Yves Mény es profesor de Ciencia
Política en el Instituto de Estudios Políticos (París).
En la actualidad es director del Centro Robert Schuman del Instituto
Europeo Universitario, (Florencia) CP 2330 Ferrovia, Italia. Sus
estudios tratan sobre la reforma de la administración,
sobre cuestiones regionales, política comparada sobre el
sistema político francés. Su última obra
es: La corruption de la République (1992), Democratie
et corruption en Europe (editor junto con Della Porta), (1995).
El editor desea agradecer al Profesor Mény su valiosa ayuda
como consejero editorial de este número de RICS.
Desde hace al menos un decenio y de manera
más clara en estos últimos años, el problema
de la corrupción ocupa un lugar primordial en los temas
políticos. Todos los observadores coinciden en esta afirmación
y las discrepancias eventuales sólo se producen en torno
a matices o aspectos secundarios. De todas formas, esta unanimidad
sobre la gravedad del problema como cuestión política
apenas va más allá de este acuerdo mínimo.
En todos los demás aspectos, hay múltiples discrepancias
debidas a la dificultad de aprehender la cuestión pero
también a la multiplicidad de sus formas de expresión
y a la diversidad de los actores que intervienen en el debate.
Un rápido examen de estas discrepancias de análisis
y de juicios nos acercará a la complejidad del problema.
El análisis de las causas de la corrupción va en direcciones radicalmente opuestas, dependiendo de los paradigmas o las preferencias ideológicos. La escuela neoliberal (que ha hecho una gran aportación al análisis del fenómeno) considera la corrupción como una de las manifestaciones de los mercados negros originados por el exceso de intervencionismo estatal. Cuanto más interviene el Estado, más reglamenta y más fomenta la invasión de las burocracias, más riesgos hay de que se den procedimientos y mercados paralelos, origen de comportamientos delictivos. Por el contrario, los que no están convencidos de la perversidad intrínseca del Estado o de los méritos evidentes del mercado, insisten en otro aspecto: el debilitamiento de la ética pública, la deslegitimación del Estado como encarnación del interés general, la disolución de los valores colectivos por la búsqueda del beneficio y la defensa de intereses egoístas y privados. [Cartier-Bresson, 1993; Rose-Ackerman, 1978].
La novedad del fenómeno constituye también
otra fuente de discusiones. A los que pretenden que la corrupción
nunca había causado tantos estragos como hoy, tanto en
la esfera pública como en las relaciones privadas, contestan
otras voces que la corrupción es tan vieja como el mundo,
que es inherente a toda acción humana y que no hay por
qué dramatizar la situación. Para los primeros,
el período actual se distingue por el hecho de que la corrupción
se ha generalizado, alcanzando cada vez más ambientes,
y esto supone un retroceso respecto a los progresos realizados,
sobre todo en las democracias, para erradicar el virus. Para los
segundos, que no niegan la existencia de la corrupción,
el alcance de los ataques a la moral o a la ética pública
o privada, se ha exagerado considerablemente por parte de los
medios de comunicación. Algunos hechos se han inflado o
amplificado, otros sólo salen a la luz en razón
del interés pasajero por el problema, igual que ocurre
con las infracciones del código de circulación.
Éstas parece ser que se mantienen más o menos estables
pero cuando se produce un accidente espectacular o cuando el gobierno
decide aplicar una política de represión o de prevención,
se hacen más llamativas y problemáticas. Según
esta versión de las cosas, lo que es nuevo no es tanto
el fenómeno de la corrupción como la explotación
que se hace de ella. Más que la infracción en sí
misma, es el escándalo y su explotación política
lo que se discute. [Sánchez, 1995].
La extensión de la corrupción
constituye un tercer aspecto sobre el que tampoco hay acuerdo.
Destaquemos a este respecto que la discusión sobre este
punto es prácticamente insoluble habida cuenta de la naturaleza
misma del objeto en cuestión. La corrupción es,
en síntesis, una transacción clandestina [Claeys
y Frognier, 1995], salvo allí donde por ser ya sistemática,
disfruta de un estatus casi oficial, de un "acuerdo"
no escrito pero conocido y aceptado por todos. Este carácter
secreto se aviene mal con los intentos de medirla que se han llevado
a cabo aquí y allá, ya sea por los laberintos de
las persecuciones y de las condenas penales, ya sea a través
de la prensa [Cazzola, 1988].
Toda comparación de un período
a otro, de un país a otro, parece pues, imposible, tan
diferentes y variables son los parámetros de la represión
[Della Porta y Mény, 1995]. Para volver al ejemplo del
código de la circulación, está claro que
el primer resultado de una política de mayor severidad
respecto al exceso de velocidad es hacer subir las estadísticas.
En situaciones iguales, la cantidad de infracciones dependerá
considerablemente de la manga ancha o del rigor en la definición
de las mismas y en la aplicación de las reglas.
Por consiguiente, la extensión real
o imaginaria de la corrupción es tanto una cuestión
de percepción y de sensibilidad como de medida objetiva
del fenómeno. Ante esta falta de seguridad, la discusión
prácticamente no tiene salida: los optimistas insisten
en el carácter coyuntural del fenómeno, sacando
a relucir el gusto de los periodistas por el sensacionalismo y
el exceso de celo de los jueces, a los que se suele tachar de
radicales, sectarios y hasta de frustrados. Por el contrario,
los pesimistas se declaran convencidos de que los hechos que salen
a la luz no son sino la parte visible del iceberg. Sobre todo
insisten en el hecho de que numerosos "affaires" sólo
se han descubierto por azar o por circunstancias imprevistas:
una esposa abandonada que denuncia a su marido, un contable minucioso
que lleva una contabilidad paralela muy precisa, etc. La corrupción
que se conoce y se divulga no es más que una ínfima
parte de la realidad.
Los mismos desacuerdos sobre la medición de la corrupción aparecen cuando se intenta una comparación internacional, o incluso una comparación de actitudes dentro de una misma sociedad, pero entre grupos sociales diferentes. Como muestran las aportaciones de este número de la revista, la sensibilidad de la opinión pública con respecto a la corrupción varía considerablemente de un país o de una cultura a otra. No sólo entre Europa y Norteamérica, entre África y Asia, sino dentro de conjuntos relativamente homogéneos como Europa occidental (sobre todo, entre países de cultura latina y católica, y países nórdicos y protestantes). Variaciones de la misma amplitud se dan dentro de los sistemas políticos entre la opinión at large y las minorías sociales. Mientras que éstas últimas generalmente tienden a minimizar la extensión de la corrupción (con frecuencia después de haberla ignorado o negado), las opiniones públicas tienen una marcada propensión durante estos últimos años a exagerar su extensión. Los sondeos en Italia, Francia o Japón principalmente (pero no solamente), atestiguan que la gran mayoría de las personas entrevistadas (a veces más de 80%) están convencidas de que "todos los políticos son corruptos". Por supuesto, cualquiera que sea la realidad de la corrupción, no hay nada que permita sostener seriamente semejante creencia.
Los desacuerdos anteriores se mantienen e incluso
se agrandan cuando se trata de dar una definición de corrupción.
¿Qué es la corrupción? ¿Es solamente el
delito tipificado como tal por las leyes penales de cada sistema
político o hay que dar una definición más
amplia, basada en una observación más realista del
fenómeno? Dicho de otra manera, ¿es preferible una
definición más jurídica o una aproximación
más sociológica?
La definición jurídica tiene
la ventaja de la seguridad y de la certeza: es corrupción
lo que el código penal define como tal, o lo que prohíben
los códigos de deontología profesional. Al fijar
lo permitido y lo prohibido, la ley traza en principio unas fronteras
claras que permiten al hombre público o privado, al ciudadano
y al funcionario, determinar sin demasiadas dudas ni vacilaciones
la línea de conducta debida. A falta de ética individual
o colectiva, se impone la regla como árbitro de las decisiones.
O, como decía Camus: "cuando no se tienen principios,
hacen falta reglas". Esta aproximación positivista
y jurídica plantea, no obstante, dos problemas. El primero,
estrictamente jurídico, el segundo de naturaleza ética.
En el plano jurídico primeramente, la mayoría de
los juristas coinciden en destacar las limitaciones de esta aproximación
tradicional. Primero, porque las prácticas corruptas rara
vez se limitan al campo definido por las leyes penales. En torno
al delito de corrupción propiamente dicho, se incorporan
otros delitos en conexión que constituyen un conjunto artificialmente
segmentado por las calificaciones jurídicas. Delitos tales
como la malversación o la ingerencia, muy a menudo forman
parte de la corrupción sin ser considerados stricto
sensu como tales. La fluidez y la complejidad de las prácticas
desviadas hacen imposible que se puedan reducir a las etiquetas
del derecho penal, y los primeros en señalar lo obsoleto
del derecho han sido los jueces encargados de reprimir la corrupción,
en particular la operación de Mani Pulite en Italia.
Igualmente, la oposición tradicional entre corruptor y
corrupto, base de numerosas disposiciones penales, no responde
ya a la imagen sobre la cual estaba basada, la de un corruptor
(procedente del cuerpo social) tratando de persuadir a un funcionario
público (el corrompido) de violar los deberes de su cargo
a cambio de ventajas personales. La observación reciente
muestra que lo más frecuente es la relación inversa:
el ofrecimiento de corrupción ya no parte del supuesto
"corruptor" sino del que los códigos consideran
como el actor pasivo, el corrompido, es decir, el político
o el funcionario. Es cada vez más frecuente que sea el
agente público el que está en situación de
corruptor. [Della Porta, 1992; Mény, 1992].
La aproximación estrictamente jurídica
tiene otro defecto: tiende a dejar a un lado los principios y
los valores éticos que constituyen el origen de las disposiciones
represivas. La corrrupción no es un delito banal comparable
a una infracción al código de la circulación
o a una estafa. Constituye una violación de los deberes
del cargo y una negación de los valores que se supone que
sustenta un sistema político-administrativo democrático
basado en el estado de derecho: la distinción de los intereses
privados de los públicos, la igualdad de trato a los ciudadanos,
la transparencia de las transacciones, etc... Si sólo se
hace hincapié en la estricta definición penal de
la corrupción, se corre el riesgo de perder de vista el
fundamento y la razón de ser de estos dispositivos represivos.
Un ejemplo de esta desviación ha sido la actitud de los
partidos políticos en muchos países (sobre todo
en el sur de Europa, España, Francia, Italia, Grecia) que
han pretendido que no había corrupción en realidad
puesto que las prácticas penalmente reprensibles se justificaban
por la necesidad de ayudar a los partidos, indispensables a su
vez para el buen funcionamiento de la democracia. Así pues,
existe la corrupción personal (detestable) y la corrupción
por el bien del partido (es decir, legítima). Esta actitud,
bastante difundida (que se apoya tácitamente en el principio
de "el fin justifica los medios") demuestra que en este
tema el aspecto ético no se puede pasar por alto y que
la definición jurídica sólo da una visión
parcial, edulcorada y a veces errónea de la naturaleza
del problema.
El análisis sociológico de los
comportamientos puede hacernos avanzar en la comprensión
del problema: ¿qué actitud adoptan los ciudadanos
y más concretamente las minorías con respecto a
la corrupción? La tipología establecida por Heidenheimer
(corrupción blanca, corrupción gris, corrupción
negra) permite hacer más explícito el carácter
subjetivo y volátil de la definición de la corrupción
[Heidenheimer et alii, 1989]. La corrupción blanca se emplea
para referirse a prácticas que no son reconocidas como
corruptas ni por la opinión pública ni por las minorías.
En otras palabras, la corrupción está tan completamente
integrada en una cultura que ya ni siquiera se percibe el problema.
En esta visión culturalista, lo que aquí es corrupción
(por ejemplo en los Estados Unidos) no lo es en otro sitio (por
ejemplo en Francia). Este relativismo cultural (espacial, temporal,
de clase) puede permitir que una situación no parezca corrupta
en comparación con otra: el Watergate constituyó
un escándalo mayor cuya onda expansiva se propagó
durante muchos años en los Estados Unidos, mientras que
otras prácticas de la misma naturaleza (los micrófonos
de los 'fontaneros' del Canard enchaîné) ni
siquiera afectaron a la carrera del entonces ministro del Interior.
La corrupción negra tiene el mismo consenso, pero al revés:
todos, minorías y ciudadanos, están de acuerdo en
estigmatizar ciertas prácticas. El desacuerdo aparece en
la opción gris: lo que unos definen como corrupción,
otros no lo consideran como tal. Es en este desajuste donde hay
riesgo de que aparezca el escándalo, en el choque entre
las percepciones de unos y las prácticas de otros, como
ha ocurrido por ejemplo en el asunto de la financiación
de los partidos políticos. La opinión pública
se ha conmovido por las prácticas poco ortodoxas de los
partidos, mientras éstos últimos trataban de justificarse
invocando las necesidades de la vida democrática. En resumen,
hasta la crisis de los años 1985-90, pocos dirigentes políticos
habían intentado de verdad sanear unas costumbres que tenían
la excusa, para ellos, de ser comunes a todos y, por lo tanto,
exentas de culpa.
De manera general, la definición de
la corrupción (con acuerdo o sin él) depende a la
vez de ciertos efectos de umbral (cuantitativos o simbólicos)
y de influencia en el sistema. La opinión pública
no dará demasiada importancia al desliz de un empleado,
pero, a igual corrupción monetaria, se escandalizará
por el comportamiento de un alto cargo o de un político.
Tolerará una corrupción anecdótica pero reaccionará
violentamente si no es así, ante el carácter sistemático
y planificado de la corrupción. Esta volatilidad de la
definición explica que en algunos aspectos, la toma de
conciencia de la opinión pública y la conmoción
suscitada por la corrupción, dependen de otros elementos
coadyuvantes totalmente diferentes: los actores políticos
en juego, la naturaleza de los hechos incriminados, la función
de la prensa o de los jueces, por ejemplo. La financiación
ilegal de los partidos, de hecho, era un secreto a voces para
la mayoría de los observadores del sistema político
francés. Sólo se ha convertido en un gran escándalo
debido a ciertas condiciones: la revelación al gran público
de unos hechos que no sospechaba, el auge del periodismo de investigación,
unos jueces más independientes y quizá, por encima
de todo, el contraste flagrante entre la retórica moralizante
del P.S. y de su líder por un lado, y las prácticas
ocultas del partido por otro.
Partiendo de estos hechos, podemos intentar
definir la corrupción como un intercambio clandestino entre
dos mercados, el mercado político y/o administrativo y
el mercado económico y social. Este intercambio se realiza
a escondidas pues viola las normas públicas, jurídicas
y éticas, y sacrifica el interés general a los intereses
privados (personales, corporativistas, partidistas, etc...). Por
último, esta transacción que permite a unos actores
privados tener acceso a los recursos públicos (contratos,
financiaciones, decisiones) de manera privilegiada y torcida (por
falta de transparencia y de competencia) proporciona a los actores
públicos corruptos unos beneficios materiales, presentes
o futuros para ellos mismos o para la organización a la
que pertenecen.
La corrupción que aquí nos interesa
es pues la que se da en el punto de unión de lo público
y de lo privado y especialmente en los sectores en los que el
gestor público no está sometido a unas reglas totalmente
obligatorias. La corrupción en un estado de derecho democrático
tiene pocas posibilidades de producirse allí donde el funcionario
u hombre público lo único que puede hacer es responder
positivamente al ciudadano si reúne los requisitos necesarios:
la expedición de un pasaporte, el pago de las prestaciones
sociales, están sometidos a reglas estrictas que no dejan
márgenes de apreciación al funcionario. Por el contrario,
la pequeña y gran corrupción pueden abrirse camino
allí donde el decisor dispone de un cierto poder discrecional:
apreciar una invalidez física que da lugar al cobro de
una pensión, elegir el "mejor" contrato, decidir
la concesión de créditos de inversión, son
decisiones que no pueden estar encerradas en procedimientos casi
automáticos y dejan una capacidad de maniobra apreciable
a los funcionarios o a los políticos, sobre todo si las
reglas de procedimiento que se supone que garantizan el due
process of law no se aplican de acuerdo con la letra o con
el espíritu de las mismas.
Como se ve, independientemente del juicio moral
que cada ciudadano pueda tener sobre la cuestión en función
de su ética personal, son muchos los desacuerdos sobre
la evaluación del fenómeno de la corrupción
y las observaciones que acabamos de hacer aquí distan mucho
de ser exhaustivas... Los desacuerdos son todavía más
enérgicos cuando se aborda la cuestión de los remedios
o soluciones. Llegado este punto es preferible abordar el tema
del aumento repentino de la corrupción que ha alcanzado
a la mayor parte de los países a lo largo de los dos últimos
decenios.
Las interpretaciones de las causas de la corrupción
no sólo dan lugar a discrepancias. Cada una de ellas da
solamente satisfacciones parciales pues apenas uno cree haber
encontrado una explicación razonable cuando aparecen múltiples
excepciones que ponen en duda su alcance general. ¿Cómo
hacer para verlo más claro? Sin pretender dar una respuesta
indiscutible y definitiva al problema, podemos partir de las premisas
siguientes:
La corrupción es un fenómeno
general, universal, tanto en su aspecto espacial como temporal.
No obstante, se pueden observar grandes variaciones tanto espaciales
como temporales a pesar de lo insuficiente de las mediciones y
de su carácter aproximativo: está reconocido que
la Gran Bretaña del s. XX es mucho menos corrupta que hace
un siglo o que los países escandinavos tienen menos problemas
de este tipo que el sur de Europa (a falta de estudios cuantitativos
casi imposibles de realizar teniendo en cuenta el objeto, se sabe
que la sensibilidad de la opinión pública respecto
a la corrupción es muy diferente, como lo demuestran algunos
"affaires" recientes en Suecia, en Francia, en Italia
o en España):
El fenómeno de la corrupción
ya no es, como en el pasado, un problema principalmente nacional,
inherente a un sistema político. Su aspecto internacional
es cada vez más acusado.
Las categorías fundamentales
utilizadas para estudiar la corrupción parecen cada vez
menos válidas, aunque conserven su valor heurístico:
la oposición entre sistemas democráticos y autocráticos
o la distinción ente países desarrollados o países
en desarrollo, que fue durante mucho tiempo una de las claves
más importantes de interpretación, sólo permiten
una burda aproximación al problema.
Las formas y modos de corrupción
se han sofisticado considerablemente hasta el punto de hacerla
casi invisible, o al menos, difícilmente detectable.
Sobre la base de estas premisas, estamos en
mejor disposición para estudiar el contexto en el cual
se ha desarrollado y amplificado la corrupción a lo largo
de estos últimos decenios, tanto en los regímenes
democráticos como en los autocráticos, en los países
ricos como en los países pobres.
Aunque no exista un patrón de medida
que permita apreciar con precisión la extensión
de la corrupción, la mayoría de los observadores
coinciden en señalar el nuevo auge que ha cobrado el fenómeno
en los dos últimos decenios. Por supuesto, las razones
suelen ser diferentes de un sistema político a otro, pero
es posible encontrar unas constantes, sobre todo de tipo contextual.
En los países occidentales donde el Estado y la democracia están en principio mejor consolidados, la corrupción no ha sido menos persistente tomando formas concretas en cada cultura: casi-sistemática en Italia, marginal en la Europa nórdica.
En la mayoría de los países,
la corrupción parecía más una cuestión
de culpas individuales que una perversión generalizada
del medio político-administrativo. Las cosas han empezado
a cambiar debido a las crecientes necesidades de los partidos
políticos y de su incapacidad para cubrir por vías
regulares el incremento de los gastos de sus organizaciones y
el coste vertiginoso de las campañas electorales. En efecto,
los partidos políticos hasta los años 60 no disponían
más que de las aportaciones de sus militantes (en tiempo
y en cotizaciones) y de donaciones más o menos generosas
de hombres de negocios o de organizaciones profesionales y sindicales.
Pero, a partir de los años 70, los recursos tradicionales
decrecen (crisis de militantes) mientras que la "americanización"
de las campañas electorales multiplica por diez sus gastos.
Atrapados entre estas dos evoluciones contradictorias, los partidos,
casi en todas partes, emprendieron ciertas prácticas irregulares
en el mejor de los casos y contra el derecho penal en el peor.
Una primera oleada de reformas tras algunos escándalos
sonados (escándalo Flick en Alemania, escándalo
de la campaña electoral de Nixon, dimisión del vicepresidente
americano Spiro Agnew, escándalo Lockheed en Italia, Japón,
Países Bajos, etc.) hizo pensar que se había encontrado
el remedio milagroso, gracias a la financiación pública
de los partidos y/o de las campañas electorales, junto
con un control sobre el origen y el uso de los fondos. Desgraciadamente,
hubo que constatar que, de manera general, esta nueva afluencia
de dinero no hizo más que estimular los apetitos y las
necesidades, suscitando nuevas formas de corrupción o de
manipulación de las reglas (multiplicación de los
Political Action Committees en los Estados Unidos o de partidos-fantasma
en Francia).
En los antiguos regímenes socialistas,
en los países en desarrollo, pero también en numerosas
sociedades occidentales, la corrupción ha aparecido como
el antídoto funcional contra una reglamentación
y una burocratización excesivas. Jean Cartier-Bresson (1993)
resume así la postura de los economistas neoliberales sobre
esta cuestión: "El mercado --escribe refiriéndose
a sus puntos de vista-- se cobra siempre sus derechos contra la
intervención estatal y da lugar a la aparición de
los mercados negros que ostentan una cierta legitimidad autoritaria.
En estas condiciones, y con los gobiernos dominados por grupos
más preocupados de su propio bienestar que del bienestar
colectivo, se instaura un inevitable mercado negro de los derechos
de propiedad pública. Su objeto es la apropiación
de las rentas de situación por parte de los cazadores de
rentas. Sólo la vuelta a unos principios intocables de
competición política y de libre competencia económica
y social, puede hacer que disminuyan los fenómenos de corrupción".
La corrupción, aunque detestable en principio, aparece
también como una válvula de seguridad, "el
aceite de los engranajes", el instrumento capaz de desbloquear
a una sociedad bloqueada. Este análisis no carece de pertinencia
ni de argumentos teóricos, ni tampoco de material empírico.
Sin embargo, tiene el inconveniente de subestimar el efecto destructor
de la corrupción en el cuerpo social. La corrupción
permanece y crece aunque las razones que la hubieran "justificado"
hayan desaparecido (ej. los antiguos países socialistas
donde prospera la corrupción pese al hundimiento de los
regímenes autoritarios e intervencionistas).
Al argumento neoliberal se opone la opinión de los que ven en la deslegitimación del Estado (por buenas o malas razones), la causa principal del auge de la corrupción. Los ataques virulentos contra el intervencionismo estatal, contra el Welfare State, contra los burócratas, habrían contribuido a confundir las líneas divisorias entre interés colectivo e interés personal, entre esfera pública y esfera privada. Como contrapunto, la valoración excesiva del mercado, del beneficio, de cualidades como la eficacia y la competitividad (en detrimento de la igualdad) habrían permitido no solamente desvalorizar el Estado como concepto abstracto sino más prosaicamente poner en duda la pertinencia y la validez de sus intervenciones al igual que el estatus de sus agentes. Allí donde la ética pública estaba sostenida por una serie de tradiciones o de reglas interiorizadas (espíritu de cuerpo, defensa del interés general, primacía de lo público sobre lo privado) la deslegitimación de estos valores ha tenido la consecuencia de disminuir de alguna forma el "coste moral" de la corrupción.
Este debilitamiento de los valores de la esfera
pública y del coste moral de la corrupción dan lugar
a que se forme un círculo vicioso: la corrupción
se extiende y su difusión contribuye a su aceptación
social. Además, la corrupción por arriba hace más
aceptable la corrupción por abajo y viceversa. La corrupción
se convierte en un metasistema cuyas implicaciones afectan a toda
la vida social hasta que sus costes y sus efectos perniciosos
provocan la reacción de una parte de las minorías
(prensa, jueces) o de la población (populismo) contra las
minorías en el poder.
La extensión de la corrupción
en los años 80-90 se comprende por las oportunidades sin
precedentes que este período ofrece con respecto a otros
momentos de la historia. Efectivamente, hay un contexto de crisis,
es decir, un contexto en el que se ponen en tela de juicio y caen
algunas situaciones ya establecidas y, al mismo tiempo, emergen
nuevas reglas, valores o principios de acción.
Este momento en concreto se caracteriza primero
por un cambio ideológico importante: la prevalencia de
la idea de mercado sobre la idea de Estado. Partiendo de los Estados
Unidos, la ola neoliberal ha conquistado a continuación
a Gran Bretaña, América del Sur, Asia, y después
a Europa continental e incluso a África, pese a los problemas
específicos de este continente, más afectado por
el subdesarrollo.
La apología del mercado se ha visto confirmada por los éxitos económicos de Japón y de los nuevos tigres asiáticos y reforzada a contrario por el hundimiento de los países socialistas o por las crecientes dificultades de los gobiernos socialdemócratas al afrontar sus costosas políticas de inspiración keynesiana. En todas partes, con el impulso de los neoliberales o bajo la férula del Banco Mundial, del FMI, incluso de la OCDE, unas vigorosas políticas de desregulación y de privatización han desmantelado el dominio jurídico, económico y financiero del Estado. En todas partes se han impuesto nuevas reglas de juego, han aparecido nuevos actores. Las viejas coaliciones de intereses han sido puestas en tela de juicio por el efecto de ideas nuevas y de obligaciones externas cada vez más apremiantes en relación con la constitución de bloques regionales o con la liberalización del comercio mundial.
El problema ahora no es tanto discutir si estas
políticas constituyen a largo plazo el mejor remedio contra
la corrupción, introduciendo más competencia y reduciendo
las rentas creadas por la intervención estatal o si por
el contrario, no son más que una caja de Pandora abierta
por imprudentes turiferarios del mercado, cegados por su antiestatalismo.
Conformémonos con constatar que la crisis de los antiguos
modelos y la introducción de drásticos cambios en
la manera de pensar y de actuar han dado lugar a considerables
oportunidades de corrupción en este momento de transición
en el que las convenciones del pasado no son ya válidas
ni legítimas mientras que las nuevas reglas de juego todavía
no están establecidas o son mal aceptadas o mal integradas.
Las políticas neoliberales no constituyen la panacea y
no significan el fin de la corrupción. Hay que cumplir
otras condiciones - que no proceden de la esfera del mercado--
para hacer cesar o impedir la corrupción.
La corrupción reciente se parece mucho
a la que se manifestó en el pasado. Es su inserción
en una estructura particularmente propicia (la transición
de la economía dirigida o socializada a una economía
de mercado) junto con la inadecuación o el desconocimiento
de las nuevas reglas (la libertad de los actores económicos
a menudo se confunde con la del zorro en el gallinero) y con el
desgaste de los valores tradicionales, lo que ha permitido que
cobre una dimensión rara vez alcanzada tanto por su extensión
universal como por la importancia de los intereses en juego. No
obstante, al menos un factor nuevo parece determinante en la transformación
del problema: la internacionalización de los intercambios
económicos paralela a la de los mecanismos de la corrupción.
La corrupción es una forma de intercambio
paralelo y oculto que se infiltra en los mecanismos de mercado
o en los procesos públicos de distribución de derechos
o recursos. La corrupción puede extenderse allí
donde las operaciones, en lugar de estar reglamentadas y ser transparentes,
se convierten en transacciones ocultas que tienden a procurar
a los beneficiarios unas ventajas que no podrían obtener
en libre competencia o con la aplicación rigurosa de las
normas establecidas. Esto es justamente lo que ocurre en muchas
transacciones internacionales. Los cauces que favorecen la corrupción
son múltiples: reglamentos proteccionistas que el exportador
trata de evitar: necesidad de obtener permisos, autorizaciones,
licencias etc. que las autoridades políticas o administrativas
están en posición de valorar económicamente;
obligación de contratar por intermediación de corredores
cuya finalidad muy a menudo se reduce a obtener la gratificación
obligatoria; obligación para un Estado beneficiario de
préstamos, de emplear esos créditos en el país
acreedor; intervención de las autoridades públicas
en la negociación y conclusión de contratos, especialmente
cuando el proveedor y el cliente son elementos del sector público
de sus respectivos Estados. La larga y tumultuosa historia de
las relaciones entre África y las antiguas potencias coloniales
da fe de la antigüedad y la persistencia de estos malos hábitos.
Pero el problema no está en la herencia de África.
Desde luego, su situación de dependencia económica,
militar y a veces, política, ha hecho posible el desarrollo
de algunas prácticas escandalosas. Pero en otras partes
del mundo menos dependientes del mundo occidental, la corrupción
ha corrido parejas con la expansión de los intercambios.
El Partido Comunista chino anunciaba recientemente la expulsión
de 500.000 miembros o dirigentes acusados de corrupción.
Y el procesamiento de los ex- presidentes de Corea del Sur, Roh
Tal Woo y Chun Doo-Hwan, ha destapado un considerable tráfico
en cada transacción económica importante: trenes
de alta velocidad, armamento, grandes obras, cualquier pretexto
era bueno para sacar ganancias sustanciosas en beneficio del líder
y de las minorías en el poder.
Las relaciones de corrupción a nivel internacional son especialmente complejas en la medida en que mezclan intereses privados legítimos (los de la empresa) o menos honorables (los de los intermediarios) con los intereses de socios político-administrativos que pueden actuar en nombre de los intereses públicos considerados legítimos (apoyo a la exportación, defensa de intereses nacionales) o bien como partes directamente interesadas en el intercambio delictivo.
Estas prácticas desviadas a menudo han
recibido las bendiciones de las más altas autoridades del
Estado, en nombre del interés general: por ejemplo, en
Francia, en la época en la que el control de los cambios
era obligatorio, el Ministerio de Finanzas autorizaba la exportación
de divisas a Suiza (o a otros paraísos fiscales equivalentes)
para hacer frente a las comisiones ilegales que las empresas tenían
que pagar. No solamente se violaba la ley con total impunidad
sino con la bendición de la administración fiscal.
Por otra parte, esta violación de las reglas de la deontología
y del mercado no es algo específicamente francés.
Sólo los Estados Unidos han sancionado las prácticas
de la gratificación a la exportación a consecuencia
del escándalo Lockheed en 1977. Se puede dudar de la eficacia
de esta política en razón de las múltiples
posibilidades de evasión y de la dificultad de aportar
pruebas de estas prácticas ilegales. La remuneración
oficial de los "brokers" o la utilización de
empresas locales subcontratadas para hacer el "dirty job"
son algunos ejemplos de las prácticas más extendidas
para alcanzar los objetivos propuestos sin echarse encima el peso
de la ley.
Es innegable que la multiplicación de los intercambios internacionales contribuye a la prosperidad mundial y al fuerte crecimiento de los países en desarrollo. Pero esta evolución positiva se sitúa en un contexto político y comercial doblemente insatisfactorio. Por un lado, estos intercambios económicos dan lugar, cada vez más, a una verdadera guerra económica en la que los argumentos de venta no responden más que en parte a las reglas del mercado: intercambios de contratos a cambio de protección militar o política, comisiones, corrupción de los directvos de las empresas, de la administración o de las minorías políticas. Además, por un efecto de boomerang, los corruptores occidentales se convierten a su vez en corruptos al aceptar donaciones o aportaciones para sus campañas electorales o incluso permitiendo que los que se han beneficiado con sus prebendas, les paguen. La corrupción no es un camino de sentido único, de la empresa occidental corruptora hacia los países compradores corruptos. Con frecuencia, con demasiada frecuencia, la corrupción se practica en el seno de una compleja red en la que el intercambio corrupto es multidireccional y sistemático.
Por otra parte, a diferencia de la situación
que prevalece en la mayoría de los Estados --por lo menos
en el plano jurídico --el intercambio corrupto internacional
se desarrolla en un universo en el que el Estado de Derecho es
más una loable aspiración que una realidad. Sólo
se puede reprimir la corrupción por medio de las legislaciones
nacionales. Aparte de que siempre es difícil probar el
delito, es iluso esperar una gran eficacia de la represión
cuando a veces los dirigentes de más alto nivel están
ellos mismos en la primera fila de los actores de la corrupción.
Pese a las tentativas de algunas organizaciones internacionales
(Consejo de Europa, OCDE) que, ante la extensión del problema,
se han alarmado y han hecho recomendaciones para eliminar esa
plaga, no se ha realizado ningún progreso sustancial. Hay
que esperar -pero no es más que otro buen deseo- que la
nueva Organización Mundial del Comercio (OMC) se lance
a fondo contra una de las distorsiones más notables de
las reglas de la competencia, sin nombrar siquiera el ataque que
supone contra la ética privada y pública.
La internacionalización de los intercambios
comerciales va acompañada por la internacionalización
de los flujos monetarios y por la multiplicación de los
bancos en los que el secreto de las operaciones y el anonimato
de las transacciones y de los titulares de las cuentas constituyen
la regla de oro y la ventaja comparativa más evidente.
Suiza, refugio tradicional de operaciones discretas, ha tenido
que hacer algunas concesiones menores presionada por los Estados
Unidos, comprometidos en la lucha contra el tráfico de
drogas y el blanqueo de dinero; pero los pequeños cambios
que se han producido en la Confederación se han compensado
o anulado por la multiplicación de bancos off-shore
y por el enmarañamiento de innumerables transacciones cruzadas.
La opacidad que reina en este ámbito sólo ha sido
ligeramente atenuada por algunas investigaciones, sobre todo en
Francia (a partir del asunto de la financiación del Partido
Republicano) y en Italia donde la operación Mani Pulite
ha sacado a la luz algunos mecanismos extremadamente sofisticados
de la circulación del dinero de la corrupción. Estas
investigaciones han permitido comprobar lo que se barruntaba,
es decir, que Suiza o Hong-Kong, Liechtenstein o las islas Caimán,
Jersey o Luxemburgo, no son sólo inocentes lugares destinados
a proteger la seguridad y el secreto de las transacciones económicas
legítimas. Pero dejando a un lado esta satisfacción
bastante platónica, los progresos realizados son muy pobres:
una vez pasada la indignación de las opiniones públicas
contra los dictadores, además de sanguinarios corruptos,
un tupido velo de silencio vuelve a caer sobre las dudosas operaciones
de la corrupción nacional e internacional. Este fenómeno
es tanto más inquietante por cuanto las diversas mafias
internacionales de la droga, de la corrupción y del crimen
organizado a menudo se valen de protecciones nacionales del más
alto nivel (en el caso de la corrupción, de la clase política
y de la policía), beneficiándose además de
las nuevas oportunidades que ofrece la mundialización de
los flujos monetarios y del secreto de las operaciones bancarias.
En algunos países de los Balcanes o de América Latina,
se ha citado con frecuencia y a veces se ha demostrado, el pacto
de las mafias y de un sector de las minorías político-administrativas,
dando un aspecto radicalmente nuevo al problema ya que la urgencia
no era ya tanto instaurar la democracia -que ha perdido todo su
sentido en este contexto mafioso y corrupto -- como la de restaurar
un mínimo de organización estatal para al menos
restablecer las condiciones previas a toda construcción
democrática, es decir, la seguridad, la legalidad y la
separación de las esferas pública y privada
Estos nuevos aspectos de la Internacional de
la corrupción permiten sacar a la luz la creciente sofisticación
de los métodos empleados. Como ya se ha señalado
varias veces, la corrupción es un intercambio clandestino.
Básicamente, esta afirmación sigue siendo verdadera
-salvo cuando la corrupción es un hecho tan integrado en
las costumbres que ni siquiera hay necesidad de tomar la precaución
de disimular el intercambio. No obstante, parece cada vez más
evidente que el pacto de la corrupción es lo único
que sigue siendo clandestino, y todos los demás elementos
del trato pueden convivir tranquilamente en los contornos de la
legalidad y de la respetabilidad. Los ejemplos de esta corrupción
"in the sunshine" son múltiples y los asuntos
descubiertos en Francia, en Italia, en España, por citar
sólo tres democracias del sur de Europa, han demostrado
de sobra que la corrupción podía tener oficinas
abiertas al público. La corrupción se realiza por
medio de los intermediarios, de los corredores, de las empresas
de ingeniería técnica, financiera o bancaria en
el punto de encuentro del corruptor y del corrupto. La intervención
del órgano de intermediación es oficial, lo mismo
que su remuneración. Sólo la prestación es
ficticia o excesivamente valorada, pues el tráfico de influencias
se ha convertido en una anodina prestación de servicios.
Lo mismo ocurre con esos políticos (que aparecen en escena)
o con esos otros que son las manos derechas de aquellos (entre
bastidores) que reciben grandes remuneraciones, bien como consultores,
bien como asalariados o dirigentes ficticios de filiales de grandes
grupos económicos. La corrupción más extendida
es también la menos visible porque toma el aspecto de relaciones
económicas o sociales habituales. Se acabaron la gratificación
o la comisión, el bakchich, la tangente o
la bustarella: todo tiene la apariencia de la legalidad
o de la normalidad, excepto -repitámoslo - el pacto clandestino,
tácito, no escrito. La regularidad formal de los procedimientos
borra hasta el sentimiento de culpabilidad de los principales
interesados que, a veces, se sienten injustamente perseguidos
y alcanzados en su vida privada. Esto demuestra cómo la
multiplicación de disposiciones represivas, de vigilancia
de los procedimientos, no constituyen más que un intento
parcial e insuficiente. Ninguna sanción penal puede resolver
el problema de la corrupción si ésta no se concibe
antes como una falta a las reglas de la ética pública.
El respeto a las normas de buena conducta en la gestión
pública exige algo más que la renuncia a cometer
crímenes o delitos. En un estado de derecho democrático,
se imponen unas normas prudentes, independientemente de toda sanción
penal, que se pueden resumir en una sencilla regla: evitar el
conflicto de intereses cualquiera que sea su manifestación
pues la represión de la corrupción no es más
que la expresión más manifiesta y extrema de esta
regla básica de los sistemas democráticos: separación
de los poderes y de los dispositivos de "checks and Balances".
Prácticamente en todo el mundo, la corrupción
no es sólo una costumbre detestable: se ha convertido en
un problema político. Es tentador -sobre todo para los
políticos -no ver en esta reciente toma de conciencia más
que una especie de complot mediático-judicial, denunciando
el encarnizamiento abusivo del que serían víctimas
las minorías político-administrativas. Desde luego,
la prensa y los jueces han sido actores decisivos en el proceso
de información y de toma de conciencia del problema por
parte de la opinión pública. Además, ¿cómo
podría ser de otra manera? Los medios de comunicación
son indispensables para la formación de una opinión
colectiva, especialmente sobre una cuestión tan secreta
y clandestina por definición. En cuanto a los pseudo- "perseguidores"
judiciales denunciados por las personas incriminadas, es mejor
sonreír: estas protestas dan fe sobre todo de los hábitos
de impunidad adquiridos por las minorías en el poder en
muchos países.
Creemos que la explicación a la importancia que se le ha dado al problema de la corrupción en estos últimos años hay que buscarla en otra parte.
El aumento de las prácticas corruptas
y de su carácter cada vez menos oculto (por no decir casi
oficial a veces) es lo primero que ha contribuido a la toma de
conciencia: lo que al principio sólo sabían unos
círculos de "iniciados" muy restringidos (por
ejemplo, los dirigentes de los partidos y algunos responsables
de grandes empresas), acaba siendo un secreto a voces cuando la
corrupción se extiende, se difunde e incide cada vez más
en los sectores económicos. Cuando la ética pública
es flexible, cuando la opinión pública tiene en
general un concepto negativo de la política, la corrupción
se tolera porque se considera una consecuencia inevitable del
ejercicio del poder. Este punto de vista pesimista (Gaetano Mosca
[1977] escribía que " todos encuentran su interés
personal en traicionar los intereses públicos que les han
sido encomendados") está extendido sobre todo en los
países del sur de Europa en los que la visión maquiavélica
de la política es muy corriente. Además, esta tolerancia
está reforzada por la distribución generalizada
de prebendas, de pequeños beneficios y de políticas
clientelistas: aunque no todos se aprovechen de la corrupción,
se establece un silencio cómplice en torno a las desviaciones
de un régimen "positivo en resumen". Pero se
produce la ruptura de este círculo vicioso cuando estalla
un gran escándalo y/o cuando este sistema corrupto cae
en la trampa de unas demandas crecientes, recursos insuficientes
y contradicciones internas cada vez más acusadas. En este
sentido, Italia constituye un ejemplo llamativo de esta evolución:
después de decenios de tácita complicidad de las
minorías y de una gran parte de la opinión pública,
el sistema corrupto se ha hundido, víctima de su imprudencia
y de su arrogancia por un lado, y de su coste económico
y financiero por otro.
Asimismo, la denuncia de la corrupción
se da con más vigor en momentos de crisis políticas
y económicas. La alternancia o la posibilidad de ésta
en época de elecciones reñidas constituye unas condiciones
particularmente favorables para el estallido de escándalos
en los que los partidos de oposición (o ligados al poder
recientemente) están dispuestos a explotar las debilidades
del adversario, excepto, claro está, si ellos mismos están
metidos plenamente en el sistema de corrupción. Las crisis
económicas, al romper las connivencias y las solidaridades,
producen el mismo efecto, deslegitimando a las minorías
políticas o económicas en el poder y permitiendo
por último poner fin a las protecciones abusivas de las
que se beneficiaban (ej. los recientes escándalos en Mexico,
en el Japón, en Corea, en España, en Italia).
Esta desestabilización de las minorías en el poder suele beneficiar a los partidos de la oposición. Pero habida cuenta de las redes de connivencia que van mucho más allá de los titulares de los cargos oficiales, es frecuente que el conjunto de los dirigentes sean víctimas del oprobio popular. Entonces se denuncia a la "clase política" dando a entender con esta expresión que constituye un grupo privilegiado y aparte, una nomenklatura ávida de sus privilegios, frente a las virtudes populares y nacionales.
Este discurso anti-minorías es cada vez más frecuente en los sistemas democráticos. No solo a causa de la corrupción sino porque los escándalos lo alimentan y refuerzan. El populismo caracterizado por su actitud de protesta (anti-impuestos, anti-inmigrantes, anti-Welfare, anti-minorías) va cobrando tanta más influencia por cuanto las minorías han perdido la legitimidad que justificaba su poder y a veces sus privilegios.
Traducido del francés
Referencias
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