Nota biográfica Pierre de Senarclens es profesor de relaciones internacionales de la Universidad de Lausana. Ha sido director de la División de los Derechos Humanos, la Democracia y la Paz de la UNESCO (1980-1983). Entre sus obras recientes, figuran La crise des Nations Unies, (1988), La politique internationale (1992), y From Yalta to the Iron Curtain (1994). Está acabando un libro sobre la problemática política y social de la mundialización. Dirección: Université de Lausanne, BFSH2, 1015 Dorigny, Suiza. El editor desea agradecer al Profesor Pierre de Senarclens su valiosa ayuda como consejero editorial de este número de RICS. Buen gobierno y crisis de los mecanismos de regulación internacionales Pierre de Senarclens El fin de la guerra fría y el proceso de mundialización han quebrantado profundamente las estructuras de la política internacional. Estas evoluciones han coincidido con la aceleración de los movimientos de integración regional y con el desmoronamiento de algunos Estados. También han puesto de manifiesto un poco por doquier una crisis de la soberanía estatal y un afán de cuestionar los mecanismos de regulación internacional. Asimismo han quebrantado los marcos conceptuales de la ciencia política centrados demasiado exclusivamente en la función del Estado. En este contexto se ha afirmado la noción de gobierno, que refleja tanto la exigencia de reflexionar sobre las relaciones de autoridad y poder como la necesidad de poner de relieve la función de protagonistas no estatales en los mecanismos de regulación política. Por desgracia, la problemática del buen gobierno ha sido acaparada tanto por organizaciones internacionales deseosas de legitimar sus orientaciones y proyectos de inspiración neoliberal como por algunos autores cuyos trabajos teóricos solían carecer de rigor, y que confundían la expansión del mercado capitalista con el despliegue del movimiento inexorable de la historia. Estas circunstancias desafortunadas no deberían desalentar la realización de estudios sobre el buen gobierno que planteen el problema de saber cuáles son las instituciones que resultan más adaptadas a las evoluciones del mundo contemporáneo. Les cambios estructurales La caída del muro de Berlín y la desintegración de la URSS han modificado las estructuras de la política internacional. Estos cambios han coincidido con la aceleración de la mundialización. El creciente poder de las empresas transnacionales en la economía mundial, la evolución de los modos de producción, el crecimiento rápido de los intercambios internacionales, los adelantos de los sistemas de información y comunicación, y la eliminación de las restricciones en los mercados monetarios y financieros han dejado su impronta en la evolución de las relaciones internacionales, y han traído consigo una mayor imbricación de las sociedades desarrolladas. Actualmente estamos atravesando una tierra de nadie entre el mundo del pasado y el del mañana, y no contamos con los puntos de referencia aproximativos que nos daban los esquemas conceptuales heredados del pasado. Las representaciones geopolíticas clásicas de las relaciones internacionales -las divisiones entre el "Este" y el "Oeste", e inclusive entre el "Norte" y el "Sur"- se han vuelto caducas. La noción de "Tercer Mundo" se ha quedado más obsoleta que ninguna otra. La crisis de la deuda y los imperativos del ajuste estructural, la dinámica de la mundialización de los mercados, el rápido crecimiento económico de varios países de Asia, y la desintegración de los regímenes de tipo soviético han acabado de descomponer los lazos de solidaridad "tercermundista" que se habían constituido dentro de las Naciones Unidas y del movimiento de los países no alineados. El final de la guerra fría y la dinámica de la mundialización han contrbuído probablemente a la aceleración de los avances de la integración europea y a la conclusión del ciclo de negociaciones de la Ronda Uruguay. Estos factores no son ajenos al desmantelamiento del régimen del apartheid, pero tampoco al resurgimiento de desórdenes políticos, guerras civiles y tragedias humanas en la ex Yugoslavia, en los países del ex imperio soviético, y en varias partes del Africa subsahariana. La desintegración del imperio soviético ha alimentado las esperanzas de ver surgir un nuevo orden internacional, y estas esperanzas han ido unidas a proyectos de reforma de las organizaciones de las Naciones Unidas o a la creación de nuevos dispositivos institucionales. Pero pronto ha habido que perder las ilusiones. Bien es cierto que el Consejo de Seguridad ya no se ha visto sistemáticamente paralizado por el veto de las grandes potencias. Sin embargo, ha seguido siendo el instrumento aleatorio de su voluntad, y en especial de la del Gobierno norteamericano. Sus miembros permanentes no han dejado de utilizar las Naciones Unidas de manera selectiva, a fin de legitimar la defensa de sus intereses estratégicos (guerra del Golfo), ocultar su negativa a asumir sus responsabilidades internacionales (guerra de Yugoslavia), y llevar a cabo operaciones de mantenimiento de la paz acordes con sus preocupaciones de política interior (Haití). Los Estados Unidos han seguido impidiendo que se respetasen los principios de la Carta y las recomendaciones de las Naciones Unidas, cuando se trataba de la política israelí. En líneas generales, las Naciones Unidas han permanecido inoperantes en la esfera de influencia de las grandes potencias, tal y como se ha demostrado con la política rusa en los países extranjeros vecinos. Los fallos de los mecanismos de seguridad colectiva han posibilitado situaciones de gran anarquía, por ejemplo en el corazón mismo de la propia Europa ha vuelto a ser verdad el famoso dicho homo homini lupus, y se ha visto a los hombres dar rienda suelta a sus instintos más perversos. En el sur del Mediterráneo, a pocas millas de las costas europeas, Argelia se ha sumido en una guerra civil atroz al parecer interminable, sin que la "comunidad internacional" pueda contribuir a restablecer la paz. Ninguna autoridad ha tenido suficiente poder para poner término a las tragedias de Rwanda y Burundi o arbitrar los conflictos entre Rusia y las ex repúblicas soviéticas. Además, han surgido nuevas amenazas contra la seguridad, especialmente en relación con el deterioro del medio ambiente, los riesgos de seguridad tecnológica, los cambios demográficos, la proliferación de armas nucleares y la delincuencia internacional. El buen gobierno, una noción frágil En el contexto precitado, la noción de buen gobierno ha llegado a invadir el pensamiento sobre el orden internacional. El Banco Mundial la ha utilizado oficialmente para designar las instituciones y prácticas políticas teóricamente necesarias para el desarrollo de Africa, y constitutivas de un régimen que el precitado organismo ha definido refiriéndose a la idea de buen gobierno. Esta noción también se ha impuesto en los trabajos de la OCDE. En 1992, se ha instituido una Comisión del Gobierno Mundial presidida por Ingvar Carlsu, ex primer ministro sueco, y por Shridath Ramphal, ex Secretario General del Commonwealth. Forman parte de esta comisión unos veinte "dirigentes", que en su mayoría han desempeñado o siguen desempeñando funciones importantes en las Naciones Unidas y en la Unión Europea, como Jacques Delors, Bernard Chidzero, Jan Pronk y Maurice Stong. La noción de buen gobierno también ha hecho su aparición en la teoría de las relaciones internacionales, especialmente como prolongación del estudio de los regímenes. El buen gobierno no ha sido definido nunca de con precisión. Se trata de una noción más amplia que la gobierno. Se suele emplear, al referirse al proyecto de orden internacional, como una especie de equivalente de instituciones y prácticas favorables a la paz y al desarrollo. Estriba en la idea de que los gobiernos de los Estados no poseen el monopolio del poder legítimo, y de que hay otras instituciones y protagonistas que contribuyen al mantenimiento del orden y participan en la regulación económica y social. Los mecanismos de gestión y control de los asuntos públicos implican en el plano local, nacional y regional, un conjunto complejo de estructuras burocráticas, poderes políticos más o menos jerarquizados, empresas, grupos de presión privados y movimientos sociales. Los gobiernos ya no poseen el monopolio de las funciones de mando y arbitraje político, que actualmente son ejercidas por una amplia gama de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, así como por empresas privadas y de movimientos sociales que contribuyen conjuntamente a determinadas formas de regulación política, económica y social, en el plano nacional y internacional. El buen gobierno quiere significar que todos estos protagonistas gubernamentales o no gubernamentales de la política ejercitan y controlan la autoridad y el poder. El Banco Mundial utiliza esta noción para expresar "la forma en que se ejerce el poder en la gestión de los recursos económicos y sociales de un país, al servicio del desarrollo"1. El Banco asocia esta noción a una "gestión sana del desarrollo", lo cual exige a su parecer la instauración de normas e instituciones que garanticen un marco previsible y transparente para la conducción de los asuntos públicos y obliguen a quienes ostentan el poder a rendir cuentas. Los gobiernos tienen una responsabilidad crucial a este respecto. Deben hacer respetar las leyes que permiten el funcionamiento del mercado, especialmente protegiendo la propiedad privada y la seguridad de las inversiones. También deben adoptar medidas correctivas cuando el mercado presenta deficiencias. El buen gobierno ha de implicar la participación de los protagonistas no gubernamentales, especialmente de las empresas privadas. Dentro de la línea de estas recomendaciones, el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, ha multiplicado estudios, reuniones y recomendaciones sobre "la buena gestión des asuntos públicos", que es la traducción del buen gobierno para esta organización. Siguiendo la trayectoria del Banco Mundial, la OCDE define este concepto como "la utilización de la autoridad política y el ejercicio del control en relación con la gestión de los recursos de una sociedad, con miras al desarrollo económico y social"2. Las autoridades públicas deben crear el entorno que permita funcionar bien a los protagonistas económicos. La OCDE pretende promover en los países pobres el respeto del Estado de derecho, una sana gestión administrativa y un gobierno responsable y honrado. El desarrollo comprende tanto la defensa de los derechos humanos como la mejora de la educación y salud de las poblaciones pobres. Incumbe a los países de la OCDE subordinar su ayuda a la promoción y aplicación de este modelo liberal. La Comisión del Gobierno Mundial define el concepto como la totalidad de las distintas formas de gestión de los propios asuntos que practican los individuos y las instituciones públicas o privadas. Esta organización afirma que se trata de un proceso continuo merced al cual intereses distintos y conflictivos pueden llegar a conciliarse y solucionarse con espíritu de cooperación. El buen gobierno exige instituciones que puedan hacer prevalecer soluciones favorables al interés general y conquistar un amplio apoyo. La Comisión da varios ejemplos de buen gobierno: trabajo cooperativo entre vecinos para instalar o mantener un sistema de abastecimiento de agua; un concejo comunal que administra un sistema de reciclaje de residuos; un grupo de usuarios que crea un sistema de transportes interurbanos; una bolsa que funciona con sus propias reglas bajo la supervisión de un Gobierno; y organizaciones regionales de índole estatal, grupos industriales y comunidades locales que controlan conjuntamente una empresa de tala de árboles. En el plano mundial, la acción llevada a cabo por las ONG, los movimientos de ciudadanos, las empresas transnacionales y los mercados de capitales integrados contribuyen al buen gobierno. Como puede comprobarse, el buen gobierno implica modalidades de cooperación y de solución de conflictos con protagonistas múltiples. La jerarquía de éstos no se precisa. El buen gobierno refleja realidades institucionales e incluso actitudes individuales muy diversas.3 Cuando tienen pretensiones teóricas, los trabajos sobre el buen gobierno se sitúan en la línea de los estudios sobre las instituciones y los regímenes. Esta perspectiva ha tenido el mérito de rechazar algunos de los postulados del realismo, al hacer hincapié en la importancia de las instituciones en la política internacional. Esta perspectiva continúa también una larga tradición doctrinal, que se remonta por lo menos a David Hume y que trata de determinar científicamente la influencia de las instituciones en la vida de las sociedades. En los años ochenta, los teóricos de los regímenes políticos trataron de explicar o predecir los cambios en los comportamientos de los Estados y los protagonistas sociales, basándose en el análisis de los compromisos institucionales.4 Se consideran efectivamente como instituciones las prácticas de regulación social derivadas del comportamiento convergente de una multitud de protagonistas. La sociedad internacional no es anárquica. A pesar de la ausencia de poder coercitivo legítimo, los protagonistas internacionales reconocen la existencia de reglas de juego, aceptan obligaciones, practican la cooperación y actúan de forma previsible a causa de la existencia de mecanismos de regulación formales e informales. Este neoinstitucionalismo lo han inspirado algunos trabajos sobre los fenómenos burocráticos y la cultura de las organizaciones, y tiene menos interés por los mandatos de las organizaciones que por las prácticas que éstas acaban imponiendo. Oran Young considera que la base del buen gobierno la constituye el conjunto de instituciones, leyes, procedimientos y normas que permiten a las personas expresar sus preocupaciones, y luchar en defensa de sus intereses en un contexto relativamente previsible y equitativo. De esta manera, las estructuras internacionales no reflejan exclusivamente las jerarquías de poder, porque las instituciones influyen en la política de los Estados provocando esperanzas, delimitando objetivos, orientando intereses y preferencias. En este sentido, los Gobiernos se hallan insertados en estructuras de buen gobierno formadas por sus interacciones y regímenes, así como por las redes de organizaciones intergubernamentales, ONG y empresas transnacionales, es decir por protagonistas cuya dinámica escapa en parte al control gubernamental. El buen gobierno pertenece a la categoría de los regímenes, aunque se refiere a un ámbito más general. Refleja el hecho de que los protagonistas tienen en cuenta su interdependencia. El establecimiento de estas instituciones obedece a lógicas utilitarias y pragmáticas. Examinando la negociación del Comité Intergubernamental de las Naciones Unidas de Negociación de una Convención Marco sobre el Cambio Climático, Young ha llegado a la conclusión de que la formación de este régimen no puede reducirse a relaciones de poder hegemónico. En el caso de este Comité, las negociaciones fueron llevadas a cabo por el conjunto de las partes con miras a lograr una posición común, y las "comunidades epistémicas" desempeñaron una función, lo mismo que las coaliciones transnacionales de ONG, las fundaciones privadas y los grupos de presión nacionales. Las interacciones que se crearon en el interior de las administraciones nacionales fueron asimismo importantes. Este tipo de negociaciones puede dinamizarse con la presencia de personas emprendedoras, capaces de articular la problemática de la negociación y de hallar una solución consensual. Este tipo de personas emprendedoras suele proceder de las Secretarías de las organizaciones intergubernamentales. El buen gobierno permite resolver los conflictos y facilitar la cooperación. También hace que disminuyan los problemas derivados de la acción colectiva "en un mundo de protagonistas interdependientes".5 Czempiel utiliza esta noción a fin de expresar la capacidad que poseen los protagonistas para "conseguir que las cosas se hagan", cuando no disponen de competencias legales de autoridad al respecto. Y da como ejemplo la disuasión mediante el terror nuclear que, a su parecer, ha constituido un sistema de buen gobierno que parece haber favorecido la dictadura.6 Su deseo es sustituirlo por un buen gobierno basado en el desarme y control des armamentos, que pueda hacer que la democracia prevalezca. Rosenau utiliza este término para expresar un sistema de normas. Sostiene la idea de un "buen gobierno sin gobierno" para referirse a las funciones que ha de asumir todo sistema social, pero de las que no se hacen cargo los Gobiernos.7 La sociedad internacional implica un índice cada vez mayor de institucionalización e innumerables mecanismos de regulación, aunque esté desprovista al mismo tiempo de un órgano de poder supranacional. Es un ejemplo típico de "buen gobierno sin gobierno", es decir un sistema de gestión dirigido por valores y empresas comunes, que se impone a partir de una lógica consensual y que no exige necesariamente medios coercitivos. Si las acciones de los gobiernos parecen apoyarse en una autoridad formal y en poderes de policía, las acciones del buen gobierno parecen surgir de iniciativas que expresan objetivos comunes. En la esfera de las relaciones internacionales, el buen gobierno se lleva a cabo antes que nada, mediante acuerdos y prácticas de los Estados, sobre todo de las grandes potencias. Y no sólo comprende las instituciones gubernamentales, sino también los mecanismos no gubernamentales que tratan de realizar sus aspiraciones y realizar sus objetivos por sus propios medios. El buen gobierno sería por consiguiente un sistema de normas realizadas por acuerdo de la mayoría, y permitiría que los proyectos colectivos se concretasen sin la autoridad formal y la sanción concreta de los gobiernos. Las organizaciones intergubernamentales, así como las formas de regulación informales o dinamizadas por ONG o empresas transnacionales, también formarían parte integrante del buen gobierno. Por lo tanto, éste sería la resultante de negociaciones transnacionales, en las que participan Estados y coaliciones heterogéneas de individuos, grupos de presión, organizaciones intergubernamentales y ONG. La apología del neoliberalismo Los debates sobre el buen gobierno han surgido de la reflexión sobre la nueva definición de la articulación entre el Estado y el mercado, y en un plano más general entre la autoridad política y la sociedad civil. Tras la guerra fría, estos debates se desarrollaron en el marco de análisis críticos del Estado, de sus déficit presupuestarios, de los efectos perversos de sus políticas de seguridad social, y de su poder económico. Los años ochenta fueron los de la crisis del modelo del Estado providente en los países de la OCDE. Este régimen sufrió una fuerte sacudida con el desmoronamiento del sistema de Bretton Woods y con la eliminación de restricciones en los mercados financieros. El endeudamiento de los poderes públicos ha obligado a los gobiernos a "obtener mejores resultados con menos recursos", así como a utilizar métodos de gestión administrativa copiados del sector privado por considerarse que el rendimiento de éste es mayor. El resultado de todo ello ha sido que en varios países de la OCDE se ha registrado una tendencia a desnacionalizar algunas empresas estatales, e incluso a privatizar algunos servicios públicos. El fracaso del Estado desarrollista en América Latina y en Africa -con sus desviaciones autoritarias, su corrupción, su incompetencia y su endeudamiento desmesurado- ha reforzado el neoliberalismo. El FMI y el Banco Mundial, apoyados por las grandes potencias económicas, han fomentado la aplicación de programas de ajuste estructural de inspiración muy liberal. Los trabajos sobre el buen gobierno también han sido estimulados por la desilusión que causaba por doquier la pesadez e ineficacia de las organizaciones intergubernamentales, así como la dificultad de controlarlas. Estos trabajos valoran las iniciativas que van unidas a la sociedad civil, especialmente las procedentes de los protagonistas económicos. Estas últimas iniciativas se consideran más eficaces, menos burocráticas, y más sensibles a las exigencias de la evolución. Los Gobiernos de los países occidentales y de la Unión Europea, que dedican una parte cada vez mayor de su ayuda pública a fines humanitarios, utilizan a las ONG tanto para cumplir las misiones que ellos mismos se asignan en este ámbito como para asumir proyectos de desarrollo. Estas perspectivas han ido a la par con un desarrollo cada vez más importante de los mecanismos de cooperación internacional y con una interdependencia cada vez mayor de los países de la OCDE. Esta evolución parece invalidar las concepciones tradicionales de la soberanía estatal. La hegemonía prácticamente universal del mercado capitalista parece estar convirtiendo en una realidad el "fin de las ideologías" anticipado por algunos sociólogos en los años sesenta. Las sociedades parecen adoptar valores convergentes, por no decir comunes. La victoria de las teorías económicas liberales demuestra que ya no es posible polemizar sobre las estrategias de crecimiento económico y bienestar social. Gran parte de las ideas sobre el buen gobierno en el ámbito de las relaciones internacionales expresa más o menos explícitamente esta visión de las cosas. Fukuyama ha expresado bien esta idea. En su pensamiento, el "fin de la Historia" viene a ser el advenimiento de una forma de consenso planetario sobre los principios de la democracia liberal, la superioridad del mercado capitalista, y las formas de organización social moderna.8 Estas tesis han suscitado vivas críticas, y parecen reflejar las posiciones de las esferas dirigentes del mundo occidental. Se expresan en los discursos sobre los "imperativos" de la mundialización y sobre las "exigencias" del mercado y la competición. Las redes de comunicación están además saturadas de mensajes cuya fuente ideológica es relativamente unívoca. Richard Rosecrance cree posible sostener en la revista Foreign Affairs que, en un futuro previsible, "la única civilización internacional digna de tal calificativo será la procedente de la cultura económica dominante del mercado mundial".9 Bien es verdad que la principal ventaja del régimen capitalista es imponerse excitando las ansias y necesidades de consumo material que constituyen un gran atractivo en la mayoría de las sociedades. Los medios de transporte modernos, especialmente los automóviles y las motos, así como los demás instrumentos de comunicación e intercambio, por ejemplo radios, televisión, teléfono, fax e Internet, están amplísimamente valorizados y constituyen también vectores de otros modos de consumo y de vida. Dentro de esta misma evolución, la expansión del régimen de la democracia liberal se ha convertido casi por doquier en una referencia inevitable. Esta expansión fue manifiesta a principios de los años ochenta en América Latina, y luego en la mayoría de los países del Este de Europa, como consecuencia de la desintegración del imperio soviético. Y ha ido de a la par con las exigencias del mercado capitalista, que necesita la autonomía de productores y consumidores. También va a la par con los adelantos del individualismo, del igualitarismo, del racionalismo y de la secularización de las visiones del mundo. Dicha expansión exige también que prevalezca una concepción contractual del derecho, y que se propaguen las concepciones jurídicas que afirman la independencia de la persona. Las concepciones neoliberales han llegado a ser dominantes en las instituciones internacionales, ya que todas se dedican a defender la misma lógica económica y política, inclusive en la CNUCED que había sido instituida en los años sesenta para impugnar los estructuras internacionales dominantes. Se supone que el desarrollo económico impulsado por un mercado con un mínimo de trabas va a resolver con el tiempo los problemas económicos y sociales, creando riqueza y empleos y atenuando por consiguiente los fenómenos de pobreza tanto en el Norte como en el Sur. El declive de la función de los gobiernos, los avances de los intercambios mundiales, la multiplicación de los protagonistas económicos sociales que actúan en un universo transnacional, y los nuevos mecanismos informales de regulación son sin excepción expresiones positivas de una modernidad irrefrenable. En este contexto, los conceptos económicos clásicos y las perspectivas utilitarias del siglo XIX relativas a la función limitada del Estado han vuelto a ponerse de moda. El discurso del Banco Mundial sobre el buen gobierno correcto puede considerarse que representa una evolución positiva con respecto a sus prácticas anteriores. El Banco ha abandonado la neutralidad política que le imponían sus estatutos y ha manifestado su interés por las condiciones políticas del desarrollo, es decir por cuestiones como la legitimidad, la participación de las poblaciones en los intercambios, el Estado de derecho, la administración de la justicia, los derechos humanos y la libertad de prensa. Esta institución también se ha pronunciado a favor de las ONG, los sindicatos y los movimientos de la sociedad civil. Sus formulaciones ponen en tela de juicio el discurso económico que había mantenido tradicionalmente, ya que en ellas se toman en cuenta aspectos institucionales y políticos del desarrollo. No obstante, el Banco prescinde del análisis de los contextos históricos y políticos, especialmente por lo que refiere a las jerarquías de poder, las contradicciones y los conflictos entre grupos sociales, la estructura de los intercambios internacionales y las dependencias financieras y tecnológicas. El Banco contempla el mercado como una realidad social apolítica que funciona en virtud de una dinámica propia y que está dispuesta a liberar las fuerzas de la sociedad civil, así como a permitir el progreso económico y social cuando el contexto institucional es favorable para su expansión. El nivel de abstracción y generalidad de las consideraciones del Banco sobre el buen gobierno correcto en el Africa Subsahariana tiende ocultar la complejidad de los problemas sociopolíticos inherentes al deficiente desarrollo de esta región, y sobre todo la responsabilidad propia de las instituciones de Bretton Woods en esta evolución. Por eso, el Banco propone un buen gobierno para el que faltan por completo las condiciones básicas. Sin embargo, está en condiciones de saber que la penuria y el hambre reinantes en esta región del mundo tienen como consecuencia minar los mecanismos tradicionales de protección social, que se fundaban en un sistema complejo de derechos y obligaciones entre los miembros de una misma familia o una misma comunidad. En varios países del Africa Subsahariana, el acceso a los recursos y su reparto se inscriben en un entorno político de violencia y opresión, que suele asemejarse a una actividad bélica. El poder conferido por el Estado es un botín que se reparte en función de vínculos de clientelas y etnias. Los bienes esenciales están hoy en día fuera del alcance de la mayoría de la población. Las exigencias de ajustes estructurales del Banco no han mejorado estas condiciones. La depreciación de las monedas ha traído consigo un aumento de los precios de los productos básicos, una baja de los salarios reales, un encarecimiento de los productos importados, una extensión de la economía informal y clandestina, una rarefacción de los intercambios monetarios, y el retorno al trueque.10 El fin de la política Tal y como se define actualmente, la problemática del buen gobierno refleja el planteamiento utilitario que ha predominado en las ciencias sociales norteamericanas. Es la prolongación de una corriente de pensamiento de inspiración funcionalista, que implica una concepción pragmática y tecnocrática de las relaciones sociales. Se da por sentado que la política ha de reflejar la dinámica y las opciones de la sociedad civil, que no son sino una traducción de la lógica dominante de compromisos individuales y racionales, en función de jerarquías de valores de esencia universal. Las rémoras ideológicas y culturales existen, pero se van disgregando a medida que progresa la modernización. Los mecanismos institucionales y los procedimientos de adopción de decisiones se adaptan efectivamente a las exigencias sociales, con el riesgo de convertirse en insignificantes y de verse sustituidos por otros regímenes. El "buen gobierno sin gobierno" es un exponente de esta evolución. La función de los Estados no es obsoleta desde luego, pero otras estructuras organizativas animadas por nuevos protagonistas sociales se imponen paralelamente a su lado, para encargarse de aquellas funciones que las administraciones públicas no han sido capaces de asumir correctamente. En el ámbito de la política internacional, la problemática del buen gobierno expresa innegablemente dinámicas de integración funcional. Cuando las relaciones políticas se ven absorbidas por los intercambios económicos, la problemática de política internacional reviste escasa importancia; y en los casos en que las redes de cooperación son densas e importantes, la concepción realista de la política internacional resulta poco esclarecedora. La administración de los asuntos de rutina parece movilizar el espacio de la vida pública. En estas circunstancias, parece poco pertinente plantearse el análisis diplomático y estratégico tradicional, porque las relaciones de poder e influencia son tan difusas e incrustadas en negociaciones y procedimientos de adopción de decisiones de tanta complejidad, que parecen no ser controladas por un poder político claramente identificable. El estudio de los "meandros" de las decisiones, que interesa a la teoría de los regímenes y del buen gobierno, puede entonces basarse en la experiencia de la cooperación internacional instaurada entre los países de la OCDE. Estos países han establecido relaciones de integración tan complejos, que suele resultar difícil localizar su esfera de soberanía estatal en la realización de un sinnúmero de políticas, que son objeto de negociaciones y de adopción de decisiones bilaterales o multilaterales. La gestión tecnocrática de los asuntos públicos da la impresión de absorber lo esencial de la vida política. El sistema político ya no está solamente estructurado por decisiones gubernamentales, sino por un conjunto denso y complejo de redes y regímenes de cooperación funcional. En vista de ello, resulta tentador considerar la institucionalización como una realidad que se da por sentada y que carece de historia. Esta visión "administrativa" evita forzosamente el análisis de los intereses sociopolíticos, de las relaciones de poder y hegemonía, y de los conflictos políticos que dejan su impronta en la evolución de las relaciones internacionales. Esta visión considera que la irrupción de las empresas transnacionales en el campo de la vida pública es un cambio positivo que permite compensar las carencias gubernamentales. Young explica que en toda una serie de circunstancias los gobiernos son incapaces de satisfacer las crecientes demandas de buen gobierno, y de ahí la necesidad de fomentar la participación de otros protagonistas no estatales. Este autor enmarca sus análisis en una corriente que denomina "institucionalismo neoliberal".11 Dentro de esta misma perspectiva, los problemas de nuestro planeta impondrían convergencias de puntos de vista y solidaridades propias de una auténtica "comunidad internacional". Esta es la idea difundida por la Comisión del Gobierno Mundial, formada por personas interesadas a todas luces en defender los fundamentos del statu quo con una retórica nebulosa sobre la sociedad civil, las ventajas del mercado y la urgencia de la adopción de una nueva "visión", y con propuestas insignificantes sobre la reforma del sistema de las Naciones Unidas. Esta Comisión intenta mezclar en un vago conglomerado a todos los protagonistas del escenario internacional, sin jerarquizar su función ni las relaciones de autoridad y fuerza que los vinculan, ni tampoco su influencia política ni la índole de su aportación específica a las estructuras de regulación. La Comisión tiene tendencia a enfocar la política internacional como una empresa a cuya edificación han de contribuir todos los protagonistas, independientemente de que sean grandes o pequeños, con fines utilitarios y consensuales. No ha sido menester esperar la realización de estudios sobre el buen gobierno para comprender que en las sociedades hay otras fuentes de solidaridad o cohesión distintas del poder de los Gobiernos. El Estado no abarca todo el campo de la política, y las relaciones internacionales no se reducen a las relaciones diplomáticas y estratégicas entre los gobiernos de las grandes potencias. Aunque el Estado desempeña una función importante en el "reparto autoritario de bienes y valores", no tiene el monopolio de esta función. Esta comprobación había impulsado a los politólogos norteamericanos de los años sesenta a reemplazar el análisis del "sistema político" por un análisis centrado en el Estado. La problemática del buen gobierno ha hecho resurgir esta perspectiva, que sin embargo tiene su raíz en una valorización ingenua de los protagonistas no estatales, y en especial de la función que cumplen las empresas transnacionales, las ONG y las organizaciones internacionales. De hecho, no hay que sobrestimar la contribución de los protagonistas transnacionales a los cambios estructurales actuales, porque se corre el riesgo de perder de vista la importancia primordial de los Estados. Las características de los protagonistas transnacionales, sus estrategias y su influencia política están condicionadas por la configuración de las relaciones de fuerza entre las grandes potencias y por las estructuras institucionales que de ellas se derivan. Además, los regímenes interiores de las grandes potencias imprimen su huella en la índole y el impacto de estos protagonistas transnacionales. En realidad, las empresas transnacionales tienen como finalidad la obtención de ganancias. Su contribución al bien común es equívoca como mínimo. Estas empresas ofrecen pocos empleos relativamente. La protección del medio ambiente no es de su incumbencia inmediata, aunque pueden contribuir a ella adaptándose a las nuevas demandas económicas y sociales. En materia de justicia distributiva no tienen nada que ofrecer, y su vocación no es la gestión de los asuntos públicos, aunque desde luego mantienen vínculos estrechos y complejos con los Estados, pudiendo concretamente extender su hegemonía o limitar su autonomía. Pero equiparar las empresas transnacionales con las estructuras del buen gobierno supone valorizar su contribución al orden político, o al menos su función económica y social; y esta posición traduce una opción ideológica. Las ONG persiguen asimismo objetivos sectoriales específicos, y por eso el campo de su acción política es también limitado. Es pura ilusión considerarlas como expresión de una sociedad civil ajena al dominio y a la protección de los Estados, e impermeable tanto a los fenómenos de poder y hegemonía como a los conflictos de intereses económicos que estructuran la política internacional. Las empresas humanitarias que se están llevando a cabo y los pequeños proyectos de desarrollo efectuados merced al concurso de las ONG no dejan de presentar analogías con las instituciones caritativas y de beneficencia existentes en el siglo XIX, antes de que los movimientos sindicales y políticos obligasen a los Estados a desarrollar políticas públicas para mejorar la situación de las clases trabajadoras. En muchos aspectos, esto es una vuelta al pasado; viene a ser como si los fracasos del Estado providente y del Estado modernizador en los países en desarrollo o la quiebra de las políticas de ayuda pública de las instituciones intergubernamentales exigiesen el resurgimiento de viejas prácticas dictadas por imperativos morales y religiosos. De hecho, la analogía va más lejos, porque resulta totalmente evidente que la cuestión social ha adquirido dimensiones internacionales, mientras que faltan instituciones políticas capaces de captarla. Esta carencia política e institucional justifica el compromiso proteiforme y atomizado de empresas humanitarias y caritativas con móviles admirables y ambiguos a un mismo tiempo. Estas empresas vienen a ser "remedios paliativos" y no reemplazan las estrategias de desarrollo. Las organizaciones intergubernamentales gozan a veces de cierta autonomía con respecto a los Estados y prestan innegablemente una contribución al buen gobierno. ¿Qué tipo de contribución? En la actualidad, ya se las considera como protagonistas de la política internacional, y forman parte de las estructuras del orden político internacional en cuya evolución dejan su impronta. No obstante, siguen estando en una posición de subordinación respecto de los Estados, o al menos respecto de aquellos Estados que tienen importancia en la esfera de las relaciones internacionales. Su autonomía política es variable. Los Gobiernos definen en principio sus orientaciones ideológicas, funciones y programas, y por consiguiente su influencia política. El control de los Gobiernos sobre las Secretarías de estas organizaciones varía con arreglo al mandato, a la función y al presupuesto que les asignan. Cuando están encargadas de funciones importantes, sus Secretarías disponen de un escaso margen de maniobra, y al igual que algunas administraciones nacionales son meros instrumentos de los Estados Miembros, sobre todo de los más poderosos. Además, no basta con afirmar que las organizaciones internacionales contribuyen positivamente a la cooperación entre los Estados, a su bienestar económico y social, a la protección del medio ambiente, al desarme y al respeto de los derechos humanos. Es menester examinar la índole específica de sus actividades. También conviene poner de relieve que los principios que defienden, las normas que propagan, y los proyectos que llevan a cabo, no pueden comprenderse si se hace abstracción de los intereses de las grandes potencias. La mundialización entre la integración y la anarquía Los trabajos sobre el buen gobierno tienen el mérito de recordarnos que los Estados y las organizaciones intergubernamentales no son los únicos que apoyan y promueven el orden internacional y los regímenes de cooperación. Esos trabajos han aclarado que los actuales cambios estructurales están modificando las condiciones de ejercicio de la soberanía, y que a partir de ahora en la política internacional intervienen e influyen numerosos protagonistas no estatales. También han puesto de manifiesto lo bien fundadas que están algunas lógicas de cooperación funcional y las incidencias que los fenómenos de integración económica tienen en la evolución de las relaciones internacionales. Además, una buena parte de los trabajos publicados sobre el buen gobierno se ha preocupado por algunos problemas éticos que se plantean en las relaciones internacionales, así como por una gestión de índole liberal de los asuntos públicos que garantiza la participación efectiva de la sociedad civil, especialmente de ONG, empresas, científicos y expertos. Es cierto que el estudio de las relaciones internacionales ha de tomar más en cuenta las formas de regulación informal y la influencia de los protagonistas no estatales. Existen efectivamente dispositivos cooperación y redes de integración transnacionales sobre las que no tienen control directo los Gobiernos. Jacques Delors ha dicho con razón que la Unión Europea es un "objeto político no identificado", señalando así la aparición de un conjunto institucional y político de nuevo tipo que no se puede describir en función de las categorías de los sistemas políticos tradicionales, como el Estado, la federación o la confederación. Se podría utilizar la misma fórmula para calificar al conjunto de la sociedad internacional, que contempla la rápida modificación de sus estructuras y que se va caracterizando por el creciente poder de movimientos sociales, empresas y organizaciones que se sustraen en parte al control de los Estados. En teoría, el fin de la guerra fría tenía que haber permitido que el sistema de las Naciones Unidas recibiese un nuevo mandato en materia de desarrollo económico y social. No cabe duda de que las Naciones Unidas y las instituciones de su sistema han sacado provecho de este apaciguamiento de las tensiones ideológicas, y especialmente del innegable entusiasmo por la economía de mercado. No obstante, a pesar de esta evolución, esas instituciones no han obtenido ni más recursos ni más apoyo político que qntes para desempeñar una función en materia de desarrollo. Las mutaciones estructurales y la mundialización han tenido el efecto de disminuir el interés de los países ricos por las Naciones Unidas. Los motivos de este desinterés son complejos. Sin embargo, se pueden relacionar con el hecho de que en los países desarrollados la política internacional ha cambiado de índole paulatinamente. Los Estados que hoy en día forman parte de la OCDE han anudado entre sí lazos de interdependencia muy fuertes, que descansan en redes de cooperación importantes. Estos estados forman un conjunto que presenta las características de una sólida integración económica, social y política, apoyada por mecanismos institucionales sólidos y diversificados. En su mayoría disfrutan de un nivel de seguridad internacional relativamente elevado, por formar parte de la OTAN o por contar con su protección indirecta. Las guerras entre los países de Europa occidental son impensables hoy en día. Además, los cambios que se han producido en las necesidades y aspiraciones de las sociedades democráticas después de la Segunda Guerra mundial han creado importantes relaciones y convergencias entre ellas. Esta evolución se ha visto favorecida por el aumento de los intercambios comerciales, los flujos de inversiones, las empresas transnacionales, la movilidad de las personas y las redes de comunicación. En los gobiernos de los países de la OCDE, los Ministros de Asuntos Exteriores ya no son los únicos que llevan los asuntos de política internacional. La mayoría de los demás ministerios, especialmente los de comercio exterior, finanzas, medio ambiente, ciencia y la técnica, y policía, se ven a diario involucrados en interacciones con sus homólogos extranjeros, hasta tal punto que los Gobiernos no siempre consiguen imprimir una coherencia al conjunto de su política exterior. Esta política moviliza a funcionarios, expertos y parlamentarios que llevan cabo actividades y persiguen objetivos cuya armonización puede resultar difícil. La gama cada vez más amplia de competencias de los Estados, la creciente importancia de su aparato administrativo, y la extensión de la esfera de su política exterior como consecuencia de la multiplicación de los ámbitos de cooperación sectorial, han favorecido elreparto de la soberanía. Helen y William Wallace tienen razón probablemente cuando sostienen que: "la gran transformación, o sea la revolución técnica y socioeconómica que se extendió del Oeste al Este de Europa desde principios del siglo XIX, creó las condiciones para que el Estado moderno centralizado pudiese desarrollarse y adquirir los recursos que necesitaba. Las mismas tendencias estructurales producen hoy en día el efecto contrario, debilitando la autonomía y la posición central del Estado Nación e induciendo a los Gobiernos a cooperar, incluso contra su voluntad, en un marco político más vasto.12 Se puede comprobar entonces que la esfera interior del Estado y la de las relaciones internacionales se van penetrando mutuamente cada vez más. Por ejemplo, en el marco de la OMC los Gobiernos tienen que negociar entre sí, al mismo tiempo que negocian en el plano interno con los partidos y grupos de presión nacionales. Esta integración es aún mayor dentro de la Unión Europea, porque sus Estados Miembros han aceptado la creación y el desarrollo de instituciones con vocación supranacional. La realización de la Unión Monetaria engendrará forzosamente convergencias de las políticas macroeconómicas que implicarán el desarrollo de instituciones de índole federal. Además, el aumento cuantitativo y cualitativo de los protagonistas no estatales, como empresas transnacionales, organizaciones intergubernamentales y ONG, está influyendo de forma diversa en el curso de la política internacional. Con mayor frecuencia que antes, los Gobiernos tienen que llegar a acuerdos con estos protagonistas que persiguen objetivos muy distintos y contribuyen a veces al desarrollo y la gestión de mecanismos de regulación internacional. Como consecuencia de estos cambios, las instituciones de las Naciones Unidas son menos útiles para los países de la OCDE, ya que la mayoría de las funciones que tenían encomendadas pueden ser desempeñadas por otros mecanismos de cooperación, o bien por protagonistas privados y no gubernamentales que pueden ser controlados más fácilmente y resultan más eficaces. De hecho, la indiferencia de las grandes potencias respecto del sistema de las Naciones Unidas la determinan también la complejidad y lentitud de los procesos de decisión en el seno de sus instituciones. La diplomacia de conferencia parece un procedimiento de negociación poco favorable a la solución de problemas importantes, porque supone que los representantes de cada Gobierno acudan a exponer su visión de los problemas y que se elaboren recomendaciones finales para movilizar a comisiones y subcomisiones, a fin de llegar a una posición de consenso cuyos efectos van a ser difícilmente apreciables en el mejor de los casos. Es cierto que las instituciones fundadas en una representación de la sociedad internacional que otorga los mismos derechos a todos los Estados -independientemente de su importancia económica y política- no constituyen un marco adecuado para hacer frente a los problemas planteados por el mundo contemporáneo, sobre todo porque no confieren ningún peso específico a las ciudades y regiones que son centros principales de producción e intercambios, y porque excluyen a numerosos pueblos que no se identifican con los Estados que hablan y actúan en nombre suyo. No obstante, los consideraciones sobre el buen gobierno son emitidas con mucha frecuencia por personas que parecen confundir el ámbito de los países de la OCDE con el de la política internacional. Estas consideraciones son un reflejo de los discursos de organizaciones internacionales como el Banco Mundial y la OCDE, cuya función consiste en favorecer la expansión del mercado capitalista limitando las trabas a las actividades de las empresas transnacionales y a los flujos de inversiones. Y por esto tienen tendencia a asimilar esta lógica neoliberal y las prácticas inspiradas en ella con la dinámica de una modernidad irrefrenable. En estas condiciones, la política se entiende como gestión de las interdependencias económicas. Ahora bien, contrariamente a algunas ideas de moda, la mundialización no convierte en realidad la utopía de una "aldea planetaria" en la que todos sus habitantes serían vecinos gracias a las redes de intercambios y la convergencia de los modos de vida. Esta noción crea ilusiones porque el desarrollo de los nuevos medios de comunicación ha correspondido a una concentración cada vez más intensa de las actividades económicas en los centros de negocios de ciudades como Nueva York, Los Angeles, Londres, Tokio, París, Francfort, Sao Paulo, Hong Kong, Singapur y México. Lo esencial de las actividades económicas modernas se desarrolla en estas grandes ciudades que albergan la mayoría de los domicilios sociales e incluso a veces de los centros de producción de las grandes empresas, así como de las sedes de importantes bancos, compañías de seguros, bufetes de abogados y asesorías, y también de las mayores sociedades financieras. Al mismo tiempo, hemos visto como han ido en aumento las regiones del mundo que permanecen al margen de las actividad económica mundial.13 Por eso, no es sorprendente que la mundialización coexista con la persistencia e incluso con el ahondamiento de algunas líneas de fractura. De esta manera, muchas sociedades se ven abandonadas a su destino miserable y conflictivo, como si se hubiese perdido toda esperanza de integrarlas en la historia mundial. Las carencias del buen gobierno en el plano internacional son de dos clases por lo menos. La primera consiste en la existencia de Estados frágiles; la segunda estriba en las insuficiencias de los mecanismos de regulación regional o internacional, es decir en los fracasos de los mecanismos de buen gobierno. En efecto, la sociedad internacional comprende numerosos Estados con cimientos económicos, recursos administrativos y bases políticas insuficientes o inexistentes. La quiebra de estos Estados es causa de una gran miseria para las poblaciones afectadas, y puede engendrar tanto violencias civiles y movimientos de refugiados como conflictos regionales que hagan peligrar la paz internacional. Estas situaciones son tanto más frecuentes cuanto que las Naciones Unidas, las organizaciones de Bretton Woods y las instituciones de cooperación regional no están en condiciones de asumir sus mandatos en materia de seguridad colectiva, mantenimiento de la paz, o desarrollo económico y social. Estas realidades políticas pueden contemplarse en función del concepto de buen gobierno. También pueden enunciarse replanteando la problemática de la soberanía, es decir preguntándose lo siguiente: quién tiene derecho a dar órdenes, con qué modalidades, y en el marco de qué estructura de participación política. Ya casi no queda nadie que defienda el concepto tradicional de la soberanía nacional. Se ha vuelto en parte obsoleto el modelo del Estado que dispone del monopolio de la autoridad política legítima para hacerse obedecer en un espacio territorial delimitado, y que determina autónomamente la forma y contenido de sus políticas públicas. En cambio, permanece en vigor la tradición democrática que ha inspirado este concepto de la soberanía. Esta tradición exige la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos y el control de los que ostentan el poder político. Ahora bien, la irrupción de las ONG, de los expertos de todo tipo, de las burocracias transnacionales y de las redes locales y regionales en el escenario político, dista mucho de poder resolver la cuestión de los procedimientos de participación política y control de los órganos del poder. Tal y como se ha venido pensando hasta hoy, la noción de buen gobierno parece ajena al análisis de esta problemática política. Los Estados de la OCDE han perdido parte de su independencia fiscal, monetaria y financiera, porque los mercados sancionan implacablemente los déficit presupuestarios o las políticas que pueden favorecer la inflación. También es verdad que sus asuntos de "alta política", es decir los relacionados con la seguridad y los asuntos internacionales, suelen verse influidos por las intenciones y decisiones de algunas grandes potencias. La autonomía política de los Estados puede verse restringida a causa de ello. Sin embargo, conservan en lo esencial el monopolio de la violencia legítima. También ofrecen un marco institucional a la cohesión política y social, al arbitraje de los conflictos, al reparto de los recursos, y a la facultad política de dar órdenes. Las disputas por el poder se siguen desarrollando esencialmente en su espacio político. De esta manera, la expansión de los mercados y las comunicaciones no impide que los Estados sigan siendo los polos principales del poder político, los proveedores de normas y regímenes, y las fuentes primordiales de las subordinaciones políticas. Los Estados asumen una función esencial en estas esferas: instauración de un orden jurídico estable; mantenimiento de la seguridad interior; creación de condiciones propicias para la actividad económica y el empleo; lucha contra la pobreza; protección del medio ambiente; y educación, formación y salud. Los Gobiernos orientan asimismo las políticas nacionales en los campos del comercio, de las inversiones y la industria. El hecho de que se hallen comprometidos en una amplia red de cooperación exterior no modifica la percepción que sus ciudadanos tienen de su soberanía o su legitimidad. Los Estados siguen pretendiendo ejercer un poder total sobre las personas que tienen derecho a instalarse en su territorio de forma temporal o permanente. La soberanía del Estado sigue reflejando el mito de la existencia de un vínculo indefectible entre un pueblo y su territorio. No obstante, es innegable que la mundialización disminuye la capacidad de los Estados para defender un tipo de regulación económica y social que se había relacionado con la defensa del concepto moderno de ciudadanía. En efecto, se puede establecer una correlación entre la eliminación de restricciones financieras y el aumento del desempleo a partir de los años setenta. La mayoría de los Estados han visto como ha ido disminuyendo su capacidad para intervenir de manera independiente en el ámbito macroeconómico y en la esfera monetaria y financiera. Los Estados se ven enfrentados al problema de los flujos de inversiones y capitales móviles que pueden a cada instante salir hacia el extranjero en busca de mejores condiciones de rentabilidad. Para salvaguardar la competitividad de su economía, tienen una excesiva tendencia a caer en la tentación de renunciar a su sistema de protección social. Por este motivo, vemos desarrollarse distintas formas de protesta política contra las exigencias económicas transnacionales que reducen la autonomía de los Estados. La legitimidad y el fundamento político de estas protestas se asienta en la idea de que las sociedades tienen que poder controlar su evolución histórica. Asimismo, en estas protestas se inspira la búsqueda aún confusa y poco estructurada de nuevos mecanismos de integración regional y espacios de solidaridad que capaciten a los ciudadanos para hacer frente a los problemas causados por la mundialización. Al cooperar o al compartir su soberanía, los Estados han de estar en condiciones de asumir sus responsabilidades, a fin de controlar y gravar los flujos financieros perturbadores, restablecer un sistema monetario previsible, combatir el desempleo, y restaurar sistemas de protección social adaptados a los cambios actuales. No puede existir un orden político y jurídico en un mundo sin fronteras, en el que los gobiernos tengan que plegarse a las condiciones de las empresas y los mercados financieros. Por consiguiente, debemos preguntarnos qué instituciones internacionales van a reemplazar a las soberanías estatales claudicantes. Los mecanismos de regulación internacional existentes parecen ser especialmente deficientes. No hay ningún órgano que asegure la convergencia de las políticas macroeconómicas de las grandes potencias económicas; y aunque los comunicados de las cumbres del G-7 proclamen de vez en cuando la intención de realizar esa convergencia, sus efectos suelen ser nulos casi siempre. Las instituciones internacionales son incapaces de contribuir seriamente tanto a la disminución de los punzantes problemas planteados por el desempleo, la pobreza y la marginación, como a la reducción de las amplias proporciones tomadas por la cuestión social, que ha llegado a revestir una dimensión internacional mayor que antes. Las carencias de las instituciones financieras de Bretton Woods no son menores que las de las Naciones Unidas. Esto no facilita tampoco la coordinación de las políticas macroeconómicas de los Estados, ni la estabilidad de las monedas, ni la regulación de los movimientos de capitales. Desde el desmoronamiento del régimen de Bretton Woods ocurrido a principios de los años setenta, el FMI y el Banco Mundial no han demostrado ser eficaces en la prevención de las crisis monetarias y financieras que se han venido sucediendo a partir de entonces. El sistema monetario internacional es inestable hoy en día. Se caracteriza por tipos de cambio flotantes y movimientos de capitales errantes, esencialmente especulativos, sin relación alguna con la producción o los intercambios comerciales. Los dispositivos de regulación de la economía internacional están escasamente institucionalizados y son muy aleatorios. La capacidad de los Estados para participar en esos dispositivos es muy dispar. La mayoría de los países están excluidos de ellos, especialmente aquellos cuya economía contribuye en escasa medida a la expansión de los mercados internacionales. Las instituciones de Bretton Woods no han fomentado verdaderamente el desarrollo de los países pobres. Los Estados Unidos las utilizaron para encontrar soluciones a la crisis de la deuda que amenazaba con desquiciar el conjunto del sistema financiero de los países de la OCDE. Y las elites de los países endeudados las utilizaron para hacer que las exigencias del ajuste recayeran sobre los pobres. Esas instituciones también desempeñan una función en la transición de los países del Este hacia la economía de mercado.14 En realidad, los países de la OCDE, bajo los auspicios de los Estados Unidos, apuestan por las fuerzas del mercado como instrumento de regulación social. La Organización Mundial del Comercio (OMC) fue creada en 1995, al concluir las negociaciones de la Ronda Uruguay, para estimular esta dinámica eliminando paulatinamente los obstáculos que ponían trabas a la plena realización de las ventajas comparativas. Si los compromisos contraídos por los Estados con la creación de esta organización se concretaran en los años venideros, esta liberalización de los intercambios tendría amplísimas repercusiones económicas y sociales. Nadie puede prever las consecuencias de esta evolución con exactitud, pero no cabe duda de que su efecto consistirá en favorecer a algunos sectores económicos y empobrecer a otros, así como en debilitar la posición de algunos grupos sociales y en enriquecer a los que estén en condiciones de aprovechar esta liberalización. En definitiva, el resultado será acentuar algunas polarizaciones sociales. Esta evolución también va a afectar al medio ambiente, ya que la aplicación de estos acuerdos traerá consigo un incremento importante de la producción y los intercambios. La dinámica del mercado no toma en cuenta espontáneamente ni los costes ni los deterioros de la producción y el consumo. La primera Conferencia de Ministros de la OMC, celebrada en Singapur del 9 al 13 diciembre 1996, se negó a introducir una cláusula social en las normas que rigen los intercambios mundiales. Y se contentó con remitir esta cuestión a la OIT, lo cual puede interpretarse en este caso como una forma de socavar los esfuerzos desplegados en pro de la regulación internacional. Dentro de la OIT, los Gobiernos y los medios empresariales se han opuesto a la idea de que figurase una cláusula social en los acuerdos de la Ronda Uruguay. Y muy probablemente van a seguir movilizándose para obstaculizar las tentativas de acción de la OIT a este respecto, aunque es también probable que el fracaso de esta organización en ese ámbito de la protección de los trabajadores socave rápidamente la aplicación de los acuerdos de la OMC, cuyos objetivos tropezarán con resistencias cada vez mayores, especialmente en el interior de los países de la OCDE. El rápido deterioro del medio ambiente natural va a exigir por doquier que se refuercen los mecanismos de regulación, y por consiguiente que se restablezcan algunas trabas al libre funcionamiento del mercado. Los Gobiernos se van a ver obligados por lo tanto a desarrollar o inventar nuevos esquemas institucionales, nuevos vínculos de solidaridad y nuevas formas de soberanía, que van a encuadrarse en marcos políticos más amplios que los de los Estados. Probablemente veremos surgir algunos intentos de regulación en el plano regional y internacional, que van a exigir que se efectúen transferencias de soberanía a organismos supranacionales, o que se comparta la soberanía en el marco de dispositivos de cooperación regional o internacional. Es probable que los cambios entrañados por la mundialización impliquen la creación o el desarrollo de nuevos espacios políticos para suplir las carencias de los Estados. No obstante, esta evolución no alterará la esencia de la res politica, que comprende las relaciones de autoridad y poder, las instituciones y los procedimientos para arbitrar los conflictos sobre los valores y el reparto de los recursos, y los medios de coerción para garantizar la seguridad y proteger los vínculos de solidaridad. Los jerarquías de poder, los espacios de solidaridad, las identidades colectivas, las fronteras y las instituciones que delimitan y estructuran los intercambios entre sociedades, nunca son inmutables, sino que se hallan en evolución constante. Los Estados Naciones se desintegran a veces, pero también pueden formar confederaciones o federaciones, o bien inventar formas institucionales híbridas como las de la actual Unión Europea. Los conflictos inherentes a la esencia de la res politica no tienen, sin embargo, ninguna posibilidad de solución duradera con un buen gobierno de índole tecnocrática o administrativa. Traducido del francés Notas 1. Banco Mundial, Governance and Development, Washington DC., 1992, pág. 3 2. OCDE, "Development Assistance Committee Orientations on Participatory Development and Good Governance", París, OCDE/GD (93)191, pág. 14, 1993. 3. Comisión del Gobierno Mundial, Our Global Neighbourhodd: the Report of the Commission on global Governance, Oxford, Oxford University Press, 1995, pág. 14. 4. Oran R. Young, "The Effectiveness of International Institutions: Hard Cases and Critical Variables", en Rosenau y Czempiel, Governance without Government, op. cit., pág. 160. 5. Oran Young, op. cit., pág. 7. 6. Ernst-Otto Czempiel, "Governance and Democratization", en Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, pág. 250. 7. James N. Rosenau, "Governance: Order, and Change in World Politics", en James N. Rosenau y Ernst-Otto Czempel, Governance without Government, op. cit., págs. 3-4. 8. Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, Penguin Books, 1992, págs. XIV-XV. 9. Rosecrance, Richard,"The Rise of the Virtual State", Foreign Affairs, Julio/ Agosto de 1996, pág. 45. 10. Achill Mbembe, "Une économie de prédation. Les rapports entre la rareté matérielle et la démocratie en Afrique subsaharienne" en Foi et développement. Centre Lebret, n° 241, marzo-abril de 1996. 11. Oran R. Young, International Governance. Protecting the Environment in a Stateless Society, Ithaca, Cornell University Press, 1994, pág. X. 12. Helen Wallace y William Wallace, Policy-Making in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 1996, pág. 442. 13. Saskia Sassen, Cities in World Economy, Londres, Pine Forge Press, 1994, págs. 4-5. 14. "The Bretton Woods Institutions and Global Governance", en Peter B. Kene, compilador, Managing the World Economy. Fifty Years after Bretton Woods, Washington DC Institute for International Economics, septiembre de 1994, págs. 411-12.