APPUI OPERATIONNEL :Débat sur les tendances actuelles des procédures budgétaires en Afrique australe
Troisième réunion du Consortium IIPE sur "Les processus budgétaires dans les ministères nationaux de l'Education du Swaziland, de la Zambie et du Zimbabwe". (Mbabane, Swaziland, 9-12 mars 1996)
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La troisième réunion du Consortium de l'IIPE sur les Processus budgétaires
des ministères nationaux de
l'Education dans trois pays de l'Afrique australe (Swaziland, Zambie et Zimbabwe)(1)
a eu lieu à Mbabane, au Swaziland. Cette ultime réunion a été l'occasion d'une
discussion sur les problèmes des tendances actuelles en matière budgétaire. Les trois pays ont exposé la diversité de leurs techniques budgétaires spécifiques et de leurs méthodes d'approche des améliorations. Le Swaziland a disposé, dans le passé, de ressources suffisantes pour le financement et la gestion de l'éducation, mais au cours des dernières années, a dû lancer un programme d'ajustement structurel |
interne et réexaminer sa masse salariale ainsi que son
dispositif d'aide aux étudiants. La Zambie a apparemment atteint la limite des
pratiques rigoureuses du budget de trésorerie et doit faire face à des conséquences
telles que les arriérés, la mise en question des dépenses incompressibles(2) et les
enseignants fantômes. Le Zimbabwe a mis un terme à l'expansion quantitative de son
système éducatif et s'appuie davantage sur une base de données informatisée de la
fonction publique, sur les dispositifs informatiques d'interruption de paiement et
sur un système de gestion de l'information pour l'éducation.
(1) Lettre d'information de l'IIPE, vol. XIII, no. 1, janvier-mars 1995.
(2) Traitements et salaires, bourses.
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Dans les trois pays concerns, la masse salariale représente la majeure partie des
dépenses consacrées à l'éducation et correspond normalement aux paiements
hautement prioritaires. Au Swaziland, par exemple, le ministère de l'Education
emploie environ la moitié de la fonction publique, avec près de 10.000
fonctionnaires. Les problèmes du Swaziland sont liés à l'offre excessive de personnel enseignant. La pratique Pas de poste, pas de salaire ne peut pas fonctionner, car les enseignants sont recrutés sans affectation en janvier, alors que l'exercice budgétaire commence en avril. L'augmentation incontrôlée du nombre des enseignants résulte du faible niveau du rapport maître/élèves(3), des promotions et de l'ouverture de nouvelles classes et écoles. Les emplois temporaires d'enseignants demandent ensuite à être régularisés, mais l'état des salaires n'est pas en liaison avec le registre de service des enseignants et le gel des postes budgétaires n'a pas d'incidences effectives. En Zambie, un recensement des enseignants a été effectué dans trois provinces sur neuf. Selon des estimations préliminaires, on constate un écart d'environ 3.000-4.500 enseignants, ce qui représente 10% de l'état des salaires. L'existence d'enseignants fantômes s'explique par plusieurs raisons. Tout d'abord, il faut en moyenne jusqu'à un an pour que le départ d'un enseignant soit notifié. Les départs à la retraite et les recrutements s'effectuent à l'échelle locale, et les enseignants temporaires à temps partiel et non formés compliquent également les procédures d'enregistrement. Les diplômés des collèges de formation d'enseignants sont immédiatement rattachés à la fonction publique, mais ils ne sont pas nécessairement déployés dans le secteur prévu. Les postes nouveaux sont planifiés sur la base du nombre d'élèves inscrits, et les directeurs d'établissement sont ainsi motivés à surévaluer le nombre réel des élèves pour accroître leur personnel. Quant à l'administration centrale, le FMI(4) impose une réduction de son personnel et un gel des postes nouveaux. Cependant, il s'agit là d'un processus lent, car la couverture des départs en retraite est coûteuse. Au Zimbabwe, la fonction |
publique est soumise à un contrôle informatique et
tous les salaires sont versés par le Bureau central de salaires. Chaque
fonctionnaire possède un numéro d'identité personnel qui le suit dans toutes ses
réaffectations. Cependant, l'état des salaires fait apparaître plus d'enseignants
que ne l'indiquent les registres, à cause des remplacements(5), des enseignants
temporaires à temps partiel et non formés ainsi que des recrutements en milieu
d'année. L'enjeu consiste à anticiper, à contrôler et à mettre à jour ces
changements dans le nombre réel d'enseignants nécessaire. Les dépenses d'investissement, ainsi que les manuels scolaires, appartiennent à un secteur où les bailleurs de fonds étrangers sont particulièrement actifs, car les ressources intérieures sont souvent insuffisantes. En Zambie, par exemple, plus de 90% du budget d'équipement provient de financements extérieurs, contre 15% seulement au Swaziland. Les négociations avec les bailleurs de fonds sont entreprises essentiellement par les ministères des Finances, et les fonds destinés à un certain nombre de projets sont gérés par les bureaux locaux des bailleurs de fonds. Cependant, les trois pays considérés s'efforcent d'éviter que leurs dépenses d'équipement soient orientées par les bailleurs de fonds. Dans bien des cas, ceux-ci exigent un certain montant de fonds de contrepartie. Comme il s'agit d'un investissement onéreux et à long terme pour les budgets nationaux, les écoles et constructions annexess'inscrivent habituellement dans des plans triennaux à horizon mobile. La priorité en matière de financement intérieur est accordée aux projets en cours, et des conseils d'adjudication sont organisés pour les projets nouveaux. Le rôle du ministère de l'Education dans les négociations et la prise de décisions est modeste. Cet état de fait engendre souvent des réductions budgétaires ou une sous-utilisation des crédits ouverts.
(3) 30 dans le primaire, 17 dans le secondaire et 16 dans le supérieur.
(4) Fonds monétaire international.
(5) En cas d'absence pour participation à des programmes de développement ou pour congé de maladie ou de maternité.
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Dans les trois pays, les dépenses réelles ont dépassé les budgets approuvés. Ces
dépassements sont surtout observés pour les dépenses incompressibles, alors que les
réductions budgétaires s'appliquent le plus fréquemment aux dépenses d'équipement,
de fonctionnement non salarial et de transport. Les dépenses imprévues résultent
souvent d'une pression politique exercée par les syndicats d'enseignants, les APE,
ou les étudiants. Aucun des pays concernés n'a subi de pressions sérieuses de la
part des bailleurs de fonds. Même dans le cas de la Zambie, la conditionnalité est
appliquée au niveau macroéconomique et en ce qui concerne la fonction publique. Les
salaires des enseignants du primaire appartiennent à des postes de dépenses non
discrétionnaires et font normale-ment l'objet d'une protection. Les principaux problèmes sont :
Dans le cas du Swaziland, si l'on excepte les discordances mentionnées ci-dessus entre les registres de recrutement des enseignants et l'état des salaires, une cause significative de dépassement des crédits réside dans le libéralisme de la politique de l'enseignement supérieur, basée sur la demande sociale. A ce jour, une lettre d'acceptation suffit pour déposer une demande de bourse d'études en Afrique du Sud ou à l'étranger, ce qui engendre des dépenses importantes consacrées à différents types de subventions. Le ministère de l'Education a finalement dû entreprendre de collecter des données sur les étudiants d'un an , y compris ceux qui étudient à l'étranger, afin de réguler les admissions pour les années suivantes. Les transferts sont effectués trimestriellement au Swaziland et mensuellement au Zimbabwe; en Zambie, ils sont soumis aux conditions du budget de trésorerie. En Zambie, les transferts mensuels ont été autorisés en 1995 afin d'éviter les transferts journaliers quand il est devenu possible de prévoir les recettes. Si chacun réalise que les transferts à intervalles trop brefs sont inopportuns, il s'agit ici à la fois d'une question de recettes |
et de discipline financière. En réalité, certains fonds sont prélevés sur
les trimestres uivants, voire sur l'année fiscale à venir. Les arriérés sont normalement réglés avant le premier terme de l'année suivante, ce qui affecte naturellement le budget approuvé. Bien qu'il existe, dans chaque pays, une réserve pour diverses éventualités destinée au règlement des arriérés exceptionnels, les ministères des Finances la préservent pour les situations d'urgence et préfèrent recommander des réductions budgétaires. Sauf circonstances exceptionnelles, ces réductions n'affectent pas les dépenses incompressibles et revêtent habituellement un caractère global, l'accent étant mis sur les postes de dépenses les moins protégés qui n'apparaissent pas comme essentiels. Au Zimbabwe, un dispositif de suspension des paiements informatisé a été mis en place pour éviter les dépassements de crédits : une pièce justificative ne permet d'obtenir un paiement que si l'on enregistre un solde positif sur ce poste de dépenses. Cependant, il s'agit d'un système à forte intensité de travail et qui ne prend pas les engagements en compte. L'approche de la Zambie en matière de dépassements de crédits suggère :
Il existe une certaine souplesse dans la redistribution des ressources dans le cadre du budget approuvé; néanmoins, il n'est pas possible de procéder à des mouvements de fonds entre les sous-rubriques d'un poste de dépenses donné sans autorisation préalable du Trésor. En cas de dépassement important, le ministère de l'Education doit comparaître devant la commission parlementaire des dépenses publiques. En définitive, ce forum a été ressenti comme positif par tous ceux qui y ont participé et a donné lieu à d'intéressantes discussions sur certains problèmes et sur leurs solutions éventuelles.
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les engagements qui ne figurent pas dans la balance des opérations courantes, ce
qui peut occasionner des dépassements de crédits ultérieurement;