Bien que ce niveau d'autonomie des écoles soit encore exceptionnel dans les pays en développement, cela ne signifie pas pour autant que ces pays n'ont pas vu leur gestion se modifier.

Les changements y ont pris la forme d'une décentralisation. Ce terme a été beaucoup utilisé, parfois de façon abusive : il a de multiples connotations et recouvre des réalités diverses. D'où la question de savoir ce qu'implique précisément une décentralisation dans différents pays et contextes. Des questions se posent également sur la mise en oeuvre des politiques de décentralisation : y a-t-il des conditions préalables à la réussite de ce type de politiques ? Toutes les prises de décisions peuvent-elles être décentralisées ou certains domaines doivent-ils rester de la prérogative du niveau central ? Quelles implications la décentralisation a-t-elle sur le développement de capacités ? Et ainsi de suite.

Afin de répondre à ces questions et d'obtenir une image plus précise de ce qu'implique la décentralisation, l'IIPE a mené à bien un projet centré sur la gestion décentralisée de l'enseignement primaire dans cinq pays d'Asie du Sud (Bangladesh, Inde, Népal, Pakistan et Sri Lanka). Dans chaque pays, une équipe nationale de recherche a examiné les politiques et les pratiques en cours en matière de gestion de l'enseignement primaire. Ces études sont maintenant publiées dans un volume (voir p.10), avec d'autres études de cas (sur l'Etat du Maharashtra en Inde et sur la province du Sindh au Pakistan) et avec une analyse comparative critique. En s'efforçant de refléter l'ampleur de la recherche et la diversité des expériences dans le sous-continent, cet article met en relief les problèmes les plus importants.

Dans ces cinq pays, la décentralisation est une priorité en tant que stratégie majeure pour arriver à l'enseignement primaire universel, dans un contexte de qualité et d'efficience. Pour autant, ces pays ne constituent pas une exception. Le plus étonnant est que cette stratégie n'est pas récente. Déjà depuis l'indépendance, s'éloigner d'un contrôle centralisé était considéré comme une condition préalable évidente à l'élargissement d'un accès équitable à l'éducation. Dans un pays comme le Sri Lanka, la tendance à accorder davantage de pouvoir aux unités régionales et locales existe depuis l'indépendance. Récemment, on a assisté à une certaine recentralisation (en faveur du niveau provincial, plutôt que central), car on prétend que les administrations au niveau local ne sont pas assez surveillées et qu'elles ont trop de travail. Dans les autres pays, l'équilibre des pouvoirs entre les différents niveaux s'est modifié plus fréquemment. Au cours des années 50, l'Inde et le Pakistan par exemple ont créé des instances locales élues démocratiquement (appeléespanchayat raj en Inde), responsables de la gestion de l'enseignement. Ces programmes n'ont cependant jamais été totalement mis en oeuvre, même si le principe en a été maintenu. La législation récente en Inde vise encore à renforcer le rôle du panchayat raj, mais on ne voit pas clairement jusqu'où les dirigeants sont prêts à partager le pouvoir avec ces instances locales.

Actuellement, dans tous les pays, la rhétorique et la législation sont nettement en faveur de la décentralisation. Cela s'accompagne d'un engagement déclaré en faveur de la participation des communautés locales aux décisions en matière d'enseignement. Les mécanismes institutionnels envisagés à cet effet varient. Les Sociétés pour le développement des écoles (School Development Societies) au Sri Lanka, les Comités de gestion des écoles (School Management Committees) au Bangladesh et au Népal et les Comités d'éducation de village (Village Education Committees) en Inde sont des exemples de ces mécanismes.

Le rapport souligne que la seule existence de ces instances ne garantit pas qu'elles soient actives, ni qu'elles fassent autre chose que de la recherche de fonds. Mais on trouve également des exemples de comités qui fonctionnent bien et qui réussissent à représenter leurs communautés et à participer aux prises de décisions en matière d'éducation. A cet égard, il est intéressant de souligner trois points. En premier lieu, «une ambiance de confiance mutuelle et d'interaction ouverte et informelle entre acteurs » constitue une condition préalable essentielle.Cela demande une certaine transparence du processus de prise de décision. En second lieu, les mécanismes institutionnels devraient partir d'une compréhension réaliste des caractéristiques de la communauté. Lorsque les communautés sont divisées et déchirées par des luttes de pouvoir, les comités de développement des écoles ont parfois fait plus de mal que de bien. Troisièmement, « le démantèlement total du pouvoir central s'est quelquefois révélé une erreur coûteuse ». Il faut à tout prix éviter un vide du pouvoir. En bref, la participation de la communauté et la décentralisation sont plus efficaces lorsqu'elles sont mises en oeuvre par un pouvoir central fort et sûr de lui.

Si la décentralisation a constitué un thème de politique éducative pendant les dernières décennies, les raisons pour justifier cette stratégie ont évolué. Il y a cinquante ans, la décentralisation faisait partie de l'idéologie de la libération, lorsque la lutte contre la domination étrangère entraînait logiquement une valorisation de la participation de la base – à la différence des pays d'Afrique subsaharienne qui ont prôné le contrôle central de l'enseignement après l'indépendance, comme moyen de construction d'une unité nationale. Aujourd'hui, la même stratégie est encouragée pour son efficience proclamée ou, pour citer le Indian Central Advisory Board of Education (Comité consultatif central pour l'éducation), « il est de plus en plus évident que les systèmes bureaucratiques ne peuvent pas surmonter les difficultés rencontrées dans le domaine du développement de l'éducation ».

Autrement dit, la décentralisation reflète actuellement surtout la conviction que les pouvoirs publics ne sont pas capables de gérer avec efficience des systèmes complexes et que des agents locaux, ou même privés, moins accablés par la bureaucratie, peuvent mieux faire ce travail. Il n'est donc pas surprenant que, dans certains cas, « le nouvel intérêt pour la décentralisation vienne directement des pressions et des conditions imposées par les agences internationales de financement ». Cela met évidemment en doute la durabilité de ce type de stratégies. Ce que l'on peut trouver plus inquiétant, c'est que dans un certain nombre de cas, la décentralisation n'est pas l'expression d'une politique volontaire, mais plutôt un abandon des responsabilités de la part du pouvoir central, qui ne dispose ni du financement, ni des compétences pour gérer un système éducatif en expansion.

En tout cas, pour qu'une politique de décentralisation réussisse, il faut évidemment renforcer les compétences au niveau local. D'ambitieux projets, récemment mis en oeuvre dans plusieurs pays, tels que le Projet d'enseignement général (General Education Project) au Bangladesh, le Programme d'éducation de base et d'enseignement primaire (Basic and Primary Education Programme) au Népal, le Programme d'enseignement primaire du district (District Primary Education Programme) en Inde ont inclus le développement de capacités comme élément essentiel. Le rapport de recherche identifie assez en détail les besoins et les ressources disponibles dans chaque pays en ce qui concerne les institutions de formation. Bien que ces institutions existent partout, elles sont actuellement rarement capables de répondre aux besoins en formation de gestionnaires de l'éducation aux niveaux régional et local – la constitution de réseaux entre ces institutions sera certainement utile – et le Réseau asiatique d'institutions de formation et de recherche en planification de l'éducation– (ANTRIEP) s'y emploie (voir Lettre d'information de l'IIPE, Vol. XV, N·1, janvier-mars 1997).

Deux conclusions se dégagent de cette recherche. En premier lieu, il n'y a pas de scénario idéal de décentralisation. Ce qui est adapté et ce qui est faisable dans un contexte donné, peut être contre-productif dans un autre. En second lieu, un engagement politique est indispensable mais n'est pas suffisant. Même si cet engagement existe, les changements prendront inévitablement du temps pour s'enraciner. C'est une contrainte qui s'impose à toute réforme de l'éducation.