La complexité d’un Etat, de ses structures et de son fonctionnement ne se mesure pas à sa taille ! La Suisse illustre bien ce propos et c’est pourquoi il nous a paru indispensable, pour la compréhension du contenu de ce rapport, de rappeler un certain nombre d’éléments. Ceux-ci ont en effet une incidence directe sur le système éducatif, sur ses structures et sur sa gestion particulièrement dans l’éducation de base (que nous appelons « scolarité obligatoire ») et qui comprend 9 années dans l’ensemble du pays.

• Structure politique de la Suisse

Depuis 1848, la Suisse est une Confédération d’Etats. Sa structure politique comprend trois niveaux: la Confédération, les cantons et les communes; chacun d’eux dispose, selon les domaines, de compétences plus ou moins étendues. De manière générale, le système politique suisse - et par conséquent son système éducatif - se caractérise par le fédéralisme (souveraineté cantonale), la décentralisation des pouvoirs (importance des communes), la subsidiarité des interventions étatiques et la démocratie directe et semi-directe. Les cantons - qui sont des Etats et dont certains ont conservé l’appellation de « république » - ont une organisation politique et administrative fondamentalement semblable à celle de la Confédération. Ils ont leur propre constitution ainsi que des autorités pour les trois pouvoirs: législatif (Parlement), exécutif (Gouvernement) et judiciaire (Tribunaux). Les cantons disposent aussi de l’autonomie financière et fiscale. La Confédération compte 26 Etats souverains mais seulement 23 cantons, dont trois sont subdivisés en demi-cantons. Le respect de leur indépendance est garanti par la Constitution fédérale (Art. 47).

• Répartition des compétences et bases légales

Du fait du système fédéraliste, la répartition des compétences en matière d’éducation et de formation est relativement complexe et se partage, à des degrés divers, entre les trois niveaux: fédéral, cantonal, communal; cette répartition se caractérise en particulier par une multiplicité d’organes décisionnels et exécutoires. La nouvelle constitution fédérale (18 avril 1999) n’a rien changé de fondamental dans cette répartition des compétences par rapport à celle de 1874. A ce titre, l’article 3 (dispositions générales) reste déterminant; il stipule que « les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération ». Or, en matière d’éducation et de formation, la Constitution n’attribue à la Confédération qu’un nombre limité de tâches spécifiques.

La Constitution fédérale définit par ailleurs les droits fondamentaux des citoyens et les buts sociaux de l’Etat et ces éléments ont évidemment une incidence sur le système éducatif. L’article 19 précise que « le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit est garanti ». L’article 41, §f et g, mentionne que « la Confédération et les cantons s’engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de l’initiative privée, à ce que (f) les enfants et les jeunes, ainsi que les personnes en âge de travailler puissent bénéficier d’une formation initiale et d’une formation continue correspondant à leurs aptitudes; (g) les enfants et les jeunes soient encouragés à devenir des personnes indépendantes et socialement responsables et soient soutenus dans leur intégration sociale, culturelle et politique ».

La Constitution, à l’article 43, précise que « les cantons définissent les tâches qu’ils accomplissent dans le cadre de leurs compétences » et, à l’article 47 que « la Confédération respecte l’indépendance des cantons ». L’article 62 stipule que « l’instruction publique est du ressort des cantons; les cantons pourvoient à un enseignement de base suffisant ouvert à tous les enfants. Cet enseignement est obligatoire et placé sous la direction ou la surveillance des autorités publiques. Il est gratuit dans les écoles publiques. L’année scolaire débute entre la mi-août et la mi-septembre ».

 

• Souveraineté en matière scolaire: les cantons et les communes

Les cantons sont donc souverains pour l’essentiel de l’organisation scolaire, qu’ils réglementent par le biais de lois scolaires et de lois sur l’octroi des bourses d’études; ces législations et réglementations concernent en fait tous les niveaux de l’enseignement, du préscolaire au tertiaire (universitaire et non universitaire). Les législations cantonales diffèrent parfois notablement les unes des autres (raisons historiques, dimension des cantons, moyens financiers, etc.) même si elles puisent aux mêmes sources traditionnelles et si les cantons collaborent à plus d’un titre. La Suisse compte en fait 26 régimes scolaires. De plus, dans un souci d’homogénéité, certains domaines importants sont soumis à des dispositions fédérales (reconnaissance des certificats de maturité, formation professionnelle). Mais il n’existe pas de Ministère fédéral ou national de l’éducation. Lorsque la compétence législative incombe à la Confédération, celle-ci édicte les dispositions nécessaires et en confie l’exécution aux cantons ou, exceptionnellement, à des privés. Les cantons sont donc également en grande partie responsables des écoles qui ne relèvent pas directement de leur souveraineté législative (formation professionnelle par exemple).Leur position de force est encore accrue par le fait que la Confédération leur accorde un droit de consultation sur les projets législatifs fédéraux (art. 45). Les compétences cantonales en matière de culture mais surtout d’éducation et de formation (souveraineté en matière scolaire) constituent le bastion le plus important du fédéralisme helvétique.

Un certain nombre de responsabilités et de tâches sont confiées, par les constitutions et les lois cantonales, aux communes (création et entretien de certains types d’écoles comme les jardins d’enfants (écoles maternelles), les écoles enfantines (préscolaire) et les écoles de la scolarité obligatoire (primaire et secondaire I). Les communes (ou municipalités), - la Confédération en compte aujourd’hui 2942 - forment autant de « petites républiques » car elles bénéficient souvent, comme les cantons, d’une autonomie assez large; cette dernière est garantie par la Constitution fédérale, dans les limites fixées par le droit cantonal (Art. 50).

La direction et l'administration de l'enseignement cantonal incombent au gouvernement du canton et, pour la grande majorité d’entre eux, à son Département de l'instruction publique (ministère cantonal de l'éducation). Dans certains cantons toutefois, le secteur de la formation professionnelle dépend du Département de l’économie publique; celui - non obligatoire - de l’école maternelle est parfois rattaché au Département de la santé publique et des affaires sociales, tout comme le secteur de l’enseignement spécialisé. Mais la tendance générale est, de plus en plus, de confier l’ensemble des responsabilités de l’éducation et de la formation au seul département de l’instruction publique. Le "ministre cantonal", directeur de l'instruction publique, est un élu du peuple, soumis à réélection tous les quatre ou cinq ans. Les cantons ont une administration scolaire plus ou moins développée - et subdivisée en un nombre variable de services - selon leur dimension et leur offre de formation (université). Les autorités politiques ont mis en place, dans plusieurs cantons, un Conseil de l'éducation (Erziehungsrat), qui a un rôle essentiellement consultatif. Presque tous les cantons ont créé, dans les années 60, des services pédagogiques (centres cantonaux de statistiques, de recherche et de documentation) chargés de veiller au bon fonctionnement de l'école et, éventuellement, d'apporter leur contribution scientifique aux travaux en la matière (amélioration de l'école, développement des plans d'études, etc.). De manière générale, on constate que, dans la plupart des cantons, les problèmes sont gérés jusque dans le détail (taille des classes, plans d'études imposés, moyens d'enseignement officiels, etc.) de manière relativement centralisée, spécialement au niveau de la scolarité obligatoire; les établissements scolaires disposent donc d'assez peu d'autonomie. Celle-ci est beaucoup plus importante au niveau du secondaire II.

Au niveau local - celui des communes ou municipalités - l'administration scolaire est très variable, en fonction de la dimension, de la structure d’ensemble de l’administration communale et des réalités géographiques (communes urbaines ou rurales). Les autorités politiques y sont assistées, en règle générale, de commissions scolaires dont peuvent faire partie des élus locaux mais également de simples citoyens. Ces commissions scolaires ont des compétences variables selon les cantons et peuvent aller de la simple responsabilité des conditions matérielles mises à disposition de l’enseignement (locaux, moyens d’enseignement, etc.) à un préavis - ou parfois même la décision - pour la nomination des enseignants ou encore à des compétences pédagogiques de contrôle et d’inspection.

Au niveau de la scolarité obligatoire, les établissements eux-mêmes disposent en général d’une marge de manœuvre assez restreinte. Néanmoins, de nombreuses expériences d’autonomie totale ou partielle sont en cours, depuis quelques années, mais elles touchent principalement le secondaire I et surtout le secondaire II. Elles se mettent en place en liaison avec des formes de nouvelle gestion publique (enveloppe financière) et des développements de la pratique pédagogique (projets d’établissement).

La direction d'école présente, elle aussi, de notables différences d’un niveau à l’autre et d'une région à l'autre. La fonction n'existe, de toute manière, que dans des écoles comptant un nombre important de classes. On peut dire, de manière générale, qu'il n'existe pas à proprement parler de "directeur d'école" en Suisse alémanique, au niveau de la scolarité obligatoire ; lorsque c'est le cas, la fonction se limite à des tâches d'organisation et de coordination. C'est un peu différent en Suisse romande, où le rôle de la direction d'établissement est sensiblement plus important (tâches de surveillance et d'animation pédagogique). Au secondaire II, par contre, la fonction est importante dans l'ensemble de la Suisse car il n'existe pas d'inspectorat pour la surveillance des écoles de maturité; la Commission suisse de maturité examine si les conditions nécessaires à la reconnaissance des certificats, selon la réglementation, sont remplies. Les cantons disposent de leurs propres organes de surveillance et la direction de l'établissement dispose de compétences étendues en matière de contrôle pédagogique. Il n’est pas rare, d’ailleurs, que les directeurs d’établissement continuent d’assumer une charge plus ou moins importante d’enseignement.

Dans la plupart des cantons, au niveau de la scolarité obligatoire, ce sont des inspecteurs scolaires, fonctionnaires à plein temps, qui sont chargés de la surveillance des écoles. Sauf exception, ce sont des généralistes et non pas des spécialistes de branches et ils ont la responsabilité d'une zone géographique (circonscription, arrondissement, district) plus ou moins importante. Dans certains cantons, des inspecteurs recrutés dans le corps enseignant assistent, à temps partiel, les inspecteurs de district. Les cantons de Zurich et de St-Gall connaissent un régime particulier: là, les inspecteurs - au sens étroit du terme - ne sont chargés que de tâches strictement limitées - surtout administratives - et la surveillance générale des écoles est confiée à des "profanes" désignés par les commissions scolaires locales ou de district (Laieninspektorat).

Dans le passé, on attendait en priorité des inspecteurs et directeurs d'écoles qu'ils exercent des fonctions de contrôle (plans d'études, contenus, méthodes pédagogiques, évaluation, promotion des élèves, etc.) et qu'ils accompagnent les mesures d'innovation scolaire en en vérifiant leur conformité aux normes cantonales. Si ces tâches n'ont pas entièrement disparu, le rôle de l'inspection a évolué vers l'animation pédagogique et le conseil, en collaboration avec d'autres experts. Dans l’ensemble de la Suisse, la fonction de contrôle et d’inspection fait actuellement l’objet de nombreuses remises en questions et évolue en fonction des mesures d’autonomisation (souvent partielle) des établissements, des exigences de la nouvelle gestion publique et de la rénovation pédagogique.

La participation et la consultation font partie intégrante de tous les aspects de la vie politique suisse, dans tous les domaines, où la règle générale est le consensus. Le système éducatif fonctionne donc tout naturellement selon le même principe. Sa mise en application, même si elle n’est pas toujours évidente, est facilitée par la proximité du pouvoir et des organes de décision ainsi que par une certaine « éthique de l’éducation » que des experts de l’OCDE ont décelée à tous les niveaux du système.

Dans la pratique, la participation et la concertation prennent des formes diverses selon les cantons, les régions urbaines ou rurales et les traditions d’organisation et de fonctionnement. Comme indiqué ci-dessus, plusieurs cantons disposent d'un Conseil de l'éducation (Erziehungsrat). Dans tous les cantons, le corps enseignant bénéficie - légalement et pratiquement - d'un droit d'intervention. Celui-ci englobe non seulement le droit de consultation, mais également, en Suisse alémanique surtout, un droit de participation directe (membres du Conseil de l'éducation et des autorités scolaires locales); les représentants des organisations syndicales d’enseignants sont systématiquement associés, dès leur conception, à toutes les réformes entreprises. Le droit d'intervention des parents, par contre, est moins institutionnalisé, même s'ils sont largement représentés au sein des commissions scolaires et si les associations de parents d’élèves ont tendance à se développer. Au niveau communal, par exemple, en vertu du système de la démocratie directe, l'ensemble des citoyens se prononce sur le système scolaire, modérant par là même l'influence des parents, pourtant directement concernés. Au plan cantonal, les Parlements (lois, crédits) et les citoyens (référendum, initiative) ont, eux aussi, une influence non négligeable sur l'organisation du système scolaire, de même que les communes qui jouissent du droit d'intervention.

Dans le domaine de la formation professionnelle, ce sont les cantons qui sont chargés, en règle générale, de la mise en oeuvre de la réglementation de la Confédération: organisation de l’enseignement professionnel, approbation des contrats d’apprentissage, surveillance, organisation des examens finaux, formation des maîtres d’apprentissage (en collaboration avec les associations professionnelles) et orientation professionnelle. Le secteur privé, notamment par les associations professionnelles, joue un rôle plus actif dans le domaine de la formation professionnelle que dans les autres domaines de l’éducation. Non seulement il assure, dans la plupart des cas, la partie pratique de la formation professionnelle mais il gère également des écoles ou participe au financement de certaines écoles professionnelles. Les associations professionnelles sont aussi impliquées dans la définition des professions, l’élaboration des programmes de formation et l’organisation des examens. Dans le secteur de la formation continue et du perfectionnement, elles organisent les examens professionnels des degrés supérieurs, définissent les matières d’examen et les adaptent à l’évolution technique et économique. Le secteur privé participe également à la réforme du système en lançant des formations à de nouvelles professions ou en modifiant les formations existantes.

• Scolarité obligatoire

Le cadre général de la scolarité obligatoire est fixé de manière contraignante pour tous les cantons concordataires par l’article 2 du « Concordat sur la coordination scolaire » approuvé en 1970. Celui-ci stipule que « l’âge d’entrée à l’école obligatoire est fixé à six ans révolus au 30 juin » et que « les cantons conservent la possibilité d’avancer ou de retarder la date limite de quatre mois. La durée de la scolarité obligatoire est d’au moins neuf ans, pour filles et garçons, à raison de trente-huit semaines d’école par an, au minimum ».

La scolarisation se fait à plein temps et le contrôle de la fréquentation scolaire est assuré, selon les niveaux, par les enseignants et les autorités scolaires compétentes (inspecteurs scolaires, communes, cantons).

La durée minimale de l’année scolaire est fixée à l’article 2 du Concordat sur la coordination scolaire de 1970: « au minimum 38 semaines par an », soit 190 jours. Ce cadre est appliqué, avec quelques nuances, aussi bien au niveau préscolaire que durant la scolarité obligatoire et au secondaire II. La répartition des vacances scolaires est de la compétence des cantons et, pour la scolarité obligatoire, des communes. Il y a, de ce fait, une très grande diversité en Suisse, parfois même à l’intérieur d’un canton et selon le niveau scolaire (primaire/secondaire); une différence importante se remarque entre la Suisse latine et la Suisse alémanique. Alors que, dans les cantons latins, les élèves bénéficient de vacances relativement longues en été, les cantons alémaniques, de manière générale, ont des vacances courtes à cette même période; celles-ci sont compensées par une pause plus importante en automne ainsi qu’en février.

En Suisse alémanique, le « jardin d’enfants » (Kindergarten) accueille les enfants de deux heures à deux heures et demie le matin et deux heures l’après-midi. En Suisse romande, la périodicité est semblable. Il y a entre 18 et 22 heures d’école enfantine par semaine. Au Tessin, par contre, la scuola dell’infanzia est généralement ouverte sans interruption de 8 h 45 à 15 h 45.

En première année primaire, sur l’ensemble de la Suisse, on obtient une moyenne de 3 h 3/4 d’enseignement par jour et environ 20 séquences d’enseignement par semaine, tandis qu’en 5e ou 67e primaire (dernières années d’école primaire) on arrive à un total de 5 h 1/4 par jour et une fréquence de 34 à 36 leçons hebdomadaires. L’enseignement est dispensé le matin et l’après-midi et, en règle générale, les élèves rentrent chez eux pour le repas de midi. Lorsque les distances ne le permettent pas, les communes organisent la prise en charge des élèves (surveillance et repas). Depuis quelques années, on s’efforce de développer, en milieu urbain notamment, des systèmes de demi-pension et/ou de journée continue (Tagesschulen). Selon les cantons, les élèves sont libres le samedi toute la journée, ou le samedi après-midi et une autre demi-journée dans la semaine, ou encore le samedi entier et une autre demi-journée dans la semaine.

Le même cadre général s’applique au niveau secondaire I, où l’on trouve en moyenne, de 30 à 35 leçons par semaine, sur 5 jours.

Il reste qu’il existe des différences souvent importantes entre les cantons. Ainsi, le temps global pour achever la scolarité obligatoire varie par exemple entre 9’034 et 7’317 heures.

L’accessibilité géographique ne pose certains problèmes, durant la scolarité primaire, que dans les régions à faible population (zones rurales de plaine, vallées alpines). Diverses mesures ont été prises dans ce domaine. Dans les cantons qui comptent de nombreuses petites communes rurales, on a souvent procédé à des regroupements scolaires intercommunaux et l’on organise les transports des élèves en conséquence; l’on a aussi maintenu autant que possible les petites écoles, avec des effectifs d’élèves très réduits, où l’on pratique un enseignement multigrade. Cette pratique est beaucoup plus répandue au niveau primaire (21%) qu’au niveau secondaire I (environ 4%).

Le problème de l’accessibilité géographique se pose de façon plus aiguë, dans ces mêmes régions, à partir du secondaire I. Les élèves sont en effet obligés, la plupart du temps, de fréquenter un établissement régional, ce qui implique transport et repas sur place. Mais, dans la plupart des cantons, un grand effort a été fait pour décentraliser au maximum les établissements du secondaire I afin que l’accessibilité géographique soit assurée le mieux possible.

Mis à part au niveau préscolaire (école maternelle) et au niveau tertiaire, le choix de l’école n’est pas libre en Suisse; il se fait conformément aux dispositions législatives et réglementaires et à la carte scolaire élaborée soit au niveau communal, soit intercommunal (cercles scolaires intercommunaux ou associations de communes pour le primaire et/ou le secondaire I par exemple), soit cantonal.

Des dérogations pour la fréquentation d’un autre établissement ou d’un autre cercle scolaire peuvent toutefois être accordées par les autorités scolaires compétentes (inspecteur scolaire, autorités locales, etc.).

La Constitution fédérale prévoit que l'enseignement de base doit être placé sous la direction ou la surveillance des autorités publiques et ce principe est adopté de façon générale par les cantons pour l'ensemble de la scolarité obligatoire. Il existe bien à ce niveau des écoles privées (environ 5% de la population scolaire) mais elles sont rarement subventionnées; elles constituent par ailleurs souvent, pour des parents qui le souhaitent, une alternative à la pédagogie de l’enseignement public (écoles Montessori, Steiner, etc.).

Les écoles du secondaire II sont le plus souvent cantonales (ou communales dans certains cas); cependant, les écoles privées de ce niveau (environ 10% de la population scolaire), autrefois souvent confessionnelles, sont fréquemment reconnues et même subventionnées.

La plupart des écoles professionnelles relèvent aussi des cantons, alors que la formation continue - générale ou professionnelle - dépend en grande partie du secteur privé, tout en bénéficiant de subventions fédérales ou cantonales.

Il existe au niveau supérieur un nombre relativement important d’établissements privés, particulièrement dans les domaines du management ou des nouvelles technologies. On trouve également plusieurs « universités » étrangères plus ou moins sérieuses, délivrant des titres et des diplômes dont la reconnaissance n’est pas toujours assurée.

De manière générale, la Constitution fédérale garantit à chacun le droit d'ouvrir une école privée, en vertu du principe fondamental de la liberté d'entreprise. Mais de telles écoles sont soumises aux législations cantonales en vigueur (autorisation de création, subventionnement, surveillance, reconnaissance des diplômes délivrés, etc.).

En règle générale, les écoles privées ne sont pas subventionnées en Suisse, exception faite de certains cantons ou de certaines conditions (offre d’un service non assuré par l’enseignement public).

• Niveau de formation de la population

En comparaison internationale, la Suisse possède un niveau élevé de formation. En effet, 80% de la population a achevé une formation postobligatoire. Cette proportion n’a cessé de croître au cours des quarante dernières années. Les jeunes d’aujourd’hui sont mieux formés que leurs parents. Quatre retraités sur dix avaient cessé de se former au terme de la scolarité obligatoire. Ce n’est plus le cas que d’une personne sur huit chez les jeunes adultes d’aujourd’hui. La moitié des personnes qui ont une formation postobligatoire ne sont pas allées au-delà d’un apprentissage professionnel et un quart détiennent en outre un diplôme de degré tertiaire. La Suisse présente toutefois des lacunes au niveau de la formation universitaire : elle fait partie des pays connaissant les plus faibles proportions de diplômés universitaires (10%).