Steven R. Reed es profesor de Gobierno Contemporáneo
en la Facultad de Estudios Políticos, Universidad de Chuo,
742-1 Higashi-nakano, Hachioji City, Tokyo 192-03, Japón.
Su investigación actual se centra en las elecciones y sistemas
electorales de Japón. Entre sus publicaciones más
recientes figuran Making Common Sense of Japan (1993) y
Japan Election Data: The House of Representatives, 1947-1990
(1992).
En colaboración con Ieiri
Tomonori, Okumura Mutsuko, Rokkaku Koji, Tabata Shuichi, Tabira
Kenji, y Takeuchi Masao
Japón es un país confuso de imágenes
contrastantes y cambiantes. Pregúntenle a cualquier experto
si Japón es moderno o tradicional, amante de la paz o guerrero,
o cualquier otra pareja de opuestos, y no sólo presentará
una imagen que contradiga a la de otros muchos expertos, sino
que es probable que la imagen predominante en la actualidad sea
bastante diferente de la de hace tan sólo diez o veinte
años. La imagen de la corrupción en Japón
sigue este mismo patrón confuso.
Algunos presentan un retrato de Japón
como país dirigido por una burocracia eficiente, de élite
y esencialmente incorruptible, como la Alemania de Oriente. Otros
pintan una imagen de un gobierno y una sociedad marcados por relaciones
personales, facciones y corrupción, como la Italia de Oriente.
La imagen alemana predominó en los años 60 durante
el periodo de fuerte crecimiento económico, pero recientes
revelaciones y acontecimientos apuntan a la comparación
italiana como más apropiada. Desde luego, es probable que
estas imágenes reflejen más bien la cobertura actual
de los medios de comunicación que los resultados de prolijos
estudios académicos. Por ello, es posible que las imágenes
no reflejen con exactitud la realidad de la corrupción
en Japón, Alemania o Italia. La finalidad de este artículo
es presentar alguna información sobre la corrupción
política en Japón en un intento preliminar de describir
el tipo de dicha corrupción y su alcance desde una perspectiva
comparativa.
El intento será preliminar por dos razones.
En primer lugar, la corrupción es un tema sumamente difícil
de abordar para la política comparativa. Ante todo, es
evidente que resulta imposible recoger datos fiables sobre actividades
ilegales. Lo que conocemos de la corrupción suele provenir
de los escándalos. Un escándalo nos permite lanzar
una breve mirada bajo la superficie de la política a través
de un incidente determinado que por alguna razón se conviertepúblico,
pero no existe motivo para pensar que los datos proporcionados
por los escándalos sean imparciales o representativos.
Es más, la política comparativa aún tiene
que alcanzar un consenso sobre la definición de la corrupción,
aunque yo seguiré el camino trazado por Gibbons (1993)
al identificar como corrupto todo comportamiento que, de convertirse
en conocimiento público, conduciría a un escándalo.
Esta definición tiene en cuenta las actitudes, e implica
que un acto pudiera ser corrupto en algunas ocasiones y lugares,
pero no en otros. A menudo, la variación cultural entorpece
los estudios comparativos sobre la corrupción: el comportamiento
escandaloso en un país podría considerarse normal
en otro.
En segundo lugar, este estudio sólo
puede ser preliminar porque la literatura sobre la corrupción
política japonesa es, de momento, aún limitada.
Tenemos numerosos informes periodísticas e históricos
excelentes, pero la mayoría tienen como objetivo criticar
la situación en Japón y dar recomendaciones para
la reforma, lo cual es bastante comprensible. Si bien estos propósitos
son loables, las comparaciones diseñadas para extraer lecciones
que pudieran ayudar a la causa de la reforma política en
Japón rara vez dan como resultado descripciones equilibradas
de la corrupción política. Dado que no se puede
aprender de aquellos que están peor que uno, se elige comparaciones
que dan una imagen muy negativa de Japón. De hecho, en
general los estudios sobre corrupción en todos los países
encuentran que «nuestro» país es particularmente
un mal ejemplo. Tengo la fuerte sospecha de que, sobre todo los
académicos japoneses, tienden a compararse con un modelo
«occidental» imaginario que ninguna nación occidental
del presente cumple en la actualidad.
Como académicos, estamos atrapados en
el dilema de saber que sin una crítica, las cosas no mejorarán,
pero la crítica sola no producirá los análisis
científicos y comparativos necesarios para comprender las
causas fundamentales de la corrupción. Este artículo
adoptará una perspectiva comparativa e intentará
ser todo lo científico y objetivo posible.
La definición de una conducta escandalosa
y corrupta varía según la época y el lugar.
La corrupción tiene un componente cultural y cabría
suponer que las actitudes japonesas frente a la corrupción
serán diferentes de las actitudes «occidentales».
Los datos disponibles sugieren, no obstante, que existe un amplio
consenso entre los países industrializados democráticos,
ya sean orientales u occidentales, en cuanto a qué constituye
la corrupción.
El Cuadro 1 recoge los resultados de una encuesta
periodística de Asahi realizada en Estados Unidos
y Japón. Las similitudes son sorprendentes. La única
diferencia significativa es que a algunos estadounidenses les
preocupan los hábitos de bebedores y la conducta sexual
de los políticos, lo que reduce algo el porcentaje de los
que están preocupados por el dinero. La mayor cantidad
de japoneses preocupados por el dinero en la política podría
deberse al momento de realización de la encuesta, justo
en medio de los informes sobre el escándalo Recruit. El
mayor número de estadounidenses preocupados por el sexo
y el alcohol tal vez debería atribuirse a la influencia
del puritanismo. A diferencia del Reino Unido y Estados Unidos,
en Japón y Francia hay pocos escándalos sexuales,
pero las actitudes japonesas frente al dinero en política
y ante la propensión de los políticos a la mentira
son muy similares a las halladas en «Occidente».
Cuadro 1: Actitudes frente a la corrupción
en Estados Unidos y Japón
| EEUU | Japón |
¿Cuál es el mayor problema ético en política?
| El dinero | 54% | 62% |
| Las mentiras | 33% | 35% |
| El alcohol | 7% | 0% |
| El sexo | 4% | 0% |
¿El dinero influye excesivamente en las elecciones?
| Sí | 84% | 82% |
¿Las empresas que contribuyen a las campañas tienen excesiva influencia?
| Sí | 81% | 86% |
Fuente: Asahi Shinbun, 11 de mayo de 1989
A pesar de no estar directamente relacionada
con la corrupción política, parte de la información
sobre las actitudes de los ejecutivos japoneses ante las conductas
empresariales indebidas, proviene de una encuesta de estudiantes
que realizaban cursos de dirección para el Master de Administración
de Empresa en Japón, Estados Unidos y Alemania. A estos
estudiantes de empresariales se les preguntó acerca de
las prácticas «aceptadas» que suelen considerarse
«poco occidentales» y específicamente japonesas.
Aquí, de nuevo, el resultado más destacado fue la
similitud entre los ejecutivos de los tres países. Las
diferencias encontradas no eran grandes, y no se constató
una mayor frecuencia del esquema de diferenciación oriente-occidente
entre Japón, Alemania y Estados Unidos, respecto de otros
esquemas (Endo 1992).
Por último, un análisis preliminar
de la reacción del electorado japonés ante las acusaciones
de corrupción ha revelado más similitudes que diferencias
entre Estados Unidos y Japón (Reed, 1994). Por ejemplo,
el electorado estadounidenses vuelve a elegir al 75% de los políticos
afectados por escándalos, mientras que los electores japoneses
vuelven a elegir al 60% de los suyos.
Las actitudes de los ciudadanos japoneses frente
a la corrupción política son similares a las de
los ciudadanos de otros países democráticos industrializados.
Sin embargo, existen al menos dos aspectos de la cultura japonesa
que facilitan la corrupción: las frecuentes ocasiones para
la entrega de obsequios, y un predominio de las redes de relaciones
personales.
En las costumbres japonesas abundan las ocasiones
para la entrega de obsequios. Los japoneses son tan capaces como
cualquiera de distinguir entre obsequios apropiados e inapropiados,
y es probable que situen el límite entre unos y otros en
puntos bastante similares, pero la frecuencia de las ocasiones
para la entrega de obsequios facilita la concesión de sobornos
claramente inapropiados de empresarios a políticos o de
políticos a los electores.
Aparte de las diversas fiestas nacionales y
los muchos acontecimientos personales (matrimonios, funerales,
etc.) en los que se hace obsequios, suele ser apropiado regalar
algo al reunirse con otros por motivos de trabajo. Frecuentemente
se ofrece un recuerdo a los participantes de un acontecimiento.
Si se asiste a la inauguración de una tienda, es normal
encontrarse algo adicional en la bolsa de la compra al llegar
a casa. Si se asiste a un combate de sumo, se recibe una bolsa
de souvenirs. Así también, al asistir a una reunión
de un «grupo de estudio» político auspiciado
por un candidato político y sus seguidores, es probable
que se reciba una bolsa con recuerdos y literatura de campaña.
Si bien la mayoría de estas entregas de obsequios resulta
perfectamente apropiada, es fácil incluir un sobre lleno
de dinero junto con los souvenirs, recuerdos y detalles. Las actitudes
japonesas frente a la corrupción tal vez no difieran mucho
de las actitudes «occidentales», pero las costumbres
japonesas proporcionan una notable tapadera para el soborno. Poca
falta hacen los sobornos pasados «por debajo de la mesa».
Las sociedades son redes casi por definición,
pero en varios sentidos Japón es una sociedad más
reticular que la mayoría. Las «redes de viejos amigos»,
fundadas a partir de una experiencia universitaria compartida,
sobre todo entre los licenciados de la Universidad de Tokio, están
presentes en la mayoría de organizaciones de élite
en Japón. Más importante aún para el estudio
de la corrupción, es el poder derivado de tener una red
que discurra entre los límites organizativos entre partido
político gobernante y oposición, entre políticos
y burócratas, y entre gobierno y empresa. Las negociaciones
que traspasan estos límites suelen correr a cargo de individuos
capaces de usar sus relaciones personales para mitigar diferencias
ideológicas o conflictos de intereses. La amistad permite
que el intermediario reuna a las partes, a menudo para cenar y
tomar unos tragos, con el fin de resolver sus problemas «de
hombre a hombre». (La sociedad japonesa en general, y el
mundo político en particular, sigue dominada por hombres,
pese a algunas conquistas recientes de las mujeres.) Por ejemplo,
algunos periodistas tienen una influencia sorprendente, precisamente
porque se relacionan con tantos tipos de personas distintas.
La utilización de intermediarios puede
ser perfectamente legítima, pero también puede implicar
intercambios monetarios ilegítimos mediante prqueños
trucos, como perder dinero deliberadamente en un juego de mahjongg.
Más siniestro es el papel de los kuromaku. En el
teatro kabuki, los kuromaku se desplazan por el escenario
vestidos de negro, cambiando los accesorios de lugar y dando continuidad
a la obra. El público los ve, pero se supone que deben
ignorar su presencia. Los kuromaku políticos suelen
ser turbios personajes vinculados al crimen organizado y a los
grupos de derecha. Fueron más activos en la primera época
de la posguerra, pero uno de ellos, Kodama Yoshio, afortunadamente
conocido como «el último kuromaku», desempeñó
un papel significativo en el caso Lockheed de mediados de los
años 70.
Cabe mencionar dos aspectos de la sociedad
reticular en relación con la corrupción: Las relaciones
entre el Partido Liberal-democrático (PLD) y los políticos
de la oposición, y el dangou, una modalidad japonesa
de adjudicar las licitaciones para la contratación de obras
públicas.
La Dieta japonesa es «viscosa»: resulta
difícil conseguir la aprobación de proyectos de
ley, y resulta fácil, incluso para grupos pequeños,
truncar el proceso. Pese a tener una mayoría de escaños
desde 1955 hasta 1993, el PLD ha necesitado, a menudo, negociar
acuerdos con uno o más partidos de la oposición
para asegurar un funcionamiento estable de la Dieta. Algunos acuerdos
eran legítimos: se concedía a la oposición
abundantes ocasiones para difundir su mensaje si luego permitían
la aprobación del proyecto de ley. Algunos pactos conllevaban
incluso concesiones significativas en materia de políticas.
Otras veces hizo falta dinero para engrasar las ruedas de la maquinaria
legislativa. En cualquier caso, en muchas situaciones era necesario
un intermediario, y las relaciones con los diputados de la oposición
en la Dieta constituían un recurso de poder para los políticos
del PLD.
Los dangou estuvieron en el centro del
caso Zenekon. Los carteles de regulación de precios son
corrientes en los sectores de la construcción de todo el
mundo, y en Japón también son corrientes los pactos
colusorios de este tipo en otros sectores. Hasta 1982, era típico
del sector de la construcción japonés que hubiera
alrededor de diez licitantes designados. Aquel año, el
escándalo de las licitaciones fraudulentas obligó
al gobierno a doblar el número de empresas designadas,
lo que suprimió con eficacia el poder del sector para autorregularse.
Aprovechando este vacío, apareció Kanemaru Shin,
que logró restaurar la connivencia efectiva y cobrar un
precio por sus servicios (Woodall 1993). La connivencia es producto
de unos incentivos económicos que están presentes
en todas partes, y la teoría general predice muchas cosas
acerca de cuándo y dónde ocurre. Sin embargo, los
empresarios, burócratas y economistas japoneses están
menos comprometidos con la competencia económica y mucho
más abiertos a la cooperación económica que
los grupos análogos en Estados Unidos. Se trata de una
diferencia cultural evidente, pero es muy posible que en este
aspecto Europa Occidental se parezca más a Japón
que Estados Unidos.
Japón es una sociedad de redes en muchos
sentidos importantes, y el poder de las redes personales junto
con el papel tradicional de los intermediarios facilita la corrupción.
Por otro lado, cabe recordar que Japón es también
una sociedad burocratizada con una fuerte orientación a
los exámenes. El ingreso en las universidades de élite
y las promociones burocráticas figuran entre los muchos
bienes importantes que son distribuidos casi exclusivamente mediante
exámen. Aunque se puede encontrar excepciones en las que
los contactos personales o las contribuciones económicas
inclinan la balanza, parece evidente que si uno es capaz de aprobar
un examen, no necesitará contactos ni dinero. Asimismo,
muchos bienes que serían fuentes sumamente útiles
de patrocinio (la entrada en los programas de viviendas públicas
es un buen ejemplo) son adjudicados por lotería o por algún
otro mecanismo impersonal.
Sería un error ignorar tanto la red
personal como los aspectos burocráticos impersonales de
la sociedad japonesa. Desafortunadamente, la mayoría de
los académicos suele analizar un aspecto o el otro, y disponemos
de poca información que nos permita evaluar el equilibrio
entre estas dos realidades.
Cualquier intento de evaluar con exactitud
el volumen total de la corrupción en un país está
condenado al fracaso, pero diversos fragmentos de información
nos llevan a concluir que la corrupción es un grave problema
en Japón, sólo inferior, quizá, al de Italia
en el mundo industrializado.
En primer lugar, además de una sucesión
contínua de escándalos menores y locales, Japón
ha experimentado una serie de escándalos importantes a
lo largo del periodo de la posguerra: El caso Showa Denko se convirtió
en un tema clave de las elecciones de 1949; el caso Shipbuilding
fue un escándalo que marcó las elecciones de 1955;
las elecciones de 1967 se vieron afectadas por una serie de escándalos
que los medios nombraron «Niebla Negra»; el caso Lockheed
incidió tanto en las elecciones de 1976 como en las de
1983, éstas últimas porque se dictó un veredicto
de culpable contra el anterior primer ministro Tanaka Kakuei;
el caso Recruit afectó a las elecciones de 1989 a la Cámara
de Representantes y a los comicios generales de 1990; y los casos
Sagawa Kyubin, Kyowa y Zenekon afectaron las elecciones generales
de 1993. En cada una de estas elecciones, los partidos implicados
en los escándalos perdieron porcentajes significativos
en votos y escaños. Las elecciones de 1955 y 1993 desempeñaron
un papel en la modificación del sistema de partidos japonés,
pues marcaron, respectivamente, el nacimiento y la desaparición
de la hegemonía del PLD.
En segundo lugar, las personas implicadas en
los escándalos por corrupción han sido, además,
figuras destacadas. En el Cuadro 2 se hace una relación
de los primeros ministros de la posguerra japonesa y su implicación
en diversos escándalos. De los veintiún hombres
que han ocupado el cargo, seis han estado directamente implicados
en alguno de los principales escándalos de la posguerra,
y la mitad de ellos han estado implicados de alguna manera u otra
en un escándalo. Conviene destacar particularmente el hecho
de que Sato Eisaku, Tanaka Kakuei y Fukuda Takeo estuvieron directamente
relacionados con escándalos de corrupción antes
de ser elegidos primer ministro. Una condena por soborno (recurrida
con éxito) no perjudicó la carrera política
de Tanaka, que tampoco se vio perjudicado por la orden de detención
que se emitió en su contra, y en la que fue necesaria la
intervención política oficial del primer ministro
Yoshida para impedir la detención efectiva de Sato. En
aquel momento se investigaba también a Ikeda, aunque la
intervención política del primer ministro Yoshida
evitó que la implicación de Ikeda tuviera tanta
difusión, así que él también puede
contarse entre los cuatro primeros ministros elegidos a pesar
de su historial de escándalos por corrupción. El
cuarto es Fukuda, que fue procesado y absuelto en el caso Showa
Denko por decisiones tomadas mientras servía en el Ministerio
de Finanzas. Reconoció haber aceptado el dinero pero dijo
no saber que se trataba de un soborno.
Cuadro 2: Primeros ministros japoneses de la
posguerra, y la corrupción
| Yoshida Shigeru | Abril 1946,
Nov. 1948 | No se le conoce escándalos pero perdonó a Sato Eisaku |
| Katayama Tetsu | Mayo 1947 | No se le conoce escándalos |
| Ashida Hitoshi | Enero 1948 | No se le conoce escándalos |
| Hatoyama Ichiro | Diciembre 1954 | No se le conoce escándalos |
| Ishibashi Tanzan | Diciembre 1956 | No se le conoce escándalos |
| Kishi Nobusuke | Febrero 1957 | Implicado en el caso Niebla Negra |
| Ikeda Hayato | Junio 1960 | Implicado en el escándalo Shipbuilding |
| Sato Eisaku | Octubre 1964 | Orden de detención por el caso Shipbuilding |
| Tanaka Kakuei | Septiembre 1972 | Recurrió con éxito la condena por un caso de soborno; condenado por el caso Lockheed |
| Miki Takeo | Noviembre 1974 | No se le conoce escándalos |
| Fukuda Takeo | Diciembre 1976 | Detenido en el caso Showa Denko |
| Ohira Masoyoshi | Noviembre 1978 | No se le conoce escándalos |
| Suzuki Zenko | Julio 1980 | Implicación marginal en Kyowa |
| Nakasone Yasuhiro | Noviembre 1982 | Rumores de implicación en los casos Lockheed y Recruit |
| Takeshita Noboru | Octubre 1986 | Implicado en el caso Recruit |
| Uno Sosuke | Junio 1989 | Escándalo menor relacionado con mujer |
| Kaifu Toshiki | Octubre 1989 | No se le conoce escándalos |
| Miyazawa Kiichi | Octubre 1991 | Implicación menor en caso Recruit |
| Hosokawa Morihiro | Agosto 1993 | Problema menor por préstamos de Sagawa Kyubin |
| Hata Tsutomu | April 1994 | No se le conoce escándalos |
| Muruyama Tomoichi | Junio 1994 | No se le conoce escándalos |
En la actualidad existe la tendencia a asociar
la política sucia con los políticos de partido y
la política limpia con los políticos ex burócratas.
Los gobiernos de Ikeda y Sato, ambos ex burócratas, fueron
épocas tranquilas políticamente, y los escándalos
importantes reaparecieron con el gobierno del político
de partido Tanaka y sus protegidos. No se puede ignorar el papel
de Tanaka pero tampoco conviene olvidar que cinco de los siete
primeros ministros antiguos burócratas estuvieron implicados
en a corrupción, y que cuatro estuvieron directamente implicados
en escándalos importantes.
Por último, en años recientes
Japón ha vivido una ola de escándalos en los que
estaban implicadas cantidades exorbitantes de dinero y un gran
número de políticos. La crisis empezó en
1988 con el caso Recruit. En Recruit, el volumen de dinero y la
cantidad de políticos implicados no tenían precedentes,
aunque pocos políticos violaron las leyes. El caso Recruit
fue un importante factor en la derrota histórica del PLD
en las elecciones a la Cámara de Representantes de 1989.
El Partido socialista superó al PLD en las urnas por primera
(y última) vez. Las pérdidas del PLD fueron aún
más impresionantes en los comicios locales. Recruit tuvo
también un efecto, aunque reducido, sobre las elecciones
generales de 1990. Dos primeros ministros se vieron obligados
a dimitir en ambas derrotas electorales: el primero fue Takeshita
Noburu, sucesor de Tanaka Kakuei. La ira de los electores había
empezado a disiparse cuando se destapó una nueva ronda
de escándalos. Durante la investigación del caso
Sagawa Kyubin en 1991, se encontró una cantidad insólita
de dinero en posesión de Kanemaru Shin, administrador de
la facción de Takeshita. Se reveló el pago sistemático
de comisiones ilegales en proyectos de obras públicas que
implicaron prácticamente a todo el sector y dieron pie
al caso Zenekon. También fueron reveladas algunas conexiones
oscuras entre la política y el crimen organizado.
El efecto combinado de los juicios en curso
y las constantes revelaciones sirvió para que la corrupción
siguiera estando a la orden del día, y agravó el
ya creciente malestar con la política. Varios partidos
nuevos, dos formados por tránsfugas del PLD, compitieron
en las elecciones generales de julio de 1993. El efecto combinado
del transfuguismo y la popularidad de los nuevos partidos produjo
un terremoto electoral que, si bien no alcanzó la intensidad
de las elecciones italianas de 1994 ni de las elecciones canadienses
de 1993, fue lo bastante fuerte para terminar la era de la hegemonía
del PLD. El gobierno de coalición de Hosokawa, que no era
del PLD, promulgó una reforma política de primer
orden que cambió, entre otras cosas, el sistema electoral.
El nuevo sistema, como buena parte de los antecedentes que lo
originaron, es notablemente parecido al que se ha adoptado recientemente
en Italia.
Aunque queda mucho trabajo por delante, parece
evidente que la crisis de la corrupción política
japonesa de los años 90 no es tan grave como la crisis
italiana. Japón no puede superar a Italia en cuanto al
porcentaje de la clase política implicada, el grado de
implicación del crimen organizado, la cantidad de violencia
experimentada, ni siquiera en cuanto a la medida del rechazo público
del sistema político de posguerra. En realidad, la cantidad
total de juicios e investigaciones por soborno no ha aumentado
significativamente, aunque las investigaciones apuntan ahora a
las altas instancias, con más acusaciones de alcaldes y
gobernadores. Por otro lado, ninguna otra democracia industrializada
se parece más a Italia que Japón.
Los tribunales japoneses no tienen poderes
para el apercibimiento. No pueden reclamar partes específicas
de información. Emiten, en su lugar, órdenes de
registro. La policía, en ocasiones cientos de agentes,
se presenta de improviso en la puerta y recoge todo el material
potencialmente relevante antes de que se pueda quemar o esconder
algo. Se llevan cajas de documentos de los hogares y oficinas
para examinarlos detenidamente en comisaría. Este estilo
de investigación significa que la policía tiene
que estar muy segura de que va a encontrar algo antes de solicitar
una orden de registro. Sería una auténtica vergüenza
que una legión de agentes recogiera miles de documentos
y no encontrara nada inculpatorio. Por otra parte, cuando se emite
una orden de registro, la policía se apropia de mucha más
información de la necesaria para procesar el caso original.
La forma más frecuente de descubrir la corrupción
política es la revelación accidental de registro
de sobornos entre los archivos de un sospechoso investigado por
otras causas. Este estilo contribuye asimismo a explicar la pauta
de largos periodos de pocos casos de corrupción seguidos
del descubrimiento de escándalos en los que se ven implicados
numerosos políticos: una sola investigación exitosa
puede ramificarse rápidamente. Además, tengo la
impresión de que las empresas japonesas suelen conservar
buenos registros de su actividad criminal porque pueden estar
seguros de que, bajo circunstancias normales, es posible guardarla
en secreto.
Los estilos y quizá también la
magnitud de la corrupción han ido cambiando a lo largo
del tiempo. Podemos distinguir cuatro épocas: la primera
época de la posguerra, la era hegemónica del PLD
de los años 60, la era Tanaka de los años 70 y 80,
y el actual periodo de crisis iniciado en 1989.
Los dos escándalos importantes de los
años 40 y 50, Showa Denko y Shipbuilding tuvieron que ver
con programas en que el gobierno adjudicaba cuotas de producción
directamente a las empresas. Cuando el gobierno ejerce tanta influencia
sobre las empresas que se beneficiarán y crecerán,
el soborno es una buena inversión. Las empresas japonesas
invirtieron grandes cantidades y derivaron enormes beneficios.
Después de las elecciones de 1955, los Partidos Liberal y Democrático se fundieron para formar el Partido Liberal Democrático (PLD) que gobernaría Japón durante los próximos 35 años. La hegemonía del PLD se consolidó en 1960 con el gobierno de Ikeda, que atenuó el fuego de las batallas ideológicas sobre el rearme, y centró la atención en el crecimiento económico. El inicio de la hegemonía del PLD coincidió con un fuerte crecimiento económico que, junto con el fin de las leyes de emergencia para la recuperación económica, cambiaron el carácter de la relación entre política y economía. El gobierno no se refugió en un papel de laissez-faire. Continuó su intervención a través de orientaciones administrativas pero, salvo adquisiciones directas del gobierno, se puso fin a la adjudicación arbitraria de cuotas a las empresas. Ya no era posible una corrupción al estilo de Showa Denko o Shipbuilding.
Es evidente que la corrupción continuó
bajo el PLD, pero es muy posible que se redujera. Los políticos
y burócratas tenían menos que vender, y una industria
de rápido crecimiento tenía menos necesidad de comprar
influencias políticas. Existen motivos para creer que la
corrupción disminuyó y, ciertamente, no hay razón
para pensar que el nivel de corrupción se mantuviera constante,
pero hay al menos dos razones para creer que el decenio de los
60 pudiera parecer menos corrupto de lo que realmente fue. En
primer lugar, el PLD estaba atrincherado en el poder y se encontraba,
por tanto, en una posición inmejorable para encubrir información
sobre la corrupción que sí existía. No hay
duda de que los medios de comunicación tenían datos
sobre la corrupción que no publicaban. En segundo lugar,
los juicios por corrupción de los años 50 produjeron
muy pocas condenas. De aquí se desprende que era prácticamente
imposible demostrar que se pagaba dinero a cambio de ejercer una
influencia política. Los políticos podían
aducir simplemente que el dinero era una contribución de
campaña. Aunque se sabe poco sobre el papel desempeñado
por los jueces y fiscales en la investigación de la corrupción,
sería razonable postular que estaban menos dispuestos a
perseverar en casos que tuvieran pocas probabilidades de resolverse
con una sentencia condenatoria. Así, cierta combinación
desconocida de niveles reales más bajos y la menor probabilidad
de procesar los casos de corrupción dio como resultado
veinte años sin un escándalo importante.
La corrupción que salió a la
luz pública durante esta época seguía siendo
de bajo nivel. El escándalo del proyecto de ley sobre la
prostitución, que estalló en 1957, tuvo que ver
con pagos del sindicato de prostitutas a los políticos
para persuadirlos de que votaran en contra del proyecto de ley
que ilegalizaba la prostitución, más tarde para
que alteraran su aplicación y, por último, para
que recibieran alguna compensación. (Hasta ese momento,
había sido legal pero regulado.) Los políticos implicados
representaban zonas con grandes distritos de mucha prostitución
y estaban representando a sus constituyentes al más puro
estilo del PLD. Si el sector implicado hubiera sido más
respetable, no habría habido escándalo. En este
caso, se construyó centros comerciales en los distritos
para ofrecer un empleo alternativo a quienes se quedaron cesantes
a raíz de la ley, otra política típica del
PLD.
Lo más destacado de la corrupción
durante los tranquilos años del decenio de los 60 son los
escándalos «Niebla Negra» de 1967. No hubo un
incidente crucial que los desencadenara. «Niebla Negra»
fue un acontecimiento mucho más trascendente en los medios
de comunicación que los casos Showa Denko o Shipbuilding.
Los temas exagerados por la prensa en aquel momento no eran tanto
asuntos de dinero a cambio de influencias como de abusos de poder.
Hubo dos casos de políticos que emplearon la coacción
para conseguir dinero y favores de los empresarios, pero los incidentes
más pintorescos fueron los más populares. El ministro
del Transporte ordenó que los trenes rápidos se
detuvieran en un pequeño pueblo de su distrito, y esto
desencadenó su dimisión del cargo. Otro parlamentario
del PLD consiguió que el gobierno pagara por el viaje de
luna de miel de su hija. Un tercero ordenó que la orquesta
militar tocara en un desfile para darle la bienvenida a casa cuando
fue a visitar su distrito. Este tipo de corrupción parece
particularmente característico de la primera época
en la hegemonía del PLD. Si bien es imposible estar seguro
de que la corrupción disminuyera realmente durante aquellos
años, el hecho de que los medios no consiguieran destapar
escándalos tan graves como Showa Denko o el Shipbuilding,
aunque estuvieran pendientes de la corrupción en 1967,
resulta bastante convincente.
La carrera de Tanaka Kakuei cambió el
panorama de la política japonesa en varios sentidos. En
1972, sucedió a una línea de tres primeros ministros
de la élite, ex burócratas y educados en la Universidad
de Tokio, a pesar de no haberse licenciado de la universidad.
Construyó su carrera política atrayendo a su distrito
electoral fondos gubernamentales conseguidos sobre la base del
patrocinio político, y fue ahí donde organizó
una máquina política legendaria. Era un maestro
de la maniobra política en la Dieta, violó y reescribió
las reglas de la política de facciones dentro del PLD,
y negoció con los partidos de la oposición para
conseguir la aprobación parlamentaria de polémicos
proyectos de ley. Entendía la política democrática
en un sentido distinto de sus predecesores burocráticos.
Él fue secretario general del PLD durante las elecciones
de 1969 y, aunque se le concedió más crédito
de lo que merecía por esa victoria, es posible que su conocimiento
detallado de las situaciones políticas en todos los distritos
electorales, además de sus maquinaciones estratégicas,
procuraran al PLD algunos escaños adicionales. Tanaka debería
ser un personaje conocido en cualquier país con una política
democrática de larga trayectoria. En Estados Unidos, su
carrera es notablemente parecida a la de Lyndon Johnson.
Al parecer, el papel desempeñado por
Tanaka en el panorama cambiante de la corrupción en Japón
ha sido el de sistematizar y racionalizar el proceso, y cambiar
la pauta existente de empresarios y grupos de intereses que ofrecían
dinero a cambio de influencias, hacia una pauta en la que los
políticos exigían dinero de los empresarios y grupos
de intereses bajo la amenaza implícita de una pérdida
de influencia (Johnson 1986.) La corrupción ya era menos
una transacción empresarial que una extorsión. El
ejemplo más claro fueron las elecciones de 1974 a la Cámara
de Representantes, en que se adjudicó candidatos a determinadas
empresas e industrias para que éstas los financiaran y
votaran. Pese a un significativo aumento en los gastos, esta campaña
electoral «basada en la empresa» (kigyou-gurumi)
no logró salvar el descenso electoral del PLD. Se practicó,
no obstante, más de cien detenciones como respuesta a las
denuncias de violación de las leyes electorales.
Tanaka alcanzó cotas de popularidad
sin precedentes para un primer ministro cuando fue elegido en
1972, pero al poco tiempo estas cotas descendieron a nivel históricos,
principalmente debido a la inflación causada por su política
de gastos. En 1974, se vio obligado a dimitir a raíz de
la publicación de un artículo que ponía al
descubierto su estilo político. El PLD encontró
un «Míster Limpio» en Miki Takeo, aunque fue
durante el gobierno de éste que se reveló en el
Congreso de Estados Unidos el hecho de que la empresa Lockheed
había pagado sobornos a políticos japoneses (MacDougall
1988). Con esta investigación, el Congreso estadounidense
provocó complicaciones políticas en muchos países,
pero las revelaciones fueron un golpe para la política
japonesa cuando atravesaba una coyuntura particularmente vulnerable.
Con cualquier otro primer ministro en cualquier otro momento,
es posible que el caso Lockheed se hubiera ocultado bajo la alfombra,
pero Miki pidió a Estados Unidos toda la documentación,
y exigió al sistema judicial japonés un procesamiento
enérgico. Tanaka quedó atrapado en su propia red.
Fue detenido y llevado a juicio por segunda vez en su carrera.
A pesar de su implicación e incluso
después de ser condenado en 1983, la facción de
Tanaka fue siguió creciendo. Dado que esta facción
era la más grande y no contaba con un candidato propio
para primer ministro, Tanaka pudo jugar a hacedor de reyes y siguió
ejerciendo un poder inmenso hasta que una apoplejía lo
dejó incapacitado en febrero de 1985. Durante al menos
tres años, el político más poderoso de Japón
ejercía su poder en la sombra a la vez que recurría
una condena por soborno.
El caso Lockheed recordaba los escándalos
de Showa Denko y de Shipbuilding pues en ellos se hizo entrega
de dinero a cambio de una decisión gubernamental que beneficiaba
directamente a la empresa. Se distinguía de éstos,
no obstante, porque estaba implicada una empresa extranjera y
fue revelada por políticos extranjeros, lo que dificulta
enormemente su valoración. Podría contemplarse como
una excepción en un cuadro general de menor corrupción
interior, o como una excepción a la regla según
la cual es posible ocultar la corrupción. En cualquier
caso, ya resuelto el escándalo Lockheed y hasta 1988, Japón
pareció volver al modelo característico del decenio
de los 60.
La parte más interesante de la historia
es el capítulo final, pues se trata de una crisis de corrupción
que contribuyó a cambiar el sistema de partidos japonés.
Desafortunadamente, los hechos son todavía demasiado recientes
y demasiado complejos para extraer conclusiones definitivas en
este momento, pero a continuación presentamos una síntesis
de los hechos más destacados. La principal dificultad es
que los escándalos de los años 90 no tienen una
pauta común y resulta imposible efectuar un resumen sencillo.
En el caso Recruit estuvo implicada una empresa
relativamente nueva del sector de la información, también
relativamente nuevo. Aunque es verdad que la empresa Recruit Cosmos
recibió a cambio ciertas compensaciones en materia de políticas,
este escándalo sorprendió a la empresa cuando hacía
una inversión a gran escala en su futuro político.
Según parece, la empresa iba comprando su penetración
en las redes políticas. Como recién llegada, la
empresa parece haber malinterpretado algunas de las sutilezas
del juego. El público reaccionó con estupor ante
los volúmenes de dinero y la cantidad de políticos
implicados, muchos de ellos de los partidos de la oposición.
Los escándalos Kyowa y Sagawa fueron, en muchos sentidos,
casos típicos de soborno, que destacan sobre todo porque
financiaban la publicación de informes sobre la corrupción
en los periódicos. La investigación del caso Sagawa,
no obstante, implicó a Kanemaru Shin que, a su vez, puso
al descubierto algunas conexiones con el crimen organizado y el
caso Zenekon. Zenekon reveló la existencia de comisiones
pagadas de forma clandestina en el sector de la construcción,
y desencadenó las dimisiones de varios gobernadores y alcaldes.
La revelación constante de casos de corrupción fomentó
el creciente malestar con el sistema político y contribuyó
a la derrota del PLD.
Heidenheimer (1993) nos proporciona el mejor
marco para analizar la corrupción desde una perspectiva
comparativa. En la Tabla 3, reproducimos una parte de su análisis.
De sus cuatro categorías, sólo cabe examinar las
dos últimas, el «sistema moderno de patrocinador-cliente»
y el «sistema moderno basado en una cultura cívica»,
porque es evidente que Japón no es ni un «sistema
tradición basado en las relaciones de familia» ni
un «sistema tradicional basado en la relación patrocinador-cliente».
Tabla 3: La corrupción japonesa
desde una perspectiva comparativa
| Las autoridades se desvían de la ley en aspectos menores para beneficiar a los amigos | |||
| Las autoridades aceptan obsequios como muestra generalizada de buena voluntad | |||
| Nepotismo en designaciones oficiales y adjudicación de contratos | |||
| Las autoridades se benefician de decisiones públicas a través de negocios complementarios (sobornos políticos directos) | |||
| Los clientes comprometen el voto de acuerdo con las directrices del patrocinador | |||
| Los clientes necesitan la intervención de un patrocinador para conseguir la «vía de derecho» administrativo | |||
| Las autoridades esperan recibir obsequios (comisiones ilegales) como requisito para respetar «vía de derecho» | |||
| Las autoridades toleran el crimen organizado a cambio de compensaciones | |||
| Los militantes cambian repentinamente su fidelidad al partido por razones pecuniarias | |||
| Las autoridades y los ciudadanos ignoran pruebas claras de corrupción |
Fuente: Adaptada
de Heidenheimer, 1993, pp. 156-7.
En algunos casos, Japón corresponde
claramente a la categoría de patrocinador-cliente. En el
punto 2, las personas que ocupan puestos de poder pueden contar
con el ofrecimiento de muchos obsequios. En la actualidad, es
noticia el «escándalo» del derroche en los agasajos
de que son objeto los burócratas estatales por parte de
las autoridades locales. Asimismo, la recaudación de fondos
políticos mediante «sobornos políticos directos»
(punto 4) es tan habitual que podría considerarse incluso
de procedimiento operativo estándar (POE). Al menos en
el sector de la construcción, era imprescindible el pago
de comisiones ilegales (punto 7), aunque cabe preguntarse acerca
de la extensión de esta conducta en otros ámbitos.
En otros casos, Japón encaja claramente en la categoría
de sistema cívico. El nepotismo (punto 3) no es corriente,
el número de votos que pueden movilizarse a través
de las estructuras de patrocinador-cliente (punto 5) son insignificantes,
y rara vez se observa en los militantes un cambio de lealtad al
partido por razones pecuniarias (punto 9).
En muchos casos, se podría argumentar
el tema desde ambos lados: Las autoridades japonesas se desvían,
efectivamente, de la ley en aspectos menores para beneficiar a
sus amigos, pero eso es normal incluso en los sistemas cívicos
modernos. La cuestión es si se efectua con frecuencia o
si se trata de una procedimiento operaivo estándar (POE).
Por lo visto, Japón se sitúa en un punto intermedio:
la conducta no es del todo inhabitual pero se vuelve POE únicamente
en un conjunto selectivo de actividades administrativas o para
personas de gran prestigio. Asimismo, se observa ejemplos de clientes
que no disfrutan de la «vía de derecho» si no
cuentan con un patrocinador influyente, pero cabe preguntarse
si no se trata de un fenómeno «esporádico»
o «inusual». No hay duda de que los contactos inciden
en la rapidez con que se consigue esta vía de derecho.
Hasta hace poco, el crimen organizado era tolerado en cierta medida,
pero no necesariamente a cambio de compensaciones. Éste
es también un terreno que cabría estudiar más
a fondo, pero una razón que explica la tolerancia hacia
el crimen organizado fue la valoración de que era preferible
una política realista que lo mantuviera dentro de ciertos
límites que una política idealista que intentara
eliminarlo.
Quizá el problema más difícil
sea el grado en que a veces son ignoradas la claras pruebas de
corrupción. Aquí también conviene decidir
si la incidencia es esporádica o inusual, y las recientes
revelaciones de corrupción en prácticamente todas
las democracias industrializadas sugieren que no deberíamos
fijar el rasero para juzgar a Japón demasiado alto. La
idea de que en Japón existe la tendencia a ignorar la corrupción
tiene su principal fundamento en el hecho de que los políticos
corruptos suelen ser reelegidos y en que el PLD conservó
el poder aunque se viera periódicamente sacudido por escándalos
de primer orden. Se podría criticar a los electores japoneses
de no ser lo bastante sensibles a las acusaciones de corrupción,
pero lo mismo podría reprocharse al electorado de todas
las democracias. Los electores no cumplen con los niveles establecidos
por los guardianes autodesignados de la democracia, ya sean de
los medios de comunicación o de la intelectualidad. De
hecho, los candidatos y partidos salpicados por el escándalo
han perdido votos. El electorado japonés no ha ignorado
la corrupción. Asimismo, se podría culpar a los
medios de no informar a los electores de las conductas corruptas
habituales. Una vez más, no obstante, Japón aparece
como un país perfectamente normal. Volvemos a pensar en
Lyndon Johnson: «todo el mundo» (salvo el público)
conocía sus dudosas prácticas. Si bien es cierto
que los votantes y los medios hicieron su parte, hace ya mucho
que los políticos japoneses fallaron en la suya. Destaca
por su espectacularidad el fracaso del PLD en reducir el poder
de Tanaka Kakuei después de 1983.
Juzgado en términos globales, Japón se situa en algún punto intermedio entre un sistema de patrocinador-cliente y un sistema de cultura cívica. Su ubicación exacta es debatible, pero los acontecimientos más recientes se interpretan mejor si se los contempla como parte del proceso de transición desde un sistema de patrocinio a un sistema cívico. Cabe esperar que la transición sea exitosa pero la historia de la democracia en otros lugares no ofrece muchas esperanzas de que algún día la corrupción desaparecerá del todo.
Traducido del inglés
Referencias
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no Kokusai Chousa Houkoku, (Dentsuu Souken).
GIBBONS, K.M. 1993. «Towards an Attitudinal
Definition of Corruption» en Heidenheimer y otros (comps.),
Political Corruption: A Hankbook (Transaction Publishers).
HEIDENHEIMER, A.J. 1993. «Perspectives
on the Perception of Corruption» en Heidenheimer y otros
(comps.), Political Corruption: A Handbook (Transaction
Publishers).
JOHNSON, C. 1986. «Tanaka Kakuei, Structural
Corruption, and the Advent of Machine Politics in Japan»,
The Journal of Japanese Studies 12: 1-28.
MACDOUGALL, T. 1988. «The Lockheed Scandal
and the High Costs of Politics in Japan», En: Adrei S. Markovits
y Mark Silverstein (comp.), The Politics of Scandal (Holmes
and Meier).
REED, S.R. 1994. "The Response of the
Japanese Electorate to Corruption Scandals», ponencia presentada
en el XVI Congreso Mundial de la Asociación Internacional
de Ciencias Políticas, Berlín.
WOODALL, B. 1993. «The Logic of Collusive Action: The Political Roots of Japan's Dango System», Comparative Politics 25:297-312.