DEPUIS la fin des années 80,lorsque les gouvernements des pays industrialisés et en développement ont cherché à réorganiser le secteur social dans un climat d'austérité financière, les analyses fonctionnelles des organisations publiques sont devenues plus fréquentes. L'ouvrage de Richard Sack et de Mahieddine Saïdi contribue au débat sur le rôle de la gestion des institutions publiques et les options possibles pour accroître l'efficience des grandes administrations. Les décisions orientées par les donateurs concernant la réforme du secteur public dans les pays en développement ont tendance à ignorer les comportements des institutions concernées. Les options proposées dans la plupart des programmes de modernisation du secteur public ne produisent pas seulement des résistances par suite de leur coût sur le plan social ; elles ont souvent peu d'impact pour n'avoir pas pris en compte les processus internes, formels et informels, ainsi que les pratiques bien enracinées de l'organisation.

L'analyse fonctionnelle des institutions publiques constitue un domaine relativement nouveau d'études sociales et d'intervention des bailleurs de fonds. Le nouvel ouvrage publié dans la collection des Principes de la planification de l'éducation est la première publication de l'IIPE traitant de l'importance des processus de prise de décision interne dans la détermination des processus de mise en oeuvre des politiques publiques.

Les audits de gestion, comme les appellent les auteurs, se réfèrent à une évaluation systématique et critique des structures et des fonctions du ministère de l'éducation, avec pour objectif de provoquer des changements organisationnels.

La méthodologie proposée dans cet ouvrage se situe à l'interface entre le travail d'élaboration de politiques en amont et la mise en oeuvre. Elle fournit la base nécessaire pour prendre des décisions raisonnables sur les changements organisationnels et améliorer la capacité de mise en oeuvre par les ministères de leurs politiques sectorielles. Les propositions de réforme fondées sur une connaissance concrète et appro fondie de la manière dont les institutions fonctionnent réellement ont plus de chances d'être efficaces que les approches normatives tirées d'autres contextes, et qui peuvent ne pas être toujours applicables.

L'ouvrage se fonde sur la grande expérience des auteurs en matière d'analyse organisationnelle en Afrique et en Asie. Les nombreux exemples illustrant le texte sont généralement extraits d'un audit de gestion entrepris au Bénin entre 1989 et 1992, dans le cadre d'un projet UNESCO/PNUD.

Unaudit de gestion exhaustif d'un ministère de l'éducation est une entreprise complexe et de grande ampleur. La première partie de l'ouvrage présente une vue générale sur les domaines couverts par un audit, notamment la gestion stratégique, le soutien pédagogique et les fonctions administratives, que l'on peut examiner au niveau central et sous-national du système. Le processus d'audit comporte trois étapes : d'abord une étape préparatoire comportant la conceptualisation de l'étude et le choix d'une équipe de personnes chargées de l'audit ; la seconde étape comporte le diagnostic du fonction nement de l'institution et les propositions d'amélioration ; dans la troisième étape, des plans d'action sont préparés pour mettre en oeuvre les recommandations.

La seconde partie de l'ouvrage traite longuement de l'étape de diagnostic, pendant laquelle sont évalués les forces et les dysfonctionnements de l'organisation. Dix grandes caractéristiques permettent de définir les ministères de l'éducation. Le diagnostic peut porter principalement sur certaines d'entre elles ou sur toutes : procédures et réglementations, fonctions et tâches, flux d'information et modèles de communication, dotation en personnel et processus de prise de décision, pour n'en citer que quelques-unes, sont analysées du point de vue de leur efficacité et de leur efficience pour produire les résultats escomptés. Le chapitre III présente des cadres organisationnels et des outils analytiques, tels que des diagrammes de processus, qui permettent de faire le diagnostic.

L'ouvrage se conclut par deux chapitres qui donnent un point de vue général pratique sur l'utilisation des résultats du diagnostic et la mise en oeuvre. En s'appuyant sur les recommandations d'amélioration, des plans d'action sont élaborés. Ils aboutissent à un programme détaillé du processus de mise en oeuvre. Les auteurs soulignent qu'il est important de s'assurer de la compréhension et de l'acceptation de l'exercice par le plus grand nombre possible de personnes du ministère concerné. Pour encourager la mise en oeuvre des recommandations, le processus de la conduite de l'audit est particulièrement important. Les auteurs proposent de constituer des équipes d'audit mixtes comportant des experts internationaux et nationaux, qui assure la participation du personnel national dès le début.

La méthode présentée est complète et complexe ; seuls des processus de restructuration majeure justifieront un exercice aussi long et aussi coûteux. Les auteurs eux-mêmes insistent sur la nécessité de rester pragmatique lorsque l'on conçoit un audit organisationnel et font des réserves sur la rentabilité de l'exercice. La méthode n'est pas normative et elle offre une vaste gamme d'applications en fonction du contexte national et des objectifs de l'analyste. L'élaboration de systèmes d'information sur la gestion, bien adaptés aux fonctions stratégiques ou opérationnelles spécifiques du ministère, ou répondant aux besoins d'un diagnostic, destiné à orienter les programmes de perfectionnement du personnel constituent des exemples d'applications plus limitées.

Le point de vue analytique adopté dans la publication entraîne des prescriptions de gestion plus orthodoxes telles que se fixer un objectif, structurer, réguler et contrôler. Ctte approche des organisations et de la gestion met l'accent sur les structures orientées vers un objectif et sur un mode de gestion régulatoire. Elle est largement inspirée des pratiques de la gestion dans le secteur privé. Les études futures pourraient porter sur les processus plus informels de négociation pour un «ajustement mutuel » et prendre en considération les réseaux qui dépassent les frontières administratives du ministère. L'analyse des processus organisationnels réels, qu'ils soient formels ou informels, et des micro-politiques d'une institution ajoutera une nouvelle dimension aux données de base nécessaires pour une intervention bien ciblée et permettra de mieux les comprendre.