|
Nota biográfica
Marcus Faro de Castro es profesor del Instituto de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Brasilia, 70919-900, Campus Universitário, Asa Norte, DF, Brasil. Ha escrito varios artículos sobre la relación entre el derecho y la política y sobre economía política. Sus publicaciones más recientes son Divida Externa, Globalizacão da Economia e Direitos Humanos (1994) y Direitos Humanos, Economia e Modelos Constitucionais (1996).
|
| Frases propuestas sobre derecho y moralidad | Acuerdo | Desacuerdo | N/S N/C |
| Los brasileños incumplen la mayoría de las leyes | 82% |
14% | 4% |
| En Brasil no compensa cumplir la ley | 51% |
42% | 6% |
| En Brasil hay personas que nunca son castigadas aunque hayan cometido delitos | 86% |
10% | 4% |
| En Brasil sólo los pobres tienen que cumplir la ley | 80% |
17% | 3% |
Fuente: Faria, 1995 (se han redondeado las cantidades y suprimido los decimales)
También son interesantes los resultados de una encuesta realizada a los jueces brasileños para conocer sus puntos de vista profesionales e institucionales. A la pregunta de cuáles eran los principales impedimentos para la adecuada actuación institucional de la judicatura, los jueces brasileños contestaron en el orden siguiente: la falta de recursos materiales (85,6%), el exceso de formalismos del proceso legal (82,3%), la escasez de puestos judiciales (76,3%), una legislación obsoleta (67,4%); un exceso de pleitos (66,5%); la falta de abogados con la debida formación (64%); el exceso de pleitos fútiles (59,3%); la ineficiencia de las salas de los tribunales (59,1%); el exceso de legislación (53,2%); la falta de jueces con la debida formación (38,9%); unos distritos judiciales demasiado extensos (26,8%); y una duración demasiado corta de los destinos judiciales (25,3%) (ver cuadro 2). Es significativo que los obstáculos citados por la mayoría de los jueces como más importantes para impedir el rendimiento adecuado de la judicatura, son atribuibles al poder legislativo. Para las mentalidades formadas en el positivismo legal, las normas generales, como las contenidas en la constitución, no obligan a menos que los legisladores promulguen unas normas complementarias detalladas y sin vacíos. En este sentido, no debería sorprender que, en respuesta a un discurso del Presidente Fernando Henrique Cardoso con motivo de una conmemoración ciudadana en 1995, el presidente del Tribunal Superior de Justicia replicara que la constante impunidad de la violación de los derechos civiles en Brasil era una consecuencia de la inacción de los poderes legislativo y ejecutivo.
CUADRO 2 Impedimentos para un buen rendimiento judicial
| Impedimentos | En orden de importancia |
| Falta de recursos materiales | 85,6% |
| Exceso de formalismos en el proceso legal | 82,3% |
| Escasez de jueces | 81,1% |
| Escasez de puestos judiciales | 76,3% |
| Legislación obsoleta | 67,4% |
| Exceso de pleitos | 66,5% |
| Falta de abogados debidamente formados | 64% |
| Exceso de pleitos fútiles | 59,3% |
| Ineficiencia de las salas de los tribunales | 59,1% |
| Exceso de legislación | 53,2% |
| Falta de jueces debidamente formados | 38,9% |
| Distritos judiciales excesivamente amplios | 26,8% |
| Duración excesivamente corta de los destinos de los jueces | 25,3% |
Fuente: Tribunal Supremo Federal, 1995
Sin embargo, al mismo tiempo, 73,7% de los jueces encuestados coincidía en que "no debían aplicar la ley de manera mecánica, sino que debían ser sensibles a los problemas sociales" (Faria, 1995, 61). Además, los jueces también coincidían en que la judicatura no había logrado proteger de forma efectiva los derechos de las clases desfavorecidas, tan abundantes en Brasil (id., 62).
Así pues, la indefinición de su función se hace patente en forma de ambigüedad en su auto-concepción de la actividad judicial. Por otra parte, esta ambigüedad también se refleja en la práctica judicial concreta, como se puede ver en la actuación institucional del Tribunal Supremo. En efecto, el tribunal hace un uso relativamente restrictivo de las garantías constitucionales mientras al mismo tiempo adopta resoluciones preliminares y declaraciones informales de gran repercusión política.
La función ambigua del Tribunal Supremo se puede apreciar en el contraste entre dos formas de actuación institucional. Una de ellas aparece claramente en el modelo de sentencias del tribunal en el juicio de acciones directas de inconstitucionalidad planteadas por los partidos políticos y otros tipos de acción. Es la cara judicial limitada de la actividad del tribunal. La otra cara aparece en las resoluciones preliminares que tienen una gran repercusión política pero no conducen a un aumento del poder judicial por la articulación acumulativa de doctrina esencial en el desarrollo de los precedentes. Estas dos formas de actuación institucional del Tribunal Supremo se explican en los siguientes párrafos.
La acción directa de inconstitucionalidad (ADI) del artículo 103 de la constitución de 1988 es un poderoso instrumento de revisión judicial abstracta. Permite al presidente de la república, a los parlamentos federales y estatales, a los gobernadores de los estados, al fiscal general federal, al Colegio de Abogados, a los partidos políticos y a las confederaciones de sindicatos, cuestionar la constitucionalidad de leyes y de actuaciones administrativas ante el Tribunal Supremo. En el contexto de una creciente concienciación de la ciudadanía y de un poder judicial en aumento, los sindicatos y los partidos políticos han hecho un uso abundante de la ADI como forma de oposición a la política oficial.
Desde 1988 hasta febrero de 1993, los partidos
políticos presentaron 115 ADIs para impugnar las políticas
públicas de todas clases: política económica
(44,61%), leyes de gobiernos locales (31,54%), leyes electorales
(11,54%), leyes limitando libertades ciudadanas (3,08%) y otras
políticas (9,23%). Hay que destacar que la mayoría
de las acciones iba dirigida contra la política económica
federal (congelación de salarios, convenios colectivos,
multas, impuestos, etc.) y que 82,6% del total fueron presentadas
por el Partido dos Trabalhadores (PT), el Partido Democratico
Trabalhista (PDT) y el Partido Socialista Brasileiro
(PSB), todos ellos del ala izquierda de la oposición (Castro,
1993). Esto constituye claramente un uso de la revisión
judicial por parte de la oposición.
No obstante, la reacción del Tribunal Supremo en cuanto
a resoluciones en respuesta a esta ola de demandas fue bastante
limitada. De 113 ADIs presentadas por los partidos políticos
desde 1988 a 1992, solamente 6 (=5,3) habían sido resueltas
en febrero de 1993, de las cuales 3 reprobaron el texto de la
ley impugnada y 3 lo mantuvieron (ver el cuadro 3).
CUADRO 3 Adis presentadas por los partidos políticos (1988-1992)
| 1988 | 1989 |
1990 | 1991 | 1992 |
|
| Acciones | 2 |
15 | 30 | 40 |
26 |
| Sentencias importantes | 1 |
0 | 2 | 3 |
0 |
| Textos corregidos | 1 |
0 | 1 | 1 |
0 |
| Textos mantenidos | 0 |
0 | 1 | 2 |
0 |
Esto indica que el Tribunal Supremo parece relativamente imperturbable ante las presiones en favor del aumento del poder judicial. Con frecuencia los jueces de este tribunal alegan sin embargo, que los bajos rendimientos de la judicatura se deben principalmente a la gran cantidad de casos complicados y a la consiguiente acumulación. Las cifras del cuadro 4 muestran que en efecto, el rendimiento del tribunal en términos de número de casos resueltos comparado con el número de casos presentados, ha mejorado, pues ha pasado de 6,65% en 1990 a 31,39% en 1994. Pero aun así, sigue siendo un rendimiento realmente muy pobre.
CUADRO 4 Sentencias del tribunal supremo (1990-1994)
| 1990 | 1991 |
1992 | 1993 | 1994 | |
| Peticiones recibidas | 16,388 | 15,963 | 27,264 | 27,259 | 25,020 |
| Casos resueltos | 1,090 | 1,404 | 1,738 | 4,692 | 7,855 |
Un estudio del contenido de los casos resueltos indica también que las cuestiones esenciales potencialmente constitutivas de una política de derechos no se plantean cuando el legislador ha permanecido en silencio. Así, el tribunal renunció a aumentar su poder recurriendo a una garantía de gran potencialidad, el mandato de interdicto, introducido por la constitución de 1988. En efecto, según el artículo 5,LXXI de la constitución, el tribunal debe emitir un mandato de interdicto para garantizar el disfrute de los derechos constitucionales cuando este disfrute es entorpecido por la falta de actividad legislativa. Sin embargo, el tribunal, en MI nº 107-3, resuelto en 1990,3 interpretó esta cláusula constitucional de forma restrictiva, exigiendo que la inactividad legislativa estuviera directamente unida a un derecho específicamente descrito en la constitución. Esta exigencia tan estricta restringió en la práctica las posibilidades mandato de interdicto como garantía efectiva y como medio de aumentar el poder del tribunal.
También hay que destacar que 23,18% de los casos resueltos del Tribunal Supremo tratan exclusivamente de cuestiones técnicas de procedimiento y que más de un tercio (36,37%) emplean argumentos de derecho procesal como fundamentos de la sentencia.4
Por todo esto queda claro que el Tribunal Supremo ha optado por hacer un uso escrupuloso de las garantías que le ofrece la constitución de 1988, pese a las crecientes presiones para que aumente su poder.
Aunque el Tribunal Supremo ha evitado aumentar
su poder como órgano político por el uso de garantías
y por la articulación de doctrina esencial acumulativa
desarrollada a través de precedentes, no obstante, ha hecho
uso de su autoridad con miras a participar en el proceso político
e influir en la definición política de su propia
función institucional.
En efecto, sin ser reconocido como actor político, y sin
asumir una función política estable en el sistema
democrático, la judicatura brasileña no ha sido
evaluada positivamente ni por los políticos ni por la opinión
pública en el decenio de 1990. Como consecuencia del descontento
público por el bajo rendimiento judicial, se han intensificado
las presiones para la adopción de reformas.
Una de las principales propuestas de reforma ha sido la del llamado "control externo de la judicatura", promovida por los políticos de izquierda como en el caso de la moción para la enmienda constitucional nº 112/95, propuesta por el Partido dos Trabalhadores (PT). Pero el control externo ha sido firmemente rechazado por una amplia mayoría de jueces, como se expuso en el manifiesto de 1995 de la Asociación Brasileña de Magistrados, conocido como Carta de Fortaleza.5
En la propuesta del PT, el control externo de la judicatura se le encomendaría a tres organismos constituidos en los respectivos niveles federal, de estado y de distrito. Cada organismo estaría gobernado por diez miembros: cinco jueces, un abogado del estado, un abogado privado y tres ciudadanos elegidos por el parlamento de cada nivel de gobierno (Congreso Federal, parlamentos de los estados y de los municipios). Así, el control externo lo ejercerían unos organismos formados en parte por individuos ajenos a la profesión legal, con probables conexiones con los partidos políticos. Estos organismos participarían en algunas funciones cruciales de la administración de justicia, a saber: (a) la elaboración del presupuesto del poder judicial, (b) los nombramientos a los jueces (c), la institución o supresión de distritos judiciales y tribunales, (d) la evaluación de los jueces para ascensos, y (e) el procesamiento de jueces (Cãmara dos Deputados, 1995).
Este tipo de control externo institucional haría sin ninguna duda que la judicatura tuviera un papel más efectivo en la política del sistema democrático. Sin embargo, el estamento judicial se ha opuesto a la idea de control externo sobre todo si dicho control se ejercía por miembros ajenos a la carrera judicial. Los políticos temieron una confrontación directa con la judicatura porque en el supuesto de una crisis institucional, el resultado político sería muy dudoso.
Así, por medio de complicadas y a veces ambiguas tácticas de resoluciones y declaraciones, y de avances y retrocesos, el Tribunal Supremo, el ejecutivo y el Congreso han desarrollado un modelo de negociación política indirecta por el cual la función institucional de la judicatura como un todo se está definiendo en el contexto de la política del sistema. En esta negociación indirecta, los jueces del Tribunal Supremo no parecen tener una idea clara del poder que van a obtener una vez el proceso de definición de funciones llegue a un punto de estabilidad. Por eso se han evitado las resoluciones irreversibles que choquen con los intereses de los políticos y del gobierno, por medio de una limitación judicial general. Pero esto no ha impedido que el tribunal participe en la política del sistema en ocasiones importantes.
Este proceso se puede retrotraer al menos hasta el momento de la reforma constitucional de octubre de 1993. Por entonces, la judicatura ya había dado claras señales de que no aceptaría una función secundaria o marginal dentro del sistema político brasileño. En efecto, ya en 1992, se había producido una confrontación que había hecho que las relaciones institucionales entre el Presidente de la República y el Tribunal Supremo fueran tirantes. El tribunal, oponiéndose a una política fuertemente respaldada por el presidente Itamar Franco, había mantenido el derecho de los pensionistas de la seguridad social a cobrar una subida de 147% como reajuste por la inflación. Esto había enfadado mucho a Franco y había llamado la atención sobre la función del tribunal como organismo político efectivo, aunque no consolidado.
En 1993, hubo un gran debate en torno a la reforma constitucional propuesta por los partidos de centro-derecha, que pretendía suavizar en lo posible los excesos de la reacción democrática de los autores de la constitución de 1988 contra un resurgimiento autoritario. En aquel momento quedó claro que los políticos estaban deseando tener la oportunidad de incluir en la reforma constitucional una reorganización del poder judicial. Pero los partidos de izquierda en general estaban en contra de la reforma constitucional como tal. Por eso se opusieron a la adopción de normas procesales que estaban diseñadas especialmente para facilitar el proceso de reforma por medio de enmiendas constitucionales generalizadas.
En su lucha contra la adopción de tales normas, los partidos de izquierda se dirigieron al Tribunal Supremo solicitando que dictara una orden de suspensión del proceso de reforma. Estaba claro por entonces que la reforma constitucional probablemente llevaría aparejada la reforma del sistema del tribunal y podría incluso introducir el control externo de la judicatura. El juez Marco Aurélio de Mello dictó entonces un interdicto preliminar ordenando la inmediata suspensión de los trabajos legislativos referentes al proceso de reforma constitucional. Con este interdicto, el tribunal vino a reafirmar su poder antes de que el Congreso se comprometiera en el proceso de reformar la constitución. Desde el punto de vista político, era un paso temerario. Poco después, el pleno de los jueces del tribunal anuló el interdicto; pero la reafirmación de poder por parte del tribunal como actor político ya había surtido los efectos oportunos de transmitir a los políticos el mensaje de que el tribunal era un poder político que no había que subestimar.
En estrecha relación con la suspensión de la reforma constitucional, estaba el debate de los abogados, políticos e incluso jueces, en torno a los límites de dicha reforma. Muchos juristas señalaron la existencia de unas "cláusulas inamovibles" (cláusulas pétreas), que no se podían suprimir o enmendar en una reforma constitucional. La admisión informal de la doctrina de las cláusulas inamovibles por parte de los jueces suscitó la cuestión de cuál sería la reacción del tribunal a una gran parte de la esencia de la reforma constitucional si ésta fuera objeto de impugnación por los partidos de la oposición, pues muchos aspectos de la pretendida reforma, en principio, podrían ser realmente cuestionados y anulados en un proceso judicial. Esto también aumentó la percepción del Tribunal Supremo como organismo político.
De nuevo a finales de 1993, el Presidente Itamar Franco firmó una disposición provisional que establecía un tope para los salarios del sector público. Una vez más el Tribunal Supremo dictó una orden excluyendo a las empresas estatales de la disposición general que había sido implantada por Itamar Franco. El presidente se indignó por la audaz determinación del tribunal y prometió firmar una nueva disposición provisional para reinstaurar el tope suprimido por el tribunal. Poco después, una vez más, el tribunal anuló la orden en una sesión plenaria. Igual que ocurriera anteriormente, se difundió el mensaje de que el tribunal podría extender su poder en ciertas circunstancias.
En un empeño posterior de establecer una política de salarios para el sector público, el Presidente Itamar Franco firmó una nueva medida provisional en 1994 que introducía unas líneas maestras comunes de reajustes para garantizar el valor real de los salarios de los trabajadores de los tres poderes. Pero el Congreso y el Tribunal Supremo, invocando el artículo 168 de la constitución, anularon las líneas maestras presidenciales y adoptaron unos criterios más generosos para los reajustes de los salarios de los trabajadores de los cuerpos legislativo y judicial; esto levantó airadas protestas de los militares cuyos salarios siguieron sujetos a las líneas establecidas por el presidente. El Ministro Jefe de Personal declaró que los jueces deberían cumplir la ley, en lugar de violarla. Estos hechos volvieron a poner de manifiesto que el Tribunal Supremo estaba totalmente resuelto a proteger su autoridad dentro del conjunto de poderes del sistema político.
Otro episodio importante en el proceso de negociación política indirecta entre el Congreso, el gobierno y el Tribunal Supremo fue el del procesamiento del Presidente Collor de Mello. Habiendo sido éste acusado de corrupción, fue sometido a un proceso de inculpación presidido por el Congreso en 1992. Cuando se hizo evidente que se iba a dictar una orden de procesamiento, Collor de Mello dimitió, a finales de 1992. Posteriormente fue procesado por el Tribunal Supremo que, sin embargo, exculpó al antiguo presidente en diciembre de 1994 por una mayoría de 5 contra 3, por falta de pruebas. Esto provocó muchas críticas contra el Tribunal entre los políticos, pues pensaban que esa sentencia podía deslegitimizar el proceso de inculpación llevado a cabo anteriormente por el Congreso con amplio apoyo de la opinión pública. Nuevamente se pensó en la necesidad de introducir el control externo. Un juez del Tribunal Supremo, Carlos Velloso, replicó que el control externo era una idea que reaparecía cada vez que una sentencia judicial no era del agrado de los políticos.
La exculpación de Collor y el juicio contra el Senador Humberto Lucena, político conservador y Presidente del Congreso, también en 1994, desató el estallido de críticas más importante contra el tribunal. Lucena había sido acusado de emplear ilegalmente la imprenta del Senado para imprimir propaganda electoral y fue procesado por el Tribunal Electoral Superior, que ordenó la cancelación de su registro electoral, lo que hacía imposible su elección. El Tribunal Supremo, en apelación, ratificó la sentencia del tribunal electoral.
Esta sentencia del Tribunal Supremo fue considerada por los políticos como un golpe demasiado atrevido y profundamente distorsionador contra la más alta autoridad del Congreso y tercera autoridad por debajo del presidente de la República. El Presidente de la Cámara de los Diputados, Inocêncio de Oliveira, declaró que la sentencia del tribunal había puesto en peligro la estabilidad democrática. Otra personalidad política señaló que el Congreso tomaría represalias echando abajo los proyectos de ley en los que estuviera interesada la judicatura. El partido del Senador Lucena publicó una nota en la que se consideraba la sentencia del tribunal como una intolerable usurpación del poder del pueblo.
En marzo, el partido izquierdista Partido dos Trabalhadores consiguió del tribunal una orden preliminar para suspender la elección de un secretario de la Cámara de Diputados. Los políticos conservadores se enfadaron nuevamente y protestaron en el hemiciclo de la Cámara. Uno de estos políticos exhortó al Congreso para que reaccionara contra la frecuente "intromisión" de la judicatura en los asuntos internos de los cuerpos legislativos (Castro, 1995).
Una vez más volvió a surgir con gran fuerza la defensa del control externo entre los políticos. Además se mezclaron en la prensa las críticas contra la ética corporativista de los jueces y contra la lentitud de la burocracia de la sala del tribunal. Como ejemplo anecdótico de la ineficiencia judicial, los periódicos publicaron una historia sobre una querella de cien años de antigüedad entablada por la princesa Isabel (de la familia imperial brasileña) de Rio de Janeiro en el siglo XIX, que todavía estaba pendiente de juicio. (Castro, 1995).
En mayo de 1995, el juez Sepúlveda Pertence prestó juramento en la oficina del presidente del tribunal Supremo. En su discurso inaugural, prometió no dejar sin respuesta las críticas suscitadas contra la judicatura y exhortó al legislativo a aprobar leyes para agilizar los procesos judiciales y para crear el Consejo de Administración de Justicia que ejercería el control "interno" de la judicatura. Esto era lo que el cuerpo judicial estaba deseando conseguir: no un control externo en el que pudieran participar personas con intereses políticos, sino un control interno ejercido exclusivamente por miembros del poder judicial.
En junio Pertence declaró que estaba preocupado por los "coste sociales" del Plano Real -- es decir, el plan de estabilización adoptado por el recién elegido Presidente Fernando Henrique Cardoso. Según Pertence, "lo que el plan no debía hacer era aumentar las desigualdades sociales". Pertence anunció que la reforma de las telecomunicaciones terminaría ante el Tribunal Supremo porque, aunque el gobierno estaba a favor, muchos políticos estaban en contra de la desregulación de esa industria (Castro, 1995).
Por medio de estas y otras declaraciones de Pertence, el Tribunal Supremo continuó reafirmando su poder. En julio, el gobierno, dentro de su plan de estabilización general (el Plano Real) pensando contener la inflación, adoptó una medida provisional que prohibía la indexación de contratos. Los partidos del ala izquierda de la oposición inmediatamente cuestionaron la constitucionalidad de esa medida provisional ante el Tribunal Supremo por sus pretendidos efectos de bajar los salarios. Pertence publicó un decreto preliminar anulando la implantación de la medida provisional. Esto alentó a los poderosos lobbys de grandes contratistas de la industria de la construcción a luchar en el Congreso por la anulación de la medida dictada por el gobierno, porque tenían activos por cobrar que deseaban que fueran reajustados a causa de la inflación.
Evidentemente, el decreto de Pertence era otra demostración del aumento del poder judicial y planteó graves problemas al gobierno, que temía que pudiera reavivar la inflación. Pertence respondió a las críticas suscitadas por su decisión diciendo que la medida provisional era de carácter neoliberal.
La esfera de poder que el Tribunal Supremo se había creado en el contexto institucional del sistema político lo convertía en un importante actor político. Pronto surgieron especulaciones en torno a si las reformas constitucionales propuestas por el gobierno de Cardoso soportarían una posible revisión judicial por parte del tribunal. Estas propuestas de reforma constitucional (cuya aprobación todavía está pendiente mientras se escribe este artículo) se consideran esenciales para la consecución de un presupuesto equilibrado y de una estabilidad monetaria de larga duración. En la estrategia general del gobierno, la supervivencia política de Cardoso y de muchos de sus partidarios depende de la capacidad del gobierno para mantener controlada la inflación. Esto a su vez depende de los resultados políticos del sistema en el que el Tribunal Supremo es un poderoso partícipe.
En noviembre de 1995, Pertence fue invitado a una audiencia del Congreso sobre la reforma del sistema de seguridad social promovida por el gobierno. Pertence criticó el fondo de la reforma y dijo que podía constituir una violación de los derechos fundamentales.
Pocos meses después, en abril de 1996, un juez del Tribunal Supremo, en respuesta a una acción presentada por los partidos de izquierda de la oposición (Partido dos Trabalhadores, Partido Comunista do Brasil y Partido Democratico Trabalhista) dictó una orden de suspensión de la actividad legislativa, la cual era necesaria para la reforma del sistema de la seguridad social. Como en las anteriores ocasiones, no se cuestionaba la esencia de los derechos, sino las normas de procedimiento del proceso de enmienda constitucional. El argumento de los partidos políticos que presentaron la acción fue que se habían violado algunas de estas normas durante los trabajos legislativos. Una vez más, el Tribunal Supremo y sobre todo el juez Marco Aurélio Mello, que había dictado la orden, fueron severamente criticados. Se pensaba que se estaba poniendo en peligro toda la estrategia política del gobierno de Cardoso, pues éste consideraba la reforma del sistema de seguridad social como un paso esencial para lograr una política fiscal sólida y, más a largo plazo, la estabilidad monetaria. La Asociación del Cuerpo de Abogados de Brasil publicó una nota oficial firmada por expertos juristas apoyando la orden (Ordem dos Advogados do Brasil, 1996).
El resultado de este conflicto fue una vez más muy parecido al de los ejemplos anteriores. El pleno de los jueces del Tribunal Supremo votó en contra del juez Marco Aurélio, dejó sin efecto la orden y se restablecieron los trabajos legislativos para la reforma promovida por el gobierno. Sin embargo, esta vez el tribunal reconoció por una mayoría de 9 contra 2 que tenía la facultad de revisar las normas de procedimiento de la actuación legislativa cuando había una posible violación de las normas constitucionales. Esto constituía un aumento evidente del poder del tribunal por medio de la articulación de precedentes y podría ser índice de un posible cambio en la forma de actuación institucional del tribunal.
Está demostrado que la expansión del poder judicial constituye una importante experiencia política en distintas naciones en el pasado reciente (Tate & Vallinder, 1995; Shapiro & Stone, 1994). Se ha dicho que la nueva función de los tribunales judiciales no es nociva para la democracia y que la propia democracia exige la expansión del poder judicial (Tate, 1995). También es cierto que el activismo judicial puede plantear un reto a la teoría constitucional (Johnson, 1995) que debe tratarse adecuadamente.
En Brasil, la forma de proceder del Tribunal Supremo con su inmensa influencia en el conjunto de la política judicial, ha sido muy ambivalente. El tribunal ha actuado con limitaciones judiciales por un lado, y con determinación política por otro. Esto ha ocurrido en un contexto en el que una nueva constitución, que incorporaba una reacción democrática contra el pasado autoritario, ponía a su alcance garantías legales más amplias. En este contexto también se ha desarrollado una toma de conciencia por parte de la ciudadanía y una movilización que ha conducido al "descubrimiento de la judicatura". Muchos jueces han respondido interviniendo judicialmente cada vez con más frecuencia. Además, los partidos políticos, la mayoría de las veces en reacción contra los planes de estabilización económica, han recurrido al tribunal con la finalidad de ejercer, por medio de procesos judiciales, una oposición que fallaba o era ineficaz en el ámbito legislativo. Algunos políticos y sectores de la sociedad civil (como, por ejemplo, la Asociación Brasileña del Cuerpo de Abogados) también han reclamado una reforma del poder judicial que convierta a éste en un participante más efectivo, aunque quizá menos "autónomo", en la política del sistema democrático. Es en estas condiciones en las que ha tenido lugar la reafirmación política del tribunal.
No obstante, esta reafirmación política no se ha puesto al servicio del desarrollo de una actuación institucional estable. Debido a la indefinición de la función institucional, retrasada en parte por condicionamientos culturales, la participación del Tribunal en la política del sistema democrático, por medio de una articulación acumulativa de doctrina esencial desarrollada a través de precedentes, ha sido durante mucho tiempo, una mera posibilidad.
También es un hecho que el objetivo político más importante del Tribunal Supremo ha sido claramente asegurar para el tercer poder un entorno institucional en el cual permanecer libre de interferencias políticas exógenas. Por eso, las sentencias y declaraciones simbólicas del tribunal y de sus jueces, dentro de la reafirmación política de su actuación, han venido a funcionar institucionalmente como una forma de presión concertada que podría influir en la definición de su función y sobre todo en la reforma de la propia judicatura.
En cualquier caso, la autonomía política pretendida por la judicatura brasileña puede llegar a equivaler al confinamiento del proceso judicial a una función menos importante y quizá desprovista de significado en la política del sistema democrático. Aunque sería deseable que los tribunales se implicaran de forma más estable en la política del sistema democrático, el estamento judicial no ha sido receptivo a esta idea. La cuestión de hasta qué punto la autonomía como confinamiento implicaría un divorcio entre el sistema legal y la ciudadanía o alguna forma de "ciudadanía de baja intensidad" (O'Donnell, 1993) sigue estando abierta. Los brasileños tendrán que decidir si es mejor para la consolidación de la democracia que la judicatura esté confinada o participe más abiertamente en la política del sistema democrático.
Traducido del inglés
Notas
*Patricia Mattos y Fernando Montandon proporcionaron una gran ayuda de investigación.
1. En Brasil se produjo un súbito auge de pleitos desde que el plan de estabilización económica conocido como Plano Cruzado se llevó a la práctica en 1986, pero no hay datos científicos sobre esta tendencia. Después de 1988, el aumento de pleitos se produjo con el llamado Plano Collor, en 1990. Esto se ve en las acciones directas de inconstitucionalidad planteadas por los partidos políticos. Ver Castro, 1993.
2. Ação Popular nº 95.19376-0 (Diário da Justiça, 19 de diciembre de 1995), presentada por el presidente del sindicato de empleados de banca.
3. Mandado de Injunção nº 107-3 (Diário da Justiça, 2 de agosto de 1991).
4. Estos datos proceden del análisis de una muestra de 1.130 sumarios de casos del Tribunal Supremo publicados en el primer semestre de 1994.
5. La Asociación Brasileña de Magistrados (ABM) es probablemente la mayor asociación nacional de jueces de Brasil. La Carta da Fortaleza se adoptó durante el XIV Congreso Brasileño de Magistrados, celebrado en Fortaleza, capital del estado de Ceará, en septiembre de 1995. Ver Associação dos Magistrados da Justiça do Trabalho, 1995.
Referencias
ASSOCIAÇÃ0 DOS MAGISTRADOS DA JUSTIÇA DO TRABALHO. 1995. "Carta de Fortaleza". Jornal da Associação dos Magistrados da Justiça do Trabalho-3a Região. Año I, nº 8, noviembre.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. 1995. Proposta de Emenda à Constituição nº 112-A (do Sr. José Genoíno e outros). Brasilia: Centro Grafico do Senado Federal.
CARDOSO, E. & HELWEGE, A. 1991. "Populism, Profligacy and Redistribution", en Dornbush, R. & Edwards, S. (eds.). The Macroeconomics of Populism in Latin America. Chicago University Press, p. 45-70.
CASTRO, M.F. de. 1993. "Politica e Economia no Judiciário: As Açóes Direitas de Inconstitucionalidade dos Partidos Politicos". Cadernos de Ciencia Politica 7. Departamento de Ciencia Politica. Universidade de Brasilia.
CASTRO, M.F. de. 1995, "O Direito como Prática Institucional no Brasil Contemporaneo", Departamento de Ciencia Politica. Universidade de Brasilia (mimeo).
COMPARATO, F.K. 1996. "Sobre a Idéia de Precedentes Judiciais Vinculantes". Juizes para a Democracia 7: 3.
DaMATTA, R. 1991. Carnivals, Rogues and Heroes, Notre Dame: University of Notre Dame Press.
FARIA, J.E. 1995. O Poder judiciário no Brasil: Paradoxos, Desafios e Alterantivas. Brasilia: Conselho de Justiça Federal.
FERREIRA FILHO, M.G. "O Poder Judiciário na Constituiçao de 1988: Judicializaçao da Política e Politização da Justiça". Revista de Direito Administrativo 198: 1-17.
JOHNSON, N. 1995. "Constitutionalism: Procedural Limits and Political Ends", en Hesse, J.J. & Jonhson (eds.), Constitutional Policy abd Change in Europe, p. 46-63. Oxford: Oxford University Press.
O'DONNELL, G. 1993. "On the State, Democratization and Some Conceptual Problems: A LAtin American View with Glances at some Post- Communist Countries". Wordl Development 21:1355-1369.
ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. 1996. Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Comissão de Estudos Constitucionais. Nota oficial del 15 de abril.
SADEK, M.T. y ARANTES, R.B. 1994. "A Crise do Judiciário e a Visão dos Juizes", Revista da USP 21: 34-45.
SHAPIRO, M. & STONE, A. 1994. "The New Constitutional Politics of Europe". Comparative Political Studies 26: 397-420.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1995 Relatório dos Trabalhos Realizados no Exercicio de 1994, Apresentado pelo Ministro Octávio Gallotti. Brasília: Imprensa Nacional.
TATE, C.N. & VALLINDER, T (eds.). 1995. The Global Expansion of Judicial Power. Nueva York: New York University Press.
TATE, C.N. 1995. "Why the Expansion of Judicial Power?", en Tate, C.N. & Vallinder, T. (eds.): 1995, p. 27-37.