Gregory A. Caldeira es profesor de Ciencias Políticas en Ohio State University (2140 Derby Hall, 154, North Oval Mall, Columbus, Ohio 432101373 USA). Entre sus publicaciones más recientes figuran "The Legal Cultures of Europe", Law & Society Review (1995), y "Campaigning for the Court: The Political Dynamics of the Thomas Nomination", Journal of Politics (1996). James L. Gibson ha sido nombrado Cullen Distinguished Professor de la Universidad de Houston. Sus investigaciones en derecho, política y cultura han sido publicadas en las revistas American Political Science Review y en el British Journal of Political Science.
Democracia y legitimidad en la Unión
Europea: el tribunal de justicia y sus constituyentes
Gregory A. Caldeira y James L. Gibson*
Los tiempos que corren para la Unión Europea no son de los más favorables. La integración europea ha sufrido vacilaciones, y la mayoría de las instituciones europeas han sido, de una u otra forma, blanco de ataques. Los famosos "Estados Unidos de Europa" que algunos se atrevían a predecir a finales del decenio de los '80 no se ven por ninguna parte en la Europa de finales de los noventa. El euroescepticismo se respira en el ambiente.
Los tres criterios fundamentales de este euroescepticismo son: la subsidiariedad, la transparencia y la sujeción a la rendición de cuentas. La subsidiariedad es la expectativa de que las instituciones de la Unión Europea no ejerzan sus facultades en la toma de decisiones si alguna institución menos centralizada (y nacional) es capaz de hacerlo en su lugar. La transparencia implica que los procesos internos de toma de decisiones sean lo más abiertos posibles. La sujeción a la rendición de cuentas se refiere fundamentalmente al "déficit democrático". Como entidad democrática y transnacional, la Unión Europea debe rendir cuentas ante la opinión pública de sus políticas.1 Hacia mediados de los años 90, muchos europeos se habían convencido de que las instituciones de la Unión Europea usurpaban regularmente la facultad de toma de decisiones de las autoridades nacionales, de que los procesos de la Unión Europea están rodeados de prácticas burocráticas misteriosas o realizadas con deliberada mala fe, y de que la rendición de cuentas democráticas deja mucho que desear. En pocas palabras, el euroescepticismo se reduce a un déficit de legitimidad de la Unión Europea y de sus principales instituciones (Weiler, 1991, 1994).
Aunque muchos reconocen el déficit de legitimidad de la Unión Europea y sus instituciones, los investigadores empíricos de las ciencias sociales no han dedicado mayor atención a este problema. Hay, desde luego, ciertos estudios importantes sobre la actitud de la opinión pública hacia la Unión Europea tanto en el nivel micro (Gabel y Palmer, 1995) como macro (Eichenberg y Dalton, 1993), pero estos planteamientos rara vez están fundados en una teoría explícita de la legitimidad. Estos enfoques del problema de la legitimidad contribuyen apenas a la comprensión del nivel de legitimidad que tiene la Unión Europea, de las razones por las que algunos le otorgan legitimidad y otros no, y de cuáles son las consecuencias derivadas de una legitimidad institucional insuficiente.
Durante el último decenio, hemos profundizado en este problema de la legitimidad de las instituciones políticas y legales. Empezamos con unos estudios sobre el nivel de legitimidad otorgado al Tribunal Supremo de Estados Unidos, así como las causas y consecuencias de su legitimidad (Caldeira y Gibson, 1992; Gibson y Caldeira, 1992; Gibson, 1991). Una buena parte del trabajo es claramente relevante a la comprensión de la legitimidad de la Unión Europea y sus instituciones.
En 1992 emprendimos un conjunto de encuestas destinadas a evaluar los procesos mediante los cuales la legitimidad se habría desarrollado en la Comunidad Europea. Nos centramos específicamente en el Tribunal de Justicia Europeo (TJE) el "Tribunal Supremo" de la Unión Europea porque, más que cualquier otra institución, el Tribunal de Justicia ha sido el artífice de una Europa unida (Weiler, 1991; Shapiro, 1992); porque se hizo cada vez más visible para la opinión pública con sus fallos en temas como el cierre obligatorio del comercio minorista en domingo; y porque el Tribunal de Justicia se había convertido en objeto de los ataques de algunos dirigentes por ejemplo, el canciller Helmut Kohl que se oponían al creciente poder de las instituciones centralizadas de la Unión Europea. El TJE en sí mismo simboliza los problemas de legitimidad que afronta la Unión Europea, y hay muchas cosas que aprender a partir de los estudios centrados en él.
En este artículo, nuestro objetivo es proporcionar una visión de conjunto de nuestras investigaciones sobre la legitimidad del Tribunal de Justicia. A menudo la legitimidad se entiende de formas diferentes e incongruentes, y por ello comenzamos exponiendo ese concepto de "legitimidad". A continuación, analizamos anteriores investigaciones entre las que predominan las realizadas en Estados Unidos buscando claves de las causas y consecuencias de la legitimidad institucional. Nuestro siguiente punto de atención es el Tribunal de Justicia. Después de preguntarnos si tiene sentido preguntarle al europeo común por sus opiniones sobre instituciones tan remotas como el TJE (y llegar a la conclusión, por cierto, de que sí tiene sentido), procedemos a exponer un enfoque empírico para medir la legitimidad institucional. Dado que implementamos esta estrategia de medición en los estudios realizados en 1992 y 1993, abordamos el problema de la relavancia y el alcance de la legitimidad del Tribunal de Justicia ante la opinión pública. Las dos partes finales del artículo se centran en los orígenes de las actitudes hacia el Tribunal de Justicia, así como en las consecuencias que estas actitudes tienen en el cumplimiento de decisiones judiciales impopulares. A través de este análisis de la legitimidad del Tribunal de Justicia no sólo queremos sugerir un enfoque para el estudio de la legitimidad institucional que se puede implantar en otros contextos, sino también estimular los estudios empíricos sobre las complejas relaciones entre las instituciones y sus constituyentes.
El significado de legitimidad ante la opinión pública
La legitimidad política es "precisamente la creencia en la legitimidad de un Estado, en su autoridad para emitir órdenes, de modo que esas órdenes sean cumplidas no por temor o por intereses personales sino porque, en algún sentido, se les atribuye una autoridad moral, y porque los sujetos creen que deben obedecer" (Barker, 1990, 11). Por lo tanto, la legitimidad es una condición por la que los ciudadanos otorgan autoridad al Estado basándose en el juicio normativo de que la relación entre gobierno y gobernados es adecuada.
Creemos que es importante distinguir entre legitimidad y obediencia, aún cuando los dos conceptos se encuentren a menudo interrelacionados. Al fin y al cabo, la principal hipótesis de las investigaciones sobre la legitimidad es que ésta potencia el acatamiento. Las políticas legítimas tendrán más probabilidades de lograr un acatamiento, incluso cuando se trata de leyes impopulares. Desde luego, la gente obedece las leyes por muchas otras razones aparte de verlas como obligaciones normativas, pero aún así la legitimidad es un factor que contribuye a que se acate la ley (cf. Tyler, 1990; Tyler y Mitchell, 1994; Gibson, 1989, 1991; Gibson y Caldeira, 1995).
Numerosos investigadores se quejan de que la legitimidad no es un concepto útil porque es imposible distinguirla de la obediencia habitual. Los ciudadanos rara vez reflexionan de forma explícita sobre si sus instituciones políticas tienen la autoridad moral para gobernar. Sencillamente aceptan esas instituciones, la mayoría de las veces sin pensar. Desde luego, no es apropiado deducir los motivos a partir de la observación de la conducta. Los ciudadanos pueden consentir ciertas decisiones por muchas razones; el hecho de que no se rebelen no es una prueba de la legitimidad de un sistema legal o político.
La mayoría de las discusiones sobre la legitimidad se refieren al Estado. Pero también conviene pensar en la legitimidad como un atributo de las instituciones y su autoridad para tomar decisiones vinculantes. Los ciudadanos alimentan expectativas acerca de la conducta apropiada hacia las instituciones políticas y legales y hacia las competencias y límites que les son propios. Los ciudadanos verán como legítimas aquellas instituciones políticas y legales que actúan dentro del ámbito de su autoridad. Así, según esta perspectiva, la legitimidad institucional potencia la obediencia y el acatamiento de las políticas incluso, o sobre todo, bajo condiciones de desacuerdo con éstas.
Para observar la legitimidad en términos empíricos, necesitamos una "condición previa de objeción". La legitimidad interviene con mayor claridad cuando los ciudadanos se oponen a las acciones de sus instituciones legales y políticas. La idea de que las instituciones se comportan debidamente, dentro de los límites de su autoridad, puede servir para mitigar la resistencia a las decisiones impopulares. La legitimidad es más palpable y políticamente importante cuando los ciudadanos desaprueban de las actuaciones de sus instituciones políticas y legales.
Nuestra visión de la legitimidad se aproxima a la conceptualización de Easton (1975) de "apoyo difuso" a las instituciones políticas, definido con claridad en su aguda descripción del apoyo como una "reserva de buena voluntad". El "apoyo difuso" se refiere a un compromiso con una institución sin que éste dependa de una satisfacción a corto plazo con los resultados de la política ("apoyo puntual"). En referencia a los parlamentos, Loewenberg y Patterson (1979, 285), afirman:
En parte, la actitud de la opinión pública hacia la institución no está relacionada con el desempeño de ésta, si bien refleja influencias de largo plazo... Esta parte... puede ser la fuente de un compromiso público con la institución en los malos tiempos como en los buenos, así como una base para el cumplimiento de las leyes promulgadas por los legisladores, les gusten o no.
Los gobernantes legítimos pueden explotar esta reserva de apoyo cuando toman decisiones impopulares.
Los investigadores han adoptado diversas concepciones de apoyo difuso. Éstas están divididas sobre la cuestión de si es posible, o incluso deseable, distinguir conceptualmente y/o empíricamente entre apoyo difuso y apoyo específico como había pensado Easton (por ej., Murphy, Tanenhaus y Kastner, 1973). Hay quienes han conceptualizado el apoyo sencillamente como apoyo institucional, sin establecer distinciones entre la lealtad a corto plazo y a largo plazo. De hecho, algunos plantean que la distinción entre apoyo difuso y apoyo puntual es insostenible, o al menos imposible de medir (por ej., Clarke y Kornberg, 1992). Otros conceptualizan y miden el apoyo como el apoyo expresado a los responsables de una institución.
En nuestro trabajo, hemos conceptualizado el apoyo difuso como el compromiso con los atributos fundamentales estructura y función de una institución política. El apoyo difuso es la falta de voluntad "para aceptar, realizar o aprobar grandes cambios" en los rasgos esenciales de cómo funciona la institución de un gobierno. Hemos medido el compromiso o el apoyo difuso en varias dimensiones: la voluntad de retirar al Tribunal de Justicia sus poderes políticos fundamentales, la limitación del número de causas polémicas, y su defensa ante los ataques políticos (Caldeira y Gibson, 1992, 641). Otros han utilizado un enfoque similar (por ej., Patterson, Hedlund y Boynton, 1975). Más recientemente, en un estudio sobre el Tribunal Supremo de Estados Unidos y el aborto, Tyler y Mitchell (1994) utilizaron las medidas que nosotros desarrollamos para estudiar el apoyo difuso como un compromiso institucional. Creemos que este enfoque explota los elementos esenciales del apoyo institucional la voluntad de mantener o rechazar la institución tal como funciona en ese momento.
¿Cómo consiguen los tribunales el apoyo difuso? Anteriores investigaciones empíricas sobre el Tribunal Supremo de Estados Unidos proporcionan un punto de partida sobre los orígenes del apoyo difuso (para citas, ver Caldeira y Gibson, 1992). Basándose en dos estudios y una mesa redonda, Murphy y Tanenhaus señalan la importancia del partidismo y la ideología como elementos determinantes del apoyo difuso al Tribunal Supremo. Aquellos que aprueban las políticas del tribunal lo apoyan como institución (Murphy, Tanenhaus y Kastner, 1973). En cambio, Dolbeare y Hammon (1968) destacaban el papel del partidismo. Adamany y Grossman (1983) reafirmaron el papel de la ideología en la configuración de las valoraciones, aunque también sostenían que el "Tribunal no puede reclamar un apoyo muy sólido entre los activistas políticos ocasionales... [sino más bien] de los activistas liberales y de quienes sostienen posiciones liberales" (1983, 405). Más recientemente, en un estudio sobre el impacto del Tribunal en la opinión pública, Hoekstra (1995) ha demostrado el precio de la elaboración de políticas judiciales: aquellos que se oponían a las decisiones de los jueces disminuyeron en cuanto al aprecio que manifestaban por el Tribunal. Del mismo modo, en una serie de experimentos sobre los efectos persuasivos de las decisiones del Tribunal, Mondak (1992) también ha demostrado las consecuencias negativas que generan las decisiones polémicas en el aprecio de la opinión pública hacia el Tribunal Supremo.
Estos estudios son importantes, pero todos padecen, de una u otra manera, del hecho de incluir temas que explotan un apoyo puntual en un índice de apoyo difuso. Así, no resulta sorprendente que la mayoría de investigadores descubran una estrecha relación y, en ocasiones muy intensa, entre apoyo difuso y apoyo específico. En nuestro estudio del Tribunal Supremo de Estados Unidos (Caldeira y Gibson, 1992) pusimos a prueba una serie de explicaciones sobre el apoyo difuso. Los ciudadanos cuyos valores eran por lo general compatibles con la institución (por ej., una alta valoración de la libertad individual) eran más susceptibles de apoyarla. Su apoyo no reflejaba satisfacción con los resultados de las políticas, sino, al contrario, parecía derivar de orientaciones valorativas básicas, como el apoyo a la libertad y el compromiso con la democracia.
Por lo tanto, nos parecía que el apoyo
difuso reflejaba una predisposición duradera (valores adquiridos
en la infancia y en la primera socialización adulta) mezclada
con información actual (por ej., valoración de los
resultados de las políticas). Con el paso del tiempo, pueden
cambiar las valoraciones de las instituciones, si bien preveemos
que estos cambios se producirán lentamente. Y dado que
el apoyo difuso es una fuente de buena voluntad relativamente
estable, debería ser capaz de actuar como amortiguador
de los impactos causados por una insatisfacción a corto
plazo con las políticas de la institución. Por lo
tanto, es esencial para el desempeño y la supervivencia
de regímenes e instituciones.
Sin embargo, algunos se han quejado (p. ej., Blankenburg, 1994)
de que las opiniones del ciudadano medio carecen especialmente
de importancia para instituciones como el Tribunal de Justicia.
El profesor Blankenburg y otros académicos han criticado
nuestras investigaciones, tal vez porque parten de un supuesto
general acerca de la capacidad de la opinión pública
para evaluar instituciones como el Tribunal de Justicia. Nosotros
preferimos abordar este tipo de temas como interrogantes empíricas,
que requieren una investigación sistemática para
obtener respuestas, en lugar de fundarse en supuestos o especulaciones.
Hasta hace poco, el Tribunal de Justicia había evitado ser el centro de atención político en Europa. Sin embargo, dos factores han colaborado para publicitar su labor. En primer lugar, las élites han ido reconociendo progresivamente el enorme poder político del Tribunal. Los teóricos en derecho comprenden ahora que éste ha logrado forjar la infraestructura legal esencial para la integración de Europa. Desde luego, no cabe duda de que el Tribunal de Justicia ha logrado bastante más que la mera solución de problemas comerciales legales, y creemos que poco a poco se difunde el conocimiento sobre la institución. En segundo lugar, entre las élites ha aumentado la inquietud acerca del "déficit democrático" en la Unión Europea. Por ejemplo, en 1992, se elaboró un muestreo de ciudadanos en cada uno de los países miembros y se les preguntó lo siguiente: "¿Cree usted que los ciudadanos tienen suficiente influencia democrática en la toma de decisiones de la Comunidad Europea?" El 71,5% respondió "no" (sólo el 14,4% respondió que sí). Es probable que esta percepción del déficit democrático no se deba al Tribunal de Justicia, pero sí tiene implicaciones para su legitimidad. Así, las expectativas y las preferencias del ciudadano medio de la Unión Europea se han vuelto mucho más importantes para todas las instituciones de la Unión.
No sostenemos que el Tribunal de Justicia desempeña un papel crítico en la integración de Europa. Sin embargo, la ley es un proceso político, y en los países democráticos las expectativas y preferencias de la gente común suele tener un peso diferencial. Aunque nuestros estudios revelaran solamente el alcance de la ignorancia de la opinión pública y, como veremos, revelan bastante más, pensamos que es fundamental que los estudiosos realicen investigaciones empíricas sobre el carácter de los vínculos entre los tribunales y sus constituyentes, incluyendo el gran público. Ése es el objetivo de nuestros estudios sobre la legitimidad del Tribunal de Justicia Europeo.
La visibilidad del Tribunal de Justicia
La visibilidad entre el gran público es un requisito fundamental para que las instituciones políticas adquieran legitimidad. Porque, ¿cómo puede un individuo que no sabe de una institución, al menos en un sentido mínimo, otorgarle su apoyo difuso? Esto es sin duda un tema de importancia para el Tribunal de Justicia.
¿Hasta qué punto es visible el Tribunal de Justicia para el gran público de Europa Occidental? Dos estudios pueden arrojar luz sobre esta cuestión, uno de ellos realizado en 1992 y el otro en 1993.2 En nuestro estudio de 1992, preguntamos a los ciudadanos por varias instituciones nacionales y de la Unión Europea (ver Caldeira y Gibson, 1995; ver también Caldeira, Gibson y Klein, 1995). Preguntamos a los encuestados si habían "visto u oído en los periódicos, la radio o la televisión" algo sobre la institución. No resultó sorprendente, dado el momento en que realizamos el estudio, que el Tratado de Maastricht tuviera el nivel más alto de reconocimiento por parte de los encuestados. También la propia Unión es ampliamente reconocida por los ciudadanos de Europa Occidental.
Es evidente que el Tribunal de Justicia no es la institución más visible de la Unión Europea. Sin embargo, muchos ciudadanos europeos lo conocen. En Dinamarca, Irlanda e Irlanda del Norte, por ejemplo, más encuestados reconocían el Tribunal de Justicia que el Parlamento Europeo. Y la diferencia, en términos de visibilidad, entre el Tribunal de Justicia y el Parlamento Europeo es mínima en Inglaterra. En todos excepto uno de los países miembro (Luxemburgo), el Tribunal de Justicia es menos conocido que el tribunal nacional superior. Pero las diferencias no son tan grandes como la mayoría ha imaginado. El Figura 1 muestra el porcentaje que ha oído hablar recientemente del Tribunal de Justicia en cada país miembro. La visibilidad del Tribunal de Justicia Europeo, según esta medida, varía entre más del 60%, hasta más de la mitad en Gran Bretaña e Irlanda, y un mínimo de casi 20% en Italia.
FIGURA 1. Relevancía del Tribunal
de Justicia, 1992: porcentaje personas que han oído hablar
del TJE recientemente
Fuente: Eurobarómetro, EB38 (otoño 1992). El tema se planteó de la siguiente manera: "Examinemos otra institución en la Comunidad Europea: el Tribunal de Justicia Europeo. Su sede está en Luxemburgo y es el tribunal más alto de la Comunidad Europea. ¿Ha oído o leído recientemente acerca del Tribunal de Justicia Europeo?"
Es probable que los términos de nuestra pregunta restringiera los resultados sobre la visibilidad del Tribunal de Justicia y otras instituciones con una presencia episódica en las noticias. Además, pensamos que la falta de un reconocimiento reciente no significa necesariamente ignorancia sobre el Tribunal de Justicia. Por ejemplo, entre los daneses que nos respondieron que no habían oído nada sobre el Tribunal de Justicia recientemente, más del 20% declararon que estar muy al corriente o tener conocimiento mediano de la existencia de dicho Tribunal. En términos generales, son pocos los europeos que están al corriente de la existencia del Tribunal de Justicia (en la Unión Europea el 4,5% declara estar muy al corriente de su existencia, si bien nuestros datos demuestran que el Tribunal es al menos moderadamente conocido en varios países. Así, por ejemplo, casi todos los encuestados en Dinamarca saben algo acerca del Tribunal de Justicia, y en Irlanda y Gran Bretaña, el conocimiento es bastante sustancial. Los datos del EB38 (Eurobarómetro 38) en 1992, perfilan una imagen del Tribunal de Justicia como una especie de institución pública que ahora surge del anonimato y la oscuridad.
Una de las cuestiones que se nos planteaba en nuestro análisis del apoyo difuso era qué hacer con las partes importantes de los muestreos que habían declarado un conocimiento nulo del Tribunal de Justicia. En el caso de estos encuestados, no parecía razonable utilizar sus respuestas a las demás preguntas sobre el Tribunal de Justicia, puesto que nos habían dicho que se acababan de enterar de la existencia del TJE durante la entrevista. Llegamos a la conclusión de que, aunque sus respuestas tuvieran un contenido sustancial, era preferible marginarlos del análisis y centrarnos en los encuestados más informados. Este porcentaje varió bastante entre los países miembros, desde casi la mitad en muchos de ellos (por ej., 49,6% en España) a un porcentaje reducido en otros (6,8% en Dinamarca
Otras informaciones preocupantes acerca de la visibilidad del Tribunal de Justicia proviene del EB 39, realizado en la primavera de 1993. Se les planteó a los encuestados una pregunta abierta: "¿De qué instituciones de la Comunidad Europea ha oído hablar? Por favor, diga los nombres que recuerde." Se trata de una pregunta difícil para los encuestados, de modo que tomamos los resultados como estimaciones mínimas de la relevancia institucional. Es indudable que hay muchos ciudadanos que no pueden nombrar las instituciones europeas cuando se les pregunta, pero que saben algo de ellas. Varias constataciones merecen atención. En primer lugar, la proporción de encuestados que no podían nombrar una institución de la Unión Europea oscilaba entre un mínimo de 22% en Bélgica y un 70% en Grecia. En segundo lugar, el Parlamento Europeo es, según esta pregunta, la institución más visible de la Unión Europea en todos los países miembro. En tercer lugar, y lo más importante para nuestros objetivos, el Tribunal de Justicia es la segunda institución más relevante de la Unión Europea. Resulta sorprendente que en Gran Bretaña, en la antigua Alemania del Este y en Irlanda, el Tribunal de Justicia sea casi tan relevante como el Parlamento Europeo. El Tribunal de Justicia Europeo es más relevante en Luxemburgo; más de una tercera parte de los alemanes y casi una tercera parte de los belgas lo mencionaron. Finalmente, observamos una alta variabilidad de estas cifras entre los países. La visibilidad del Tribunal de Justicia oscila entre un 8,7% en Italia y un 47,6% en Luxemburgo, e incluso la visibilidad del Parlamento Europeo oscila entre el 15,7% y el 64,9%.
¿Acaso el Tribunal de Justicia ha penetrado en la conciencia del gran público de la Unión Europea? En seis de los países de la Unión, al menos el 25% de las personas identifica el Tribunal de Justicia espontáneamente como una de las instituciones relevantes de la Unión Europea. Es una constatación sorprendente. Y seguramente muchos otros europeos tienen al menos cierto conocimiento del Tribunal de Justicia, aún cuando no identifiquen espontáneamente esta institución cuando se les pregunta por la Unión Europea. Finalmente, el Tribunal de Justicia no es una institución que permanezca más en la sombra que otras instituciones europeas, como el Consejo o la Comisión. Dicho Tribunal de Justicia se ha convertido en una institución relativamente conocida entre el gran público de la Unión Europea
La visibilidad del Tribunal de Justicia parece ser un rasgo bastante estable del entorno político (Caldeira, Gibson y Klein, 1995). Desde 1992 a 1993, la correlación entre niveles acumulados de visibilidad era de .8 o .9, dependiendo de la pregunta y la encuesta. E incluso en el nivel individual, donde esperábamos encontrar una apreciable inestabilidad, registramos una correlación de .4 entre la primera y la segunda entrevista de nuestros encuestados. Esta estabilidad, tanto a nivel micro como macro, es tanto más notable si se considera la agitada polémica que suscitó el Tratado de Maastricht durante el otoño de 1992, especialmente en países como Francia y Dinamarca.
Como hemos observado, la visibilidad del Tribunal de Justicia es relativamente estable a lo largo del tiempo, pero varía entre países. No hemos avanzado mucho en nuestro análisis de por qué el Tribunal de Justicia es relevante en algunos países y en otros no. Entre las causas más probables figuran la visibilidad de otros tribunales y la legislación, las actividades del Tribunal de Justicia en un país (por ej., los jueces que remiten casos al Tribunal de Justicia bajo el artículo 177), la penetración de las normas de la Unión Europea y otros factores afines.
La visibilidad del Tribunal de Justicia también varía según los diferentes segmentos sociales. Hemos investigado este fenómeno en detalle (Caldeira, Gibson y Klein, 1995). Hemos sometido a prueba seis conjuntos de hipótesis sobre el conocimiento que tiene la gente del Tribunal de Justicia: conocimiento de la Unión Europea, valores políticos y legales, movilización cognitiva, características psicológicas y atributos demográficos. Las hipótesis han sido formuladas de la siguiente manera: (1) cuanto mayor sea el conocimiento de un ciudadano acerca de la Unión Europea en su conjunto, más probabilidades habrá de que esa persona vea en el Tribunal de Justicia una institución relevante; (2) los ciudadanos que profesan valores políticos y legales promovidos por los tribunales son más susceptibles de prestar atención al Tribunal de Justicia; (3) las personas que están interesadas en los asuntos públicos, que utilizan los medios de comunicación, ejercen un liderazgo de opinión, tienen un alto nivel de educación y creen que el sistema político es eficaz, según sostenemos, serán más susceptibles de prestar atención al Tribunal de Justicia, y (4) los ciudadanos que pertenecen a algún grupo demográfico los hombres ancianos, los que gozan de una alta condición social y viven en la ciudad gozan de ciertas ventajas de la información, en relación a las personas de otros segmentos demográficos jóvenes, mujeres, de baja condición social y habitantes de áreas rurales.
Nuestros resultados multivariantes nos obligan a la conclusión de que los valores legales y políticos tienen escasa repercusión en los niveles de conocimiento del Tribunal de Justicia. Sin embargo, observamos un panorama muy diferente en el impacto de la eficacia política y del interés por la política. En la mayoría de los países, cuanto más competentes e interesados se consideren los ciudadanos en política, más probabilidades habrá de que manifiesten un conocimiento del Tribunal de Justicia. Del mismo modo, según nuestra hipótesis, era más frecuente que aquellos que tenían conocimiento del conjunto de la UE, supieran de la existencia del Tribunal de Justicia. Hemos encontrado algunas variaciones según los estratos sociales que varían según los países. Sin embargo, en términos generales, las variables demográficas no tenían un impacto muy considerable.
Hasta el momento, nuestros resultados en el nivel micro no nos satisfacen. Es verdad que el Tribunal de Justicia desempeña un rol más importante y visible en ciertos países que en otros; la dificultad reside en cómo detectar esta variación y relacionarla con los individuos. Podríamos emparejar indicadores, como las referencias de los jueces nacionales al Tribunal de Justicia con los encuestados, pero esta estrategia no aportaría mucho más que utilizar "la nación" como variable. Si vinculamos las actividades del Tribunal de Justicia en regiones específicas de la Unión Europea de las cuales hay unas noventa tal vez sea algo más prometedor, puesto que nos daría un poder analítico no desdeñable. Sin embargo, no parece muy sencillo abordar el proyecto de este modo, y no están del todo garantizados los buenos resultados.
La medida del apoyo difuso
Definimos el apoyo difuso como un compromiso institucional la voluntad de defender la institución ante las alteraciones estructurales y funcionales que modificarían su papel en la sociedad de forma decisiva (Gibson, 1989, 1991; Caldeira y Gibson, 1992). En un sentido extremo, significa la voluntad de defender el Tribunal de Justicia de los intentos de abolirlo. En una investigación anterior (Caldeira y Gibson, 1995), una de nuestras proposiciones leía: "Si el Tribunal de Justicia Europeo empezara a tomar una serie de decisiones con las que la gente no estuviese de acuerdo, tal vez fuera preferible eliminar dicho Tribunal." Es evidente que la aprobación de esta proposición expresa unos bajos niveles de compromiso institucional para con el Tribunal de Justicia; el apoyo depende totalmente de la satisfacción con las políticas.
Nuestra segunda pregunta versaba sobre la función básica de la institución, a saber, pronunciarse sobre los casos. Aquellos que apoyan el derecho del Tribunal de Justicia a decidir en causas polémicas, sólo con la condición de que las decisiones sean favorables, demuestran un escaso compromiso institucional. Hemos redactado esta pregunta de la siguiente manera: "El derecho del Tribunal de Justicia Europeo de decidir sobre ciertos temas polémicos debería reducirse."
La subordinación de los tribunales a otras instituciones políticas amenaza el Estado de derecho y recorta el papel distintivo de los tribunales. Una medida de compromiso institucional es la voluntad de defender la independencia política del Tribunal de Justicia. Hemos planteado lo siguiente: "La independencia política del Tribunal de Justicia Europeo es fundamental. Por lo tanto, ninguna otra institución europea debería poder invalidar las opiniones del Tribunal aunque estime que éstas son perjudiciales para la Comunidad Europea." El desacuerdo con esta afirmación indicaba bajos niveles de apoyo difuso a la institución.
La distribución de las frecuencias de estas preguntas en toda la Unión Europea indicaban una legitimidad bastante limitada para el Tribunal de Justicia en 1992. En términos generales, cerca del 7% de los encuestados se mostró de acuerdo con las tres afirmaciones, el 16% expresó su apoyo a dos de las tres preguntas, el 33% apoyó sólo una pregunta, y el 45% de los encuestados no expresó su apoyo a ninguna de las tres preguntas. Observamos importantes variabilidades nacionales, con un alto apoyo en Holanda, seguida de Italia, y bajo en España, seguida de Irlanda, Portugal y Alemania del Este. Los resultados de la primera pregunta a saber, si el encuestado eliminaría el Tribunal de Justicia si éste empezara a adoptar decisiones con las que no estuviera de acuerdo son instructivos, dado que la afirmación presentada al encuestado de forma tan poco ambigua representa un compromiso institucional. El Figura 2 muestra el porcentaje de encuestados que dio una respuesta de apoyo en los diversos países miembros. Apenas un poco más del 25% de los encuestados expresó su apoyo a la institución. Casi la mitad dio respuestas explícitas de no apoyo. Con respecto a esta pregunta, el Tribunal de Justicia tiene una legitimidad especialmente baja en Alemania del Este, Irlanda del Norte, Irlanda y España. Y en ocho países la mayoría de los encuestados afirmó que el Tribunal de Justicia debería ser abolido si adoptara muchas decisiones que la gente desaprueba. Pareciera que el Tribunal de Justicia tiene más detractores que partidarios entre el gran público de la Unión Europea.
FIGURA 2. Compromiso con el Tribunal
de Justicia, 1992: porcentaje de personas que no eliminarían
el TJE
Fuente: Eurobarómetro, EB38 (otoño 1992). El tema se planteó de la siguiente manera: "Si el Tribunal de Justicia Europeo comenzara a tomar muchas decisiones con las que la mayoria de la gente estuviese en desacuerdo, sería preferible eliminar el tribunal de plano". El desacuerdo señala un compromiso institucional
Estas preguntas indagan en los puntos esenciales de lo que tocamos al escribir sobre el apoyo difuso o el compromiso institucional. Sin embargo, la medición del apoyo difuso en un estudio transnacional no es demasiado clara. Por ejemplo, en nuestro estudio de 1992, el Análisis de Factor Común de las tres medidas de apoyo difuso dentro del submuestreo correspondiente al público con mayor conocimiento, reuniendo los datos de todos los países, arrojaba un resultado unidimensional; sin embargo, las tres preguntas tienen una utilidad desigual como medidas del concepto latente. La tercera pregunta, la independencia judicial, nos inquieta de forma especial. Teníamos fundadas razones para pensar que la independencia judicial sería un componente del compromiso institucional en el conjunto de países. Sin embargo, la pregunta parece no haber dado en el clavo por dos razones. En primer lugar, es probable que esta afirmación estuviera planteada de forma demasiado complicada para la mayoría de los ciudadanos medios y, como consecuencia, las respuestas están contaminadas por errores aleatorios. En segundo lugar, el concepto de independencia judicial es más difícil de explicar y menos conocido que en el contexto de Estados Unidos; y la supremacía parlamentaria sólo contribuye a complicar el problema.3
Los orígenes del apoyo difuso
¿Cómo y dónde recaba apoyo difuso el Tribunal de Justicia? Anteriores investigaciones sobre los tribunales en Estados Unidos, además de nuestra orientación teórica sobre los orígenes de las actitudes, han abierto diversas vías de investigación por explorar (Caldeira y Gibson, 1995).
El apoyo específico es una de las explicaciones eternas del apoyo difuso los ciudadanos ven una institución como legítima si creen que ésta cumple con las expectativas. A la larga, la satisfacción con los resultados de las políticas evoluciona hacia un apoyo difuso. Por lo tanto, deberíamos investigar los vínculos entre la valoración que la opinión pública hace del Tribunal de Justicia como institución y la valoración de su desempeño basado en decisiones particulares o en conjuntos de decisiones. Aquellos que creen que se ha desenvuelto bien le otorgarán legitimidad como institución. Hemos investigado exhaustivamente esta hipótesis. Hemos investigado el apoyo específico preguntando a nuestros encuestados: "¿Lo que ha esuchado o leído le ha dado una impresión favorable o desfavorable del Tribunal de Justicia Europeo?" Pocos europeos poseen una información suficiente acerca del Tribunal de Justicia para juzgar si lleva a cabo sus funciones debidamente. Sin embargo, entre aquellos que tienen una opinión, la mayoría expresó una visión más bien favorable del Tribunal de Justicia, en lugar de desfavorable.
Resulta sorprendente que el apoyo difuso no fuera alto incluso cuando había un apoyo específico favorable. Por ejemplo, sólo en Holanda encontramos una mayoría de encuestados con un apoyo específico favorable que manifestaban, además, un alto apoyo difuso. Estos hallazgos reforzaron nuestra antigua conclusión de que la reserva de apoyo difuso para el Tribunal de Justicia es notablemente baja. La satisfacción con las políticas del Tribunal de Justicia no se habían traducido, como en 1992, en un compromiso con éste como institución.
Para nosotros, la prueba crítica de la teoría del apoyo consistía en saber si aquellos que manifestaban insatisfacción con los resultados de la institución seguían apoyando la continuidad de su existencia. En términos generales, este grupo no es muy amplio en la Unión Europea. En general, cerca del 20% de quienes están insatisfechos con las decisiones del Tribunal de Justicia expresaron un alto apoyo difuso. Además, aquellos que son incapaces de juzgar el desempeño actual de la institución son generalmente más negativos que positivos hacia la institución en su conjunto. Estos resultados, junto con las frecuencias que estudiábamos más arriba, describen un sombrío figura de la capacidad del Tribunal de Justicia para navegar en medio de controversias políticas.
Si los ciudadanos establecen en efecto una relación entre el apoyo difuso y la evaluación de actuaciones específicas, entonces también podemos anticipar diferencias en los diversos constituyentes del Tribunal de Justicia. Es seguramente un hecho que las decisiones del Tribunal de Justicia no afectan de igual forma a todos los grupos. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia ha abierto una brecha a favor de la igualdad de derechos de la mujer. Hemos formulado hipótesis sobre importantes variaciones en el apoyo difuso al Tribunal de Justicia en diversos estratos sociales de los países miembros.
Para la mayoría de ciudadanos, la política no es un asunto relevante. Además, la gente suele carecer de un conocimiento detallado de los aspectos específicos de las instituciones guubernamentales importantes. Así, el ciudadano medio tiene opiniones acerca de una institución en particular, no por el conocimiento o la experiencia que tenga de ella, sino a partir de impresiones sobre el sistema político más amplio de la que forma parte. La Unión Europea como un todo es bastante más relevante para los europeos que el Tribunal de Justicia, de modo que suponíamos que algunos juzgarían al Tribunal de Justicia sobre la base de opiniones más sólidas acerca de la Unión Europea.
Los valores legales y políticos también constituyen fuentes potenciales de legitimidad. Las personas pueden desarrollar un vínculo con una institución debido al tipo de valores que ésta profesa o encarna, incluso sin una información específica acerca de las actividades de esta institución. Por ejemplo, en nuestra investigación en Estados Unidos, descubrimos que los ciudadanos que otorgaban un gran valor al Estado de derecho y a las libertades individuales valores generalmente compatibles y asociados con los tribunales como instituciones tenían mayor tendencia a apoyar al Tribunal Supremo (1992). En el caso del TJE, nos centramos en la relación entre legitimidad y otros tres valores el apoyo al Estado de derecho, la valoración relativa de las libertades individuales cuando entran en conflicto con el orden social, y traspaso de la ley.
Como hemos visto, para mucha gente el Tribunal de Justicia no es una institución demasiado relevante. En términos más generales, los ciudadanos varían en cuanto al nivel de conocimiento y atención que prestan a la política y en cuanto a movilización cognitiva que es la medida en que un ciudadano forma parte de diversas redes sociales para recopilar información. Cuanto más "movilizado" esté un individuo, más probabilidades tendrá él o ella de verse expuesto/a a información positiva acerca de los valores dominantes y las instituciones de la sociedad. Concretamente, hemos hipotetizado acerca de una relación entre apoyo al Tribunal de Justicia y consumo de medios de comunicación, liderazgo de opinión y niveles de educación.
Comenzaremos con aquello que no interviene en las variaciones en el apoyo difuso. Hemos observado escasas pruebas de que el género, la clase social o la pertenencia a los sindicatos incida en los niveles de apoyo. Por lo tanto, al parecer, el Tribunal de Justicia no se ha politizado en el sentido de que el apoyo o la oposición al Tribunal de Justicia esté dominado por los sesgos políticos tradicionales. También encontramos escasas pruebas a favor de la mayoría de nuestras hipótesis sobre la movilización cognitiva y apoyo al Tribunal de Justicia. El alcance del consumo de medios de comunicación una medida de la atención prestada a los periódicos, la televisión y la radio tenía escasa incidencia en los niveles de apoyo difuso. Además, no hemos visto prueba alguna en favor de la hipótesis de que los líderes de opinión y las personas con mayor nivel de educación expresan un mayor apoyo.
La percepción de un déficit democrático en la UE tuvo escasa o nula incidencia en el apoyo otorgado al Tribunal de Justicia. Aquellos que desean una mayor democracia en las instituciones gobernantes de la UE no son más susceptibles de oponerse al Tribunal de Justicia que quienes no desean más democracia en la UE. De la misma manera, el conocimiento de la existencia del Tribunal de Justicia no aumentó el apoyo. En la mayoría de los países miembro, las personas que desconocen la existencia del Tribunal de Justicia no son ni más ni menos propensos que otros a demostrar su apoyo al Tribunal de Justicia. Nuestras proposiciones acerca de la relación entre las actitudes hacia la Unión Europea y el apoyo al Tribunal de Justicia dieron buenos resultados. Aquellos que expresaban mayor apoyo a la UE también eran susceptibles de extender su apoyo al Tribunal de Justicia. Por lo tanto, es evidente que la asociación entre el Tribunal de Justicia y la Unión Europea es bastante importante en la opinión de mucha gente.
En términos generales, hay una relación sólida y constante entre los valores políticos y el apoyo al Tribunal de Justicia. Nuestros resultados, desde luego, variaron de un país a otro, pero generalmente el apoyo se da más a menudo entre quienes profesan valores legales y políticos específicos y muy preciados. Por lo tanto, postulamos que la opinión pública deduce las actitudes hacia el Tribunal de Justicia a partir de actitudes más generales hacia la ley y la libertad. Aquellos que favorecen una aplicación más universalista de la ley y la libertad por encima del orden, y que conciben el derecho como una fuerza liberadora, son más susceptibles de apoyar el TJE que aquellos que adoptan la posición contraria.
Más arriba hemos abordado las modestas correlaciones bivariantes entre el apoyo específico y el apoyo difuso al Tribunal de Justicia. En nuestro análisis multivariante, hemos constatado una relación importante entre el apoyo específico y el apoyo difuso en cuatro de los doce países miembros; pero en el resto de la UE, hemos observado relaciones débiles o inexistentes. Por lo tanto, el apoyo difuso no dependía de la valoración de políticas específicas. Atribuimos la debilidad de esta relación no a aquellos que extienden su apoyo al Tribunal de Justicia a pesar de la insatisfacción con su desempeño, sino más bien a quienes no cuentan con la información suficiente para llegar a una conclusión acerca del desempeño del Tribunal de Justicia y que, como resultado, fundan su apoyo en otros factores.
Nuestros resultados, por lo tanto, sugieren las siguientes generalizaciones: (1) el Tribunal de Justicia no goza de una reserva de buena voluntad de grandes proporciones; (2) los pocos que manifiestan insatisfacción con unas políticas específicas también manifiestan altos niveles de apoyo difuso al Tribunal de Justicia (un factor crítico en la teoría del apoyo institucional; y (3) el compromiso institucional con el TJE es, en su mayor parte, una función de los valores políticos y legales fundamentales, y de la valoración de la Unión Europea como un todo.
La relación entre apoyo institucional y acatamiento
Hemos postulado que el apoyo difuso es necesario si las instituciones han de poder tomar decisiones que se oponen a los deseos de la mayoría. Como instituciones minoritarias, que a menudo toman decisiones que son desaprobadas por la mayoría, los tribunales dependen del apoyo difuso. Como sostienen Murphy y Tanenhaus (1990, 993): "...es improbable que un país pueda sobrevivir o que cualquier institución funcione eficazmente si su apoyo global depende totalmente de la gratificación inmediata de las demandas. Compiten demasiados intereses, los procesos de toma de decisiones son demasiado lentos, y los recursos incluyendo la sabiduría, así como el tiempo y la energía son demasiado limitados." Esta teoría afirma que si una institución posee esta "reserva de buena voluntad", los ciudadanos se plegarán a decisiones de las cuales desaprueban. Por lo tanto, la teoría postula una relación entre apoyo difuso y acatamiento.4
Este tipo de acatamiento es especialmente importante para instituciones como el Tribunal de Justicia. A lo largo de la historia de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia se ha situado a la cabeza de la iniciativa para forjar un marco legal y político a favor de la integración europea. Con ello, ha interferido de forma notoria en la autonomía hay quienes dirían soberanía de los países miembro. Por ejemplo, la simple declaración de que la legislación de la Unión Europea está por encima de la legislación nacional tiene enormes consecuencias. Y, quizá igual de importante, el Tribunal de Justicia ha incursionado recientemente en terrenos bastante relevantes para el ciudadano medio, como, por ejemplo, si Magill TV Guide Ltd podía publicar una guía semanal de programas de televisión en Irlanda.5 El TJE se daría seguramente por satisfecho si tuviese suficiente legitimidad para que la gente aceptara sus decisiones, estuviesen o no de acuerdo con ellas.
Hemos abordado el problema del acatamiento por la vía de las decisiones hipotéticas (Gibson y Caldeira, 1995).6 Preguntamos a los encuestados por sus opiniones sobre un tema, y luego les pedimos que imaginaran que el Tribunal de Justicia había adoptado una decisión sobre el tema, con la que el encuestado estaba en profundo desacuerdo. Luego les preguntamos acerca de sus reacciones ante la decisión reprobada por ellos. Tras exponer su visión de la libertad de elegir, le pedimos al encuestado que imaginara que el Tribunal de Justicia ha tomado una decisión "con la que usted está en profundo desacuerdo". Se trata, desde luego, de una pregunta hipotética, pero pensamos que se adecuaba totalmente a las capacidades de la mayoría de los encuestados. A continuación, les formulamos una pregunta más difícil: ¿Qué probabilidades había de que el encuestado "simplemente aceptara la decisión del Tribunal de Justicia y no hiciera nada?", y cuán probable sería que "apoyara los esfuerzos para reducir o retirar la autoridad del Tribunal de Justicia para adoptar decisiones en esa materia." Estas tres preguntas conformaron nuestro índice de aceptación.
Por lo tanto, nos centramos en el acatamiento en un caso excepcional, una vez más pidiendo una "condición previa de objeción". Reconocemos plenamente que muchas decisiones del Tribunal de Justicia pasan desapercibidas para el público en general o generan escasa discusión pública. El acatamiento en casos como éste no es muy problemático y, podríamos agregar, es poco lo que dichos casos revelan acerca de la legitimidad institucional. Al fin y al cabo, la legitimidad se refiere a que los ciudadanos acepten una política con la cual están en desacuerdo. El quid de la legitimidad es que proporciona los recursos que permiten a las instituciones adoptar decisiones impopulares. Cuando las decisiones son bien acogidas, existen pocas amenazas contra la institución; cuando no son bien acogidas, las instituciones dependen del apoyo difuso para ser efectivas. Por lo tanto, nuestra investigación no se refiere al grueso de los casos del Tribunal de Justicia, sino que se centra en la elaboración de políticas en las fronteras de la legislación de la Unión Europea
El derecho al aborto ofició de tema. Las actitudes hacia el aborto fueron medidas por respuestas (utilizando una serie de respuestas de Likert) al siguiente planteamiento: "Son los individuos afectados, no la ley, quienes tendrían que decidir si abortan o no." Para algunos (p. ej., Blankenburg, 1994), ésta no era una disyuntiva demasiado acertada porque, alegaban, el aborto sería un tema en el que era poco probable que actuara el Tribunal de Justicia.
Técnicamente, nuestros críticos tienen razón al afirmar que hay pocas probabilidades de que las actuaciones del Tribunal de Justicia lleguen tan lejos como para incluir la protección del derecho al aborto (aunque ¿quién habría imaginado en 1955 que el Tribunal de Justicia habría concedido tantos derechos a los ciudadanos de la Comunidad Europea?) Y, sin embargo, es indudable que el Tribunal de Justicia puede tomar y tomará decisiones sobre la posibilidad de abortar. ¿Se incluirá en el derecho a desplazarse dentro de la Comunidad el derecho a desplazarse con el fin de abortar en otro país miembro? La legislación de algunos países miembros ha limitado este derecho. ¿Es descabellado pensar en un conflicto entre las restricciones nacionales al derecho de desplazamiento y la interpretación que la Comunidad hace de tal derecho? Desde luego, nosotros, los expertos en derecho, "sabemos" que una decisión del Tribunal de Justicia sobre este tema no tiene nada que ver con el aborto (no es un asunto en que se pueda pronunciar el Tribunal de Justicia) y todo que ver con el libre desplazamiento de los ciudadanos (un asunto en que sí puede pronunciarse el Tribunal de Justicia). Sin embargo, los teóricos sociales sabemos que ésta no es la manera en que se dirime la política de las decisiones. No es la manera en que los periódicos informan sobre estas decisiones, ni cómo los ciudadanos individualmente llegan a entender y evaluar dichas decisiones. Si el Tribunal Supremo da un vuelco a la sentencia del caso Roe contra Wade (prohibición de restricciones arbitrarias sobre el aborto), seguramente alegará que la Constitución de Estados Unidos no se pronuncia sobre el aborto. Sin embargo, estamos seguros de que la decisión será divulgada por los medios y entendida como una anulación del derecho al aborto, y que se producirán importantes repercusiones políticas para el Tribunal Supremo. Independientemente de cómo los investigadores analicemos sus decisiones, y por muy "erroneamente" que pueda percibirlas la opinión pública en su comprensión de la política del Tribunal Supremo, es probable que la percepción de la opinión pública predomine sobre los análisis académicos. Por ello, sostenemos que el aborto es un tema apropiado para investigar la política del acatamiento.
En realidad, no nos importa si el Tribunal de Justicia Europeo tiene la autoridad para adoptar una decisión sobre el derecho al aborto. Al contrario, nuestra inquietud es saber si el ciudadano medio considera razonable que el TJE tome una decisión de este tipo. Sostenemos que, en realidad, es razonable, en parte porque en 1992 el TJE se vio envuelto en un debate sobre el derecho al aborto en Irlanda. Aunque al final el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre el caso, y aunque la decisión del Tribunal no habría abordado directamente el derecho al aborto al contrario, se habría centrado en el libre desplazamiento de las personas dudamos de que la opinión pública reconozca estas diferencias tan intrincadas en las teorías legales.
Sin embargo, ¿acaso son tan intensas las actitudes con respecto al aborto? ¿Es el aborto un tema tan emocional como para que muy pocos se dejen influir por una decisión legal sobre la materia? Hay fundadas razones para creer que las actitudes sobre el aborto son más cambiantes de lo que muchos creen, si bien para nuestros objetivos el asunto se puede convertir en un tema empírico, puesto que podemos comparar el acatamiento en diferentes temas con grados de intensidad variables.
Nuestros análisis revelaron que la mayoría de los ciudadanos de la Unión Europea no estaban dispuestos a aceptar pasivamente una decisión adoptada por el Tribunal de Justicia sobre el aborto que les pareciera desagradable. En efecto, casi la mitad apoyaría los esfuerzos para eliminar el tema del aborto de las competencias del Tribunal de Justicia a raíz de una decisión contraria a sus propias opiniones; y una proporción aún mayor intentaría que la decisión fuera revocada (Gibson y Caldeira, 1995, 476). Estas constataciones sugieren una escasa capacidad legitimadora por parte del Tribunal de Justicia.
Las anteriores investigaciones de Gibson sobre la capacidad del Tribunal Supremo de Estados Unidos para captar la aceptación en una decisión igualmente reprobada revela una conclusión totalmente diferente (Gibson, 1989). A pesar de que las comparaciones estrictas no son del todo apropiadas, pareciera que el Tribunal Supremo de Estados Unidos tiene una capacidad casi dos veces superior al Tribunal de Justicia para suscitar la aceptación de sus decisiones (ver Tyer y Mitchell, 1994). Desde luego, si se considera únicamente la edad de ambas instituciones, esta constatación no es sorprendente y tiene bastante sentido.
Existe una importante variabilidad según los países en la voluntad del público en general para aceptar una decisión contraria del Tribunal de Justicia. El Figura 3 muestra el porcentaje de personas en los países miembro que señalaron la voluntad de aceptar una decisión desfavorable para ellas, es decir, de no emprender acciones. Los alemanes del este y los franceses eran los menos proclives a aceptar una decisión desfavorable del Tribunal de Justicia, y sólo alrededor del 15% de los encuestados afirmaban que probablemente "aceptarían la decisión del Tribunal de Justicia y no harían nada." Se confirma el hecho de que la falta de aceptación no está exclusivamente en función de la entrada reciente de la antigua Alemania del Este en la Unión Europea, porque se observa la misma falta de voluntad de los franceses para permanecer al margen y no emprender acciones. En el otro extremo se encuentran los portugueses, los más proclives a aceptar una decisión. Estos datos revelan una considerable variabilidad entre los países miembros en cuanto a la voluntad de aprobar las decisiones, aunque deberíamos destacar que se trata sólo de la variabilidad en cuanto a la solidez y amplitud con que los ciudadanos se resistirían a las decisiones del Tribunal de Justicia
FIGURA 3. Acatamiento del Tribunal de
Justicia, 1992: porcentaje de personas que aceptarían una
decisión impopular
Fuente: Eurobarómetro, EB38 (otoño 1992). El tema se planteó de la siguiente manera: "Imaginemos que el Tribunal de Justicia Europeo de la Comunidad Europea adoptara una decisión sobre el aborto con la que estuviera muy en desacuerdo. ¿Qué probabilidades habría de que sencillamente aceptara la decisión del tribunal y no hiciera nada?"
Nuestras anteriores investigaciones analizaron con sumo cuidado la relación entre el apoyo difuso y la voluntad de aceptar una decisión desfavorable del Tribunal, puesto que se trata de una relación decisiva en nuestra teoría de la legitimidad institucional. Quizá la conclusión más importante de este estudio sea que el apoyo difuso está estrechamente relacionado con la aceptación. Aquellos que están más indeclinablemente comprometidos con la institución serán más proclives a aceptar una decisión con la que no están de acuerdo (Gibson y Caldeira, 1995). Sin una confirmación de esta relación decisiva, todo el esfuerzo dedicado a investigar el apoyo difuso a las instituciones no tendría una justificación clara.
En un modelo multivariante, varios otros factores contribuyeron a explicar la aceptación. Lo más importante es que ciertos valores culturales especialmente el apoyo al Estado de derecho contribuían al acatamiento. Las culturas legales recién comienzan a ser objeto de estudios rigurosos (poir ej., Gibson y Caldeira, 1996), de modo que estas constataciones en el nivel micro son una confirmación importante de la utilidad de dichos estudios.
La investigación es igualmente importante para descubrir varias cosas que no afectaban la propensión a aceptar las decisiones. Surgieron dos constataciones sumamente significativas. En primer lugar, las percepciones de la justicia procesal tenían poco que ver con el acatamiento. Los datos eran inequívocos (aquellos que percibían las decisiones del Tribunal de Justicia como acordes con procedimientos de equidad no eran ni más ni menos susceptibles de aceptar sus decisiones. Tampoco se percibía un apoyo más sólido a esta hipótesis en ese segmento del muestreo de personas con mayor conocimiento de las actividades del Tribunal de Justicia. Estos resultados se oponen a los trabajos de Tyler (por ej., 1990), pero son coherentes con anteriores investigaciones de Gibson (1989), Mondak (1992) y otros en Estados Unidos.
Sin embargo, en cierto sentido, estos resultados no son inesperados, dado que son pocos los que esperarían que el ciudadano europeo común tuviera una opinión formada acerca de si los procedimientos del Tribunal de Justicia son justos. Las investigaciones de Tyler suelen tratar con gente que está en contacto directo con las autoridades (no obstante, ver Tyler y Mitchell, 1994). El impacto de la percepción de los procedimientos, cuando se trata de instituciones distantes como el Tribunal de Justicia instituciones con las que seguramente ninguno de nuestros encuestados tiene alguna experiencia directa es insignificante, especialmente cuando se le analiza en el contexto de una ecuación multivariante adecuadamente especificada. De hecho, es probable que Gibson (1991) tuviera razón cuando señalaba que es más probable que los ciudadanos deduzcan las respuestas a cuestiones procesales a partir de un vínculo más general con la institución ("me gusta el Tribunal de Justicia, por lo tanto sospecho que probablemente sigue los procedimientos debidos") y no que las cuestiones de procedimiento sean las que den forma al apoyo difuso y a la voluntad de acatar
En segundo lugar, las actuaciones del Tribunal de Justicia, algo que suscita gran preocupación entre los expertos en derecho (por ej., Rasmussen 1986), no parecen haber socavado la capacidad del Tribunal de Justicia para garantizar el acatamiento de sus decisiones. Nuestras pruebas en este sentido fueron indirectas no formulamos preguntas sobre las percepciones que se tiene de las actuaciones del Tribunal de Justicia y, no obstante, persuasivas (ver, especialmente, el argumento en Gibson y Caldeira 1995, 479). Desde luego, el inicio de los años 90 fue sólo el comienzo del periodo más visible y polémico del Tribunal de Justicia, de modo que no podemos decir si los ataques más recientes contra el Tribunal de Justicia han alterado estos resultados. Sin embargo, también es verdad que durante dos decenios el Tribunal de Justicia había adoptado decisiones de una indudable importancia política, algunas bastante impopulares, de modo que entre aquellos ciudadanos que lo siguieron con atención, sus actuaciones no son necesariamente algo nuevo.
Nuestra investigación sobre el acatamiento
no está, desde luego, más allá de todo reproche.
Aborda un tema sumamente difícil, lo despoja de todo contexto
político y lo analiza a través de un puñado
de preguntas en una encuesta, en un único momento en el
tiempo. Ignoramos por completo el toma y daca la política
de los verdaderos esfuerzos desplegados para que la gente acepte
decisiones judiciales impopulares. Si los ciudadanos aceptan o
no la decisión depende de un conjunto de factores, incluyendo
algunos tan importantes como la posición de las élites,
y otros tan triviales como el tiempo que tarda la disputa en resolverse.
Y luego, además, en el tema del aborto en Europa, el grueso
de la opinión favorece la libertad de elegir. Por lo tanto,
al plantear una "condición previa de objeción"
a nuestros encuestados, no buscamos un conjunto de opiniones equilibradas
sobre el aborto.
Para resumir, nuestras pruebas distan mucho de ser perfectas,
pero lo cierto es que no hay pruebas más convincentes disponibles,
y resulta sumamente difícil recopilarlas. A falta de datos
más convincentes, nos sentimos con derecho a las siguientes
afirmaciones: (1) El Tribunal de Justicia Europeo tiene capacidades
bastante limitadas para conseguir el acatamiento de sus decisiones
cuando éstas generan polémica en la opinión
pública, y (2) esto se debe en parte a una deficiencia
del apoyo difuso. Si los europeos adoptaran una actitud de serio
compromiso con un tribunal superior de la Unión Europea,
seguramente los problemas de no acatamiento se verían mitigados.
Conclusiones
Nuestra investigación sobre la percepción y la valoración que la opinión pública hace del Tribunal de Justicia Europeo constituye un primer paso y pensamos que es un paso importante hacia una comprensión de la legitimidad de las instituciones europeas. No podemos imaginar unos ciudadanos con una comprensión bien fundada y sumamente factual de instituciones como el Tribunal de Justicia Europeo. En efecto, no creemos que los ciudadanos de Estados Unidos tengan una visión tan bien articulada del Tribunal Supremo de Estados Unidos una institución con una trayectoria mucho más larga en su papel activo de contribuir a la elaboración de políticas públicas. Pero el ciudadano medio europeo sí tiene impresiones, y estas impresiones generales aunque mal informadas condicionan sus reacciones a las polémicas reales de las políticas. Las percepciones acerca de la legitimidad o ilegitimidad de una institución no requieren una comprensión muy acabada del funcionamiento de la institución, aunque dichas percepciones lleguen a ser sumamente importantes para el funcionamiento de los tribunales.
En este artículo, hemos establecido unas líneas de base empíricas sobre varios rasgos críticos del entorno popular del Tribunal de Justicia la visibilidad, en términos absolutos, y en comparación con otras instituciones; los niveles de legitimidad; las fuentes de la legitimidad; y la capacidad para suscitar aceptación en decisiones judiciales polémicas (Caldeira y Gibson, 1995; Caldeira, Gibson y Klein, 1995, Gibson y Caldeira, 1995). El Tribunal de Justicia no es ni siquiera tan visible como el Parlamento Europeo, aunque está lejos de ser invisible. En esta dimensión, se compara favorablemente con otras instituciones poderosas como la Comisión Europea. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no parece gozar de una reserva de apoyo difuso para protegerlo de los tiempos difíciles y de los ataques políticos. De hecho, el Tribunal de Justicia tiene más enemigos que amigos. El apoyo difuso al Tribunal de Justicia no depende de la satisfacción con decisiones específicas. Desafortunadamente para el Tribunal de Justicia, esta relación es débil, no porque el ciudadano medio delegue en el Tribunal de Justicia sino probablemente porque muy poca gente es capaz de reunir conocimientos sobre decisiones específicas. En su mayor parte, el apoyo difuso depende de valores legales y políticos (las personas que adhieren a valores profesados por el Tribunal de Justicia le prestan su apoyo) y de la asociación del TJE con la Unión Europea. Finalmente, en concordancia con nuestros resultados sobre apoyo difuso, hemos encontrado escasas pruebas sobre la capacidad del Tribunal de Justicia Europeo para suscitar la aceptación de decisiones judiciales polémicas.
Hemos sentado una base para la comprensión del carácter y las fuentes de la legitimidad del Tribunal de Justicia Europeo. Y es sólo eso: un comienzo. Por lo tanto, pensamos que es crucial que otros investigadores y futuros estudios efectúen un seguimiento de las actitudes fundamentales hacia el Tribunal de Justicia y otras instituciones políticas europeas. Hay varias vías que parecen especialmente prometedoras. En primer lugar, el TJE nos parece un escenario donde el análisis longitudinal puede dar elevados dividendos. La adquisición de legitimidad por parte de las nuevas instituciones tarda, desde luego, mucho tiempo; y el Tribunal de Justicia y la Unión Europea son, según cualquier criterio razonable, instituciones nacientes y emergentes. Los tribunales, al igual que otras instituciones, pueden cambiar la opinión que se tiene de ellos mediante sus actuaciones. Tenemos la rara oportunidad de seguir el tándem consistente en el aumento del apoyo y las decisiones adoptadas por el Tribunal de Justicia. En segundo lugar, en relación a este punto, hemos adoptado una estrategia amplia, a saber, la de estudiar temas de carácter generalmente polémico. Sin embargo, las causas de las polémicas pueden variar sustancialmente en los diversos países de la Unión Europea. Por lo tanto, en futuras investigaciones sobre el acatamiento, deberíamos adoptar una política más intensiva, centrándonos en decisiones que provocan polémicas en países miembros específicos. En tercer lugar, a pesar de que hemos puesto a prueba un cierto número de explicaciones acerca de los origenes del apoyo difuso y hemos intentado actuar con conciencia teórica, creemos que queda un amplio terreno para avanzar sustancialmente en el trabajo téorico sobre cómo, por qué y bajo qué condiciones el Tribunal de Justicia y otras instituciones cobran legitimidad. El pluralismo teórico está, sin duda, a la orden del día, pero algunos trabajos recientes en psicología política (por ej., la cognición social) parecen directa y especialmente prometedores para las investigaciones sobre la legitimidad del Tribunal de
El Tribunal de Justicia Europeo, en particular, y la Unión Europea en general, padecen de una carencia continua de legitimidad a medida que se acerca el fin de milenio, y al tiempo que otros pasos hacia la integración en la unión monetaria, el orden público y la defensa común cobran velocidad. Las polémicas sobre el Tratado de Maastricht, la resistencia a la integración en la opinión pública, los ataques de políticos prestigiosos como el canciller Kohl, así como otros fenómenos relacionados, demuestran el decisivo papel que desempeña el ciudadano medio en la tarea de construir Europa como un sistema legal e institucional. El 'consenso permisivo', si no se ha evaporado del todo, se ha encogido considerablemente. Los protagonistas de la integración legal y política europea ya no pueden seguir considerando a la opinión pública como algo que pueden dar por sentado. Políticos, jueces, abogados y expertos deben afrontar y entender las causas y las consecuencias de la opinión pública.
Traducido del inglés
Notas
3. En la práctica, para los resultados que reseñamos en American Political Science Review, el tema está ligeramente centrado en la construcción del factor puntuación, de modo que hay un escaso efecto contaminador sobre el índice. No obstante, debemos tener presente que la variable dependiente se compone esencialmente de dos temas, no de tres.
5. Radio Telefis Eireann (RTE) and Independent Television Publications LTD (ITP) v. Comisión de las Comunidades Europeas. Según consta en "Procedimientos del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, 3-14 de abril, de 1995. Nº. 10-95. Casos adjuntos C-241/91 P C 242/91 P.
6. Otros investigadores en el contexto del Tribunal Supremo de Estados Unidos plantean una pregunta relacionada aunque algo diferente: ¿Puede éste cambiar la opinión de la gente en un tema de interés público? Por ejemplo, ¿cambió el Tribunal Supremo las opiniones con su decisión en el caso Roe contra Wade? Ver Franklin y Kosaki (1989), Hoekstra (1995), Mondak (1992).
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