Arnold J. Heidenheimer es profesor de ciencias políticas en la Universidad de Washington, St. Louis, MO 63130, USA. Ha publicado un volumen sobre la corrupción política en 1970, reeditado en 1990 en una versión revisada. También ha colaborado en estudios sobre el desarrollo del Estado de bienestar en Europa y Estados Unidos y sobre políticas públicas comparativas. Su última publicación es Disparate Ladders: Why School and University Policies Differ in Germany, Japan and Switzerland, Transaction, (1996).
Los recientes estudios realizados por empresarios y funcionarios expertos sobre las relaciones entre empresas y gobierno en numerosos países desarrollados y menos desarrollados, confirman que las ideas preconcebidas sobre los países donde es más aguda la incidencia de la corrupción política han experimentado ciertos cambios. Los europeos que creían que la corrupción era un fenómeno más habitual en Estados Unidos han tenido que reconsiderar su visión del mundo. Las élites políticas de Alemania, que solían creer que la característica entereza de sus funcionarios los inmunizaba contra la vulgar corrupción, han visto cómo muchos funcionarios de gobiernos locales y directivos de empresas de primer rango eran sometidos a minuciosas investigaciones por sobornos continuos y generalizados. En Francia, se ha encarcelado a alcaldes y funcionarios del gabinete por infracciones similares. Las repercusiones de mayor amplitud se han producido en Italia, donde muchos ciudadanos de Milán y Turín han tenido que reconocer que la corrupción no estaba concentrada únicamente en torno a la mafia siciliana.
Un reciente trabajo sobre cómo los empresarios evalúan el grado de corrupción en los servicios públicos en unos cuarenta países constituye la base de una cartografía inicial, ilustrada en el Cuadro 1. Señalemos algunos de los aspectos más evidentes de estas agrupaciones, empezando por el grupo "menos corrupto". Los países que ahí figuran son básicamente los países europeos más pequeños que comparten una herencia predominantemente protestante, seguidos de Gran Bretaña. Por contraste, se percibe a la mayoría de los países europeos más grandes, junto a Estados Unidos, como pertenecientes al segundo grupo, con servicios públicos "algo corruptos". Destaca Gran Bretaña porque su clasificación la sitúa mucho más cerca de países pequeños, como Noruega y Suiza, que de otros países del mismo tamaño, como Alemania y Francia. Sin embargo, Italia, otro de los grandes países europeos, destaca por ser clasificado entre los más corruptos -situado muy por debajo de otros países de la región mediterránea, como España y Grecia- y por ser el único país desarrollado de Occidente que pertenece a la liga de países muy corruptos.
CUADRO 1. Países clasificados según la reputación de corrupción de los servicios públicos
| Menos corruptos | Algo corruptos | Muy corruptos | |||
| País | País | País | |||
| Nueva Zelanda | (00,7) | Alemania |
(0,63) | España | (2,57) |
| Dinamarca | (0,01) | Chile | (0,97) | Corea del Sur | (1,29) |
| Singapur | (0,21) | E.E.U.U. |
(1,67) | Hungria | (0,69) |
| Finlandia | (0,07) | Austria | (0,36) | Turquia | (1,33) |
| Canadá | (0,44) | Hong Kong |
(0,48) | Grecia | (1,65) |
| Suecia | (0,11) | Francia | (3,32) | México | (0,06) |
| Australia | (0,54) | Bélgica | (3,08) | Italia | (6,92) |
| Suiza | (0,52) | Japón |
(2,73) | Tailandia |
(1,69) |
| Holanda | (0,63) | Suráfrica | (2,35) | India | (1,63) |
| Noruega | (0,78) | Portugal |
(0,66) | Paquistán | (1,62) |
| Irlanda | (0,61) | Malasia | (0,36) | China | (0,08) |
| Gran Bretaña (R.U.) | (0,17) | Taiwan | (1,03) | Indonesia |
(0,26) |
Fuente: Cuatro
encuestas sobre las percepciones de la corrupción en los
servicios públicos realizadas por varios miles de directivos
de empresa. La puntuación fue elaborada por Johann Graf
Lambsdorff y Transparency International, julio, 1995. La puntuación
fluctúa entre 10 para Muy limpio y 0, Muy corrupto. Las
cifras entre paréntesis son medidas estadísticas
de la variancia de la distribución de la clasificación
presente en las respuestas de los encuestados.
Odemos abordar nuestra iniciativa de presentar una topografía de la corrupción europea preguntándonos por qué Italia y Gran Bretaña se encuentran en polos opuestos del espectro europeo, tanto en lo referente a la frecuencia de la corrupción política como al alcance de los escándalos políticos. El desarrollo de Gran Bretaña en el siglo XIX se vio sostenido, por un lado, por la evolución de fronteras estrechamente vigiladas entre los procesos de intercambio social y político y, por otro, del intercambio entre lo político y lo económico.
Las reglas sumamente restrictivas de financiación de las campañas constituyeron barreras entre los procesos de intercambio económico y político, barreras que resultaron ser asombrosamente eficaces, por lo cual las infracciones se produjeron más en la frontera de los intercambios sociales y políticos, como en el caso de la "venta" de títulos nobiliarios de Lloyd George para llenar las arcas del Partido Liberal.
En el marco de unas convenciones victorianas sólidamente establecidas, los ingleses generalizaron unos sentimientos de confianza y reciprocidad tanto vertical como horizontalmente, de modo que las relaciones de patrocinador-cliente se transmutaron en una variedad de actividades de beneficencia, mientras disminuían las relaciones de patrocinador-cliente en la esfera política.
Además de haber heredado la custodia más hipercrítica de la frontera que media entre lo público y lo privado, algo más común a las sociedades protestantes del norte de Europa, en Inglaterra surgieron ciertos derivados a partir de la coincidencia de su modelo democrático con los cambios en el poder basado en las clases. A diferencia de la mayoría de los países del continente, Inglaterra había institucionalizado los partidos antes de institucionalizar la burocracia, si bien la química de su desarrollo político condujo al virtual abandono de los patrocinadores a nivel nacional. Es más relevante señalar aquí que la penetración de los políticos en las estructuras burocráticas disminuía en Inglaterra cuando seguía aumentando en la mayoría de los demás países burocratizados, como Italia y Francia. (Etzioni-Halevy, 1985) El grado de perdurabilidad de sus leyes durante varias generaciones llegó a rivalizar con el de otras sociedades más pequeñas del norte de Europa, como los países escandinavos, que habían conocido la forja permanente de sus normas burocráticas en siglos anteriores.
El grado en que este desarrollo tan diferente configuró la cultura política italiana se ha visto corroborado por las encuestas Eurobarómetro, que demuestran que los italianos se diferencian de todos los demás europeos en el grado de confianza que otorgan a sus compatriotas. Hasta en las comunidades con mayor espíritu cívico de Italia, sólo una tercera parte de los habitantes declaran que «normalmente puedes confiar en la gente», y en el sur esta proporción disminuye a una sexta parte. En este entorno, un dabbene, una persona decente y bienintencionada, se transforma fácilmente en un dabbenaggine, o tonto crédulo. En este caso, un giro lingüístico ilustra la idea predominante de que la reciprocidad está destinada a ser explotada por el socio más poderoso, de que las leyes están hechas para proteger los intereses de los ricos, y de que la justicia encarna los intereses de los más fuertes. Así, las recientes revelaciones de que altos ejecutivos de empresas como Fiat estaban implicados en sobornos, pueden haber provocado ceños fruncidos en Westminster o Westchester, pero difícilmente en Palermo o Roma.
El arraigo de la corrupción en el sistema político italiano es un producto secundario de la falta de confianza entre sus ciudadanos. Lo que lo distingue de la propina abierta practicada en los países en desarrollo es la manera en que las prácticas de soborno y extorsión están institucionalizadas dentro de elaboradas redes de procuradores de favores y buscadores de favores (Della Porta). Éstos se sirven de la reciprocidad para emplear técnicas de soborno y similares con que sacarán una "tajada" del capital que pertenece a los accionistas y a los contribuyentes (Della Porta, 1992). Es probable que no sea una coincidencia el hecho de que este sistema creciera paralelamente al desarrollo de la llamada economía informal, que también surgió gracias a la facilidad con que se podía infringir las leyes de la seguridad social, de impuestos y otras normas.
Incluso antes de las dramáticas revelaciones de corrupción en 1992, especialistas y legos estaban de acuerdo en que la salud del Estado italiano era más bien crítica. La autoridad moral de los altos cargos del Estado no sólo había menguado sino que se transformó en objeto de ridículo dentro y fuera del país. Muchos servicios públicos habían adquirido notoriedad por su ineficiencia y alto coste. En ningún otro país de Europa occidental se movilizaron tanto los intereses regionales para desmantelar el gobierno nacional y quizá, eventualmente, para desmembrar el Estado. Aunque miembro de la Comunidad Europea, Italia no parecía encaminarse al cumplimiento de los criterios que el Tratado de Maastricht había establecido para la adhesión de los países miembros al bloque de la moneda única europea.
Desde que las revelaciones en Milán empezaron a correr el velo del secreto, las presiones que forzaron los cambios de la legislación electoral fueron interpretadas como una reacción popular contra los escándalos que implicaban a las élites empresariales y políticas de Italia por su masiva participación en prácticas de corrupción. No obstante, la idea de que los escándalos sanearían fácilmente al sistema fue impugnada por escritores como Umberto Eco.
"No estamos asistiendo a la revuelta
de un país sano contra la cúpula de la corrupción,
sino que debemos examinar la conciencia de un país donde
impera ampliamente la corrupción... Los italianos sabían
a quién tenían que ver para conseguir un favor y
cuánto costaba, sabían cómo evadir una multa
de tráfico, cómo encontrar un empleo fácil
y cómodo con una carta de recomendación, o cómo
obtener un contrato sin verse sometido a la competencia. En resumen,
a la gente ya le estaba bien y, por lo tanto, se apretaban las
narices y votaban» (NYT, 21/4/93).
A stas alturas tal vez debamos detenernos y considerar las relaciones entre algunos de nuestros términos y conceptos claves, especialmente los de "corrupción" y "escándalo". Los sociólogos sostienen que «dado que la "corrupción" es una etiqueta definida social y a veces legalmente, y empleada para evaluar modelos reales de conducta, la corrupción no tiene una existencia independiente del proceso social de etiquetación». Sin embargo, enfatizan la necesidad, cuando se trata de comparaciones culturales cruzadas, de distinguir entre «grados de atribución de la etiqueta» y «niveles de corrupción como modelos de conducta en sí». Por lo tanto, hay quienes postulan que «el grado de prácticas corruptas y el escándalo de que se les rodea no tienen necesariamente una correlación de uno a uno... y probablemente varían independientemente de cada cual» (Blankenburg et al., 1989, 914).
Esta perspectiva es similar a la de otro investigador, que estudió los escándalos relacionados con la policía en Estados Unidos, y descubrió que «el escándalo era el estado final de la etiqueta, el estado en el cual el público aceptaba que se aplicara la etiqueta» (Sherman, 1989, 895). Por lo tanto, estos observadores tienden a percibir el escándalo como instrumento de control social, algo «sintomático del funcionamiento normal -por oposición a patológico- de los sistemas políticos». Sin embargo, tiene que haber alguien con los recursos para crear un escándalo que ponga el proceso en funcionamiento; «Tiene que haber alguien que obtenga beneficios políticos y/o económicos con la exclamación de "escándalo"» (Blankenburg et al. 1989,, 916).
Las élites italianas no reprodujeron el modelo inglés de recodificación progresiva de los modelos de patrocinaje y favoritismo durante el periodo entre los siglos XIX y XX, de blanco a gris y de gris a negro. Desarrollé el esquema negro-gris-blanco para esclarecer cómo los marcos de referencia latentes produjeron grados de consenso entre las élites y la opinión pública con respecto a la severidad con que la corrupción es señalada y con que se juzga la infracción de las reglas contra la corrupción. (Heidenheimer, 1989) Las inclinaciones codificadas que representan constituyen formas de valoración social, que son la consecuencia de procesos sociales a largo plazo.
En la estimulante comparación que hace de tres países, Marengo analizó críticamente las relaciones entre corrupción y escándalos. Según Marengo, los ingleses consiguieron reducir las oportunidades de suscitar escándalos orientando el manejo de los casos de corrupción política hacia los canales judiciales, en lugar de utilizar los canales políticos o de opinión pública. Por contraste, en Italia y Francia, donde había mayores oportunidades para el procesamiento partidista de las acusaciones públicas de corrupción, se crearon las condiciones para verdaderas coaliciones de traficantes de escándalos. Marengo cita casos en Italia en los que el escándalo indujo la aparición de la corrupción ahí donde en realidad no estaba presente (Marengo 1988, 70).
Ante la opinión tradicional que sostenía que en Inglaterra se ha erradicado la corrupción política, sería más correcto decir que "normalmente se impide que estalle el escándalo político" (Marengo 1988, 74). Sólo un pequeño porcentaje de los casos de escándalo en Inglaterra desde el decenio de 1970 analizados por Barker implican acusaciones claras de corrupción política, lo cual sugiere que en los últimos tiempos los objetos de escándalo en Inglaterra han sido seleccionados entre casos relacionados con denuncias morales, sexuales u otras formas comparables de vilezas apolíticas.1
Al escribir sobre la Alemania occidental de los años cincuenta, Theodor Eschenburg, un reputado científico político, señaló que «los alemanes, mimados por una administración pública sumamente honesta durante más de un siglo y medio, son muy sensibles a las acusaciones de corrupción política, incluso hoy» (Heidenheimer, 1978, 259). Posteriormente, sin embargo, desde los años cincuenta hasta los ochenta, en Alemania occidental se dio un modelo de "deconstrucción" de esa antigua reputación de inmunidad a la corrupción política. Los escándalos políticos recurrentes que comportaban acusaciones de corrupción a nivel nacional comprometieron especialmente a una poderosa figura política, Franz-Josef Strauss, líder de la CSU de Baviera, ex Ministro de Defensa y, más tarde Ministro-presidente del Land de Baviera (Bellers, 1989, 78). Sin embargo, a lo largo de los años setenta, los alemanes aún podían «enorgullecerse de vivir en un sistema político relativamente libre de la corrupción», puesto que comparados con otros países occidentales y en desarrollo, «Alemania no tenía una puntuación alta en los rankings de corrupción política (Blankenburg et al., 1989, 913).
Cualquier intento de discutir sobre los escándalos en términos de una metáfora blanco-negro o de escala cromática, debe reconocer que el proceso de escandalización suele implicar una gama de transformaciones camaleónica. Esto viene a hacerse eco de la tesis según la cual los escándalos pueden ser a la vez un «signo de desafío intermitente a la legitimación de la autoridad política». Sin embargo, dichos desafíos pueden consolidar la posición política de quienes se oponen a ellos. En Alemania, esto se vio ilustrado por la manera en que políticos como Franz-Josef Strauss «que han demostrado su habilidad para conservar rigurosamente el poder y que han sobrevivido a varios escándalos, gozan de una mejor clasificación en la valoración de la opinión pública que aquellos cuya rectitud moral suele ser percibida como una expresión de debilidad» (Neckel, 1989, 150). De hecho, los antecedentes de sus escándalos no impidieron que Strauss llegara a ser el candidato de la coalición CDU/CSU a la Cancillería en las elecciones de 1980.
¿Acaso Francia representa un caso intermedio entre Alemania e Italia, en lo que concierne a la reputación de las empresas públicas y de los partidos? Mény sostiene que Francia habría sido un caso de interés especial para Max Weber, debido a la tensión entre su alta valoración de los valores legales formales y de jerarquía y su vulnerabilidad ante el favoritismo que se extiende a través de camarillas y redes. Mény sugiere que la aceptación del favoritismo difundida por la vía de los gremios y otras estructuras similares, ha llevado a la prensa francesa a no cumplir cabalmente con sus funciones de denuncia de los escándalos, porque sólo practica una forma embrionaria de periodismo de investigación (Mény, 1992 318). Se nos dice que la diferencia entre los procesos de financiación política de los partidos en Francia por un lado y Alemania e Italia por otro, se debe a que en Francia éstos constituyen meros mecanismos de camuflaje. Disfrazan la distribución de favores de parte de dirigentes y jefes, con escasa tendencia a distinguir entre los gastos de campaña y los flujos de apoyo y favores orientados por intereses privados. De hecho, al observar los casos de corrupción que han aparecido en España, convendría preguntarse si la falta de una cultura cívica suficientemente desarrollada ha impedido que en estos tres países surjan organizaciones de partido responsables, algo que se esperaba que los partidos socialistas impulsarían durante los periodos en que gobernaron en el decenio de 1980.
A diferencia de Italia, una de los rasgos distintivos atribuidos al sistema en Francia es la ausencia de corrupción a niveles inferiores, como consecuencia de la menor vulnerabilidad de la burocracia.
«En Francia se puede vivir sin tener que sobornar a un funcionario público. Es posible no experimentar nunca personal y directamente la corrupción. La corrupción sigue siendo un fenómeno sectorial. Aunque algunos sectores se ven gravemente afectados, no es en ningún caso una característica fundamental del sistema político administrativo» (Médard, 115).
Nunca se ha registrado una declaración similar sobre los servicios públicos de parte de algún científico político italiano? A juzgar por la reciente avalancha de revelaciones, sería más plausible postular la tesis de que algunos sectores de las empresas de administración pública no estaban implicados sistemáticamente en problemas de corrupción.
El análisis de Yves Mény suscita diversos interrogantes acerca del predominio comparativo de la corrupción a niveles superiores en Francia. Estos interrogantes nacen de su crítica de la clase política francesa, que soslaya la diferencia entre captación de fondos para fines políticos de los partidos y para fines de lucro personal. Si bien otros definirían a la primera como corrupción gris y a la segunda como negra, Mény sostiene que esta distinción puede ser menos útil en Francia debido a la fluidez de las percepciones y codificaciones. Según él, los partidos parecen ser sólo una manera más de canalizar favores y privilegios para los amigos, como resultado de la privatización de unas reglas públicas (Mény, 1992, 301). Para Mény, existe escasa diferencia entre los sobornos y los nombramientos a cargos oficiales y otras prebendas.
La frontera entre captación de fondos y compra de favores rayana en la corrupción, constituye un terreno conceptualmente abonado para el debate en todos los sistemas. Aún cuando las donaciones de individuos y empresas sean publicitadas con todo rigor, los observadores escépticos pueden no coincidir a la hora de definirlos como formas de influencia "grises" o "blancas". Puede que la tarea consista en determinar si esos pagos son utilizados para la financiación de las campañas partidistas oficialmente legítimas, o si están destinados a sustentar estilos de vida personal opulentos. Se basa en el mantenimiento de las diferencias entre los gastos de partido y los gastos no políticos, y entre fines públicos y fines privados suficientemente definidos.
Los sistemas con facciones partidistas institucionalizadas, además del séquito de funcionarios que ello entraña, pueden estimular de modo especial la privatización de beneficios al oscurecer dicha distinción. ¿Cómo podríamos discernir en estas aguas profusamente minadas? ¿Cómo distinguir entre el caso de un dirigente que acepta una mordida para que uno de sus partidarios pueda hacer una donación al equipo deportivo de un instituto de su distrito, de un caso en que el dinero del soborno está destinado a la adquisición de coches deportivos para la familia de un parlamentario que se inclinará a favor del donante en el voto de una comisión?2
En Italia, las investigaciones acerca de por qué la pertenencia a los partidos era tan común en las regiones con menor espíritu cívico como en las de mayor espíritu cívico, llevaron a la conclusión de que en las regiones del sur «todos los partidos han tenido una tendencia a convertirse en vehículos de la política de patrocinador-cliente.» En estas regiones, la mayoría definió la política regional como corrupta, mientras que en las regiones de más al norte, de mayor espíritu cívico, el 89% la definió como "honrada", en estudios realizados desde 1987 a 1988. Los dirigentes del sur, además, eran «mucho más proclives a definir la política regional como corrupta que sus homólogos de las regiones con mayor espíritu cívico» (Putnam, 1993, 111).
Desde la última encuesta de Putnam, las reacciones masivas ante las revelaciones de corrupción que involucran a políticos de todas las regiones de Italia, nos han dado motivo para medir sus conclusiones sobre las diferencias en un eje norte-sur. Mientras los niveles de confianza en el norte de Italia eran superiores a los del sur, los italianos en conjunto manifestaban un nivel de confianza mucho menor hacia otros italianos y hacia los extranjeros, como han demostrado las sucesivas encuestas del Eurobarómetro llevadas a cabo por la Unión Europea. Algunos políticos italianos eran conscientes de la evolución de los problemas de la corrupción, y esto se reflejaba en el hecho de que mucho antes de la implosión de comienzos de los años noventa, los programas de los partidos en Italia habían abordado los problemas de la corrupción mucho más extensamente que los programas de los demás grandes países europeos (Huberts, 1995).
¿Cómo se explica que los partidos en Francia fueran tan a la zaga de los partidos italianos en reconocer que la corrupción política era un problema de primer orden? Desde luego, Francia no carecía del folclor de la corrupción, puesto que ciertas ciudades y regiones del país, como Marsella y el sur, tenían una fama de corrupción de larga data. Aquí nos topamos con factores como la intensidad de las rivalidades regionales, y su relación con el hecho de si el desarrollo económico ayudó o no a las regiones pobres.
En Italia, la canalización de recursos hacia el sur subdesarrollado, institucionalizado en la Cassa per il Mezzogiorno, se convirtió en un objetivo de alta prioridad de los gobiernos de la posguerra, y dirigentes como Giulio Andreotti promovieron con vigor la causa de Sicilia. Independientemente de que Andreotti sea condenado o no por corrupción y por colaboración con la Mafia, queda claro cómo los intercambios políticos afectaron los resultados económicos. A lo largo de los últimos cuarenta años, la brecha entre el ingreso per cápita del sur y el norte no ha disminuido sino aumentado, y hacia mediados de los años ochenta, era un 80% superior en el norte. Comparada con otras regiones de todos los países de la Comunidad Europea, la región de Emilia-Romagna, en el norte, realizó el salto más espectacular del conjunto de las ochenta regiones de Europa entre 1970 y 1988, mientras una región como Calabria quedó relegada al último lugar (Putnam, 1993, 154-8).
En Italia, con el amplio programa de regionalización del decenio de 1970, los ministerios transfirieron una buena parte de sus competencias nacionales, en general, a las regiones de nueva creación, responsabilizándolas de la gestión del 25% del presupuesto nacional. La política sanitaria era uno de los factores más implicados al transferir a las regiones prácticamente todas las competencias en lo referente a los sistemas de hospitales nacionales y de atención sanitaria. Diez años más tarde, la mayoría de los dirigentes locales opinaban que la administración en su región era «decididamente ineficiente», y el sistema regional de atención sanitaria era considerado un «fiasco administrativo» (Putnam, 1993, 48). Muchas regiones, especialmente en el sur, alimentaron una reputación de ineficiencia y corrupción a gran escala, como en el caso de Catania y Sicilia (Della Porta, 1992). En las regiones del sur, fundamentalmente, donde las redes de patrocinador-cliente seguían procurando los favores del Estado, éstas persistieron como la principal estructura de poder. «Cada vez más organizados dentro del marco de los grandes partidos», (Putnam, 1993, 142), ahora tenían la posibilidad de extender su radio de cobertura.
Si bien el espejo italiano fue útil para medir comparativamente la magnitud de la corrupción en Europa, en el decenio de 1990 empieza a difundirse cada vez más otro tipo de prisma para medir las actividades de corrupción política de las empresas europeas en el extranjero. Su origen es estadounidense y, a partir de la Ley contra las prácticas internacionales de corrupción (FCPA - Foreign Corruption Practices ACT), se basó en técnicas legales destinadas a combatir la corrupción internacional que se había desarrollado a finales del decenio de 1970. Esta ley fue aprobada por el Congreso de Estados Unidos en 1977, en los días que siguieron al escándalo Watergate y a las revelaciones sobre los sobornos generalizados de las empresas estadounidenses en el extranjero. La compañía Lockheed, del sector aeronáutico, se había convertido en la más notoria de las más de 500 empresas que habían manifiestamente pagado a políticos extranjeros y burócratas de alto rango con el fin de obtener un trato preferencial en las ofertas de contratos.
Si bien las leyes de la mayoría de los países permitían el procesamiento de prácticas corruptas en el marco de la jurisdicción nacional, en ningún país importante existían las bases jurídicas para procesar a las empresas o individuos implicados en casos de soborno más allá de las fronteras nacionales. Así, la FCPA inauguró una nueva vía para crear un modelo de lo que los gobiernos podían hacer para controlar efectivamente el comportamiento de las empresas transnacionales en un momento en que la globalización del comercio empezaba a acelerarse a un ritmo sin precedentes. A lo largo del decenio siguiente, el gobierno de Estados Unidos empezó a aplicar la ley a un ritmo muy pausado. Los juicios más severos tuvieron que enfrentarse al argumento de que las empresas estadounidenses quedaban en una posición muy desventajosa, puesto que otros países industrializados, especialmente los países europeos y Japón, no habían introducido una legislación similar. Estos países alentaban las prácticas corruptas de sus empresas en países en desarrollo al seguir tolerando que los gastos por soborno se incluyeran legítimamente en las deducciones de impuestos (Rosenthal, 708-10). Se inició una serie de investigaciones relacionadas con procesos incoados bajo esta ley, y se llevó a los tribunales una docena de casos.
En el curso de los años ochenta, muy pocas prácticas de soborno aún vigentes en las empresas europeas instaladas en los países en desarrollo se convirtieron en objeto de crítica o de escándalo. Dichas críticas se vieron inhibidas por la acción poderosas asociaciones comerciales que argumentaban que Alemania no podía permitirse seguir el ejemplo de Estados Unidos mientras competidores en Japón y en otros países europeos siguieran obteniendo contratos mediante sobornos sin temor a verse perseguidos legalmente. Incluso las empresas de los países escandinavos, que se felicitan por su elevado nivel moral, recurrían a las prácticas de corrupción en sus actividades en el extranjero, y éstas no siempre eran objeto de escándalo. Uno de dichos escándalos estalló a partir de las informaciones reveladas por la prensa en India, de que Bofors, una empresa sueca productora de armamento, había incurrido en sobornos generalizados de funcionarios indios para asegurarse contratos muy bien remunerados. Los esfuerzos emprendidos ante organizaciones internacionales como la Cámara Internacional de Comercio para conseguir la adhesión de las empresas a códigos de conducta no prosperaron. Iniciativas similares, emprendidas con el apoyo del Banco Mundial, tampoco lograron obtener una resonancia generalizada.
Las medidas de los sucesivos gobiernos de Estados Unidos para impulsar la rigurosa aplicación de la FCPA e intentaron que otros países emprendieran iniciativas similares variaron sustancialmente de una administración a otra. La propia ley reflejaba fielmente la política exterior moralista de la administración Carter, que también puso énfasis en los antecedentes de otros países en materia de derechos civiles y humanos. Sin embargo, «una vez iniciada la era Reagan y su política de laissez-faire, la mayoría de los habitantes de Estados Unidos se sintió menos concernida por cuestiones de orden moral» (Rosenthal, 1989, 712). No fue hasta la llegada de Clinton en 1992 que el gobierno de Estados Unidos volvió a emprender iniciativas diplomáticas más amplias para conseguir que los gobiernos, especialmente los europeos, no se mostraran tan complacientes con la corrupción en sus empresas. Más tarde, dirigieron su atención a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), con sede en París.
Paralelamente a esta actividad a nivel de gobierno, surgieron otras iniciativas cuasi privadas, como la creación en 1993 de una organización llamada Transparency International (TI), fundada por Peter Eigen, un alemán ex funcionario del Banco Mundial. TI obtuvo el apoyo de diversas empresas, individuos y organismos gubernamentales en varios países, con el fin de promover un programa de gran cobertura para informar sobre la incidencia de la corrupción y asuntos relacionados con la misma en numerosas regiones del mundo, poniendo especial énfasis en los países menos desarrollados.
El Bundestag de Alemania fue uno de los principales protagonistas de las tentativas de reforma. La oposición socialdemócrata lanzó una iniciativa para cambiar la legislación que permitía deducciones tributarias para las empresas alemanas en el extranjero. Sin embargo, la moción topó con la oposición del Ministro de Hacienda del gobierno de Kohl y fue derrotada por los votos de los diputados de la CDU (Eigen, 1995).
La resistencia de los legisladores alemanes se vio apoyada por publicaciones legales que apoyaban el carácter deducible de los pagos por soborno. Un autor sostenía que dicho carácter deducible podría verse disminuido en casos de soborno doméstico, pero repetían el argumento tradicional de que las restricciones de esos pagos en el extranjero situarían a la industria alemana en una posición desventajosa ante la competencia, salvo si se actuaba conjuntamente a nivel internacional.
Se observó progresos de otro tipo en la OCDE, cuyo Consejo aprobó en mayo de 1994 una Recomendación sobre los Sobornos en las Transacciones Comerciales Internacionales. Éste fue presentado como el primer acuerdo internacional entre los gobiernos para luchar contra el soborno de funcionarios extranjeros. Entre sus recomendaciones se incluye la de que los países miembros adopten «medidas rápidas y significativas para... disuadir y luchar contra el soborno de funcionarios públicos extranjeros», mediante la modificación de sus leyes y reglamentos comerciales y tributarios. También se pidió a los gobiernos que realizaran un seguimiento de los registros de prácticas bancarias y de contabilidad, y que reexaminaran las condiciones bajo las cuales otorgan subsidios y firman contratos de adquisición.
Posteriormente, los funcionarios de Estados Unidos presionaron a otros países de la OCDE para que siguieran las recomendaciones. Más tarde, en 1995, uno de estos países se quejó de la lentitud de la ejecución y lo atribuyó en parte a los diplomáticos, porque no destacaban suficientemente el tema en sus informes a superiores políticos. El funcionario criticaba indirectamente la tendencia de barrer bajo la alfombra la información comprometedora al sugerir que «si un país duda de que sus empresas estén involucradas en sobornos en el extranjero, tal vez quieran solicitar nuestros conocimientos en la materia. Quizá podamos proporcionarle a ese país documentos que sugieran lo contrario» (Tarullo, 1995, 9).
¿Cuál es la correlación entre la limitada información sobre la voluntad gubernamental y no gubernamental para actuar contra la corrupción de sus empresas nacionales en el extranjero y la evaluación que dan los empresarios (en el Cuadro 1, más arriba) acerca de la corrupción de los servicios públicos nacionales?
Se puede resumir la información relevante de las iniciativas de la OCDE y de TI de la siguiente manera:
(1) Algunos países, situados hacia la parte inferior de la columna de los "Menos corruptos" del Cuadro 1, habían emprendido iniciativas a nivel de gobierno que obedecían a las recomendaciones de la OCDE. Uno de ellos es Gran Bretaña, cuyo gobierno descubrió que se podía aplicar una antigua legislación relacionada con el procesamiento judicial de la corrupción doméstica para iniciar procesos penales por las mismas actividades en el exterior. Además, los ingleses tienen una de las representaciones más activas de TI. (2) Entre los países más grandes que figuran en la columna "Moderadamente corruptos", Alemania, Japón y Francia tienen antecedentes diferentes. Como se ha señalado más arriba, Alemania es el país anfitrión de la sede central de TI y ha desarrollado una actividad considerable a nivel de gobierno. Sin embargo, no se ha logrado un avance decisivo para lograr que el gobierno alemán se muestre más solidario con los objetivos de la OCDE. El gobierno francés se ha mostrado igualmente inactivo respecto a este asunto. Aunque empezaron con cierto retraso, los franceses acogieron una representación de TI a comienzos de 1995. En cuanto a Japón, este país no se ha mostrado demasiado activo ni emprendiendo iniciativas de gobierno ni generando como mínimo un comienzo de actividad hacia la creación de una representación de TI. Se puede decir lo mismo, a grandes rasgos, sobre Italia (Transparency International, 1995).
Continuando con su politica inicial, en abril de 1996 la OCDE pidió formalmente a sus países miembros que revisaran su reglamentación fiscal susceptible de incitar a la corrupción de funcionarios extranjeros mediante el otorgamiento de deducciones fiscales. La oposición francesa y alemana a tal recomendación fué en parte resuelta gracias a la promesa, por parte de la OCDE, de dar un seguimiento a la implementación de esta reforma, y de apoyar al mismo tiempo, acciones similares de gobiernos fuera de la OCDE. Iniciativas relativamente semejantes están imponiéndose simultáneamente en organizaciones regionales, como el Consejo de Europa o la OEA (Simons, 1996).
El cálculo de las evaluaciones nacionales de la reputación de corrupción en los servicios públicos a nivel nacional puede servir como punto de partida útil para desarrollar una topografía de la incidencia de la corrupción a nivel europeo o mundial. Sin embargo, la imagen que surge a partir del intento de calcular promedios nacionales se vuelve más compleja cuando investigamos los antecedentes de regiones específicas, de industrias o de los intereses comerciales y burocráticos. A pesar de destacar de forma especial las variaciones regionales en Italia, sería posible detectar diferencias similares en otros países, sobre todo en Estados Unidos. Finalmente, la rápida aceleración de la participación en la economía global ha dado una mayor importancia a la detección y lucha contra el soborno, practicado particularmente por las empresas occidentales en regiones del mundo menos desarrollado.
Traducido del inglés
Notas
1. Esta tesis puede apoyarse
haciendo referencia al compendio Political Scandals and Causes
Célèbres Since 1945
, puesto que Barker opina que el
primer gran caso de corrupción que se destapó en
Inglaterra, en el decenio de 1970 (el caso Poulson), al parecer
no generó suficiente resonancia en la opinión pública
para que mereciera ser incluido en esta lista selecta de escándalos
ocurridos en Inglaterra (Barker, 1993, 14).
Referencias
BARKER, Anthony 1993. "Investigating the
Unacceptable -Problems of Systematic Analysis of 146 cases of
Corruption and other Political Scandals in Twenty Democracies",
ponencia presentada en el ECPR, Sesiones Conjuntas, Universidad
de Leyden, 2-8 de abril.
BELLERS, Juergen 1989. Politische Korruption:
Vergleichende Untersuchungen, Münster: lit.
BLANKENBURG, Erhard, et al. 1989. "Political
Scandals and Corruption Issues in West Germany", en Political
Corruption, pp. 913-932.
DELLA PORTA, Donatella 1992. "Corruzione
e carriere politiche: imagini dei 'politici d'affari'" en
Stato e Mercato, Nº 34, abril, pp. 35-62.
EIGEN, Peter 1995. "Das Nord-Sud Gefalle
des Korruption" Kursbuch, No.120, June 1995, pp.155-170.
ETZIONI-HALEVY, Eva 1985. Democracy and Bureaucracy,
Londres, Routledge and Kegan Paul.
HEIDENHEIMER, A.J. comp. 1978. Political Corruption:
Cases in Comparative Analysis. New Brunswick: Transaction.
HEIDENHEIMER, A.J. 1989. "Perspectives
on the Perception of Corruption", en Political Corruption,
pp. 149-164.
HEIDENHEIMER, A.J., Michael Johnston y Victor
LeVine, comps., 1989. Political Corruption: A Handbook. Transaction.
HUBERTS, L.W.J.C. 1995. "Western Europe
and Public Corruption", en European Journal on Criminal Policy
and Research, Nueva York (2), pp. 8-20.
KJELLBERG, Francesco. 1993. "Corruption
as an Analytical Problem: some notes on Research in Public Corruption".
Indian Journal of Administrative Science, pp. 195- 221.
MARENGO, F.D. 1988. "The Link Between
Political Corruption and Political Scandal, Corruption and Reform,
v.3, pp. 65-79.
MEDARD, J.-F., 1996. 'Public Corruption in
Africa: A Comparative Perspective'. Corruption and Reform, 1:2,
115-132.
MÉNY, Yves 1992. La corruption de la
Republique, París, Fayard.
NECKEL, S. 1989. "Power and Legitimacy
in Political Scandal", en Corruption and Reform, v. 4, pp.
147-158.
PUTNAM, Robert D. 1993. Making Democracy Work:
Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press.
ROSENTHAL, Michael 1989. "An American
Attempt to Control International Corruption", en Heidenheimer,
Johnston, Le Vine, Political Corruption: A Reader, pp. 701-14.
SHERMAN, Lawrence 1989. "The Mobilization
of Scandal" en Heidenheimer, Johnson and Levine comps., 1989.
SIMONS, M. 'U.S. Enlists Other Rich Countries
in a Move to End Business Bribes to Foreign Officials' New York
Times 12, 1996.
TARULLO, Daniel K. 1995. Development at the
OECD in the Multilateral Regulation of Corrupt Practices, Washington
D.C., Departamento de Estado de Estados Unidos, Texto no publicado.
Transparency International 1995. Building a
Global Coalition Against Corruption. Berlín, TI.