Nota biográfica Bob Jessop enseña sociología en la universidad de Lancaster, Reino Unido (Department of Sociology, Cartmel College, Lancaster University, Bailrigg, Lancaster LA1 4YL, Reino Unido, R.Jessop@lancaster.ac.uk .). Las investigaciones que efectúa actualmente se refieren a la teoría del Estado, la economía de las instituciones, la política británica contemporánea y las estrategias de desarrollo económico. Ha finalizado recientemente un estudio de la reestructuración económica y social y el "buen gobierno" local en dos regiones inglesas. El ascenso del "buen gobierno" y los riesgos de fracaso: el caso del desarrollo economico Bob Jessop* En este artículo analizaremos las funciones que desempeñan los mercados, los Estados y las asociaciones en la coordinación económica y sus respectivas tendencias al fracaso. En la primera sección trataremos del interés cada día más vivo que despierta el "buen gobierno", tratando de explicarlo por la evolución reciente de la reflexión teórica. En la segunda sección nos preguntaremos si el ascenso del paradigma del "buen gobierno" corresponde acaso a modificaciones esenciales de la vida económica, política y social, de importancia tal que el "buen gobierno" seguirá siendo una cuestión fundamental durante largo tiempo, o bien si se trata de una respuesta a modificaciones más cíclicas de los modos de coordinación. En la tercera sección examinaremos la lógica del "buen gobierno heterár-quico" frente a la coordinación anárquica, ex post mediante el intercambio del mercado y la coordinación imperativa ex ante mediante formas jerárquicas de organización. En ella se exponen además algunas reflexiones de carácter preliminar acerca de la índole, las formas y la lógica del "fracaso del buen gobierno". En la cuarta sección abordaremos la función cada día mayor del Estado en el "metabuen gobierno", es decir, en la gestión de las funciones de cada uno de los distintos modos de coordinación. El ascenso del paradigma del "buen gobierno" Hace muy poco que "buen gobierno" ha pasado a formar parte del léxico habitual de los estudios de ciencias sociales y que se ha convertido en una palabra en boga en distintos círculos no especializados. Todavía, sus aplicaciones en ciencias sociales son a menudo "preteóricas" y eclécticas y en el lenguaje de los no especialistas la expresión asume significados múltiples y opuestos entre sí. A pesar de ello, en términos generales, podemos detectar dos significados estrechamente relacionados aunque claramente diferenciados: en primer lugar "buen gobierno" puede remitir a cualquier modo de coordinación de actividades interdependientes, entre los cuales tienen pertinencia para lo que diremos los tres siguientes: la anarquía del intercambio, la jerarquía organizativa y la "heterarquía" que se autoorganiza. El segundo significado -más restringido- es el de heterarquía (o autoorganización), y a él dedicaremos este artículo. Sus formas comprenden las redes interpersonales que se autoorganizan, la coordinación negociada entre organizaciones y la dirección entre sistemas descentrada en la que media el contexto. En los dos últimos casos se produce una dirección autoorganizada de organismos, instituciones y sistemas múltiples que son autónomos operativamente unos de otros, pero están conectados estructuralmente a causa de su interdependencia recíproca. Estas dos características son especialmente importantes en lo que hace a fomentar el recurso a la heterarquía, pues, si bien sus respectivas autonomías operativas excluyen que se recurra primordialmente a una sola jerarquía como modo de coordinación, su interdependencia hace que no se adapten a una coevolución sencilla y ciega basada en la "mano invisible" de la adaptación recíproca ex post. Semejante incrementalismo es subóptimo porque se basa en respuestas a breve plazo, localizadas y ad hoc y, por lo tanto, no tiene suficientemente en cuenta la interdependencia compleja y permanente que existe entre esos organismos, instituciones y sistemas. La "autoorganización de las relaciones entre las organizaciones" es una forma familiar de "buen gobierno" en contextos muy diversos. En cambio, "la dirección entre sistemas, descentrada, en la que media el contexto" es menos corriente, al menos fuera del mundo de habla alemana (donde se conoce como "dezentrierte Kontextsteuerung", Glagow y Willke, 1987), por lo que se impone exponer brevemene de qué se trata. Esta forma de "buen gobierno" entraña la coordinación de órdenes institucionales o sistemas funcionales diferenciados (como los sistemas ecónomico, político, jurídico, científico o educativo), cada uno de los cuales posee una lógica operativa compleja tal que es imposible ejercer un control general efectivo de su evolución desde fuera de ese sistema. Los sistemas político y jurídico, por ejemplo, no pueden controlar el desenvolvimiento general de la economía mediante la coerción, la fiscalidad, la legislación, los fallos de los tribunales, etc. Esto no excluye intervenciones externas específicas para obtener un resultado concreto; excluye el control de las repercusiones de ese resultado en la evolución más general y a más largo plazo de todo el sistema. Lo anterior nos indica que puede haber mejores perspectivas de "dirigir" la evolución general de los sistemas si se tienen en cuenta seriamente sus códigos y lógicas internos y se modifican los contextos estructurales y estratégicos en que aquéllos siguen actuando y si se coordinan esos contextos a través de distintos sistemas a la luz de sus interdependencias sustanciales, sociales y espaciotemporales. En esa dirección no sólo median los medios de comunicación simbólicos como el dinero, el derecho o el saber, sino también la comunicación directa orientada a la "reducción del ruido" entre sistemas, la negociación, la coordinación negativa y la cooperación en proyectos compartidos (términos que se definirán más adelante). La coordinación entre sistemas es normalmente descentrada y pluralista y se basa en formas específicas de "buen gobierno" (Glagow y Willke, 1987). Aunque el "buen gobierno" en el sentido de heterarquía aparece en tres niveles (interpersonal, entre organizaciones y entre sistemas), la expresión corresponde a menudo a prácticas del segundo nivel, conforme al uso no especializado reciente, en el que "buen gobierno" se refiere a la manera de dirigir instituciones u organizaciones específicas en las que intervienen múltiples interesados,1 al papel que desempeñan las asociaciones entre agentes públicos y privados y a otros tipos de alianzas estratégicas entre organizaciones autónomas pero interdependientes. Ahora bien, en la medida en que los organismos, los interesados o las organizaciones pertinentes se basan en distintos órdenes institucionales o sistemas funcionales, los problemas que plantee la dirección entre sistemas también afectarán a la "autoorganización de las relaciones entre organizaciones", aunque en este contexto no se planteen explícitamente. La etimología, la genealogía y el discurso El origen de la palabra inglesa "governance" [buen gobierno] se remonta a las que en el latín clásico y en el griego antiguo se empleaban para referirse a la "dirección" de las naves. Originalmente se refería esencialmente a la acción o el modo de gobernar, guiar o dirigir la conducta y se solapaba con "government" [gobierno]. Durante mucho tiempo, su empleo se limitó a cuestiones de carácter constitucional y jurídico relativas a la dirección de los "asuntos del Estado" o la dirección de instituciones o profesiones concretas en las que había múltiples interesados. En los quince años últimos más o menos, ha renacido notablemente hasta llegar a convertirse en un tópico que puede significar cualquier cosa o nada en absoluto. El factor esencial de su renacimiento ha sido probablemente la necesidad de distinguir entre "buen gobierno" y "gobierno", de manera que "buen gobierno" se refiera a las modalidades y manera de gobernar y "gobierno" a las instituciones y a los agentes encargados de gobernar, y "gobernar" al acto mismo de ejercer el gobierno. El concepto alemán análogo de Steuerung (dirección, orientación) se difundió considerablemente en los años setenta y ochenta por idénticos motivos y, así, por ejemplo, Mayntz observa que, en la teoría de los sistemas, "gobernar" se refiere a la acción deliberada de hacer pasar un sistema autónomo como objeto de "buen gobierno" de un estado a otro, ya sea para estabilizarlo, para reorientarlo o para transformarlo (1993b, págs. 11 y 12). Esta explicación etimológica general no da cuenta de por qué un concepto relativamente inactivo, de ámbito y empleo restringidos, fue revitalizado en un momento concreto y ha sido aplicado por tantas personas y organizaciones y tantos organismos a temas tan distintos. En teoría, podemos vincularlo a determinadas crisis de los paradigmas de las ciencias sociales de los años setenta y ochenta -crisis debidas a su vez en parte a la insatisfacción respecto de su capacidad de describir y explicar el "mundo real". El interés por el "buen gobierno" como tema primordial tiene sus raíces en el rechazo de varias dicotomías simplistas que informan las ciencias sociales: el mercado frente a la jerarquía en la economía; el mercado frente al plan en los estudios políticos; lo privado frente a lo público en la política; por último, la anarquía frente a la soberanía en las relaciones internacionales. Todo ello hizo escribir lo siguiente a Schrapf: "Habida cuenta de la situación actual de la teoría, parece que no hay tanto desorden en aumento en todas partes que requiera una explicación como la amplitud realmente existente, a pesar de todo, de acuerdos y expectativas acerca de la seguridad recíproca, en el interior de las organizaciones así como entre éstas, en los sectores lo mismo que entre ellos y dentro de los países así como entre éstos. Es evidente que, más allá de los límites del puro mercado, el Estado jerárquico y los discursos no dominantes, hay más -y más eficaces- mecanismos de coordinación que los que hasta ahora la ciencia ha aprehendido empíricamente y teorizado" (1993, pág. 57). Esta insatisfacción se refleja en reorientaciones recientes de las disciplinas. La economía de las instituciones, por ejemplo, manifiesta un interés cada vez mayor por mecanismos (como los mercados organizados dentro de empresas agrupadas, clanes, redes, asociaciones comerciales y alianzas estratégicas) que coordinan actividades económicas de maneras que no son el intercambio y la jerarquía. La disciplina de las relaciones internacionales ha descubierto los "regímenes internacionales", es decir, las formas de coordinación internacional que evitan la anarquía internacional, pero prescinden del Estado nacional -y de las que por ello se ha dicho que consisten en "el buen gobierno sin el gobierno" (Rosenau y Czempiel, 1992). En cuanto a la ciencia política, ahora se presta atención a formas de coordinación que no sólo abarcan la diferenciación tradicional entre lo público y lo privado, sino que además entrañan "jerarquías enmarañadas", redes de poder paralelas u otras formas de interdependencia compleja a través de distintos niveles de ámbitos de gobierno y funcionales. Además, la difusión de la teoría de los sistemas está vinculada al aumento del interés por la autorregulación de sistemas complejos en entornos turbulentos y por los problemas que plantean los intentos de "dirigir" esos sistemas desde fuera. En estos y en otros contextos, pues, se considera que el "buen gobierno" es un "tercer término" necesario que critica y al mismo tiempo complementa enfoques más dicotómicos. El mundo real del "buen gobierno" Vamos a examinar ahora si el nexo entre el interés teórico por el "buen gobierno" y el cambio social consiste en algo más que en verter vino viejo en odres nuevos. Multitud de prácticas a las que hoy día se aplica el rótulo de "buen gobierno" han sido analizadas tradicionalmente en otros epígrafes. Así, por ejemplo, en el corporativismo, en las asociaciones entre agentes públicos y privados, en las regiones industriales, en las asociaciones comerciales, en el arte de gobernar, en la diplomacia, en el interés por la "policía" (Polizei), en las comunidades políticas, en los regímenes internacionales, etc., intervienen aspectos de lo que hoy día se denomina "buen gobierno". En este sentido, son claramente precursores del actual interés por el "buen gobierno" en varias disciplinas. Podríamos interpretar esta situación por lo menos de cuatro maneras: en primer lugar, con independencia de que la importancia de la heterarquía haya cambiado o no, la importancia del "buen gobierno" en los discursos no especializados ha cambiado, como recogen los estudios de ciencias sociales. En segundo lugar, ha reaparecido una corriente estable, pero hasta hace poco subterránea, de prácticas heterárquicas, que ha empezado a suscitar atención renovada. En tercer lugar, la heterarquía ha recuperado la importancia que había perdido en comparación con otros modos de coordinación. Por último, ha proseguido una tendencia al alza, se ha vuelto predominante y es probable que siga siéndolo. En cada una de estas interpretaciones hay parte de verdad. La primera posibilidad halla fundamento en la difusión de las expresiones acerca del "buen gobierno", desde "el buen gobierno planetario" y el "buen gobierno en varios niveles" y desde el desplazamiento de "gobierno" a "buen gobierno" a las cuestiones en torno a "la sociedad de múltiples interesados" y "el buen gobierno de las empresas". Habida cuenta de las relaciones estrechas que existen entre los discursos de las ciencias sociales y los no especializados, que influyen unos en otros, merecería la pena analizar más a fondo esta cuestión. La segunda posibilidad es la persistencia de realidades subyacentes a los caprichos de la moda intelectual. Los denominados mecanismos del "buen gobierno" (frente a los mercados o la jerarquía) se han utilizado abundantemente desde hace largo tiempo para coordinar organizaciones y sistemas complejos. Siempre ha habido cuestiones y problemas respecto de los cuales el régimen de gobierno heterárquico es, por así decir, el modo "natural" de coordinación.2 Determinadas formas de interdependencia no se prestan (o por lo menos se resisten a ello) a la coordinación a través del mercado y/o imperativa. Por ejemplo, la asociación entre agentes públicos y privados es en teoría idónea en casos de complejidad organizada caracterizada por una combinación laxa de agentes, formas complejas de interdependencia recíproca y horizontes espaciotemporales complejos. Además, las distintas tradiciones estatales han dejado más o menos latitud a la intervención en sus economías y sociedades civiles de las fuerzas del mercado y/o la autorregulación. Al respecto, podemos contrastar una vez más, por ejemplo, la tradición angloestadounidense con las distintas tradiciones de Francia o Alemania (Dyson, 1980). También hay preferencias normativas por la autoorganización en determinados contextos. Este mínimo socialmente necesario de prácticas heterárquicas hace que sea sumamente curioso el que hasta hace muy poco no hayan atraído el interés científico, casi con certeza a causa de los puntos flacos de determinados paradigmas disciplinarios o de las formas prevalentes del "sentido común". Así, por ejemplo, en el periodo de crecimiento de posguerra basado en el círculo virtuoso de la producción en masa y el consumo generalizado en América del Norte y Europa occidental (a partir de ahora, el "fordismo atlántico"), cuando la "economía mixta" era un paradigma predominante, a menudo no se prestó atención a las instituciones y prácticas intermedias entre el mercado y el Estado. No es que hubiesen desaparecido, sino que se las marginaba teórica y políticamente. El ulterior desencanto con el Estado en los años setenta, y con los mercados en los años noventa, ha renovado el interés por algo que en realidad nunca había desaparecido. Un tercer factor del ascenso del "buen gobierno" es el ciclo de los modos de coordinación. Todos los modos son propensos a dilemas, contradicciones, paradojas y fracasos, pero cada uno plantea problemas diferentes. Los mercados, los Estados y el "buen gobierno" fracasan de distintas maneras. Una respuesta práctica a esta situación es combinar distintos modos de formular políticas y variar su importancia a lo largo del tiempo -alterando así las formas en que se manifiestan las tendencias al "fracaso" y dejando campo para maniobrar (Offe, 1975). El redescubrimiento del "buen gobierno" podría significar una nueva revolución en este proceso -una simple respuesta cíclica a anteriores fracasos del Estado (en particular los vinculados a intentos de hacer frente a la crisis que atraviesa desde mediados de los años setenta el fordismo atlántico) y, más recientemente, al fracaso del mercado (y su crisis conexa del "buen gobierno" de las empresas). La cuarta posibilidad es que se ha producido una modificación secular radical de las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad, lo cual significa que han surgido importantes condiciones económicas y sociales nuevas, con los problemas consiguientes, a las que no se puede hacer frente y que no es posible resolver fácilmente, si es que se puede, mediante una planificación estatal de arriba abajo ni una anarquía en la que medie el mercado. Este desplazamiento secular corresponde a la intensificación espectacular de la complejidad de la sociedad que ocasiona la diferenciación funcional cada vez mayor de los órdenes institucionales en una sociedad cada día más planetaria -lo cual a su vez da lugar a interdependencias de los sistemas más acusadas en los distintos horizontes sociales, espaciales y temporales de acción. Como observa Scharpf: "...las ventajas que ofrece la coordinación jerárquica se desvanecen en un mundo caracterizado por pautas cada vez más densas, extendidas y velozmente cambiantes de interdependencia recíproca, y por interacciones cada vez más frecuentes, aunque efímeras, entre todos los tipos de fronteras presestablecidas, dentro de las organizaciones y entre éstas, en el interior de los sectores y entre ellos, en los países y entre los países" (Schrapf, 1994, pág. 37). En este sentido, la difusión reciente de las redes, a expensas de los mercados y las jerarquías, y del "buen gobierno" a expensas del gobierno, no es únicamente un movimiento pendular de una sucesión regular de modos predominantes de formulación de políticas, sino que refleja un cambio de las estructuras fundamentales del mundo real y un desplazamiento correspondiente del centro de gravedad en torno al cual giran los ciclos políticos. El ascenso de las prácticas de "buen gobierno" El ascenso del "buen gobierno" se debe en parte a modificaciones seculares ocurridas en la economía política que han hecho que la heteraquía adquiera más importancia que los mercados o las jerarquías para la coordinación económica, política y social. Examinaremos a continuación los motivos de que así haya sido, identificando, primero, la lógica del "buen gobierno" como mecanismo particular de coordinación, opuesto a la coordinación a través del mercado y a la coordinación imperativa; en segundo lugar, diferenciando tres tipos principales de "buen gobierno" heterárquico conforme a los lugares en que actúan; en tercer lugar, por último, considerando más a fondo qué cambios en la sociedad (o macrosociales) podrían haber hecho que la heterarquía fuese un mecanismo de coordinación económica más adecuado. En primer lugar, el argumento más general en favor del ascenso del "buen gobierno" heterárquico puede consistir en la ventaja que desde el punto de vista de la evolución (esto es, en cuanto a capacidades relativas de innovar y aprender en un entorno mudable) ofrece en determinados tipos de circunstancias, ya que la autoorganización es especialmente útil en casos de conexión laxa o autonomía operativa, interdependencia recíproca compleja, horizontes espaciotemporales complejos y proyectos o intereses compartidos. Mayntz ha analizado las redes como forma de "buen gobierno" heterárquico desde esta perspectiva y afirma que su lógica típica es la de la negociación orientada a la realización de un producto conjunto, como "una innovación técnica específica, un plan urbanistico, una estrategia de ación colectiva o la solución de un problema en el ámbito de la política pública" (1993a, pág. 11). Por mi parte, añadiría que esa negociación tiene lugar normalmente en el contexto de formas más o menos complejas de interconexión interpersonal y entre organizaciones que atraen y mantienen relacionados a quienes intervienen en ella; que la clave del éxito de la negociación es la disminución del ruido, es decir, disminuir la incomprensión mutua en la comunicación entre los distintos órdenes institucionales en y mediante intentos de fomentar el entendimiento y la sensibilidad respecto de sus motivaciones, identidades e intereses propios; y que, una vez que se alcanzan acuerdos, forman la base de una coordinación negativa y positiva de las actividades. En resumen, que si se recurre más a la heterarquía, es porque los mercados y las jerarquías ya no permiten abordar con tanta facilidad las interdependencias cada vez más acusadas. En segundo lugar, deseo distinguir tres tipos de heterarquía por los tipos de sistemas de acciones coordinados.3 La conexión interpersonal, en la que los individuos se representan a sí mismos o representan a sus sistemas funcionales, pero no se les ha encargado de representar a organismos u organizaciones concretos; la autoorganización de relaciones entre organizaciones basada en la negociación y en la coordinación positiva en "alianzas estratégicas" en torno a determinadas tareas y basadas en una coincidencia (constatada o imaginada) de intereses y en el control disperso de los recursos interdependientes necesarios para producir un resultado en común que se considera que es mutuamente beneficioso; y la dirección entre sistemas, más programática u orientada a determinadas misiones, basada en la disminución del ruido (véase supra) y en la coordinación negativa, es decir, que tiene en cuenta las posibles repercusiones negativas de las propias acciones o de las de terceras partes o de otros sistemas y ejerce el obligado autocontrol. A menudo, estas tres formas de "buen gobierno" heterárquico aparecen entreveradas en jerarquías enmarañadas. Así pues, la confianza interpersonal puede facilitar la negociación entre organizaciones; el diálogo entre organizaciones facilita la comunicación entre sistemas; y la disminución del ruido consiguiente puede fomentar la confianza interpersonal impulsando el entendimiento mutuo y estabilizando las expectativas. En tercer lugar, volviendo a los cambios macrosociales que podrían explicar la difusión de la heterarquía, me centraré en las interdependencias en la economía y la política y a través de ellas. La economía mundial está siendo modificada por una compleja dialéctica de mundialización-regionalización, lo cual se afirma que ha hecho más difícil para los Estados (nacionales) controlar las actividades económicas dentro de sus fronteras -por no hablar de la dinámica capitalista mundial. Una vez que la internacionalización de la economía (especialmente entre las economías capitalistas avanzadas) minó la coincidencia relativa de los espacios económicos coherentes y los territorios nacionales característica del fordismo atlántico (véase supra), resultó socavada la fe en las capacidades del Estado nacional de gobernar la economía. El aumento consiguiente de la "complejidad no estructurada" de la economía a escala mundial ha desencadenado intentos a distintas escalas espaciales (de lo local a lo planetario) de reimponer alguna estructura y algún orden recurriendo a la coordinación heterárquica. Complica aún más esos intentos el que la acumulación de capital haya pasado a depender mucho más de un amplio abanico de factores extraeconómicos generados por intermedio de otros órdenes institucionales en distintas escalas espaciotemporales. Aunque la acumulación ha dependido siempre de relaciones no mercantilizadas y mercantilizadas, esta dependencia se ha vuelto más marcada a causa de un cambio fundamental de las condiciones que contribuyen a la competitividad. A diferencia de lo que sucede en el planteamiento ricardiano consistente en maximizar la eficiencia con que se asignan los factores materiales de la producción a distintas actividades, hoy día se entiende, de manera más schumpeteriana, que la competitividad posee una cualidad "estructural" o "de sistema" (Chesnais, 1987; Jessop, 1993; Messner, 1996). Ahora no depende únicamente de una amplia gama de factores, sino también de la capacidad de extraer valor añadido de un amplio abanico de instituciones y relaciones extraeconómicas. Esta situación está estrechamente relacionada con la importancia mayor del micronivel y de la oferta en los resultados económicos y con la importancia correlativa de una compleja interdependencia en el fomento de la competitividad, lo cual ha aumentado considerablemente las interdependencias económicas y extraeconómicas que pesan sobre la competencia -ya sea en el plano de la empresa, en el del sector o en el de espacios económicos específicos. Esos cambios tienen consecuencias de gran importancia en las relaciones internas y externas de las unidades orgánicas de competencia (empresas, etc.) y han sido expresados en los términos siguientes: "Los modelos tradicionales de la gran empresa integrada verticalmente de los años sesenta, y de la pequeña empresa autónoma de una sola fase de los años setenta y parte de los ochenta, son sustituidos por un nuevo tipo de gran empresa que forma parte de una red, con funciones estratégicas firmemente centralizadas en varias direcciones, y por un nuevo tipo de pequeña empresa, integrada en una red local de varias empresas. En la red, un sistema de relaciones de poder en constante evolución rige la dinámica de la innovación y la adecuabilidad de los rendimientos obtenidos por los asociados. La empresa parte de una red es atraída hacia la producción en masa diversificada y el factor competitivo de cada empresa es el control de los bienes complementarios en manos de sus posibles asociados" (Capello, 1996, pág. 490). Estos cambios hacen además que las asociaciones entre agentes públicos y privados y otras formas de heterarquía sean más pertinentes que las técnicas legislativas, burocráticas y administrativas tradicionales, como se ve en el paso del "Estado nacional de bienestar keynesiano" a un sistema mas complejo y negociado, orientado a la competitividad internacional, la innovación, la flexibilidad y la "cultura empresarial". Los instrumentos esenciales de coordinación del sistema de bienestar keynesiano eran el mercado y el Estado. Se articulaban en una "economía mixta", en la que las grandes empresas, los grandes sindicatos y el gran Estado establecían frecuentemente una concertación tripartita de alcance nacional o regional. En el régimen laboral schumpeteriano emergente (Jessop, 1993), el mercado, el Estado nacional y la economia mixta han perdido importancia para las redes interempresariales, las asociaciones entre agentes públicos y privados y una "economia negociada" multilateral y heterárquica (Nielsen y Pedersen, 1993). Además, frente al eje fundamentalmente nacional de la economía mixta, en estas nuevas formas de economía negociada intervienen agentes económicos "esenciales" de los espacios económicos locales y regionales, así como nacionales y, cada vez en mayor número, internacionales. Esta situación guarda relación con el "vaciamiento" parcial de los Estados nacionales mediante la expansión del gobierno supranacional, los regímenes locales de "buen gobierno" y las redes políticas locales transnacionalizadas, en un intento de fomentar la "dirección descentrada en la que media el contexto" de las economías capitalistas. Y este desplazamiento plantea otros problemas de coordinación a propósito de la gestión de las dependencias interescalares y entre sistemas (véase infra). El éxito y el fracaso del "buen gobierno" Estos cambios pueden hacer más problemáticos los modos de coordinación anárquicos y jerárquicos, pero ello no significa que las condiciones estructurales y estratégicas de una heterarquía efectiva estarán siempre y por doquier suficientemente desarrolladas para que superen al recurso permanente a las fuerzas del mercado o al control de arriba abajo. Ya hay amplias bibliografías acerca del fracaso del mercado y del Estado. Es asimismo importante examinar el fracaso del "buen gobierno" y considerar qué influye en su probabilidad y en las capacidades de recuperarse o responder a ese fracaso. Advertir los problemas y los riesgos del "buen gobierno" nos ayudará a ver a través de la retórica que actualmente rodea a la "asociación entre agentes públicos y privados" y a la tendencia conexa a subrayar los éxitos y quitar importancia a los fracasos (véase Capello, 1996). El mercado capitalista posee una racionalidad procedimental. Es de índole formal y prioriza la incesante persecución "economizadora" de la maximización de los beneficios. El gobierno, en cambio, posee una racionalidad sustantiva. Se orienta a metas y prioriza la persecución "efectiva" de metas políticas sucesivas. La coordinación y la jerarquía del mercado son presa de los problemas que plantean la racionalidad acotada, el oportunismo y la especificidad de los elementos del activo4 (Coulson, 1997). El "buen gobierno" heterárquico se basa en un tercer tipo de racionalidad: la racionalidad reflexiva. La clave de su éxito estriba en la adhesión permanente al diálogo para generar e intercambiar más información (y disminuir de ese modo, sin llegar a eiminarlo, el problema de la racionalidad acotada); disminuir el oportunismo sujetando a los participantes en el "buen gobierno" en un conjunto de decisiones interdependientes sobre una mezcla de horizontes a breve, medio y largo plazo; y basarse en las interdependencias y los riesgos inherentes a la "especificidad de los elementos del activo" fomentando la solidaridad entre todos los interesados. Con ello, complementa el intercambio del mercado y la jerarquía del gobierno con negociaciones institucionalizadas cuyo objeto es movilizar un consenso e instaurar una comprensión recíproca. Cada uno de los asociados en la actividad económica renuncia a parte de su autonomía en la adopción de decisiones económicas a cambio de influencia política y de un mejor funcionamiento general del sistema; el Estado cede parte de su capacidad de adoptar decisiones de manera autoritaria de arriba abajo a cambio de influencia en los agentes económicos y de unos resultados económicos generales más eficaces. En este sentido, la racionalidad del "buen gobierno" es dialógica, en vez de monológica, y exige invertir tiempo para que funcione eficazmente. Las condiciones necesarias para un "buen gobierno" heterárquico que dé buenos resultados dependen de los modos de coordinación que se adopten, de la constitución de los objetos del "buen gobierno" y de los entornos en los que los agentes pertinentes coordinan sus actividades para alcanzar los objetivos que se han propuesto. Las conexiones interpersonales, la negociación entre organizaciones y la dirección entre sistemas plantean al respecto distintos problemas. Los objetos del "buen gobierno" también influirán en la probabilidad de éxito. Así, por ejemplo, gobernar la economía mundial, los regímenes de derechos humanos y los movimientos sociales transnacionales entrañan evidentemente problemas muy distintos. Por último, los entornos turbulentos plantean problemas de "buen gobierno" diferentes de los que surgen en entornos relativamente estables. A continuación nos referiremos brevemente a algunas diferencias entre los tres tipos de "buen gobierno" heterárquico y luego formularemos algunas generalizaciones iniciales acerca del éxito y el fracaso del "buen gobierno". La forma más sencilla de heterarquía procede de la formalización selectiva de las conexiones interpersonales. Los agentes se basan en su familiaridad adquirida con otros en distintas redes interpersonales para formar una asociación más exclusiva, con un objetivo más concreto; los asociados comparten una comunidad imaginada de intereses y orientación hacia el futuro y emplean recuerdos selectivos para reforzar la confianza (Elchedus, 1990, págs. 197 y 198; Luhmann, 1979, págs. 16-19). En el primer caso, los asociados sólo se representan a sí mismos, pero además se puede considerar que hablan oficiosamente en nombre de órdenes institucionales de los que proceden. Aunque sus acciones se limitan a las redes interpersonales, los asociados no pueden comprometer a las organizaciones o instituciones de las que puedan proceder y/o a las que representan simbólicamente. La autoorganización de las relaciones entre organizaciones es normalmente más compleja. Se produce allá donde organizaciones materialmente interdependientes, aunque formalmente autónomas, cada una de las cuales controla recursos importantes, deben coordinar sus aciones para alcanzar un resultado común que se considera mutuamente beneficioso. Para ello, negocian a fin de determinar objetivos comunes, y para alcanzar esos fines instauran una coordinación positiva. La persecución continuada de objetivos comunes a largo plazo depende normalmente de la realización de objetivos a más corto plazo y del cumplimiento general de las expectativas y las normas entre organizaciones establecidas o en curso de aparición. Para que estas asociaciones tengan éxito es esencial una sinergia de recursos, es decir, el "valor añadido" que produce el que los asociados conjuguen los recursos en lugar de actuar por separado (Hastings, 1996), lo cual debería estar vinculado a su vez con la creación de capacidades entre organizaciones que superen las facultades de cada una de las organizaciones miembros de la red. La forma más compleja de "buen gobierno" se halla en los intentos de facilitar la comprensión recíproca y la coevolución de distintos órdenes institucionales para alcanzar unos objetivos convenidos en el campo de la sociedad. Además de las conexiones interpersonales y de la negociación y la coordinación positiva entre organizaciones, al respecto son esenciales otros dos mecanismos: "la reducción del ruido" y la coordinación negativa (a la que ya nos hemos referido). En las condiciones más favorables, la reducción del ruido acarrea la comprensión recíproca mediante el diálogo, en vez de la colonización (o la penetración) forzosa de otros sistemas por la fundamentación y la lógica de un único sistema dominante. De igual modo, para que la coordinación negativa no se convierta en una forma disimulada de coordinación imperativa, también debería basarse en un verdadero pluralismo, en lugar de en la nuda dominación de un sistema, sus códigos de funcionamiento y dinámica social. Aunados, estos mecanismos pueden contribuir a realizar un consenso entre sistemas en torno a visiones o misiones que facilitan una base para acuerdos entre organizaciones más específicos, orientados a la coordinación positiva de actividades pertinentes a propósito de objetivos concretos.5 Tal era la situación reinante en el periodo del fordismo atlántico, con su búsqueda del pleno empleo y el bienestar social como contexto de proyectos específicos entre organizaciones y de cooperación entre sistemas. Es algo que el proyecto hegemónico neoliberal también debería tratar de alcanzar. Cada forma de "buen gobierno" presenta problemas peculiares. Así, las redes interpersonales padecen un grave problema de confianza conforme crece el número de agentes que intervienen y/o aumentan los intereses materiales en juego. Agravan esos problemas en el plano de las relaciones entre organizaciones las dificultades con que se tropieza para alcanzar la cohesión interna y la adaptabilidad de las distintas organizaciones y para conseguir que sus respectivas unidades operativas y su independencia sean compatibles con su interdependencia material, social y espaciotemporal de hecho con otras organizaciones. Por último, las asociaciones que sobrepasan las fronteras institucionales tienen otros problemas a causa de lo difícil que resulta coordinar mutuamente (por no hablar de controlar unilateralmente) los órdenes institucionales que actúan conforme a su propia lógica. Ello no obstante, las distintas formas de disposiciones de "buen gobierno" también puede respaldarse mutuamente. La confianza interpersonal puede facilitar la negociación entre organizaciones y/o contribuir a suscitar una confianza menos personalizada, más "generalizada", si se considera que las organizaciones y otros agentes colectivos (comprendidas las asociaciones entre organizaciones) sacrifican intereses a breve plazo y rechazan el oportunismo. A su vez, el diálogo entre organizaciones ayuda a formular y representar las identidades y/o intereses de distintos órdenes institucionales y con ello mejora la comunicación entre los sistemas. También puede generar una "confianza en los sistemas" (en la integridad de los códigos y las actuaciones de otros sistemas) promoviendo el entendimiento recíproco y estabilizando las expectativas recíprocas en torno a un "proyecto de sociedad" más amplio como fundamento de futuras acciones autoadeterminadas y autolimitadas. Y, como ya hemos observado, estos diferentes niveles de heterarquía a menudo aparecen en jerarquías enmarañadas. Con independencia del nivel o de los niveles en que se produzcan, los intentos de instaurar mecanismos de "buen gobierno" eficaces deberían consistir en: modelos y prácticas simplificadoras que disminuyan la complejidad del mundo, pero sean congruentes con los procesos del mundo real y pertinentes para los objetivos del "buen gobierno". Estos modelos deberían simplificar el mundo sin pasar por alto los efectos secundarios, las interdependencias ni los problemas nuevos de importancia. Algunos órganos pueden especializarse en esa construcción de modelos y/o la verificación de su adecuación. fomentar la capacidad de aprendizaje interactivo dinámico respecto de distintos procesos y formas de interdependencia causales, atribuciones de responsabilidad y capacidad de actuar, así como posibilidades de coordinación en un entorno complejo y turbulento. Se mejora esta capacidad cuando los agentes pueden pasar de uno a otro de los distintos modos de "buen gobierno" para dar respuestas más eficaces a la turbulencia interna o externa. elaborar métodos de coordinación de acciones entre diferentes fuerzas sociales con identidades, intereses y sistemas de significados diferentes, en distintos horizontes espaciotemporales y en diferentes ámbitos de intervención. Depende de la utilización autorreflexiva de la autoorganización para sostener el intercambio, la negociación, la jerarquía o la solidaridad, así como de la índole específica de los problemas de coordinación que suscite el actuar a distintas escalas y en distintos horizontes temporales. determinar una visión común del mundo y un sistema de "metabuen gobierno" que estabilicen las orientaciones, las expectativas y las normas de comportamiento de los principales agentes. Con ello se puede llevar a cabo un análisis y una evaluación sistemáticos de los problemas y las posibilidades, la disponibilidad y las necesidades de recursos y el marco necesario para el cumplimiento constante de la coordinación tanto positiva como negativa. Cada una de estas cuatro condiciones se refiere al problema de sentar unas bases firmes de coordinación y dotarles de una selectividad estratégica estructuralmente inscrita que recompense el cumplimiento constante. Lo cual no excluye (y, a decir verdad, puede incluso exigir) cierta ambivalencia y una verdadera flexibilidad de los mecanismos de "buen gobierno", de manera que exista un repertorio suficiente de actos habituales de "buen gobierno" que aseguren una vitalidad constante frente a un entorno turbulento. Esta necesaria variedad (con sus redundancias de información, estructura y funciones) desempeña un importante papel en la adaptabilidad de las redes internas de las organizaciones y entre organizaciones y la dirección entre sistemas descentrada (véase Grabher, 1994; Willke, 1992). Promueve la capacidad de modificar las estrategias y de seleccionar las que dan buen resultado. A primera vista, puede parecer que es ineficiente, porque introduce una actitud descuidada o de derroche en las organizaciones y movimientos, pero también facilita importantes fuentes de flexibilidad ante el fracaso, pues, si todos los modos de coordinación económica y política llevan implícito el fracaso, el éxito relativo de la coordinación a lo largo del tiempo depende de la capacidad de cambiar de modo de coordinación cuando resultan patentes los límites del que se está poniendo en práctica, lo cual constituye a su vez el fundamento necesario para desplazar o posponer fracasos y crisis. En cuanto al entorno en que la heterarquía actúa, es sumamente probable que la coordinación cuaje si las condiciones son suficientemente estables y las opciones son suficientemente limitadas como para que puedan darse la supervisión reflexiva, el aprendizaje interactivo y el cambio incremental.6 Los entornos relativamente estables, no turbulentos, facilitan la selección de respuestas que resultan acertadas y por lo tanto permiten que los mecanismos de "buen gobierno" los estabilicen. A la inversa, la existencia de una turbulencia hace que las lecciones extraídas de éxitos o fracasos puedan ser inaplicables en circunstancias que cambien velozmente. Este argumento se aplica también, naturalmente, al empleo de la coordinación imperativa. Quienes consideran que los mercados son mecanismos que permiten efectuar descubrimientos presuponen igualmente cierto grado de estabilidad en el entorno. El fracaso del "buen gobierno" La fascinación cada vez mayor que despiertan los mecanismos de "buen gobierno" como solución al fracaso del mercado y/o del Estado no debe llevarnos a pasar por alto los riesgos que entrañan los intentos de sustitir los mercados y/o las jerarquías por el "buen gobierno", con la consiguiente probabilidad de que éste fracase. Ahora bien, aunque ya hay amplias bibliografías acerca del fracaso del mercado y del fracaso del Estado, el del "buen gobierno" suscita una preocupación mucho menos directa, explícita y centrada. Mas, si en las ciencias sociales se reconoce tanto el fracaso del mercado como el del Estado, deberíamos teorizar igualmente el fracaso del "buen gobierno". Suele considerarse que el fracaso del mercado es la incapacidad de los mercados para asignar de manera económicamente eficiente los recursos en y mediante la persecución exhaustiva de intereses privados monetizados (como se supone que ocurriría si el mercado funcionase conforme a las normas de un imaginario mercado perfecto). El fracaso del Estado consiste en su incapacidad para alcanzar objetivos políticos sustantivos considerados de interés general y que se ponen en práctica como necesarios frente a intereses particulares. A quienes creen en la beneficencia de las fuerzas del mercado les parece normal que el Estado fracase y excepcional el fracaso del mercado; por lo general, reaccionan ante el fracaso del mercado pidiendo más mercado, no menos. En cambio, quienes creen en la racionalidad del Estado y que encarna el interés general, suelen considerar inevitable el fracaso del mercado y que el del Estado es algo que, si no excepcional, por lo menos es coyuntural, de lo cual deducen que se puede solucionar mejorando la concepción de las instituciones, el saber o la práctica política. Reconocer la inevitabilidad y el carácter esencial del fracaso tanto del mercado como del Estado daría sin duda pábulo al pesimismo (Malpas y Wickham, 1995, pág. 39). A aquellos que reconocen por lo menos la racionalidad procedimental formal de los mercados, todavía les cabría pensar que los resultados del mercado son fracasos conforme a criterios sustantivos (políticos), como una distribución injusta de oportunidades en la vida. De igual modo, aunque se acepte que a las elites estatales las mueve el interés general, podemos considerar que los resultados políticos son fracasos conforme a criterios formales (económicos), como una oferta excedentaria de bienes públicos de mala calidad y alto precio (véase Mitchell y Simmons, 1994). El criterio por el que juzgar el fracaso del "buen gobierno" no es inmediatamente obvio, pues no existe un maxipatrón o punto de referencia que permita juzgar el éxito del "buen gobierno", como sucede en la economía con la importancia que atribuye a los beneficios monetizados y/o el resultado obtenido por el (imaginario) mercado perfecto. Tampoco existe un criterio sustantivo dado de antemano -la realización de objetivos políticos específicos- como sucede con la coordinación imperativa. Pues en lo que el "buen gobierno" consiste es en que las metas se modifican en y a través de negociaciones y reflexión. En este sentido, el fracaso del "buen gobierno" consistiría presumiblemente en la incapacidad de replantear los objetivos ante un desacuerdo persistente acerca de si siguen siendo válidos para los distintos agentes que intervienen en él. Pero también podemos aplicar criterios formales, de procedimiento, y sustantivos a la heterarquía y evaluar si produce resultados más eficientes a largo plazo que el mercado y resutados más eficaces a largo plazo que la coordinación de arriba abajo. Para ello, tendremos que desplazar algo la perspectiva y efectuar una evaluación comparada de los tres modos de coordinación conforme a las tres racionalidades. Puede verse en el interés cada día mayor por la heterarquía como mecanismo para disminuir los costos de transacción en la economia en los casos de racionalidad acotada, interdependencia compleja y especificidad de los elementos del activo. Se reflejo asimismo en el interés cada vez mayor del aparato estatal por la heterarquía como mecanismo para promover la capacidad del Estado de alcanzar objetivos políticos compartiendo el poder con fuerzas que están más allá del Estado y/o delegando responsabilidades respecto de objetivs específicos a asociaciones (u otras ordenaciones heterárquicas) que actúan eclipsadas por la jerarquía. De igual forma, naturalmente, las asociaciones (u otras ordenaciones heterárquicas) pueden simplificar la persecución de sus propios fines apoyándose en el mercado o el Estado para cumplir determinados aspectos de los proyectos que han convenido quienes participan en ellas. Estas reflexiones nos proponen un interesante tema de investigación, mas, en lugar de profundizar en él en este artículo, vamos a examinar los límites del "buen gobierno" heterárquico como mecanismo para perseguir el desarrollo económico. Para ello, aplicaremos criterios procedimentales y sustantivos a la heterarquía y de ese modo juzgaremos sus resultados en términos más instrumentales. Hay tres conjuntos principales de factores que limitan el éxito del "buen gobierno" en lo que se refiere a guiar el desarrolo económico. El primero se inscribe en la propia dinámica del capitalismo y afecta a todas las formas de la coordinación económica y social, comprendido el propio mecanismo del mercado. Pues el crecimiento capitalista se basa en la explotación del trabajo asalariado en la que media el mercado, no en la eficiencia inherente a los mercados libres de trabas. Los mercados median en la búsqueda de valor añadido, pero no pueden producirlo. Y la mercantilización genera contradicciones que el mecanismo del mercado es incapz de resolver, como se ve en las contradicciones inscritas en las formas más elementales de la sociedad de mercado capitalista. Así, la mercancía es un valor de cambio y un valor de uso; el salario es un costo de producción y una fuente de demanda; el dinero es moneda nacional y divisa internacional; el capital productivo es un valor abstracto en movimiento y un acumulación concreta de activo en un tiempo y un lugar específicos que se está valorizando; etc. En este sentido, gran parte de lo que se tiene por fracaso del mercado es en realidad expresión de las contradicciones subyacentes al capitalismo. Lo anterior indica que sustituir el Estado o la heterarquía por el mercado no suprimirá los obstáculos subyacentes a un desenvolvimiento sin complicaciones de la economía. Pues la heterarquía no sustituye unos principios no capitalistas por los del mercado, ni introduce un tercer término neutral entre el mercado y el Estado (por no hablar de entre el capital y la mano de obra), sino que añade otro terreno en el que se expresan los dilemas, las contradicciones y los antagonismos del capitalismo -incluidos los que a menudo se analizan como conflicto entre la acumulación de capital y la legitimidad política. Es particularmente importante aprehenderlo, porque buena parte de las obras consagradas al "buen gobierno" económico se centran en las modalidades, en lugar de en los objetos, del "buen gobierno", y por consiguiente pasan por alto las limitaciones peculiares que imponen la dinámica autoorganizada y el predominio del capitalismo entre los sistemas. El segundo conjunto de limitaciones se refiere a la inserción de la heterarquía en el sistema político más amplio. Afecta especialmente a la primacía relativa de los distintos modos de coordinación y su distinto acceso al respaldo institucional y a los recursos materiales necesarios para perseguir objetivos acordados reflexivamente. Entre las cuestiones esenciales que se plantean están las medidas de acompañamiento y apoyo que el Estado adopta; la prestación de respaldo material y simbólico; y la amplitud de cualquier duplicación o acción de réplica por parte de otros mecanismo de coordinación. Podemos distinguir tres aspectos de este segundo conjunto de limitaciones. En primer lugar, como los mecanismos de "buen gobierno" y de gobierno existen en distintas escalas (y de hecho una de sus funciones es establecer puentes entre las escalas), el éxito en una puede depender de lo que suceda en otras. En segundo lugar, los mecanismos de coordinación también pueden tener distintos horizontes temporales. Una función del "buen gobierno" (como los organismos paraestatales y las disposiciones corporativistas anticipadas) con- siste en permitir que decisiones que tienen consecuencias a largo plazo estén divorciadas de cálculos políticos (en particular, de carácter electoral) a breve plazo. Pero aún puede haber disgregaciones entre las temporalidades de los distintos mecanismos de "buen gobierno" y de gobierno que vayan más allá de cuestiones de ordenación cronológica y afecten a la propia viabilidad de la heterarquía eclipsada por la jerarquía. En tercer lugar, aunque los mecanismos de "buen gobierno" pueden adquirir funciones tecnoeconómicas, políticas y/o ideológicas específicas, normalmente el Estado cotrola los efectos que producen en la capacidad que él tiene de alcanzar la cohesión social en sociedades divididas. El Estado se reserva el derecho a abrir, cerrar, experimentar y rearticular el "buen gobierno", no sólo por lo que se refiere a determinadas funciones, sino también desde la perspectiva del provecho político partidista y general. Un factor de complicación que refuerza el primero y el segundo conjuntos de problemas es la "relativizació de la escala" (véase Collinge, 1996). Se trata de un hecho nuevo, y por lo tanto no puede tener igual categoría que los dos primeros conjuntos, mas, con todo, hoy día es importante. Así como la escala nacional de la organización económica y política predominó durante la expansión económica posterior a la II Guerra Mundial, en el periodo actual está en crisis el hecho de dar por descontado el espacio económico y político nacional. Esta crisis no ha hecho aparecer otra escala espacial como nivel económico predominante (ya sea mundial o local, supranacional o regional) en torno al cual los restantes niveles de escala (por muchos que sean y por identificados que estén) puedan organizarse para producir cierto grado de coherencia estructurada. En lugar de ello, asistimos a una proliferación de escalas, conectadas en jerarquías enmarañadas en vez de sencillamente ordenadas por orden de importancia, con temporalidades y espacialidades diferentes, lo cual acrece la amplitud de la "complejidad no estructurada" a que responde la heterarquía, y además hace que le sea más difícil tener éxito, ya que también los mercados y los Estados se enfrentan a problemas cada vez mayores. El redescubrimiento del nivel local es una manifestación de este fenómeno, pero en este plano no se pueden solucionar enteramente los problemas locales, ni existe tampoco alguna otra escala espacial en la que se pueda alcanzar el "metabuen gobierno" y lo local resulte manejable. El tercer conjunto está inscrito en la índole misma del "buen gobierno" como proceso de autoorganización. Las condiciones que influyen en el éxito del "buen gobierno" también nos sirven para entender las que influyen en su fracaso. En primer lugar, aun aceptando que todos los esfuerzos encaminados al "buen gobierno" están abocados a fracasar por la incompletitud de la definición de los objetos del "buen gobierno" y la imposibilidad de aislarlos de los intentos de "buen gobierno" que entran en competencia (Malpas y Wickham, 1996), podemos distinguir útilmente entre diversos grados de éxito y fracaso. En este contexto, los intentos de "buen gobierno" pueden fracasar a causa del exceso de simplificación de las condiciones de la acción y/o el conocimiento deficiente de las relaciones de causa que influyen en el objeto del "buen gobierno". Puede resultar especialmente problemático cuando el objeto del "buen gobierno" es un sistema intrínsecamente no estructurado, pero complejo, como la economía mundial. En segundo lugar, pueden surgir problemas de coordinación, en uno o más de los niveles interpersonales, entre organizaciones y entre sistemas, que a menudo están relacionados entre sí: por ejemplo, la negociación entre organizaciones depende muchas veces de la confianza entre las personas y la dirección entre sistemas descentrada entraña la representación de lógicas de sistemas a través de la comunicación entre organizaciones y/o entre personas. Vinculadas a lo anterior están las relaciones problemáticas entre quienes intervienen en la comunicación (estableciendo conexiones, negociando, etc.) y aquellos cuyos intereses e identidades están siendo representados. Pueden abrirse brechas entre esos grupos que den lugar a crisis de representación y legitimidad y/o a problemas tocante a alcanzar el cumplimiento de lo acordado o deseado. En tercer lugar, está el problema de la "gobernabilidad", es decir, la cuestión de si el objeto del "buen gobierno" puede llegar a ser abordable, incluso con conocimiento suficiente (Mayntz, 1993b; Malpas y Wickham, 1996). En cuarto lugar, se plantea un problema de "buen gobierno" sin gobierno: la incapacidad de hacer frente a las repercusiones de muchas decisiones transferidas. Volveremos sobre ello en una sección posterior dedicada al "metabuen gobierno". Los dilemas del "buen gobierno" Además de estas limitaciones generales que afectan al "buen gobierno" y al "metabuen gobierno", en los distintos mecanismos se plantean dilemas específicos, cuatro de los cuales analizaremos a continuación: Cooperación frente a competencia: las economías capitalistas funcionan mediante una combinación inestable de cooperación y competencia. Un término del dilema consiguiente es cómo mantener la confianza entre las personas, alcanzar el cumplimiento de los acuerdos negociados, reducir el ruido gracias a una comunicación abierta y entablar una coordinación negativa ante las múltiples y distintas posibilidades que hay de comportarse egoísta y competitivamente a breve plazo -comportamiento que puede destruir al cabo de poco el fundamento de una asociación permanente. El otro término consiste en que un apego excesivo a la cooperación y el consenso podría bloquear la aparición de tensiones creativas, conflictos o esfuerzos encaminados a resolver crisis, que podrían promover el aprendizaje y/o las capacidafdes de aprendizaje y por consiguiente mejorar la adaptabilidad. Este extremo resulta especialmente agudo cuando el entorno es turbulento, se requiere actuar con rapidez, no conviene el gradualismo y llevaría tiempo alcanzar un consenso. En análisis recientes de distritos industriales flexibles, regiones de aprendizaje, ambientes innovadores, etc., se han estudiado a fondo estos dilemas, que también se dan políticamente en el equilibrio entre la asociación y la actitud partidista, ya que las asociaciones están vinculadas normalmente a beneficios diferenciados para los partidos políticos, niveles de gobierno e intereses ministeriales y a intereses económicos diferenciados de distintos tipos. Esta situación plantea dilemas en relación con cualquier asociación dada y, con más agudeza aún, respecto de las posibilidades que pueda haber de experimentar asociaciones múltiples para obtener un provecho partidista. Apertura frente a cierre: las heterarquías actúan en entornos complejos y a menudo turbulentos. Tropiezan con problemas para permanecer abiertas al entorno y al mismo tiempo alcanzar el cierre necesario para una coordinación efectiva entre un número reducido de asociados. Un término del dilema consiguiente es que el cierre puede retener a miembros cuya salida sería beneficiosa (p.ej., empresas ineficientes, trabajadores subempleados, sectores cuyos días están contados) o bloquear la entrada de nuevos asociados sociales (p.ej., nuevas empresas, trabajadores marginados, sectores en alza). El otro término consiste en que la apertura puede desalentar a asociados de comprometerse a largo plazo y compartir horizontes temporales asimismo largos. Esta situación puede propiciar el oportunismo en el caso (que en potencia acarrea su propio cumplimiento) de que las asociaciones se disuelvan o entrañen una rotación elevada de asociados. Se refleja en la decisión de maximizar la gama de posibles acciones aumentando las bases pertinentes de participación o favoreciendo el principio de "lo pequeño es hermoso" con miras a una acción con un objetivo específico y para un momento concreto; y asimismo en la decisión de optar por geometrías de acción variables frente a límites espaciales de la participación en un acuerdo de "buen gobierno". Una variante interesante de esta última versión del dilema es la duda entre permitir la existencia de asociaciones transnacionales o bien insistir en la soberanía nacional. Gobernabilidad frente a flexibilidad: se afirma que la heterarquía consiente una orientación estratégica a más largo plazo (que no existe en los mercados), al tiempo que conserva la flexibilidad (de la que carecen las jerarquías a causa de sus procedimientos regidos por normas). Mas esto también plantea un dilema, el que se produce entre la gobernabilidad (la capacidad de orientación) y la flexibilidad (la capacidad de adaptarse a nuevas circunstancias), que adopta varias formas. Es menester compaginar la disminución de la complejidad gracias a normas operativas, como condición previa indispensable para gobernar un mundo complejo, con el reconocimiento de la complejidad para movilizar la "necesaria multiplicidad" de agentes y recursos. Hay que equilibrar la evitación de la duplicación de actividades, para limitar los costos en recursos, con el mantenimiento de un repertorio suficiente de acciones y capacidades estratégicas. Una tercera variante se da en la elección entre aprovechar el conocimiento anterior de las organizaciones y entre organizaciones para normalizar la actuación en torno a la "práctica idónea" y mantener la adaptabilidad ante un entorno turbulento, evitando "encerrarse" en hábitos obsoletos. Este último problema aparece asociado especialmente a los esfuerzos por imponer la "práctica idónea" desde arriba, en lugar de fomentar la diversidad y dejar campo libre a la comunicación y el aprendizaje horizontales entre asociaciones. Rendición de cuentas frente a eficiencia: de algunas asociaciones entre agentes públicos y privados se espera que sirvan al interés general además de prducir beneficios privados, pero con ello se borra la frontera entre lo público y lo privado y se plantea el habitual dilema entre la rendición de cuentas y la eficiencia. De un lado, se plantean problemas a la hora de atribuir la responsabilidad de decisiones y no decisiones (actos u omisiones) en redes interdependientes, problemas especialmente agudos si las asociaciones lo son entre organizaciones, no entre personas. Por otro lado, los intentos de establecer claramente quién debe rendir cuentas pueden interferir la persecución eficiente y en condiciones de colaboración de metas comunes. Un dilema conexo con lo anterior consiste en que los acuerdos entre agentes públicos y privados pueden prestarse a la captación abusiva de recursos públicos para fines privados y/o ampliar la intervención estatal en la economia de mercado y la sociedad civil al servicio de los intereses del Estado o del partido gobernante. Una tercera versión de este dilema se refiere a la primacía relativa de los resultados económicos y de la inclusión social: hasta qué punto lo esencial de las asociaciones entre agentes públicos y privados consiste en los logros económicos comercializados frente a la solución de los problemas que plantea la cohesión social. Cabe abordar estos dilemas colectivamente de distintas maneras: desarrollando instituciones, aparatos u organismos diferentes que se especialicen ante todo en uno u otro término de un dilema y modifiquen el equilibrio entre ellos mediante una asignación diferenciada de recursos, prosiguiendo la competencia por la legitimidad en circunstancias distintas, etc. De igual modo, cabe abordar diversos términos en distintas escalas. Así, por ejemplo, en las economías neoliberales, a menudo se persigue la competencia con más empeño en el plano nacional (privatización, liberalización, desregulación, etc.) y la cooperación se busca con más empeño en el plano local o regional (mediante asociaciones entre agentes públicos y privados) (véase Gough y Eisenschitz, 1996). También cabe instituir diversas disposiciones en materia de "buen gobierno" para afrontar distintos horizontes temporales. Por ejemplo, una asociación puede tener una estructura abierta y un horizonte a largo plazo, otra puede ser relativamente cerrada y perseguir tareas específicas o actividades de desarrollo con horizontes temporales breves. Del fracaso del "buen gobierno" al "metabuen gobierno" Al analizar las posibles maneras de hacer frente a estos dilemas, ya he mencionado la cuestión del "metabuen gobierno": la "organización de la autoorganización", idea que no hay que confundir con un nivel superordenado de gobierno al que estén subordinadas todas las disposiciones en materia de "buen gobierno", ya que comprende, en cambio, la concepción de instituciones y la generación de visiones que pueden facilitar no sólo la autoorganización en diferentes terrenos, sino además la coherencia relativa de los diversos objetivos, los horizontes espaciales y temporales, las acciones y los resultados de distintas disposiciones que se autoorganizan. El "metabuen gobierno" posee dimensiones institucionales y estratégicas. Institucionalmente, facilita mecanismos para el aprendizaje colectivo acerca de las vinculaciones funcionales y las interdependencias materiales entre diferentes lugares y ámbitos de acción. Estratégicamente, promueve la concepción de visiones compartidas que podrían alentar nuevas disposiciones institucionales y/o nuevas actividades a perseguir para complementar las pautas existentes de "buen gobierno". En ambos casos, comprende la conformación del contexto en el que se pueden forjar heterarquías en lugar de elaborar estrategias e iniciativas específicas con miras a ellas. A los Estados corresponde un papel de primer orden como principales organizadores del diálogo entre las comunidades políticas, como conjunto institucional encargado de dotar de alguna coherencia a las relaciones entre los subsistemas, como fuente de un orden regulador en el cual y a través del cual puedan perseguir sus fines, y como poder soberano responsable "en última instancia" de la acción compensatoria cuando fallen otros subsistemas (p.ej., si han fracasado los mercados, los sindicatos o la comunidad de los especialistas en ciencias políticas). Esto supone una innovación institucional y de organización casi permanente para mantener la posibilidad misma (por remota que sea) de un crecimiento económico sostenido. El "metabuen gobierno" no equivale a la instauración de un modo monolítico de "buen gobierno"; antes bien, significa la gestión de la complejidad y de la pluralidad. De ese modo, siguen existiendo los mercados, las jerarquías y las heterarquías, pero actúan en un contexto de "adopción de decisiones negociada", y, por consiguiente, de una parte, la competencia del mercado estará equilibrada por la cooperación, la mano invisible se combinará con un apretón de manos visible. De otra parte, el Estado ya no es la autoridad soberana. Se convierte en un participante entre otros en el sistema pluralista de dirección y aporta sus recursos propios al proceso de negociación. Conforme se extiende la gama de redes, asociaciones y otros modelos de "buen gobierno" económico y político, los aparatos oficiales son, en el mejor de los casos, primeros entre pares, pues, aunque el dinero púbico y la ley seguirán siendo importantes para sustentar su funcionamiento, otros recursos (como el dinero privado, el saber o el conocimiento especializado) también serán esenciales para el éxito. La intervención del Estado tendrá un carácter menos jerárquico, menos centralizado y menos dirigista. El intercambio de informaciones y la persuasión oral pasan a ser fuentes esenciales de legitimación y la influencia del Estado depende tanto de su función de fuente esencial y mediador de la inteligencia colectiva como de su control de recursos económicos o de la coerción legítima que ejerce (véase Willke, 1992). Al ejercer esta función de "metabuen gobierno", el Estado sienta las reglas del juego del "buen gobierno", asegura la compatibilidad de distintos mecanismos y regímenes de "buen gobierno", despliega un monopolio relativo de inteligencia e información de organizaciones con las que conformar las expectativas acerca del saber, actúa de "tribunal de apelación" en los diferendos que se producen en el "buen gobierno" y a propósito de éste, sirve para reequilibrar las diferencias de poder al reforzar a las partes o los sistemas más débiles en interés de la integración de los sistemas y/o la cohesión social, etc. Esta nueva función de "metabuen gobierno" significa que la interconexión, la negociación, la reducción del ruido y la coordinación negativa se producen "a la sombra de la jerarquía" (Scharpf, 1994, pág. 40). La necesidad de esa función se hace sentir especialmente a la luz de la gran dispersión de los mecanismos de "buen gobierno" y de la consiguiente necesidad de crear las adecuadas capacidades macroorganizativas para hacer frente al cambio entre organizaciones de gran alcance sin socavar la coherencia ni la integridad básicas del Estado (nacional). Esta función suele recaer en el Estado a causa de su posición paradójicamente encumbrada como subsistema institucional que es simultáneaente sólo parte de una sociedad más amplia y más compleja (y por lo tanto incapaz de controlar a ésta desde arriba) y además una parte encargada normativamente (sobre todo en última instancia) de velar por la integración institucional y la cohesión social de esa sociedad (Jessop, 1990). Observaciones finales Para concluir, afirmaré que tanto los mercados como los Estados y el "buen gobierno" fracasan, lo cual no debe sorprender, pues el fracaso es una característica esencial de todas las relaciones sociales. Como "no existe el control completo o total de un objeto o un conjunto de objetos, el 'buen gobierno' es obligadamente incompleto y, corolario inevitable, debe fracasar siempre" (Malpas y Wickham, 1995, pág. 40). De hecho, habida cuenta de la complejidad estructural y de la opacidad cada vez mayores del mundo social, el fracaso es el resultado más probable de la mayoría de los intentos de gobernarlo fijándose múltiples objetivos en amplios horizontes espaciales y temporales, ya se trate de hacerlo a través de los mercados, de los Estados, de asociaciones o de algún otro mecanismo. A menudo se reconoce que así es. Ahora bien, mientras que en los otros dos modos de coordinación se considera que el fracaso es inevitable, en el modo de coordinación preferido normalmente se piensa que es excepcional y corregible. Así, por ejemplo, para los liberales, aunque el Estado es propenso al fracaso, la vuelta al mercado puede solucionar el problema. Y si el mercado fracasa, se puede mejorar. A la inversa, para los estatistas, la respuesta ante el fracaso del mercado es el gobierno. Y si el gobierno fracasa, se debe mejorarlo. Esta polarización se refleja en la sucesión de gobiernos y en los ciclos políticos dentro de los gobiernos, en los que distintos modos de formulación de políticas se suceden unos a otros a medida que se hacen patentes las dificultades de cada uno. Si aceptamos que la incompletitud de los intentos de coordinación (a través del mercado, del Estado o de la heterarquía) es inevitable, será preciso abordarlos de manera satisfactoria, lo cual, a su vez, tiene tres dimensiones clave: una orientación autorreflexiva hacia lo que resultará satisfactorio en caso de fracaso, un cultivo autorreflexivo de un repertorio (variedad necesaria) de respuestas, a fin de poder combinar estrategias y tácticas para disminuir la probabilidad de fracaso y modificar su equilibrio ante el fracaso, y una "ironía" autorreflexiva, en el sentido de que los participantes deben reconocer la probabilidad del fracaso, pero seguir adelante como si el éxito fuese posible. Acaso la ironía suprema en este contexto radique en que la necesidad de la ironía no sólo se aplica a los distintos mecanismos de "buen gobierno", sino también a la adhesión al propio "buen gobierno". Traducido del inglés Notas * El presente artículo fue leído como ponencia en el coloquio sobre "Les enjeux des débats sur la gouvernance" celebrado los días 29 y 30 de noviembre de 1996 en la universidad de Lausana. El autor lo redactó siendo Hallsworth Research Fellow de la universidad de Manchester a partir de la labor efectuada para una investigación sobre el "buen gobierno" local patrocinada por el Consejo de Investigaciones Económicas y Sociales de Gran Bretaña (subvención L311253032). 1. Por ejemplo, el "buen gobierno" al modo empresarial de sociedades comerciales, escuelas, hospitales, etc. 2. Con esto no negamos la afirmación de que los modos de "buen gobierno" constituyen en parte sus propios objetos de "buen gobierno". No todos los objetos constituidos de "buen gobierno" se prestan al "buen gobierno" tal como se define en proyectos específicos de "buen gobierno". 3. Esta tipología está influida por la distinción que hace Luhmann entre tres niveles de estructura social (interacción, organización y sistema funcional u orden institucional), así como por una diferenciación correlativa entre distintas formas de arraigamiento social: el arraigamiento social de las relaciones interpersonales, el arraigo institucional de las relaciones entre organizaciones y el arraigo social de las relaciones entre sistemas. 4. La especificidad de los elementos del activo existe en la medida en que el activo tiene aplicaciones limitadas y se encuentra inmovilizado. 5. De esta manera, pueden generar una sinergia política, es decir, "un proceso mediante el cual se producen nuevas ideas o soluciones a partir de las diferencias entre los asociados" (Hastings, 1996, pág. 259). 6. Lo cual no significa, respecto de la dirección entre sistemas, que éstos deban renunciar a sus códigos propios ni someterse a una desdiferenciación. Ahora bien, habrá que modificar marginalmente los programas que emplean para especificar las consecuencias operativas de esos códigos, a fin de facilitar la coordinación negativa y/o positiva constante de sus respectivas operaciones en los distintos sistemas en juego. Referencias CAPELLO, R., 1996, "Industrial Enterprises and Economic Space: the Network Paradigm", European Planning Studies, 4 (4), págs. 485-498. CHESNAIS, F., 1987, "Science, Technology and Competitiveness", STI Review, 1, págs. 85-129. COLLINGE, C.J., 1996, "Spatial Articulation of the State: Reworking Social Relations and Social Regulation Theory", Birmingham, Centre for Urban and Regional Studies. COULSON, A., 1997, "'Transaction Cost Economics' and its Implications for Local Governance", Local Government Studies, 23 (1), págs. 107-113. DYSON, K., 1980, The State Tradition in Western Europe, Oxford, Martin Robertson. 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