la necesidad de desarrollar acciones relativas a la descentralización administrativa y la creación de un mayor control social de la educación que son actualmente objeto de debate. Asimismo es preciso abordar preguntas complejas relativas a la condición del magisterio y los retos de la ruralidad e interculturalidad del país.


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