Nota biográfica
Patrizia Pederzoli es profesora adjunta de Ciencia Política en la Universidad de Bolonia (Facoltà di scienze politiche, Strada Maggiore 45, 40125 Bolonia, Italia). Ha publicado Selezione e formazione delle professioni legali in Germania, 1992, y, junto con Carlo Guarnieri, La puissance de juger, 1996. Carlo Guarnieri es profesor de Ciencia Política en la Universidad de Bolonia. Se interesa especialmente por la función política de la judicatura. Entre sus últimas obras publicadas se encuentra Magistratura e politica in Italia, 1993.
En Italia, el activismo político de la judicatura se ha convertido en una cuestión de la máxima importancia. Muchos de los drásticos cambios que han tenido lugar recientemente en el panorama político italiano no se pueden entender sin tener en cuenta la súbita escalada de intervenciones judiciales en la vida política, social e incluso económica. Sin ninguna duda, el mayor alcance y calado de las sentencias de los tribunales, la función que desempeñan en el diseño de las políticas públicas, y sus crecientes facultades para actuar como verdaderos actores políticos, se tienen que considerar como las principales características de las democracias contemporáneas (Tate y Vallinder 1995). Pero en Italia este fenómeno ha adquirido una intensidad casi única. Esta tendencia es más perceptible en países de derecho contnental como Italia, que tradicionalmente se asocian al estereotipo de juez como la boca de la ley y por esta razón están menos preparados para afrontar las nuevas funciones que los tribunales tienden a desempeñar. El aumento del poder judicial depende de algunos factores generales que se pueden detectar en la mayoría de las sociedades occidentales: cambios en los sistemas legales y en las culturas, desarrollo del estado del bienestar y, por encima de todo, la misión que se asigna al tercer poder en una democracia constitucional, que es la de ser el guardián de los derechos del individuo y de las minorías. Sin embargo, difícilmente se puede entender la repercusión inusitada que tienen las decisiones judiciales en el sistema político italiano sin detenerse a considerar una serie de condicionamientos concretos. Creemos que éstos se pueden apreciar mejor ampliando el contexto a los regímenes democráticos en general. Entre otros muchos factores importantes para entender el camino italiano hacia la "judicialización" de la política,1 nos referiremos principalmente a los que están relacionados con el statu quo y la organización de la judicatura, el sistema judicial y la evolución del entorno político.
Hasta el final del decenio de 1950, la estructura organizativa de la judicatura italiana seguía los modelos burocráticos clásicos dominantes en la Europa continental. Su estructura fundamental se había configurado en el período de unificación nacional (1859-1870) bajo la fuerte influencia del modelo napoleónico. Dejando a un lado algunas modificaciones menores, en los siguientes decenios no se produjo ningún cambio sustancial y ni siquiera con la llegada del fascismo al poder, tras la caída del régimen liberal, cambiaron los principales rasgos de este marco general. Durante todo este período, la administración de justicia conservó su perfil burocrático: los jueces se seleccionaban entre los jóvenes licenciados en derecho sin ninguna experiencia profesional previa, mediante exámenes competitivos que ponían a prueba sus conocimientos institucionales en diversas ramas del derecho, y a continuación pasaban a ocupar el punto más bajo del escalafón profesional. La formación profesional y la "socialización" se realizaban casi exclusivamente dentro de la organización judicial, los ascensos estaban garantizados siguiendo los dos criterios de antigüedad y mérito, siendo éste evaluado a discreción de los jueces de rango superior, y desempeñando el gobierno un importante papel en los nombramientos de los puestos más importantes. El sistema de asignación de puestos de trabajo y funciones era "de aptitudes varias", es decir, se suponía que los miembros de la judicatura eran capaces de desempeñar toda la serie de funciones correspondientes a su rango, sin tener en cuenta las competencias específicas necesarias (por ejemplo, para juzgar un caso de bancarrota o de criminalidad). El orden jerárquico de esta organización era compatible con el modelo clásico de la tradición de derecho continental al que a su vez reforzaba, ya que en él se consideraba al juez como un técnico legal cuyo trabajo consistía en la mera aplicación de las normas dictadas por el legislador sin poner en tela de juicio la voluntad de la mayoría que éste representaba (Merryman, 1985). Aunque la judicatura disfrutaba de algunas garantías de independencia, las limitaciones de tipo jerárquico impuestas por esta estructura demostraron ser un dispositivo de bastante utilidad para restringir su función política. Sobre todo los jueces de rango superior servían como cauce entre el cuerpo judicial y el Ministro de Justicia, garantizando en alguna medida la conformidad de los jueces (Di Federico y Guarnieri 1988).
La limitada autonomía política de los jueces se debía también a la función asignada a los fiscales; en tanto que miembros del cuerpo judicial, eran seleccionados de la misma manera que los jueces y seguían trayectorias parecidas en su carrera. La movilidad de una función a otra también estaba prevista, aunque sujeta a algunos requisitos. Sin embargo, como los fiscales representaban institucionalmente al poder ejecutivo dentro de la judicatura, estaban subordinados al Ministro de Justicia quien se encargaba de las políticas penales y tenía por lo tanto la posibilidad de controlar el acceso a los tribunales en este campo tan crucial.
La transición a la democracia después de la segunda guerra mundial supuso el primer cambio significativo en este marco general. Aunque la estructura burocrática de la judicatura se dejó intacta, la necesidad ampliamente sentida de reforzar el tercer poder dio lugar al fortalecimiento de las garantías de su independencia, sobre todo con respecto al poder ejecutivo. La Constitución de 1948 preveía la institución del Consejo Superior de la Judicatura, confiándole todas las decisiones importantes que afectaban al statu quo de los jueces y de los fiscales, reafirmando así la igualdad sustancial de éstos. Así pues, su selección, nombramientos, ascensos, traslados y procedimientos disciplinarios dejaron de ser competencia del Ministro de Justicia y se concentraron en un cuerpo concebido como principal vínculo institucional entre la judicatura y el sistema político. El Consejo Superior, formado por una mayoría de dos tercios de magistrados elegidos directamente por sus colegas, se convirtió verdaderamente en un cuerpo de "autogobierno" de toda la judicatura. No menos importantes fueron las disposiciones institucionales referentes a la fiscalía. Para evitar un uso discrecional y partidista de este poder, la investigación criminal se hizo obligatoria: -Italia es el único país en el que este principio está escrito en la Constitución - allanando el camino hacia el total reconocimiento de la independencia institucional del fiscal.
Sin embargo, el diseño constitucional de la administración de justicia no se llevó a la práctica hasta finales del decenio de 1950. La disposición referente al Consejo Superior de la Judicatura tuvo efecto sólo a partir de 1959, favoreciendo un aumento importante de la independencia interna y externa tanto de los jueces como de los fiscales. Las normas sobre la composición de este cuerpo se modificaron varias veces. Desde 1975, los tres miembros ex officio mandados por la Constitución (el Presidente de la República, el Presidente y el Fiscal General del Tribunal de Casación ) se sientan junto con 20 magistrados elegidos por todos sus colegas, y diez miembros elegidos por el Parlamento entre expertos abogados y catedráticos de derecho. Respecto a éstos últimos, la super-mayoría electoral de 60% exigida y un entramado bien arraigado de asociaciones, han garantizado hasta ahora la representación de todos los principales partidos políticos en el Consejo Superior, incluidos los de la oposición. Además, la introducción de un sistema proporcional para la elección de los miembros judiciales del Consejo reforzó firmemente la función desempeñada hasta entonces por la Asociación Nacional de Magistrados (ANM), una asociación especie de sindicato, dividida internamente en varias corrientes organizadas (correnti). Estas correnti que reflejan la mayor parte del espectro ideológico izquierda-derecha, emergieron rápidamente como poderosos actores en el proceso de adopción de decisiones. De hecho, al menos en los últimos 25 años, todos los miembros judiciales del Consejo Superior han sido elegidos gracias al apoyo de una u otra corriente. El Consejo Superior modificó el anterior marco de relaciones entre la justicia y la política convirtiéndose rápidamente en el cauce más importante entre los representantes de las corrientes judiciales y el poder legislativo, es decir, los partidos políticos, a expensas del poder ejecutivo y muy especialmente del Ministro de Justicia. Pero el establecimiento de este cuerpo también afectó a la vida interna de la organización judicial. La presencia en el Consejo de magistrados de rango medio y bajo que tomaban parte en las decisiones concernientes no sólo a sus colegas iguales, sino también a sus colegas más antiguos, provocó una ruptura del marco burocrático tradicional. Por primera vez, los niveles inferiores de la jerarquía tomaban parte en la decisión de los ascensos a los más altos puestos, aumentando así el declive del poder de los magistrados de rango superior.
El debilitamiento de la estructura jerárquica de la organización se intensificó aún más en el siguiente decenio por una serie de reformas que tuvieron lugar entre 1963 y 1979 y obligó a desmontar todo el sistema de la carrera judicial. El conflicto entre la corriente conservadora de la asociación profesional, representada principalmente por los magistrados más antiguos, y los "progresistas", que afirmaban que el ascenso profesional era incompatible con la verdadera noción de independencia judicial, terminó con la victoria de éstos últimos que obtuvieron el apoyo de la opinión pública y de los partidos políticos. En la actualidad, la carrera judicial italiana está estructurada de un modo que no tiene paralelo en otros países. Formalmente, los ascensos se garantizan todavía sobre la base de los dos criterios tradicionales de antigüedad y mérito. El Consejo Superior mide el rendimiento en el trabajo por medio de una evaluación "global". Sin embargo, no es ningún secreto que la práctica dista mucho de la letra de los estatutos. Como las evaluaciones son prácticamente siempre positivas, los ascensos vienen regulados exclusivamente por la antigüedad. Además, como los ascensos ya no dependen de la existencia de puestos vacantes en los niveles superiores, el magistrado que es ascendido cobra el sueldo correspondiente al escalafón superior mientras cumple sus mismas funciones anteriores: todos los miembros de la judicatura pueden alcanzar el rango superior, al menos desde el punto de vista económico, al cabo de 28 años sin pasar por ninguna criba profesional importante (Di Federico y Guarnieri 1988).
El resultado de esto ha sido un marco institucional que asegura potencialmente altos niveles de independencia interna y externa, una condición necesaria pero no suficiente para que la judicatura sea políticamente significativa. Para apreciar las posibilidades que tiene la judicatura de comportarse como un actor político efectivo, tendremos que tener en cuenta también la organización del sistema judicial italiano. Tradicionalmente era parecido al de otros países de derecho continental (Merryman 1985). Sin embargo dos cambios importantes han venido a coincidir para reforzar la significación política de la judicatura: la debilitada función del Tribunal de Casación y el cambio de función de la fiscalía en los procesos criminales.
De manera general, la función que desempeñan los tribunales supremos afecta no sólo a la coherencia de la toma de decisiones judiciales, sino también a la relativa autonomía de los tribunales inferiores que supuestamente contribuyen a estrechar las relaciones entre los intereses políticos y la esfera judicial. El Tribunal de Casación, en lo más alto de la pirámide judicial, se encarga institucionalmente de asegurar la interpretación uniforme de la ley en toda la nación. Formalmente, el Tribunal no atiende a los méritos del proceso y debe limitarse a corregir errores sobre cuestiones de derecho, respaldando o anulando las sentencias de los tribunales inferiores. Como la doctrina de stare decisis2 no se ha reconocido nunca formalmente, las sentencias emitidas por el Tribunal no establecen precedentes vinculantes; pero siempre han influido en la jurisprudencia de los tribunales inferiores mucho más de lo que se prevé en los textos legales, debido a los mecanismos que regulaban la carrera judicial. Como ya se ha señalado, los jueces de rango superior, los que pertenecen al Tribunal, tenían una importante función en la concesión de los ascensos por medio de evaluaciones discrecionales, que de facto ejercían fuertes presiones para lograr la conformidad judicial. Pero el desmontaje de la estructura de la carrera ha erosionado de raíz el poder del Tribunal y ha reducido drásticamente su autoridad "didáctica": el debilitamiento de la jerarquía ha ido acompañado de una menor capacidad del Tribunal para cumplir su tarea institucional y de una autonomía cada vez mayor de todas las unidades del sistema judicial. Como consecuencia, el proceso de adopción de decisiones judiciales es en la actualidad mucho menos coherente y estable que antes y ofrece potencialmente muchos puntos de referencia a los intereses que buscan un foro alternativo para lograr sus objetivos.
La debilidad cada vez mayor del Tribunal de Casación italiano se debe también al hecho de que la revisión judicial de la legislación ha sido confiada a un tribunal especial. Tomando prestado el modelo kelseniano de revisión centralizada que ha llegado a prevalecer en toda la Europa continental, la decisión de crear un tribunal distinto también tuvo en cuenta que la mayoría de los miembros del Tribunal de Casación y realmente toda la judicatura, había sido seleccionada y formada bajo el régimen fascista. Aunque previsto en la Constitución de 1948, el Tribunal Constitucional no se ha puesto en marcha realmente hasta 1956. Los 15 jueces que lo forman llevan en el servicio un término medio de 9 años y han sido escogidos entre miembros de la judicatura, catedráticos de derecho y abogados experimentados. Son nombrados o elegidos en la misma proporción respectivamente por el Presidente de la República, el Parlamento y el Tribunal Supremo. Aunque el Tribunal Constitucional tiene el monopolio de interpretar la ley fundamental, la judicatura tiene una parte nada despreciable en esta función. De hecho, a los jueces se les ha otorgado la facultad de hacer el estudio preliminar de toda objeción de constitucionalidad que se plantee. Es más, los mismos jueces pueden alegar que una ley aplicada en un caso concreto es inconstitucional y remitir la cuestión al Tribunal. No hay ninguna duda de que la participación de la judicatura en el proceso de revisión judicial de la legislación, si bien limitada en comparación con el modelo "descentralizado" de los Estados Unidos, ha ampliado las competencias judiciales y ha hecho que la función de los jueces sea mucho más activa. Esta transformación tiene también que ver con el mayor peso de las corrientes dentro de la judicatura: debido a la presión que ejercen, el modelo tan arraigado del juez como "la boca de la ley" estaba destinado a ser desmontado paso a paso. En los últimos años del decenio de 1950, la corriente izquierdista -Magistratura Democrática- desarrolló una ideología profesional "centrada en la Constitución" también favorable a la idea de que los jueces compartan la responsabilidad de garantizar la aplicación directa de la ley fundamental. No obstante, las referencias al Tribunal se han convertido en realidad en un medio de gran utilidad para promocionar las orientaciones políticas del juez y, casi siempre, de su corriente.
La significación política de la judicatura italiana depende también en gran medida de la función específica asignada a los fiscales que no sólo forman parte del cuerpo judicial sino que también disfrutan, al menos de facto, de las mismas garantías institucionales de independencia que los jueces. El aumento de la independencia fiscal se ha visto muy favorecido por el hecho de que, al contrario de lo que ocurre en todos los demás países democráticos, con la posible excepción parcial de Alemania, en Italia, el procesamiento criminal es obligatorio. El principio de procesamiento obligatorio "se interpreta actualmente en Italia como la negación al fiscal de la capacidad de decidir si procede o no incoar un procesamiento penal. Los juristas italianos, al menos la gran mayoría, mantienen que en todos los casos en los que surja la sospecha de que se ha cometido un delito, el fiscal debe requerir una sentencia del juez, incluso aunque esté convencido de la inocencia del acusado." (Di Federico y Guarnieri 1988, 172). Si bien la doctrina académica ha proporcionado los argumentos legales para apoyar la independencia de los fiscales, el debilitamiento actual de la jerarquía interna que formalmente todavía gobierna cada unidad, se debe también a las sentencias del Consejo Superior en este campo. Los conflictos no tan infrecuentes entre los jefes de las unidades, los Procuratori (fiscales) y sus ayudantes, los sostituti (sustitutos) han sido frecuentemente resueltos por el Consejo de tal forma que se ha reafirmado su independencia. Lo mismo se puede decir de las relaciones jerárquicas entre las distintas unidades. El resultado de este proceso es una estructura que se caracteriza por altos niveles de descentralización y autonomía, lo que significa una falta de responsabilidad, tanto dentro de cada oficina fiscal como entre ellas (Di Federico 1995). Estos cambios se han producido en un contexto caracterizado por el rápido y ostensible aumento de protagonismo de los fiscales y de los jueces de investigación, que durante los decenios de 1970 y 1980 han estado en la primera línea de la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado, obteniendo el total apoyo de la opinión pública y de los medios de comunicación. No menos importante es el hecho de que, al contrario de lo que ocurre en Inglaterra o los Estados Unidos, los fiscales tienen también pleno control de la "policía judicial", unidades establecidas por sus oficinas. Esta tendencia se vio firmemente reforzada por la aprobación en 1989 de un nuevo código de procedimiento penal que instituye formalmente el modelo acusatorial. Toda la serie de recursos de investigación que antes compartían los jueces de instrucción con los fiscales han pasado a depender de éstos últimos.
La oposición clásica entre los sistemas acusatorial e inquisitorial que a su vez refleja la división entre las tradiciones de derecho anglosajón y derecho continental, nos sirve para apreciar la capacidad de intervención de los tribunales. Es bien sabido que, mientras el primero reduce la función del juez a ser un tercero pasivo y neutral, el segundo le permite controlar y dirigir todo el proceso con bastante autonomía, desde la instrucción hasta el juicio. Como la necesidad de indagar la verdad es una de las principales características de este modelo, el juez dispone de amplios poderes que reducen la función de las partes en el proceso (Damaska 1986). Además, el sistema inquisitorial de procedimiento criminal no encomienda la evaluación de los hechos a un jurado, sino que deposita esta responsabilidad en los jueces profesionales, pues en los países de derecho continental no existe distinción entre veredicto y fallo. En general, un ambiente no adverso permite al juez cumplir sus funciones de una forma más activista. Por eso es lógico que la significación política de la judicatura sea mayor cuando la estructura del juicio está organizada de acuerdo con los principios inquisitoriales.
Hasta hace muy poco, el sistema italiano compartía
con sus vecinos continentales el sistema inquisitorial tradicional.
A principios del decenio de 1960, el Tribunal Constitucional eliminó
del código de procedimiento criminal aprobado bajo el régimen
fascista, los rasgos más represivos, emitiendo una serie
de dictámenes destinados a reforzar los derechos del acusado,
de acuerdo con las garantías fundamentales previstas en
la Constitución. A finales del decenio de 1980 se llevó
a cabo una reforma total del procedimiento criminal. El nuevo
código aboga abiertamente por el modelo contrario, el de
los sistemas angloamericanos. Dejando a un lado las repercusiones
de la legislación promulgada con posterioridad y las intervenciones
del Tribunal Constitucional, que han debilitado sensiblemente
su supuesto carácter acusatorial, las líneas maestras
del código se pueden resumir en: a) neta separación
entre la fase anterior al juicio y el juicio; b) abolición
de la figura del juez de instrucción, y concentración
de todas las competencias relativas a la investigación
en manos del fiscal; c) institución de un juez encargado
de todas las decisiones relativas a la libertad del acusado antes
y durante el juicio; d) un juicio basado en la confrontación
directa entre las dos partes a las que se dan formalmente las
mismas oportunidades de reunir y presentar pruebas para basar
sus respectivos argumentos ante un juez imparcial. En consecuencia,
la nueva estructura del juicio se basa en la idea crucial de que
el juez es un tercero absolutamente neutral. En la realidad, la
práctica ya desarrollada ofrece un cuadro bastante diferente.
En primer lugar, la judicatura italiana todavía da muestras
de una actitud intervencionista acorde con su pasado inquisitorial
que no parece en sintonía con una orientación contraria
del procedimiento criminal. En segundo lugar, los vínculos
estructurales, culturales e incluso personales, entre los fiscales
y los jueces no pueden sino dañar la imparcialidad judicial
con respecto al acusado, poniendo en peligro potencialmente los
derechos de la defensa. Por último, y lo más importante,
este estado de cosas ofrece a la judicatura una notable concentración
de poder pues el mismo cuerpo puede elegir con plena independencia
los casos que hay que iniciar y después juzgarlos, limitando
así seriamente la pasividad del juez, la cual debería
ser una prueba importante de su falta de responsabilidad política.
En el período de posguerra, Italia experimentó una considerable expansión del poder judicial que la clase política afrontó de distintas maneras. Algunos partidos, como el Comunista y en parte la Democracia Cristiana, favorecieron esta tendencia mientras que otros, como el Socialista, trataron por todos los medios de frenarla. De todas formas, la significación política cada vez mayor de los magistrados italianos ha dado buenos motivos a la clase política para cuidar a la magistratura. Es difícil demostrar plenamente los vínculos personales, pero se ha hablado mucho del tema basándose sobre todo en el florecimiento de cargos extrajudiciales asignados con insólita frecuencia a muchos magistrados por parte del entorno político -y social.3 La mayor prueba del auge de estas conexiones y de sus ramificaciones a otras instituciones es el creciente número de magistrados elegidos para el Parlamento y los casos no infrecuentes de carreras políticas fulgurantes. Los vínculos personales suelen favorecer relaciones más complejas entre grupos de magistrados y partidos políticos. Como ejemplo de conexiones de naturaleza ideológica, el más evidente pero no el único fue el que se dio entre la corrente de Magistratura Democratica y los partidos de izquierda (Zannotti 1989, 70-155). Pero hay otros vínculos más "oportunistas". Estas conexiones, aunque tienen sus propias tensiones y conflictos de cuando en cuando, han dado lugar principalmente al intercambio de favores entre magistrados y partidos, con el marco institucional que para estos intercambios proporciona el Consejo Superior. Como consecuencia, aunque el poder judicial ha aumentado, ha sido contrarrestado en alguna medida por esta serie de contenciones informales.
Este frágil equilibrio se ha visto radicalmente alterado por la crisis política provocada por las investigaciones de corrupción generalmente relacionadas con Mani Pulite (Manos Limpias) o Tangentopoli (Ciudad de la Comisión). Las investigaciones que llevaron a Tangentopoli comenzaron en Milán en febrero de 1992,4 pero cobraron un nuevo impulso en mayo, después de las elecciones parlamentarias de abril. El resultado de las elecciones -un serio retroceso para los socialistas y para la Democracia Cristiana y una victoria para la Liga Norte que obtuvo muy buenos resultados en Milán y Lombardía, desató una inmensa crisis entre los partidos tradicionales de gobierno, que todavía se agravó más por la renuncia del presidente Cossiga. En una situación agravada por trágicos acontecimientos como el asesinato del juez Falcone a manos de la Mafia y con un poder ejecutivo más débil que nunca -la Presidencia de la República estaba vacante y no había gobierno con plenos poderes- los fiscales de Milán aprovecharon la debilidad de la clase política tradicional y empezaron a extender progresivamente sus investigaciones, llegando a alcanzar a finales de año a Craxi, el dirigente nacional del Partido Socialista.
Como consecuencia de las investigaciones judiciales, el sistema tradicional de partidos fue revisado completamente en menos de dos años. Los partidos que habían tenido una mayor participación en el gobierno de cinco partidos "Pentapartito" fueron los más duramente golpeados: algunos (los socialdemocrátas) desaparecieron por completo, otros (liberales y republicanos) quedaron drásticamente debilitados y perdieron toda su importancia, y otros (socialistas y cristiano-demócratas) tras serios reveses electorales y varias divisiones, decidieron cambiar de nombre. La consecuencia más importante fue la súbita y radical disolución de fuerzas políticas que habían desempeñado funciones tan trascendentales en la historia de la posguerra italiana. Este acontecimiento produjo una crisis en las redes tradicionales de influencia de los partidos pues como éstos ya no podían ejercer influencia en los procesos políticos, se vinieron abajo viejas complicidades, por ejemplo, la adjudicación de obras públicas, lo cual facilitó los trabajos de investigación de los jueces. Al final del proceso, los únicos partidos supervivientes, aparte de los de extrema derecha, fueron los herederos de los comunistas, por ejemplo, el P.D.S. (Partito Democratico della Sinistra) y Rifondazione comunista, los tradicionalmente más conformes con las demandas judiciales. Como consecuencia de este cambio en el entorno político, los mecanismos informales de frenar a los poderes judiciales perdieron su efectividad. Además, las investigaciones judiciales sobre la corrupción política y administrativa fueron recibidas con gran entusiasmo por la opinión pública y consiguientemente aumentó la popularidad de la judicatura gracias a los medios de comunicación que apoyaban las acciones judiciales y amplificaban sus consecuencias.
El contexto estaba preparado para incrementar el poder judicial. Ya hemos señalado que la independencia institucional de la judicatura se había reforzado firmemente desde el final del decenio de 1950 y que a esa evolución le había seguido el desarrollo de unas concepciones más activistas de la función judicial. Sin embargo, ha sido la estructura del procedimiento criminal lo que ha desempeñado un papel crucial en hacer posible que la judicatura persiguiera la corrupción política y administrativa con tanta efectividad. Como hemos visto, los fiscales forman parte del cuerpo judicial y disfrutan actualmente del mismo statu quo que los jueces. Pese al principio de procesamiento obligatorio, el sistema legal italiano -con más de 100.000 leyes en sus códigos y con la vaguedad de algunos de sus delitos5 - otorga al fiscal amplios poderes discrecionales. Al exigir a los fiscales que inicien un procedimiento penal y soliciten una sentencia judicial cada vez que haya alguna prueba de que se ha cometido un delito, se les asigna una tarea imposible de cumplir. Sin embargo, muy a menudo el principio parece haber sido interpretado de manera formalista: cuando el fiscal encuentra alguna prueba de delito, está obligado a abrir un expediente. No se le pide nada más y a menudo los preliminares penales se demoran hasta que expira el plazo de prescripción.
La falta de controles sustanciales de la actividad fiscal debido al modo de interpretar el principio de procesamiento obligatorio, ha hecho en la práctica que la fiscalía no tenga que dar cuentas de sus decisiones. Hay que poner en relación la escasa responsabilidad de los fiscales con los poderes de que disfruta en realidad. Sobre todo a partir de 1970, la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado ha aumentado enormemente el protagonismo de los magistrados en el proceso criminal, y esta tendencia no se ha invertido hasta 1989 con la reforma del código de procedimiento criminal. La legislación posterior, promulgada tras el asesinato a manos de la mafia de los fiscales Falcone y Borsellino y las resoluciones del Tribunal Constitucional vinieron a reforzar aún más esta tendencia, encomendando al fiscal sustancialmente el poder de dirigir todo el proceso. Estos amplios poderes otorgados a los fiscales y la conexión organizativa entre el fiscal y el juez tienden a establecer un equilibrio desigual entre las dos partes en conflicto, perjudicando claramente a la defensa cuyos derechos se resienten con tales medidas. En este contexto, otros elementos, aun menores aparentemente, pueden cobrar importancia. Por ejemplo, según el derecho procesal italiano, una persona que sea objeto de una investigación tiene que ser informada de ello por la fiscalía. El fiscal puede decidir cuándo envía la notificación: al principio de la investigación o justo antes de la primera vista. Esta facultad que en los casos corrientes apenas tiene importancia, puede tener una repercusión enorme en los casos políticamente significativos, sobre todo por la intervención de los medios de comunicación, pues aunque la notificación no tiene que hacerse pública, los medios siempre logran enterarse. Dadas las fuertes tendencias inquisitoriales de la cultura política de Italia,6 una notificación -que no constituye per se indicio alguno de responsabilidad- se suele interpretar como veredicto de culpabilidad y, en todo caso, no puede sino perjudicar la imagen pública de los políticos. Por eso, desde 1992, la judicatura, o al menos los miembros que así lo quisieron, libre de las limitaciones anteriores, empezó a emplear las formidables armas acumuladas en el período anterior. Por ejemplo, el gobierno Amato (julio de 1992-abril de 1993) cayó bajo su intenso fuego: siete de sus ministros dimitieron tras la notificación de ser objeto de investigaciones judiciales por abuso de poder o corrupción. Pero también surgieron otros muchos cargos graves, el más famoso, el auto de acusación contra Giulio Andreotti, uno de los políticos más importantes de la "Primera República", por sus conexiones con el crimen organizado.
La victoria de la Coalición de la Derecha en las elecciones de 1994 llevó al poder a un grupo no muy bien recibido por la judicatura. Antes de las elecciones, los fiscales de Milán empezaron a investigar la empresa financiera de Silvio Berlusconi (Fininvest) y detuvieron a su hermano Paolo acusado de corrupción. En las mismas elecciones la judicatura parecía estar haciendo campaña a favor de otros grupos políticos, con 18 magistrados elegidos en la alianza izquierdista y sólo 4 en la derecha. Por otra parte, dentro de la coalición ganadora muchos estaban abiertamente a favor de contener el poder judicial. Por ejemplo, el Senador Previti que en un principio se esperaba que fuera Ministro de Justicia en el gobierno de Berlusconi, pero que acabó encargado de la cartera de Defensa,- defendió claramente la reforma del Consejo Superior con el fin de "despolitizarlo" y hacer que estuviera más en sintonía con la mayoría gubernamental. Berlusconi trató primero de apaciguar a la judicatura, ofreciendo el ministerio del Interior, una cartera clave puesto que tenía a su cargo la policía, a Antonio Di Pietro, el fiscal más famoso y popular de Milán (que rechazó el ofrecimiento). Además, Berlusconi fue el primer- y por ahora el último-jefe de gobierno en la Italia de posguerra que reunió formalmente a la asociación judicial para explicarle su programa. En el transcurso de la reunión, Berlusconi prometió que las políticas de su gobierno no perjudicarían la independencia de los jueces ni en general la de los fiscales.
La luna de miel duró poco. En julio el gobierno promulgó un decreto ley7 que otorgaba el indulto condicional a las personas acusadas de implicación en la corrupción y que hacía más difícil la prisión preventivo; lo que se interpretó como una solución política para el caso Tangentopoli, o también como una manera de paralizar las investigaciones judiciales en esos asuntos. Los fiscales de Milán rechazaron abiertamente el decreto en el foro más público: la televisión. Las manifestaciones masivas en su apoyo no se hicieron esperar. La coalición en el gobierno empezó a titubear. Los post-fascistas (Alleanza nazionale) y la Liga Norte expresaron su desacuerdo (parcial) con el decreto. Finalmente el gobierno tuvo que retirarlo. Pero la lucha no había terminado.
Las investigaciones sobre las actividades económicas
de Berlusconi siguieron su curso y terminaron recibiendo éste
públicamente la notificación de estar siendo objeto
de investigación judicial mientras asistía a una
conferencia de UN sobre el crimen organizado, en Nápoles,
en noviembre de 1994. Aunque no se puede decir que sólo
las investigaciones de Milán provocaran la caída
del gobierno de Berlusconi en diciembre de 1994, contribuyeron
mucho a empañar gravemente su imagen. Los fiscales continuaron
investigando a Berlusconi incluso después de su dimisión
y de su primer juicio en enero de 1996. No es necesario entrar
en la verdad de las acusaciones contra Berlusconi para poner de
manifiesto las grandes repercusiones políticas de las investigaciones
judiciales.
El caso italiano no se puede separar de la tendencia general hacia la judicialización de la política que se ha detectado en muchas democracias contemporáneas. Últimamente es en los sistemas políticos latinoeuropeos (Francia, España, Portugal e Italia) donde se pueden encontrar los casos más significativos de aumento de poder judicial.8
En sentido amplio, la función de la
judicatura depende del marco general del sistema político.
En un régimen de mayorías, en el que a la mayoría
se le encomienda toda una amplia gama de decisiones importantes,
su función estará forzosamente limitada y el poder
ejecutivo es, al menos en principio, más fuerte y con mayor
capacidad de decisión y por lo tanto de respuesta a las
demandas políticas.9 El campo de acción
judicial es lógicamente, menor. En aquellos regímenes
democráticos en los cuales los intereses de las minorías
están mejor protegidos y el principio de mayoría
encuentra más limitaciones, el poder judicial puede desempeñar
una función más importante. Una administración
0imparcial de justicia es una garantía eficaz de los derechos
de los ciudadanos y, como normalmente los jueces no son responsables
ante las mayorías gobernantes, la judicatura brinda un
cauce de decisión diferente de los que normalmente se rigen
por mayoría, que son el parlamento y el ejecutivo. Por
eso la judicatura tendrá mayor poder político en
las democracias en las que el poder político está
limitado y disperso como son las llamadas democracias de consenso.
Por supuesto, todas estas consideraciones no son más que
amplias generalizaciones. Por una parte, muchos sistemas políticos
mezclan en diferentes proporciones el carácter mayoritario
y el de consenso (Lijphart 1984). Por otra, el estudio de casos
concretos muestra que no todos los regímenes de consenso
se caracterizan necesariamente por la judicialización.
En la democracia de consenso danesa, por ejemplo, la judicatura
no parece haber desempeñado una función particularmente
significativa (Ten Ate y Van Koppen 1995). La razón puede
ser que hay muchas formas de limitar el predominio de mayoría
y no todas otorgan una importante función a los jueces.
Por eso, un marco político de consenso se tiene que considerar
como una condición necesaria pero no suficiente para la
judicialización. Otras formas de limitar el dominio de
la mayoría deben de ser menos efectivas y, en todo caso,
la judicatura debe ser relativamente capaz de responder a las
demandas políticas (Friedman 1976; Tate 1995). Esta capacidad
relativa depende a su vez de cómo estén organizados
la judicatura y el sistema judicial. Además, para que las
demandas políticas se dirijan al sistema judicial, los
jueces deben estar dispuestos a emprender acciones y a encontrar
una respuesta favorable a estas demandas.
Éste ha sido con mucha frecuencia el
caso de los Estados Unidos (Shapiro 1995). Pero parece que también
en Europa están surgiendo situaciones parecidas, sobre
todo en los países latinos, aunque hay que tener en cuenta
los diferentes marcos organizativos e institucionales. Para señalar
las raíces del aumento del poder judicial en la Europa
latina - y en Italia-, debemos considerar los cambios que se han
producido en estos países en las relaciones entre la judicatura
y el entorno político.
En todos los regímenes democráticos, la judicatura siempre se relaciona de algún modo con el sistema político. Aunque el gobierno de la mayoría siempre está limitado en alguna medida, éste sigue siendo el principio fundamental de estos regímenes. Además, es imposible proteger a la judicatura de la presión política. Cuanto más importantes desde el punto de vista político sean sus decisiones, más probable es que se convierta en el punto de mira de los grupos políticos: éstos tratarán de aprovechar todos los medios a su alcance para influir en la judicatura. Por eso, "la 'desconexión' del proceso judicial respecto del sistema político... es sólo relativa... Lo que distingue a los jueces de las demás clases de actores políticos no es que los jueces estén fuera del sistema sino que se relacionan con él de distinta manera de como lo hacen otros estamentos con capacidad de decisión" (Peltason 1968, 287).
La presión que se ejerce sobre la judicatura depende mucho de la significación política de sus acciones; un medio indirecto de influir es limitar su poder, por ejemplo, reduciendo el alcance de su jurisdicción.10 La estructura de la fiscalía también tiene importancia; en la mayoría de los regímenes democráticos el procesamiento criminal es competencia de funcionarios o magistrados que no pertenecen a la judicatura y son más o menos responsables políticamente. Por ejemplo, en muchos estados americanos, los fiscales son elegidos directamente mientras que en la tradición europea continental el cuerpo de fiscales se organiza de forma burocrática con el ministro de Justicia en lo alto de la pirámide y los jueces no deciden qué casos admiten. Por otro lado, la influencia política también se puede ejercer directamente sobre el cuerpo judicial, por ejemplo seleccionando jueces más o menos en consonancia con el entorno político -o limitando las garantías de independencia de los propios jueces. En los países de derecho anglosajón, las consideraciones de tipo político son inherentes al proceso de selección de jueces aunque los procesos concretos de selección sean diferentes. Pero la influencia política se puede ejercer sólo en el momento de la selección porque las fuertes garantías de independencia de los jueces en el derecho anglosajón parecen restringir otras posibilidades: su destitución está sujeta a unas condiciones muy estrictas y las judicaturas de derecho anglosajón no tienen un sistema de carrera judicial como el de la Europa continental. En estos países, con judicaturas burocráticas en las que sus miembros son funcionarios del estado, la selección judicial se realiza a través de exámenes públicos, normalmente dirigidos por el Ministro de Justicia y por lo tanto por funcionarios o magistrados más o menos responsables con especto al poder ejecutivo. La selección no es la vía principal de influencia política. Las judicaturas en el derecho continental están organizadas en líneas jerárquicas: por eso, la influencia del ejecutivo y en menor medida la del legislativo, sobre el cuerpo judicial es ejercida principalmente por los jueces de rango superior, normalmente nombrados por el ejecutivo. Por lo tanto, su independencia judicial interna también es débil. Evidentemente, la función que desempeñan los jueces de rango superior será más importante cuanto más centralizado esté el cuerpo y más jerárquico sea.
Los dos modelos, que corresponden más o menos a las dos grandes tradiciones legales del mundo occidental, se caracterizan por tener diferentes cauces de influencia política y diferentes implicaciones. En los sistemas de derecho continental, la influencia de otras instituciones políticas en la judicatura burocrática ha sido normalmente más fuerte aunque hay grandes diferencias en el grado actual de influencia política;11 mientras que los países de derecho anglosajón tienden a dar a los jueces mayores garantías de independencia tanto externas como internas. Si embargo, después de la Segunda Guerra Mundial, la restauración de la democracia en muchos países europeos dio lugar a un proceso de cambio. La introducción de la revisión judicial de la legislación en países como Alemania, Italia y más tarde Grecia, España y Portugal dio lugar, al menos en principio, a un aumento de la significación política de la judicatura. Además, la creación de cuerpos de autogobierno12 - sobre todo en los países latinos de Europa- influyó en las relaciones entre los jueces y el sistema político. Realmente, la institución de los Consejos Superiores,13 contribuye a cambiar de forma radical el marco tradicional de las judicaturas burocráticas en la medida en que logran su finalidad tradicional, que es reforzar la independencia judicial, manteniendo a la vez ciertas conexiones con el sistema político, que le permiten ejercer algún tipo de influencia. Todo esto depende en gran medida de las atribuciones que tenga este cuerpo y de su composición. Es obvio que cuantas más funciones tenga, mayor será su poder, porque automáticamente va reduciendo las competencias del Ministro de Justicia. Otros elementos importantes son la proporción entre jueces y miembros ajenos al cuerpo -normalmente seleccionados por otras instituciones políticas-, y la forma de escoger a los representantes judiciales. No hace falta decir que cuanto mayor sea la proporción de miembros elegidos directamente por la judicatura, mayor será la independencia judicial.
Normalmente, una primera consecuencia de la institución del Consejo Superior es un aumento del gradiente externo de independencia judicial debido a la disminución de los poderes tradicionales que ostenta el poder ejecutivo. Sin embargo, se otorga una función importante a la institución encargada del nombramiento de los miembros no judiciales del Consejo.14 Como norma, esta tarea se le ha encomendado al Parlamento, lo que permite a los partidos políticos influir directamente en la judicatura, pasando por alto al Ministro, cuya misión va siendo cada vez menor. Sin embargo, la creación de un cuerpo de autogobierno no deja de tener consecuencias para la evolución interna del cuerpo judicial. Encomendar la facultad de ascender y nombrar a los jueces a un cuerpo colegial en el que normalmente están representados todos los rangos judiciales, choca, al menos formalmente, con el principio jerárquico tradicional de acuerdo con el cual sólo los jueces de rango superior tienen la facultad de evaluar a sus colegas de rango inferior. Además, como la elite judicial ha sido debilitada por la reducción de poder del ejecutivo, su aliado tradicional, es probable que las tensiones internas que surjan entre los diferentes rangos lleven a cuestionar el verdadero principio de la carrera judicial. No es casualidad que en los países donde se ha instituido el Consejo Superior tienda a aumentar el peso de la antigüedad en los ascensos judiciales.
La erosión de los vínculos jerárquicos tiene una repercusión considerable en el cuerpo judicial, sobre todo en relación con la tendencia general hacia la expansión del poder judicial. El grupo de jueces de referencia tiende a cambiar, haciéndose más diversificado. Los actores tradicionales como los jueces de rango superior y los catedráticos de derecho (Merryman 1985), pierden importancia porque ya no ostentan el monopolio de evaluar a los jueces para los ascensos. Los verdaderos criterios de la profesionalización judicial van cambiando: los conocimientos legales técnicos - o la conformidad con la ideología de la elite judicial- ya no es lo único importante para el ascenso. Por otro lado, otros actores, en general fuera del sistema judicial, -concretamente grupos de partidos políticos del Parlamento, adquieren importancia desde el momento en que pueden participar en el nombramiento de algunos miembros del Consejo Superior. Igualmente, los medios de comunicación, cuyos intereses suelen coincidir con los de la judicatura, tienen el poder de apoyar y amplificar las acciones de los jueces y de los fiscales. La creciente influencia de estos actores se debe a cambios más amplios en el entorno político pero también al descenso de la significación de actores tradicionales provocado por la creación del Consejo Superior (Garapon 1996).
Dentro del cuerpo judicial, la creación de un Consejo Superior hace que las asociaciones judiciales tengan un mayor protagonismo. En la Europa continental, éstas han tenido un papel muy destacado en el aumento de la independencia judicial y en las concepciones partidarias de un mayor activismo de los jueces. También han ejercido una gran influencia dentro del Consejo Superior puesto que organizan la participación electoral de jueces y magistrados. Como hemos visto en Italia, sus decisiones son el resultado de un proceso en el que los representantes de los partidos políticos y de los grupos de jueces interactúan, estando el resultado está muy influido por los alineamientos entre todos estos grupos. Por eso, los magistrados que están interesados en alguna medida en ser ascendidos o trasladados a otro puesto (que no son pocos) no pueden equivocarse al tener en cuenta la compleja configuración de las fuerzas de corrientes y partidos que tienen peso en la adopción de decisiones del Consejo. Las consideraciones políticas de las decisiones del Consejo tienden pues a extenderse en todo el cuerpo judicial (Di Federico 1990; Rebuffa 1993). Como las acciones judiciales adquieren significación política, el Consejo se convierte en el principal centro institucional en el que la judicatura, o mejor, sus representantes elegidos, pueden reunirse con representantes del entorno político, desarrollando de este modo una nueva conexión con el sistema político.
Este tercer cauce de influencia política
-además de los propios de las tradiciones del derecho continental
y anglosajón que hemos señalado más arriba-
se puede interpretar principalmente como una consecuencia del
descenso lento pero firme de la confianza en el poder ejecutivo.
Así, los cauces que ponen a la judicatura en contacto con
el entorno político tienden a diversificarse. Aunque el
grado de intervención de la judicatura en el proceso político
está muy condicionado por la evolución del sistema
político y por la forma de organización del sistema
judicial, las conexiones entre los jueces y el sistema político
influyen en sus grupos de referencia, en las concepciones de éstos
sobre las funciones judiciales y por lo tanto, en sus decisiones.
La creación de un Consejo Superior produce un cambio radical
en la jerarquía tradicional, con el resultado de que la
composición de los grupos de referencia se ha diversificado
y, al menos en parte, desplazado fuera del cuerpo judicial, lo
que favorece el desarrollo de las concepciones partidarias del
activismo judicial.
Si pasamos a estudiar casos concretos, (ver Cuadro 1), vemos que hay países en los que las relaciones institucionales entre la justicia y la política están todavía más o menos organizadas según los dos modelos tradicionales de derecho anglosajón y continental. Aunque hay algunas diferencias significativas entre ellos, los Estados Unidos e Inglaterra son buenos representantes del mundo de derecho anglosajón y comparten los mismos cauces institucionales de influencia política en el proceso de selección. En Inglaterra, el Lord Chancellor desempeña las funciones fundamentales y en menor medida, el Primer Ministro; pero las profesiones legales -el Colegio de abogados y la judicatura- siguen siendo poderosos. La influencia política en el proceso de selección inglés, siempre ha estado equilibrado por la función de los abogados, gracias a las estrechas relaciones tradicionales entre la judicatura superior y el Colegio de Abogados. Pero los nombramientos por motivos políticos, todavía corrientes tras la Primera Guerra Mundial, prácticamente han desaparecido en la actualidad. El resultado es que los jueces ingleses representan al Cuerpo de Abogados y reflejan su falta de representatividad política y social.
CUADRO 1: Independencia Judicial en los países
democráticos
| Inglaterra | Estados Unidos | Alemania | Francia | España | Portugal | Italia | |
| Selección | nombrado por el ejecutivo | nombrado por el ejec. y legislat. | formación práctica + exámenes públicos | exámenes públicos + esc. judicat. | Exámenes publicos+ esc. judicat. | exámenes públicos+ esc. judicat. | exámenes públicos+ esc. judicat. |
| Carrera | no | no | sí | sí | sí | sí | sí, por antigüedad |
| Statu quo | Lord Chancellor | Presidente/ Dept. de Justicia | Ministro de Justicia/ Legislativo | Pres. de la Rep./ Ministro de Just. Consejo Superior | Consejo Superior | Consejo Superior | Consejo Superior |
| Proceso disciplinario | Legislativo | Legislativo | Tribunal disciplinario | Consejo Superior | Consejo Superior | Consejo Superior | Consejo Superior |
1. A nivel federal.
2. Instituciones que se encargan de ascensos, traslados, etc. En los países de derecho anglosajón los ascensos tienen lugar en un contexto distinto que en los sistemas de derecho continental.
3.
A nivel federal. A nivel estatal la función del ministro
es normalmente más amplia.
Fuente: Guarnieri
y Pederzoli (1996, 74).
El caso americano es diferente. A nivel de estados, la elección directa garantiza, por medio de varias disposiciones, una vía más o menos efectiva de influencia social y política sobre la judicatura. Lo mismo se puede decir de la judicatura federal cuyos miembros son nombrados por el Presidente y confirmados por el Senado. El resultado es que, en comparación con sus parientes ingleses, los jueces americanos tienen unos orígenes sociales y unas experiencias profesionales más variadas. Por eso la composición del grupo de referencia de los jueces americanos parece estar mucho más diversificada y la función judicial se va definiendo en líneas más activistas (Atyiah 1988, Holland 1991).
No debemos olvidar que la mayor disposición de los jueces americanos a intervenir políticamente se tiene que enmarcar en el contexto del sistema político. En el sistema parlamentario británico, lo normal es que el gobierno esté formado por el partido político que, gracias a los resultados favorables de las elecciones, controla la mayoría parlamentaria. La fuerte relación resultante entre gobierno y parlamento conduce a una fusión de los poderes ejecutivo y legislativo que refuerza la efectividad de las decisiones gubernamentales, el control de la administración pública y por lo tanto, la capacidad de responder a las demandas políticas. Es decir, el sistema político británico se tiene que clasificar como "mayoritarista" (Liphart 1984). Los jueces ingleses deben enfrentarse a un ejecutivo fuerte, políticamente legitimado por el electorado y efectivo en sus decisiones. En este contexto, sería difícil para un cuerpo sin representatividad social como la judicatura, desempeñar una función realmente autónoma.
El sistema político americano es mucho menos "mayoritarista" debido a su estructura federal y a su sistema nacional de "distintas instituciones que comparten poderes" (Neustadt 1968, p.453). Gracias a su independencia recíproca, no se puede decir de ningún poder que es predominante: por ejemplo, el Presidente a menudo ha de enfrentarse a un Congreso hostil. Esto afecta a la efectividad general de las decisiones de las instituciones elegidas. La judicatura, fortalecida con el arma de la revisión judicial que le confiere poderes casi legislativos, se convierte en un objetivo de presión política. Los intereses políticos dirigen sus demandas al sistema judicial porque se dan cuenta de que pueden encontrar una respuesta positiva, a menudo en términos mucho mejores que en las instancias políticas (Shapiro 1995).
Con algunos ajustes, el caso alemán todavía constituye un ejemplo del marco institucional tradicional de una judicatura de derecho continental. Durante el siglo XIX los jueces y fiscales alemanes estaban organizados según un modelo burocrático con el gobierno monárquico ejerciendo una gran influencia. Después de 1918, la República de Weimar tuvo que enfrentarse a una judicatura llena de sentimientos anti-republicanos: un elemento que contribuyó, entre otros, a la caída de la democracia y al triunfo del totalitarismo nazi (Ehrmann 1987). En el período de posguerra, la judicatura alemana no parece haber desempeñado una función política significativa, excepto el Tribunal Federal Constitucional, un cuerpo en el que los nombramientos son políticos. De hecho, los jueces y fiscales siguen organizados según un antiguo modelo jerárquico que permite al Ministro de Justicia y a los jueces y fiscales de rango superior ejercer influencia en sus carreras. El único cambio significativo que realmente amplifica la efectividad de la influencia política ha sido que los jueces de los tribunales supremos federales se eligen actualmente por el Parlamento. La función de los cuerpos judiciales de autogobierno y de las asociaciones judiciales es todavía extremadamente reducida, al menos en comparación con la Europa latina. No obstante, la limitada significación política de la judicatura alemana tiene que ser entendida en un contexto político caracterizado por la gran estabilidad. El régimen parlamentario alemán que otorga grandes poderes al ejecutivo se basa sobre todo en un sistema estable de partidos, con partidos fuertes muy apoyados por una red de organizaciones políticas sólidas. Las instituciones elegidas también han respondido con efectividad a las demandas políticas, reduciendo así el campo de acción judicial, que está limitado a su vez por los controles burocráticos tradicionales y por un conjunto de tribunales supremos cuya composición garantiza la congruencia básica de los valores judiciales con los imperantes en el sistema político.
Si pasamos a estudiar los casos de la Europa
latina, surge un cuadro diferente (ver cuadros 1 y 2). Desde la
Revolución Francesa y la reorganización napoleónica,
en Francia la judicatura nunca ha desempeñado una función
significativa en el proceso político: "después
de la caída del Ancien Régime la despolitización
de la función judicial ha sido un objetivo sistemático"
(Lavau 1961, p. 59). En Francia, las garantías judiciales
de independencia siempre han sido limitadas, al menos en comparación
con otros países democráticos. En 1946, la Constitución
de la Cuarta República encargó a un Consejo Superior
de la Judicatura la gestión del personal judicial, pero
sólo una minoría de los miembros de este Consejo
eran elegidos por el cuerpo judicial. La Quinta República
en su intento, conseguido, de reforzar el poder ejecutivo, limitó
las competencias del Consejo Superior, otorgando al Presidente
de la República la facultad de nombrar a casi todos sus
miembros y restaurando muchos de los poderes tradicionales de
que disfrutaban el Ministro de Justicia y los jueces de rango
superior.
CUADRO 2: La composición de los Consejos Superiores de la judicatura en la Europa latina.
| Francia | España | Portugal | Italia | |
| Conseil supérieur de la magistrature | Consejo general del poder judicial | Conselho superior da magistradura | Consiglio superiore della magistratura | |
| Miembros judiciales | 7: 5 jueces y 1 fiscal indirectamente elegidos por el cuerpoa, 1 consejero del Estado elegido por sus colegas | 13: 12 jueces nombrados por el Parlamento, el Pres. del Tribunal Supremo ex officio | 9: 7 jueces elegidos directamente por el cuerpo, 1 nombrado por el Pres. de la Rep., el Pres. del Tribunal Supremo ex officio | 22: 20 magistrados elegidos directamente por el cuerpo, el pres. y el fiscal gen. en el Tribunal de Casación |
| Miembros no judiciales | 5: 3 nombrados respectiv. por el Pres. de la Rep., pres. del Senado y Pres. de la Asamblea Nac. el ministro de Justicia y el Pres. de la Rep. | 8: abogados nombrados por el Parlamento | 8: 7 abogados nombrados por el Parlamento, 1 por el Pres, de la Rep. | 11: 10 abogados nombrados por el Parlamento y el Pres. de la Rep. |
a Cuando
la sentencia concierne a un juez. Cuando trata con fiscales, el
Consejo se compone de 5 fiscales y 1 juez, siempre elegidos indirectamente
por el cuerpo.
Fuente: Guarnieri
y Pederzoli (1996, 74).
Sin embargo, no se debe sobreestimar el cambio del régimen político francés en dirección hacia el mayoritarismo. En los decenios de 1980 y 1990 la "cohabitación" entre el Presidente y el primer Ministro, de diferentes alianzas políticas, debilitó la cohesión del poder ejecutivo y en los últimos años han disminuido en alguna medida los poderes del Ministro de Justicia. Su tradicional dominio de la fiscalía se ha reducido y en 1993 aumentaron los poderes del Consejo Superior y se cambió su composición de manera que ya no fuera totalmente determinada por el Presidente. Actualmente, la mitad de sus miembros son magistrados elegidos por el cuerpo. Estos cambios, si bien limitados en comparación con los de Italia, son importantes porque la judicatura francesa presenta algunos rasgos que podrían conducir a un alto grado de significación política. Por ejemplo, sólo en Italia y en Francia se otorga a la judicatura las funciones judiciales y fiscales; y más aún, el cuerpo judicial francés da muestras de actividad significativa por medio de grupos y asociaciones judiciales y sobre todo, ha visto muy reforzado su esprit de corps por la École Nationale de la Magistrature, la institución encargada de seleccionar y formar a los magistrados franceses.
Aunque es difícil evaluar del todo su repercusión, las sentencias de los magistrados franceses parecen tener en cuenta cada vez más a sus colegas que a sus superiores. Podemos pensar que la influencia se está haciendo más horizontal. El reciente aumento de la significación política de los magistrados franceses -con jueces y fiscales investigando a prominentes hombres de negocios y a políticos, se tiene que enmarcar en el contexto de un sistema político en el que se mezclan los elementos de mayoría y de consenso, y el marco institucional de la judicatura permite una intervención judicial significativa en el proceso político.
En la España franquista, el marco institucional
de la judicatura estaba afectado por el carácter autoritario
del régimen.15 La judicatura disfrutaba
de algún grado de independencia respecto de la interferencia
política, pero no desempeñaba ninguna función
política significativa porque todos los casos potencialmente
importantes se encomendaban a tribunales especiales, fuertemente
controlados por el ejecutivo. El nuevo régimen democrático,
influido por el modelo italiano y por la presión de las
asociaciones judiciales, introdujo importantes cambios en la administración
de justicia: se abolieron los tribunales especiales y se reforzó
la independencia de la judicatura mediante la introducción
de un cuerpo de autogobierno -el Consejo General del Poder
Judicial.16 El Consejo se creó en
1980, con las tres quintas partes de sus miembros elegidos por
el cuerpo judicial y el resto nombrado por el Parlamento, pero,
sobre todo después de la victoria socialista en las elecciones
de 1982, su mayoría conservadora chocó con el gobierno.
En 1985, debido al conflicto entre el ejecutivo y el Consejo se
produjo un cambio: se redujo el poder del Consejo y sus miembros
judiciales ya no son elegidos por el cuerpo, sino por el Parlamento.
Así, se ha debilitado la independencia de la judicatura
española, mientras que el ejecutivo, a base de rebajar
la edad de la jubilación obligatoria para los jueces, ha
conseguido rejuvenecer el cuerpo, nombrando jueces más
o menos en sintonía con sus objetivos políticos
para los más altos cargos. El caso español parece
poner de manifiesto que, aunque una herencia autoritaria tiende
a impulsar a la clase política democrática hacia
el fortalecimiento de la función judicial, -en un marco
constitucional que refuerza toda clase de garantías- una
evolución del régimen político hacia el mayoritarismo
limitará la función asignada a los jueces. No obstante,
las tensiones entre la judicatura y la mayoría en el gobierno
no han disminuido desde la reforma de 1985. Recientemente, miembros
del gobierno y el propio Primer Ministro se han visto implicados
en investigaciones judiciales,17 aunque estos
acontecimientos se tienen que enmarcar en un contexto político
de descenso de la fortuna electoral del partido socialista y de
aumento de la inseguridad política.
Si en los regímenes democráticos contemporáneos hay una tendencia hacia la judicialización de la política, el grado de esta expansión, así como su naturaleza parece variar mucho según los casos y depende mucho del contexto político en el que tiene lugar. Considerando a Italia, debemos destacar lo primero la importancia de la herencia del autoritarismo. La experiencia fascista llevó a lo Padres Fundadores de la Constitución a reforzar las garantías constitucionales y, sobre todo, a controlar al poder ejecutivo. En consecuencia, se fortaleció la independencia de la judicatura. Así, la Constitución de 1948 hacía posible un desarrollo potencialmente importante en el campo de las relaciones entre la justicia y la política. Cuando entró en vigor la Constitución en el decenio de 1950, el modelo napoleónico tradicional de la organización judicial sufrió una transformación radical que originó su desaparición sustancial. En la tradición de derecho continental, el poder ejecutivo tiende a influir en la judicatura, que se organiza de acuerdo con las líneas jerárquicas burocráticas, a través del poder que ejerce en los jueces de rango superior. Pero en Italia, aunque el personal judicial se sigue seleccionando entre los jóvenes por medio de exámenes públicos, la jerarquía interna ha sido desmontada. El poder de los magistrados de rango superior así como el del gobierno, ha sido reducido drásticamente, aunque el sistema político ha podido ejercer alguna influencia a través de sus representantes en el Consejo Superior.
El modelo italiano ha tenido una gran influencia vía doctrina académica y asociaciones judiciales18 en otras democracias latinas: España, Portugal y, en alguna medida, Francia. Pero su plena repercusión sólo se ve en la misma Italia, debido a la tendencia de consenso o proporcionalista, que ha caracterizado a la política italiana desde el final del decenio de 1950. Las decisiones que han desmontado paso a paso el marco tradicional sólo se pueden entender en un contexto en el que la judicatura y los políticos son de la misma opinión. Las nuevas relaciones entre la judicatura y la política, junto con el aumento de la influencia socialista y, sobre todo comunista, en la adopción de decisiones parlamentarias dio lugar a la aprobación de unas reformas que satisficieron plenamente las demandas de los magistrados. Mientras las tendencias políticas contribuían a reforzar la función de la judicatura, la Constitución ya había ofrecido un marco institucional tendente a un mayor grado de judicialización. El aumento de la independencia judicial, la adopción por parte de la judicatura de unas concepciones más activistas de la función judicial y los grandes poderes de que disfrutaban de facto o de iure los fiscales, han aumentado la capacidad de la judicatura italiana para intervenir en los asuntos políticos. La debilidad de las instituciones políticas desde 1992 ha reforzado esta capacidad, ya que el poder judicial es también inversamente proporcional a la capacidad de otros actores políticos para responder a las demandas políticas.
Si bien el proceso de judicialización no se puede separar de otras inclinaciones más profundas del sistema político, ¿cuáles podrían ser las consecuencias de la tendencia mayoritarista que últimamente parece estar imponiéndose en la política italiana? El estado actual de judicialización es per se un obstáculo para esta tendencia porque la judicatura es una fuente de poder relativamente autónoma de los poderes ejecutivo y legislativo. Pero es probable que la emergencia de un ejecutivo más fuerte que desee aprovecharse de las divisiones entre las corrientes judiciales pueda provocar una contención y quizá un retroceso del poder judicial. La victoria de la coalición de centro-izquierda en las recientes elecciones de 1996 ha llevado al poder a una serie de fuerzas políticas más en consonancia con las opiniones prevalecientes dentro de la judicatura cuya cohesión aún está por demostrar. Por eso, todavía es demasiado pronto para decir si la influencia de la tendencia mayoritarista se dejará sentir en el campo de la administración de justicia.
En principio, el desarrollo de un poder judicial fuerte es coherente con la naturaleza de la democracia constitucional y responde a profundas tendencias de las sociedades contemporáneas. Sin embargo, la forma en que ha tenido lugar la expansión del poder judicial en Italia y, en menor medida, en otras democracias latinoeuropeas, suscita algunos problemas. En primer lugar, el aumento del poder judicial se ha visto favorecido, sobre todo en Italia, principalmente por la creciente importancia del procedimiento criminal. La necesidad de combatir el terrorismo y el crimen organizado ha llevado a aumentar las funciones de los actores implicados en el procedimiento criminal. Se ha reforzado la función del fiscal y su conexión organizativa con el juez parece debilitar la función del defensor. La efectividad fiscal en la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado y, últimamente contra la corrupción política, no se puede negar; pero cabe albergar legítimas dudas sobre hasta qué punto se protegen los derechos de los que son objeto de investigación. Además, la transformación radical de la función constitucional de la judicatura italiana no ha ido acompañada por los correspondientes cambios en el modo de selección: los magistrados italianos se siguen seleccionando por medio de exámenes públicos destinados a evaluar sólo sus conocimientos legales técnicos y principalmente teóricos. Esto es congruente con la definición de boca de la ley de la función judicial tradicionalmente asociada con la tradición de derecho continental, pero no se adecúa a las nuevas y complejas tareas encomendadas hoy a la judicatura. Por eso los magistrados italianos tienden a carecer de experiencia profesional y su selección no política esta en agudo contraste con las funciones políticas que no pueden dejar de cumplir.
En una democracia el principio de responsabilidad política no se aplica necesariamente de la misma manera a todas las autoridades políticas. En el caso de la judicatura, la responsabilidad política se debe acomodar con el principio más importante aún de imparcialidad judicial. Los jueces tienen que ser independientes de las demás instituciones políticas para que puedan juzgar imparcialmente y de manera ostensible. Sin embargo, la necesidad de mantener una separación entre la justicia y la política no se puede separar del imperativo opuesto. El aumento de la independencia judicial se tiene que equilibrar de alguna forma con algún tipo de control efectivo sobre el poder judicial y sobre todo con una cuidadosa supervisión de los jueces nombrados para los escaños parlamentarios. Puesto que los jueces establecen normas, el peligro evidente es el desarrollo de un poder que es no sólo libre de responsabilidad, sino irresponsable. Si, como ocurre en Italia, los instrumentos jerárquicos tradicionales ya no funcionan y en todo caso son inadecuados para las realidades contemporáneas, habrá que diseñar algunas nuevas disposiciones que aseguren que los jueces, aun conservando sus garantías de independencia, actuan de forma responsable, poniendo su creciente poder al servicio de un mayor desarrollo de la democracia constitucional. La necesidad de reformar el proceso de selección y de formación de los magistrados italianos, es en la actualidad más fuerte que nunca.
Traducido del inglés
Notas
5. No hay datos precisos sobre el número de estatutos actualmente en vigor; pero según
10. Esto es una estrategia llevada hasta el límite por los regímenes autoritarios (Toharia 1975).
11. Por ejemplo, el caso Weimar muestra cómo una judicatura burocrática con un fuerte esprit de corps pero cuyas lealtades al orden político eran cuestionables pudo desempeñar una función política autónoma gracias a la debilidad de los poderes políticos (Ehrman 1987)
13. Empleamos este término aunque los nombres de estos cuerpos varían de unos casos a otros.
14. Ningún Consejo Superior está compuesto exclusivamente por jueces o magistrados.
16. En España los fiscales han estado siempre separados de los jueces y se relacionan con el ejecutivo por medio del Fiscal Jefe (Fiscal General del Estado ) nombrado por éste.
17. El caso más importante es el referente al llamado GAL (Grupos antiterroristas de liberación). Esta organización, aparentemente promovida por el Gobierno, ha sido acusada de torturar y asesinar a varios presuntos terroristas.
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