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L'éducation
en période de crise Impact et leçons de la crise financière
est-asiatique de 1997-99
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| Etude
effectuée dans le cadre du Bilan de l'EPT à l'an 2000 par Jonathan
Ablett et Ivar-André Slengesol (Banque mondiale) |
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RESUME
(version du 6 janvier 2000 pour la réunion régionale d'EPT)
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| Lorsque
survient la crise |
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 Gardant
à l'esprit les bénéfices à long terme de l'éducation, ce compte
rendu s'intéresse à la manière dont la crise financière en
Asie orientale a affecté l'éducation, mesurée par des indicateurs
tels que les taux de scolarisation, d'abandon et de survie
scolaire. On y examine également comment les autorités locales,
les ONG, les bailleurs bilatéraux et les organisations internationales
ont contribué à tempérer les effets néfastes de la crise.
L'étude porte principalement sur deux pays, l'Indonésie et
la Thaïlande, tout en évoquant également, mais de manière
moins approfondie, trois autres pays, la Corée, les Philippines
et la Malaisie. Il y a deux raisons - d'ordre organisationnel
et d'ordre pratique - à ce choix. D'abord, il permet l'analyse
en profondeur de deux pays. Ensuite, on compte jusqu'à présent
peu d'études sur les effets de la crise en Corée, aux Philippines
et en Malaisie. En conclusion, les auteurs se sont efforcés
de tirer certaines leçons permettant d'affronter les crises
futures.
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| L'importance
de l'éducation |
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Tant la théorie que les connaissances empiriques suggèrent
que l'éducation - en particulier l'éducation primaire et secondaire
du premier degré - est un facteur essentiel de croissance économique.
Selon les "nouvelles" théories néo-classiques, la croissance
est liée au changement technologique, perçu comme un facteur
endogène et séparé au sein du processus de production. Il en
résulte que l'éducation favorise la croissance économique du
fait de l'augmentation de productivité individuelle qui naît
de l'acquisition de compétences et d'attitudes nouvelles, ainsi
que de l'accumulation même de savoir. De nombreuses études empiriques,
telles que l'ouvrage East Asian Miracle (Le miracle est-asiatique),
publié en 1993 par la Banque mondiale, indiquent que les investissements
dans l'éducation produisent d'importants bénéfices dans les
pays à faibles et moyens revenus. Les crises financières peuvent
cependant bouleverser l'équilibre entre capital physique et
capital humain, favorable à la croissance. Lorsque les prix
à l'exportation s'effondrent, que la bourse est au bord du krach,
la monnaie au plus mal ou les obligations défaillantes, les
personnes - le marché autant que le gouvernement - peuvent perdre
leurs perspectives à long terme. Tant les ménages que les autorités
s'efforcent alors de réduire leurs dépenses sur des produits
qui ne rendent pas de bénéfice immédiat, et l'éducation se retrouve
en position de faiblesse. Une des principales découvertes des
études qui se sont intéressées aux effets des crises économiques
et financières sur l'éducation est que les groupes à plus bas
revenus sont généralement ceux qui subissent les plus graves
conséquences. |
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| La
crise est-asiatique |
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Entre 1990 et 1996, les cinq pays examinés ici - à
l'exception des Philippines - ont connu des taux de croissance
annuels de PNB de 7 à 9 %. La chute du baht thaï a mis un terme
à cette période de prospérité, entraînant les économies de l'Asie
orientale dans le cercle vicieux d'une panique incontrôlable
qui a vite conduit à l'effondrement des marchés financiers.
Ces cinq pays ont connu un net déclin de leur croissance économique.
L'impact social de ces bouleversements économiques emprunte
différents canaux : augmentation du sous-emploi et du chômage,
réduction des revenus du marché du travail, hausse des prix
et réduction des transferts nets de l'Etat. La crise a eu un
effet modéré sur l'inflation, à l'importante exception de l'Indonésie.
Elle a par contre eu de graves conséquences pour l'emploi, surtout
en Thaïlande et en Corée. |
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| Indonésie |
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Effets
économiques et sociaux : On peut dater du 21 juillet 1997 le
début de l'étape indonésienne de la crise régionale, avec une
chute de la rupiah de 6 % par rapport au dollar US. Au fur et
à mesure que la crise financière s'est transformée en une crise
économique et sociale, le PNB a diminué - de 13,8 % en 1998.
L'inflation s'est emballée, atteignant 77 % en décembre 1998.
L'augmentation du chômage est restée relativement modérée. Par
contre, les ménages ont enregistré entre août 1997 et août 1998
une perte de revenus de 30 %.
Les défis éducatifs avant la crise : Avant la crise, le principal
obstacle sur lequel butait le système éducatif indonésien était
la baisse des taux d'achèvement du cycle primaire et de poursuite
des études dans le premier degré du secondaire. A l'origine
de ce recul, des inefficacités croissantes et une qualité scolaire
en régression.
Effet sur l'éducation : Le résultat des enquêtes sur la scolarisation
varie d'une légère hausse à une baisse de 11 %, en fonction
des tranches d'âge. Les écoles secondaires ont généralement
enregistré des changements (ou des baisses) de scolarisation
plus marqués que les écoles primaires. Les plus bas revenus
et les élèves des zones urbaines ont connu les plus fortes baisses
de scolarisation.
Principales réactions : Les écoles ont réduits leurs tarifs.
Du fait, principalement, du caractère inflexible de l'inflation,
le gouvernement n'a pas réussi à maintenir ses dépenses éducatives
réelles. Par contre, les résultats préliminaires de la vaste
campagne pour le "Retour à l'école", qui comprend un programme
d'attribution de bourses, sont encourageants. |
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| Thaïlande |
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Effets économiques et sociaux : Le 2 juillet 1997,
le gouvernement thaï s'est trouvé dans l'obligation de faire
flotter le baht, après une série de tentatives coûteuses mais
inefficaces pour sauver une monnaie de plus en plus surévaluée.
Des mesures d'austérité dictées par le FMI ont réduit le déficit
extérieur, mais contribué à la récession. Le PNB a baissé de
8 % en 1998. Le chomâge a plus que doublé entre février 1997
et février 1998, passant de 2 à 4,8 %. La hausse des prix est
restée modérée, avec une inflation moyenne de 8,6 % en 1998.
Les ménages pauvres et ruraux ont souffert les plus fortes pertes
de revenu (18 % en moyenne en termes réels).
Les défis éducatifs avant la crise : Le dernier plan quinquénal
pour l'éducation (le huitième depuis 1960) s'est éloigné des
considérations d'accès et d'égalité pour mettre l'accent sur
l'amélioration de la qualité des résultats scolaires et sur
des programmes scolaires qui reflètent les besoins des communautés
et de la main d'œuvre. La réforme de l'ensemble du système éducatif,
de la formation des enseignants à l'élaboration des politiques,
est également une priorité.
Effet sur l'éducation : La crise a eu un impact modéré sur la
scolarisation dans son ensemble. Celle-ci est restée inchangée
dans le primaire, tandis que l'augmentation avant la crise des
inscriptions dans le secondaire a stagné. Les analyses fournies
par la Banque mondiale indiquent qu'un nombre croissant d'élèves
ont quitté l'école à des points de transition importants. Les
données sur les abandons sont quelque peu ambiguës. Principales
réactions : Les ménages ont augmenté leurs dépenses réelles
en matière d'éducation. Le gouvernement a maintenu ses dépenses
éducatives réelles à des niveaux constants pendant toute la
durée de la crise. Les programmes de bourses et de prêts ont
été élargis. |
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| Effets
sur l'éducation et réactions en Corée, aux Philippines et en
Malaisie |
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Corée
: Le taux brut de scolarisation globale a fait un léger bond
en avant entre 1997 et 1998. Mais dans le même temps, les taux
d'abandon ont connu une nette augmentation dans les écoles élémentaires.
Les taux de transition (primaire-secondaire premier-second degrés)
sont restés constants à 100 %. Il y a eu un déplacement de l'éducation
du secteur privé vers le secteur public. Les ménages ont largement
protégé l'éducation des réductions de dépenses globales, mais
les dépenses de tutorat privé ont nettement diminué (de 39 %
pour les plus bas revenus). Le gouvernement a mis en œuvre une
série de mesures de protection sociale.
Philippines : L'augmentation de la scolarisation primaire, d'environ
3 % avant la crise, s'est ralentie à 0,7 % entre 1997 et 1998.
La scolarisation dans le secondaire a baissé de 8 % au cours
de la même période. Les écoles privées à tous les niveaux ont
subi les pertes les plus sévères. Le taux d'abandon n'a augmenté
que chez les élèves des écoles secondaires publiques. La part
de l'éducation dans le budget total des ménages a progressé
légèrement entre 1997 et 1998. Le gouvernement a proposé, dans
des proportions limitées, des bourses et des programmes alimentaires.
Malaisie : La crise n'a eu qu'un faible impact sur l'éducation
primaire et secondaire. Le nombre d'élèves dans le secondaire
a augmenté de 14 % entre 1996 et 1998. Mais les établissements
d'enseignement supérieur ont bien du mal à répondre à une forte
demande d'étudiants contraints de quitter les universités étrangères.
Pendant la crise, le gouvernement est parvenu à maintenir, voire
à augmenter, son budget éducatif. Les autorités ont encouragé
la création d'établissements privés pour accroître le nombre
d'espaces d'enseignement supérieur.. |
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| Synthèse |
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En
dépit de certaines réserves - dues au caractère inégal des
effets de la crise et des réactions, au niveau variable des
différents systèmes éducatifs, à la portée relativement restreinte
des données recueillies à ce jour -, on peut tirer, de l'examen
de ces cinq pays, en particulier l'Indonésie et la Thaïlande,
les conclusions générales suivantes :
 Les
taux de scolarisation n'ont pas diminué autant qu'on aurait
pu le craindre. La scolarisation semble avoir été plus touchée
dans le secondaire que dans le primaire ;
Le
caractère modéré de cette baisse de la scolarisation semble
être imputable en partie à des adaptations au niveau des
ménages et des écoles ;
Mais
le soutien continu des gouvernements à l'éducation, résultant
en des dépenses éducatives relativement stables - à l'exception,
importante, de l'Indonésie - a également contribué à préserver
les niveaux d'accès ;
Les
enfants des ménages pauvres ont été beaucoup plus touchés
que les enfants de ménages plus aisés. Les abandons en sont
un des indicateurs : les familles pauvres ont retiré leurs
enfants dans une mesure plus grande que les familles plus
riches;
Certains
élèves ont quitté les écoles privées pour rejoindre le secteur
public, ce qui suggère que les ménages plus aisés ont également
subi les effets de la crise ;
La
crise économique a exacerbé les difficultés existantes des
systèmes éducatifs. Un problème récurrent dans de nombreux
pays est le faible taux de transition ; de nombreux élèves
du primaire n'entrent jamais dans le secondaire.
Certaines
questions restent sans réponse. En particulier, les études
consultées révèlent peu de chose de l'impact direct de la
crise sur la qualité de l'éducation. On peut supposer que
la qualité se détériore au fur et à mesure que les ressources
disponibles diminuent, mais il faudrait pouvoir mesurer cet
effet de manière plus précise.
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| Leçons
pour l'avenir |
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En dépit de son caractère limité, cette étude, ajoutée
à d'autres expériences d'éducation en période de crise, permet
de tirer un certain nombre d'enseignements utiles pour les
actions en cours et offre un point de départ pour comprendre
la dynamique de l'effet des crises sur l'éducation.
Une
stratégie à long terme consiste à promouvoir les bénéfices
économiques et sociaux reconnus de l'éducation. En Asie
orientale, l'attachement à l'éducation, partagé à la base,
s'est traduit par un effort louable de protection de l'éducation
de la part des écoles, des communautés et des familles dès
le début de la crise.
Une
autre politique modératrice consiste à rendre le système
éducatif le plus efficace possible. L'élément clé est la
flexibilité : en cas de choc économico-financier, le système
doit être capable de s'adapter de manière rentable au changement
de situation. Le développement du secteur privé peut être
une manière d'alléger le fardeau de l'Etat en période de
crise.
En
cas de catastrophe économique, la protection des budgets
éducatifs devient une priorité. Les autorités devraient
tout faire pour éviter les réductions et les retards de
paiement dans les salaires des enseignants. Lorsqu'une compression
de budget est inévitable, une réduction générale est rarement
la meilleure solution. Les administrateurs devraient au
contraire continuer d'accorder la priorité aux postes essentiels.
Il
est également primordial d'identifier les groupes les plus
touchés et de leur apporter l'aide nécessaire. La férocité
de la crise est-asiatique démontre avec quelle urgence les
politiques et les programmes de soutien doivent être mis
en œuvre. Les gouvernements doivent surveiller soigneusement
les effets de leurs programmes d'ajustement et d'austérité
; les systèmes de suivi devraient être renforcés. Mais les
autorités ne devraient pas non plus perdre de vue les priorités
à plus long terme du système éducatif.
Enfin,
il y a un remède simple : mieux vaut prévenir que guérir.
D'un point de vue plus général, le choc financier est-asiatique
a mis le doigt sur la nécessité d'élaborer des systèmes
efficaces d'alerte précoce permettant aux autorités de prévoir
les crises futures. Aujourd'hui, à l'issue des dernières
crises, bailleurs et gouvernements sont de plus en plus
conscients de l'importance de la transparence et d'une bonne
gouvernance.
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