Nota biográfica John Pace es funcionario internacional de larga data de las Naciones Unidas. Se ha desempeñado como Secretario de la Comisión de Derechos Humanos desde 1978 a 1994, y como Coordinador de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena 1993). Ha supervisado los programas de Procedimientos Especiales y de Cooperación Técnica, y ha dirigido misiones de investigación para la Comisión en varios países. Actualmente dirige el Departamento de Derecho a la Investigación y al Desarrollo del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Palais des Nations, 1211 Ginebra 10, Suiza. E-mail: jpace.hchr@unog.ch. El desarrollo de la legislación de derechos humanos en las Naciones Unidas, su control y sus mecanismos de seguimiento John P. Pace Introducción Al redactar este artículo, hemos intentado representar la actividad de las Naciones Unidas en el campo de los derechos humanos en su perspectiva histórica. Con esto, queremos demostrar que la situación actual es el resultado de una evolución en las relaciones internacionales, y en los denominadores comunes de los derechos humanos a medida que se configuraban en el sistema de las Naciones Unidas, y más específicamente, en la Comisión de Derechos Humanos. Por lo tanto, aplicaremos el término "legislación de derechos humanos" en su contexto inmediato de la Declaración Internacional de Derechos Humanos, especialmente de los dos Acuerdos Internacionales, y sólo haremos una referencia marginal a los otros cuatro instrumentos internacionales de derechos humanos, de cuyo seguimiento se ocupan los respectivos organismos nacidos de los tratados. Los mecanismos de "control" deberían entenderse en su contexto político internacional y no en un sentido jurídico o "cuasi jurídico". Los mecanismos de "seguimiento" se aplican aquí en su contexto más amplio de derechos humanos, abarcando aquellos procedimientos ad hoc que se han desarrollado a lo largo de los años, y especialmente desde finales de los años 70. Por lo tanto, el artículo trata detalladamente la decisión histórica de la Comisión de Derechos Humanos, adoptada en 1967, de crear un Grupo de Trabajo de Expertos ad hoc con el fin de investigar situaciones específicas. El artículo también intenta demostrar que el desarrollo posterior de otros instrumentos, como los movimientos para la creación de conciencia que comenzaron a finales de los años 80, y el nuevo rostro de los servicios de asesoría y la cooperación técnica a la que dio lugar, condujeron a centrarse en el derecho al desarrollo y en el papel del sistema de las Naciones Unidas para apoyar a los gobiernos a crear condiciones que les permitieran cumplir con sus obligaciones legales internacionales. Los primeros pasos El origen de la legislación de derechos humanos de las Naciones Unidas, tal como la conocemos actualmente, se encuentra en la Carta de las Naciones Unidas que contiene referencias a los derechos humanos en los artículos 1, 13, 55, 62, 68 y 76. Los artículos 62, 64 y 68 sitúan a los derechos humanos en el contexto del Consejo Económico y Social y contemplan la creación de una Comisión de Derechos Humanos. Los derechos humanos son parte integral de la razón de ser de la Carta, de sus objetivos y finalidades. Constituía un elemento básico de la fórmula que sentaría las bases de un orden internacional que garantizaría la justicia y la paz para las generaciones futuras. El 16 de febrero de 1946, el Consejo Económico y Social creó la Comisión de Derechos Humanos, y el 21 de junio de 1946, el Consejo solicitó a la Comisión "sugerencias con respecto a las modalidades y medios para la efectiva implantación de los derechos humanos y las libertades fundamentales" (Resoluciones del ECOSOC 9 (II)). El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General aprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos, estableciendo en el primer párrafo de su preámbulo el reconocimiento "de la dignidad inherente y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana como fundamento de la libertad, la justicia y la paz mundial". Por lo tanto, a partir del 10 de diciembre de 1948, la Carta y la Declaración constituyen los primeros dos documentos (complementarios), habiendo emanado uno del otro, compartiendo los objetivos comunes de libertad, justicia y paz. En el momento de la aprobación de la Declaración Universal, la comunidad internacional aún tenía que definir el contenido y las implicaciones de estas normas y, tarea aún más difícil, tenía que definir la manera en que se llevarían a cabo. La historia ha demostrado que la primera de las tareas, es decir, la definición del contenido y las implicaciones de estas normas, fue mucho más larga de lo que jamás se sospechó, y que la segunda tarea, es decir, su ejecución, demostró ser prácticamente insuperable. Estos dos factores, además de la situación política internacional que empezaba a perfilarse en los años 50, situó a los derechos humanos en un nivel muy teórico. La prioridad consistía en mantener la paz y la seguridad internacional con el fin de impedir una tercera guerra mundial. Por esto, la situación aún no estaba madura para que la comunidad internacional dedicara la atención necesaria a situar los derechos humanos en el nivel que la Carta le otorgaba. Mientras durante sus primeros 30 años la comunidad internacional se concentraba en evitar otra conflagración mundial, también estaba integrando, mediante el proceso de descolonización y con el nacimiento de nuevos Estados, a los países que habrían de darle el perfil que actualmente posee. La polarización de la guerra fría y la influencia que las relaciones entre las grandes potencias tenían en los países más pequeños, condujo a la creación del Movimiento de No Alineados, un fenómeno que habría de influir en la evolución de la legislación de derechos humanos en las Naciones Unidas. Durante este periodo, en las Naciones Unidas algunos otorgaban prioridad al derecho a la autodeterminación, y otros a los derechos civiles y políticos, mientras que una tercera corriente de pensamiento otorgaba prioridad a los derechos "colectivos", que distinguía de los derechos "individuales". La definición de estos derechos que, en 1948, se suponía, sólo llevaría unos pocos meses (como lo demostraba la creación más o menos simultánea de tres Grupos de Trabajo cuyo objetivo era completar aquel "paquete") de hecho tardó casi cuatro decenios. Después del optimismo inicial, y de alguna manera comprensible, de finales de los años 40, no tardó en quedar de manifiesto que mientras la propia Declaración no experimentaría dificultades importantes, la redacción de un Tratado tardaría mucho más tiempo. El primer intento de redactar este Tratado se produjo entre 1947 y 1952. Con la aprobación de la Declaración, la Asamblea General solicitó, "como asunto prioritario", la redacción de un Borrrador de Tratado de Derechos Humanos y de un borrador con las consiguientes medidas de ejecución. En la redacción de este Tratado, pronto apareció "la gran brecha" entre el tratamiento que se daría a los derechos civiles y políticos, por un lado, y a los derechos económicos, sociales y culturales, por otro. Por lo tanto, a pesar de reiteradas declaraciones entre 1950 y 1952, que reafirmaban la interdependencia de estos derechos, los hechos perfilaban una realidad diferente. En 1950, la Asamblea General declaró que estos derechos estaban "interconectados y que eran interdependientes" y que "al verse privado de los derechos económicos, sociales y culturales, el hombre no representa a la persona humana a quien la Declaración Universal define como ideal del hombre libre". En aquella época, la Comisión de Derechos Humanos aún pensaba en un borrador unitario para el Tratado. Hacia 1951, la Comisión de Derechos Humanos había estudiado los borradores de 14 artículos que cubrían los derechos económicos, sociales y culturales, y 10 artículos adicionales sobre la ejecución de dichos derechos, que configuraban lo que más tarde se convertiría en un sistema de informes periódicos de los Estados. Sin embargo, hacia entonces estaba claro que la idea de que un solo Tratado cubriera los cinco tipos de derechos se enfrentaba a problemas graves. Aquel mismo año, el Consejo Económico y Social, después de debatir los asuntos sobre los mecanismos de ejecución de los Derechos civiles y políticos, y de los Derechos económicos, sociales y culturales, sugirió a la Asamblea General que reconsiderara la decisión de elaborar un único Tratado. En 1952, después de un largo debate, la Asamblea General acordó autorizar la redacción de dos Pactos, aunque reafirmando la universalidad de los derechos humanos. Esta brecha de facto en el enfoque integral u homogéneo de los derechos humanos sería una característica de los trabajos de la Comisión de Derechos Humanos a lo largo de los próximos veinticinco años. El 16 de diciembre de 1966, la Asamblea General aprobó los dos Tratados Internacionales y los presentó para que fueran firmados, ratificados y para que los países pudieran adherir. Estos dos instrumentos tardaron otros diez años en entrar en vigor.1 Por lo tanto, la primera oportunidad para dar una ejecución formal a las disposiciones del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos sólo se materializó a finales desde los años 70.2 Paralelamente a este trabajo lento pero regular en la redacción de los Pactos Internacionales a finales de los años 60 y comienzos de los 70, observamos que surgen otros dos instrumentos en la búsqueda de la ejecución de estas normas. Estos instrumentos son: El procedimiento que regula la canalización de demandas individuales, que mediante la resolución 1503 (XLVIII) del ECOSOC facultaba a la Comisión para actuar (una decisión diametralmente opuesta a la declaración aprobada por la Comisión en su primera sesión, según la cual "la Comisión reconoce que carece de facultades para emprender iniciativas en relación a cualquier demanda relativa a los derechos humanos"3 El desarrollo de una protección ad hoc, ó extraconvencional de los derechos humanos. Hacia comienzos de los años 80, estos instrumentos de ejecución, convencionales, individuales y extraconvencionales, habían evolucionado hasta un punto en que se otorgaba a la Comisión una capacidad verdaderamente significativa para indagar en situaciones donde estaban en juego los derechos humanos. El marco legal, con sus finalidades y objetivos, se terminó de definir hacia finales de los años 70, si bien la materialización de estas normas estuvo influida por la ausencia de voluntad política de los gobiernos para cooperar. Con la excepción de unos pocos gobiernos que otorgaban prioridad a los derechos civiles y políticos (y fundamentalmente limitándolo a situaciones fuera de su propio país), la comunidad internacional tardó en otorgar a las disposiciones de derechos humanos de la Carta la prioridad necesaria para su cumplimiento, aunque éstas estaban claramente recogidas en la Declaración Universal y otros instrumentos internacionales de derechos humanos. Las organizaciones no gubernamentales habían ejercido presión sobre la Comisión de Derechos Humanos para que se otorgara a la legislación internacional de derechos humanos las facultades que requería. Esto fue lo que llevó a la Comisión a abordar ciertas situaciones sobre una base ad hoc. También generó el recurso de los denominados procedimientos especiales, por los que la Comisión de Derechos Humanos decidía sobre procedimientos de investigación para abordar situaciones negativas de derechos humanos. La orientación hacia procedimientos de ejecución ad hoc En marzo de 1967, la Comisión de Derechos Humanos adoptó una decisión clave. Durante su vigésimo-tercera sesión (después de terminar la redacción de los Tratados), la Comisión presentó una carta del Presidente del Comité Especial sobre las Políticas del Apartheid, del gobierno de la República de Sudáfrica, dirigida al Presidente de la Comisión de Derechos Humanos, solicitándole "que llamara la atención de la Comisión de Derechos Humanos sobre los malos tratos infligidos a los presos, a los detenidos y a las personas bajo custodia policial en la República de Sudáfrica, especialmente a los numerosos opositores al apartheid, encarcelados bajo leyes arbitrarias." La carta concluía de esta manera: "El Comité Especial espera que la Comisión de Derechos Humanos estudiará urgentemente el problema y adoptará medidas para garantizar una investigación internacional con el fin de mejorar las condiciones de estas víctimas." A la carta se adjuntaban numerosos documentos sobre el tema, incluyendo varios que habían circulado en el Comité Especial sobre el Apartheid. La Comisión trató esta carta como un tema separado en su programa y dio lugar a un amplio debate sobre el tema y sobre "la competencia de la Comisión para investigar situaciones específicas de violación de los derechos humanos... y para adoptar iniciativas sobre el particular." El debate en la Comisión no fue fácil,4 y reflejó la brecha existente entre quienes pensaban que la Comisión de Derechos Humanos no tenía facultades para investigar y quienes consideraban que la Comisión podía y debía ser capaz de abordar situaciones de derechos humanos sobre una base ad hoc. El 6 de marzo de 1967 se adoptó una resolución (2 (XXIII)) después de un largo debate sobre el procedimiento (de hecho la Comisión llevó a cabo no menos de 32 procesos de votación y aprobación) por el cual la Comisión decidió, entre otras cosas, "... crear, en concordancia con la resolución 9 (II) del 21 de junio de 1946 del Consejo Económico y Social, un Grupo de Trabajo de Expertos ad hoc, compuesto de eminentes juristas y funcionarios de prisiones, nombrados por el presidente de la Comisión para: Investigar las acusaciones de torturas y malos tratos a los presos, detenidos y otras personas bajo custodia policial en Sudáfrica; Recibir comunicaciones, escuchar a los testigos y utilizar los procedimientos que estimen apropiados; Recomendar iniciativas que deben emprenderse en casos concretos; Informar a la Comisión de Derechos Humanos con la mayor premura posible."5 A esta siguieron resoluciones similares en 1969 (sobre la protección de la población civil de los territorios árabes ocupados por Israel) y en 1975 (a propósito de la situación de derechos humanos en Chile). Desde entonces, prácticamente sin interrupción, los diversos procedimientos ad hoc creados por la Comisión se alejaron de la ejecución tradicional de la legislación de derechos humanos. Hacia finales de los años 80, el impulso cobrado por estos procedimientos ad hoc era de tal importancia que la Comisión de Derechos Humanos destinaba a ellos la mayor parte de su atención. A pesar de que se centraban en la investigación para solucionar situaciones negativas de derechos humanos, los procedimientos extraconvencionales eran, desde luego, soluciones imperfectas, puesto que eran el resultado de centrarse en un solo (y, por lo tanto, selectivo) tema de preocupación, en lugar de sentar las normas estándar de la legislación. Por lo tanto, hacia estos años se volvió necesario revisar el programa de derechos humanos de las Naciones Unidas para incorporar estos desarrollos, así como la necesidad consiguiente, que identificaban varios de estos procedimientos ad hoc, para ayudar a los gobiernos a crear condiciones que les permitieran cumplir con sus obligaciones legales internacionales en materia de derechos humanos. En este punto, el derecho al desarrollo, como tema de los derechos humanos, surgió como el instrumento esencial de las iniciativas de la ONU para garantizar condiciones que harían de la legislación de derechos humanos una proposición viable. A partir de mediados de los años 80, cuatro decisiones importantes de la Asamblea General y de la Comisión de Derechos Humanos proporcionarían estos enfoques y finalmente iniciarían el proceso de la reintegración de las normas de derechos humanos. Estos nuevos enfoques adoptaron la forma de actividades de promoción y de educación para la divulgación de estas normas. En 1986, la Asamblea General proclamó la Declaración del Derecho al Desarrollo. El Artículo 1 de la Declaración lee: "El derecho al desarrollo es un derecho inalienable, en virtud del cual toda persona humana y todos los pueblos tienen el derecho de participar en, contribuir a, y gozar del desarrollo económico, social, cultural y político, en cuyo marco todos los derechos humanos y libertades fundamentales pueden realizarse plenamente...". El artículo 2 lee: "la persona humana es el sujeto central del desarrollo y debería ser participante activo y beneficiario del derecho al desarrollo..." La declaración reafirma así el carácter integral e interdependiente de las normas internacionales de derechos humanos, y su énfasis en el individuo como el sujeto de dichas normas internacionales. En 1987 se creó el Fondo Voluntario de Cooperación Técnica para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, lo cual posibilitó la asignación de recursos adicionales para el proceso de fortalecimiento de las infraestructuras y de la creación de conciencia a nivel nacional y regional. En 1988 (conmemoración del 40º aniversario de la Declaración Universal), la Asamblea General lanzó una Campaña Mundial de Derechos Humanos. En 1990, la Asamblea General decidió convocar una Conferencia Mundial de Derechos Humanos en 1993. Esta conferencia, la segunda de su género celebrada en la historia de la ONU (la primera tuvo lugar en Teherán, en 1968), habría de fijar las prioridades para el futuro, en sus propias palabras, "el espíritu de nuestra época y las realidades de nuestro tiempo". Estas cuatro decisiones constituyen una fase significativa en el desarrollo de la legislación internacional de derechos humanos. Reafirman el compromiso internacional, se centran en el derecho al desarrollo (como ha sido definido más arriba), ponen de relieve la necesidad de adoptar medidas para la educación y la promoción y de proporcionar apoyo internacional a los esfuerzos de los Estados para crear condiciones que les permitirán llevar a cabo sus obligaciones legales internacionales estipuladas en los Tratados. Para lograr esto, se trata de estructurar el potencial del sistema internacional, tanto el gubernamental como el no gubernamental, y utilizar estos canales para tener acceso a sectores específicos de la sociedad. Hasta ahora, estos esfuerzos se han centrado principalmente en los ámbitos clásicos en que tradicionalmente se han situado los derechos humanos, es decir, en el contexto general del derecho constitucional y, especialmente, en el ámbito de la administración de justicia. Gracias a nuevos impulsos, esta perspectiva puede extenderse a otros ámbitos del sistema internacional, fortaleciendo así el apoyo al respeto de los derechos económicos y sociales. El papel del derecho al desarrollo La Declaración del Derecho al Desarrollo, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1986, quizás constituya un hito en la evolución de la promoción y protección de los derechos humanos por parte de las Naciones Unidas. Se esperaba que con esta evolución, se abordaría y se daría solución a la brecha fundamental que se había producido durante la redacción de la legislación internacional de derechos humanos, y que separaba los derechos económicos, sociales y culturales de los derechos civiles y políticos (el precio que hubo que pagar en 1952 para salvar la Declaración Internacional de Derechos Humanos). El derecho al desarrollo fue el catalizador que daría una solución a esta brecha abierta. Sin embargo, éste no fue una invención que se produjo de la noche a la mañana, sino que también fue el producto de una evolución., Ya en 1957, la Asamblea General de las Naciones Unidas había expresado la opinión de que "un desarrollo económico y social integrado y equilibrado contribuiría a la promoción y al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, al progreso social y a mejorar los niveles de vida, y fortalecería el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales". En la Primera Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Teherán 1968), se expresó la opinión de que "el disfrute de los derechos económicos y sociales esta inherentemente relacionado con el disfrute significativo de los derechos civiles y políticos, y que existe una profunda interrelación entre la realización de los derechos humanos y el desarrollo económico." La necesidad de abordar las desigualdades económicas y sociales como prerrequisito para el pleno disfrute de los derechos humanos queda firmemente establecida en el claro pronunciamiento de la comunidad internacional en los diversos foros. No fue hasta relativamente tarde que la Comisión de Derechos Humanos reconoció explícitamente que el derecho al desarrollo constituía verdaderamente un derecho humano. En 1969, la Asamblea General aprobó una Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, redactada por la Comisión de Desarrollo Social, en la que se declaraba (Artículo 10) que el progreso y el desarrollo social tendrán como objetivo permanente elevar los niveles materiales y espirituales de todos los miembros de la sociedad, respetando y cumpliendo con los derechos humanos y las libertades fundamentales mediante el logro de seis objetivos: el derecho al trabajo, la eliminación del hambre y la desnutrición y la garantía del derecho a una alimentación adecuada, la eliminación de la pobreza, el derecho a la salud, el derecho a la educación y el derecho a una vivienda adecuada. La misma Declaración también hacía un llamamiento para adoptar medidas que garanticen, como es apropiado, la participación de todos los miembros de la sociedad en la redacción y ejecución de los planes nacionales y los programas de desarrollo social y económico. Desde entonces, la necesidad de garantizar la participación popular en la realización del desarrollo social y económico ha sido reiterada a lo largo de los años por los organismos de las Naciones Unidas. Por ejemplo, en 1980, la Estrategia Internacional de Desarrollo del Tercer Decenio para el Desarrollo de las Naciones Unidas, declaró que el fin último del desarrollo es el mejoramiento constante del bienestar del conjunto de la población sobre la base de su plena participación en el proceso de desarrollo y una distribución equitativa de sus beneficios. En 1982, la Asamblea General aprobó una decisión clave al reconocer que el progreso y el desarrollo social se fundan en el respeto a la dignidad y al valor de la persona humana, y que deberían garantizar la promoción de los derechos humanos y la justicia social, y solicita a la Comisión de Derechos Humanos que estudie la cuestión de la participación popular en sus diversas formas como un factor importante en el desarrollo y realización de los derechos humanos. Paralelamente a este proceso, desde 1977, la Comisión había definido el papel del desarrollo en la realización de la legislación de derechos humanos. Aquel año, la Comisión decidió prestar especial atención al estudio de las barreras que obstaculizan la plena realización de los derechos económicos, sociales y culturales, sobre todo en los países en desarrollo, y también decidió prestar especial atención a las iniciativas emprendidas a nivel nacional e internacional para garantizar que la población disfrute de este derecho. En aquella época, se le solicitó a la Comisión de Derechos Humanos un estudio sobre: "Las dimensiones internacionales del derecho al desarrollo como un derecho humano en relación con otros derechos humanos basados en la cooperación internacional, incluido el derecho a la paz, considerando los requisitos del Nuevo Orden Económico Internacional y las necesidades humanas fundamentales." Este estudio condujo a la creación, en 1981, por parte de la Comisión de Derechos Humanos, de un Grupo de Trabajo de quince representantes gubernamentales con el fin de estudiar el alcance y contenido del derecho al desarrollo, y de los medios más eficaces para garantizar la realización, en todos los países, de los derechos económicos, sociales y culturales consagrados en los diversos instrumentos internacionales, prestando especial atención a los obstáculos que encuentran los países menos desarrollados en su esfuerzo por garantizar el respeto y disfrute de los derechos humanos. El Grupo de Trabajo terminó sus trabajos con el Borrador de la Declaración, que la Asamblea General aprobó en diciembre de 1986. A partir de entonces, el Grupo de Trabajo se centró en ciertos aspectos relacionados con el seguimiento de sus trabajos, como la promoción de la Declaración, la clarificación del alcance y contenido del derecho al desarrollo y su ejecución. El Grupo de Trabajo concluyó sus trabajos en 1989. En 1990, se organizó una Consulta Global respondiendo a una decisión de la Comisión de Derechos Humanos sobre la realización del derecho al desarrollo. La consulta global realizó un aporte significativo al afinamiento posterior del derecho al desarrollo. Reafirmó que el derecho de los individuos, los grupos y los pueblos a tomar decisiones colectivamente, a elegir sus organizaciones representativas y a gozar de libertad de acción democrática, libre de interferencias, es un requisito fundamental de la participación democrática, y que esto tenía una importancia central para la realización del derecho al desarrollo. En la Consulta también se reflejaba que las estrategias de desarrollo orientadas únicamente hacia el crecimiento económico y por criterios financieros habían fracasado en gran medida en el objetivo de lograr una justicia social, y que no existe un modelo único de desarrollo aplicable a todas las culturas y pueblos. La Consulta recomendaba a todos los Estados emprender iniciativas inmediatas para dotar de contenido a la Declaración, así como ratificar los instrumentos básicos en el campo de los derechos humanos y renovar su compromiso para realizar la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Progreso y el Desarrollo Social. En 1990, la Asamblea General decidió que uno de los objetivos de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, que habría de celebrarse en 1993, sería analizar las relaciones entre el desarrollo y el disfrute colectivo de los derechos económicos sociales y culturales, así como de los derechos civiles y políticos. Desde entonces, la Comisión de Derechos Humanos ha trabajado en aras de la realización de la Declaración. En 1993, creó un grupo de trabajo de quince expertos para que definieran los obstáculos y formularan propuestas para superarlos, y al final de su período de trabajo de tres años creó un segundo grupo de diez expertos "para elaborar medidas concretas y prácticas para la ejecución y promoción del derecho al desarrollo y, con ese fin, centrarse en el desarrollo de dicha estrategia, que debería incluir recomendaciones para posteriores medidas prácticas de realización y promoción." De la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos celebrada en junio de 1993 nació la Declaración y el Programa de Acción de Viena. Este documento, aprobado por los 171 Estados miembro, sirve para completar el proceso de integración de los derechos humanos. Su trasfondo es el derecho al desarrollo, y al aplicar medidas y procedimientos más adecuados para una realización convencional y mediante el principio de cooperación internacional en la creación de las condiciones necesarias, se permite a los Estados cumplir con sus obligaciones legales internacionales en materia de derechos humanos. Estas incluían creación de instituciones, educación y fortalecimiento de las instituciones de protección existentes. Contiene los compromisos internacionales6 más recientes y fundamentales con los cuales orientarse hacia la democracia, el desarrollo y los derechos humanos. Posteriormente, en 1993, y en el contexto que precedió a la Conferencia Mundial, la Asamblea General creó el puesto de Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. El mandato del Alto Comisionado, definido en la resolución 48/141 de la Asamblea General, recoge y refuerza la voluntad de la comunidad internacional para situar el derecho al desarrollo a la cabeza de los esfuerzos de las Naciones Unidas para materializar las normas internacionales sobre derechos humanos. Al definir el mandato del Alto Comisionado, la resolución declara: "3. Decide que el Alto Comisionado: (c) Reconozca la importancia de promover un desarrollo equilibrado y sostenible para todos los pueblos y de garantizar la realización del derecho al desarrollo como queda establecido en la Declaración del Derecho al Desarrollo. "4. Decide que... las responsabilidades del Alto Comisionado serán: (c) promover y proteger la realización del derecho al desarrollo y, con este objetivo, potenciar el apoyo de organismos relevantes del sistema de las Naciones Unidas." La importancia otorgada al derecho al desarrollo en el contexto de los derechos humanos surgió como un paso lógico en la evolución del trabajo del sistema de las Naciones Unidas para cumplir los objetivos y principios de la Carta de las Naciones Unidas. De hecho, en el último decenio, hemos asistido a una serie de Conferencias Mundiales, que abordaban sectores clave, cada uno de los cuales tenía el desarrollo como común denominador. Las conferencias como la Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social, y la IV Conferencia Mundial de la Mujer, o las Iniciativas para la Igualdad, el Desarrollo y la Paz tuvieron lugar inmediatamente, antes o después, de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos y reflejan una voluntad política profundamente arraigada para adoptar el desarrollo como el paradigma de la agenda internacional. Mientras que el desarrollo en los sectores individuales (es decir el desarrollo económico, social y cultural, la autodeterminación y la participación popular, léase desarrollo social, civil y político) no presenta, prima facie, problemas importantes a la comunidad internacional, su materialización y ejecución sí plantean un problema. Las actividades y el potencial del sistema internacional están coordinados en un enfoque coherente y complementario para beneficio de los Estados miembros. Sin embargo, también implica una armonización entre las políticas nacionales y las normas internacionales comunes a todos. En esta última consideración, se puede apreciar más claramente el derecho al desarrollo como un derecho humano, puesto que los criterios internacionales de derechos humanos proporcionan las normas internacionales comunes a todos, en el campo civil, cultural, económico, político y social. El hecho de que el derecho al desarrollo haya nacido del mismo debate que caracterizó la redacción de la Declaración Internacional de Derechos Humanos se puede constatar mediante una referencia a la constante insistencia por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas de que el desarrollo del individuo ("desarrollo humano") era la clave para la realización de los objetivos y principios de la Carta. El artículo 1, común a ambos Pactos Internacionales, establece la prioridad del derecho a la autodeterminación y declara que todos los pueblos pueden disponer libremente para sus propias necesidades de sus riquezas y recursos naturales.7 El artículo 47 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos es explícito: "nada será interpretado en el presente pacto como un obstáculo al derecho inherente de todos los pueblos para disfrutar y utilizar plena y libremente su riqueza y sus recursos naturales." Por lo tanto, el derecho al desarrollo comprende componentes individuales, que consisten en el desarrollo humano en relación con los derechos económicos, sociales y culturales, y los componentes colectivos que consisten en el derecho a la autodeterminación, el principio de participación popular y el derecho a la riqueza y a los recursos naturales. En otras palabras, el derecho al desarrollo desempeña un papel crucial en el proceso de garantizar la realización de las normas internacionales de derechos humanos. En este contexto, podemos llegar a la conclusión de que el mandato del Alto Comisionado para los Derechos Humanos requiere que éste desempeñe el papel clave y crítico de reunir estos componentes, con el fin de garantizar que las iniciativas internacionales sean coherentes con la totalidad de los ámbitos de los derechos humanos, y que la respuesta internacional a las necesidades nacionales sean coherentes con los objetivos y principios de la Carta de las Naciones Unidas. Los procedimientos convencionales El resultado de esta evolución, durante estos años, fue que los procedimientos convencionales siguieron adquiriendo impulso, aunque lentamente. Los procedimientos establecidos en la Parte IV de ambos Pactos establecía los términos para su ejecución. Requieren a los Estados firmantes que entreguen informes "sobre las medidas que han adoptado y que ponen en vigor los derechos reconocidos en el mismo y sobre el progreso realizado en la protección de esos derechos ..." (Artículo 40 ICCPR -Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y "sobre las medidas que han adoptado y el progreso realizado para lograr el disfrute de los derechos reconocidos en éste" (Artículo 16, ICESCR Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos cuenta con 140 Estados firmantes y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con 137 (hasta el 5 de febrero de 1998).8 Las otras cuatro convenciones sobre derechos humanos han sido firmadas por más de cien Estados (la Convención Contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradrantes, 104, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, 150, la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, 161, y la Convención sobre los Derechos del Niño, 191). Los organismos de las convenciones creados para realizar un seguimiento de la ejecución de estos instrumentos de derechos humanos han desarrollado sus procedimientos y, trabajan con un mecanismo permanente que adopta la forma de reuniones regulares del los comités y sus grupos de trabajo. El Comité de Derechos Humanos lleva a cabo un seguimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Se compone de 18 miembros elegidos por los Estados firmantes para un mandato de cuatro años, y la mitad de sus miembros son renovados cada dos años. Se reúne tres veces al año durante tres semanas. Dos grupos de trabajo de no más de cinco miembros se reúnen durante una semana antes de cada sesión. Bajo las disposiciones del pacto, un Estado firmante debe entregar su primer informe en el plazo de un año después de la entrada en vigor del tratado en dicho Estado, y posteriormente debe entregar informes cada cinco años. El Comité invita a los representantes del Estado firmante a presentar el informe del Estado firmante en cuestión. Inmediatamente antes de la sesión, un grupo de trabajo revisa el informe del Estado firmante que estudiará el Comité, define los temas que se tratarán con los representantes y les presentan una lista de preguntas de modo que puedan preparar sus respuestas para la reunión en que se estudiará el informe. El Comité analiza los informes en público y formula recomendaciones sobre maneras de realizar más adecuadamente el Pacto a nivel nacional. Además de formular recomendaciones, el Comité también formula comentarios generales, destinados a contribuir a la interpretación del alcance y el significado de los diferentes artículos del Pacto. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, hace un seguimiento de la ejecución del ICESCR. Se compone de 18 miembros elegidos para un mandato de cuatro años por el Consejo Económico y Social de una lista de candidatos propuestos por los Estados firmantes del Pacto (distinto del Comité de Derechos Humanos, que es elegido directamente por los Estados firmantes). El Comité se reúne dos veces al año durante tres semanas. Los Estados firmantes se proponen someter un primer informe en el plazo de dos años después de la entrada en vigor del Pacto en ese Estado firmante y posteriormente, cada cinco años. Los informes son inicialmente estudiados por un grupo de trabajo del Comité, y después de un estudio preliminar, el grupo de trabajo nombra un miembro para que formule consideraciones especiales para cada informe y redacta las preguntas que someterá al Estado firmante en cuestión. A éste se le requiere que responda por escrito antes de su comparecencia ante el Comité. El grupo de trabajo antes de las sesiones se reúne inmediatamente después de la clausura de una sesión del comité, lo cual proporciona a los Estados firmantes el tiempo restante antes de la sesión siguiente, cuando el Comité analizará sus informes. El Comité entrega sus conclusiones sobre el estado del Pacto en el Estado firmante y sus "observaciones finales" que entrega después de terminar su estudio de un informe. El Comité aprueba estas observaciones en sesiones privadas y las hace públicas el último día de cada una de sus sesiones. El Comité también formula "Comentarios Generales" con el fin de ayudar a los Estados firmantes a cumplir con sus obligaciones de información y, aún más importante, para dar una interpretación autorizada de ciertas disposiciones del Pacto. Otra característica en los métodos de trabajo del Comité son sus "Debates Generales", por lo cual, en cada una del sus sesiones, durante un día, se centra en un tema considerado de directa relevancia para los trabajos del Comité. Se han celebrado estos debates generales a propósito de aspectos esenciales de ciertas disposiciones del Pacto, así como sobre aspectos institucionales. El alcance de este artículo no permite dar una descripción detallada de los métodos de trabajo de los organismos del Pacto, ni tampoco permite una evaluación en profundidad de sus logros. Nuestro objetivo aquí es poner de relieve el hecho de que estos procedimientos constituyen, en realidad, el principio fundamental de los mecanismos de control y seguimiento de la legislación de derechos humanos del sistema de las Naciones Unidas, y que también se han desarrollado como respuesta a los desafíos que surgen de la evolución general de la realización del los derechos humanos. La evolución reciente Hemos intentado demostrar que el proceso de formulación y ejecución de la legislación de derechos humanos tiene como fundamento la Carta y la Declaración Universal de Derechos Humanos. A pesar de la intención declarada de adoptar un enfoque homogéneo, que se ha expresado desde los inicios, y desde entonces reiterado de forma sistemática, es un hecho histórico que la legislación de derechos humanos se desarrolló en sectores aislados, especialmente los derechos civiles y políticos por un lado, y los derechos económicos, sociales y culturales, por otro. También constituye un hecho histórico que los instrumentos para la realización se desarrollaron en estratos diferentes, que consistían en mecanismos formales o convencionales de seguimiento del Pacto, seguido de procedimientos especiales o ad hoc, y actividades de cooperación técnica y de promoción, que en ciertos casos se han seguido desarrollando en operaciones de terreno. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993, con su énfasis en la universalidad de los derechos humanos, mientras reconocía la importancia de las "particularidades nacionales y regionales, y de los diversos antecedentes históricos, culturales y religiosos" y la interdependencia de la democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos, estableció fórmulas para reintegrar la legislación de derechos humanos. La creación de un Alto Comisionado de Derechos Humanos en 1993 proporcionó la institución que aplicaría esta reintegración. La reforma de las Naciones Unidas propuesta por el Secretario General Kofi Annan y respaldada por la Asamblea General en 1997 la convierte en una realidad programática. En términos esenciales, el enfoque homogéneo se refleja bien (si alguna reafirmación fuese necesaria) en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, que no sólo aborda los derechos humanos como un todo integral, sino que también define el derecho a la autodeterminación, el derecho a la participación popular y el derecho a la soberanía sobre los recursos naturales. En términos institucionales, implica un ajuste de los mecanismos de ejecución existentes para que reflejen un enfoque integrado. Implica, en primer lugar, un análisis detallado de los procedimientos de seguimiento del Pacto, no sólo en relación a los aspectos formales de su modus operandi, sino, quizá más importante, en relación a la interacción esencial, y con ello, la interacción de los demás procedimientos de derechos humanos. Se deben volver a estudiar los procedimientos ad hoc, o especiales, con el fin de verificar su relevancia en el enfoque nuevo e integrado de ejecución de las obligaciones del tratado. La creación de conciencia o el activismo también deben armonizarse con este enfoque de realización del pacto. Sin embargo, tal vez el nivel más importante de ajuste es a nivel del sistema de las Naciones Unidas, donde la experiencia de organismos y programas, tanto intergubernamentales como no gubernamentales, se aplicará para crear condiciones para que los Estados miembro de las Naciones Unidas cumplan con las obligaciones de los pactos internacionales de derechos humanos. Este proceso ha comenzado con la creación de la institución conocida como Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos y la participación de dicha oficina en los cuatro comités ejecutivos creados por el Secretario General para potenciar la coordinación y las actividades en beneficio de los Estados miembros. Nunca en la historia del desarrollo de la legislación de derechos humanos, las Naciones Unidas habían estado tan cerca de dotar de contenido el espíritu y la letra de la Carta de Naciones Unidas. Por otro lado, no se pueden subestimar los esfuerzos que debemos invertir en este proceso, y será necesario abordar y superar serios obstáculos, tanto los ya conocidos como los que surgirán en el futuro. Traducido del inglés Notas 1. El 3 de febrero de 1976, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales entró en vigor después de que el 35º país la ratificara y, pocas semanas más tarde, el 23 de marzo de 1976, entraron en vigor el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Opcional. El 20 de septiembre de 1976, fue elegido el primer Comité de Derechos Humanos, inaugurando el mecanismo de ejecución del Tratado de Derechos Civiles Políticos. El 28 de marzo de 1979, entró en vigor el Artículo 41 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, después de que diez Estados firmantes realizaron la declaración del párrafo 1 de este artículo, donde se reconoce la facultad del Comité de Derechos Humanos para recibir y estudiar comunicaciones en cuanto un Estado firmante "sostenga que otro Estado firmante no cumple con sus obligaciones bajo el Tratado vigente". 2. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales tuvo que esperar otros siete años antes de que su mecanismo de ejecución fuera situado al mismo nivel que el de su Tratado gemelo, con la creación del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 3. E/259, Informe al Consejo Económico y Social sobre la Primera sesión de la Comisión, 27 de enero al 10 de febrero de 1947, capítulo V, § 22. 4. Según el informe a la Comisión (E/CN.4/940-E/4322): "219. Varios representantes formularon la pregunta de si la Comisión tenía facultades, y hasta qué punto las tenía, para investigar instancias específicas de violaciones de los derechos humanos como la presente en el punto 24, y para emprender acciones en la materia. Se había acordado en términos generales que el Artículo 2, § 7 de la Carta no era aplicable al caso en consideración. Algunos miembros sostenían que la protección de los derechos humanos fundamentales, al menos después de la entrada en vigor de la Carta y en vista de las numerosas medidas adoptadas por las Naciones Unidas, había dejado de ser una cuestión situada básicamente dentro de la jurisdicción nacional de los Estados. Se señaló que bajo las disposiciones de la Carta, y especialmente de los Artículos 55 y 56, la República de Sudáfrica tenía la obligación de colaborar con las Naciones Unidas en el ámbito de los derechos humanos y que, en cumplimiento de estas disposiciones, los demás Estados miembros tenían el deber de proseguir en sus esfuerzos para remediar este tipo de situaciones. Otros representantes expresaron la opinión de que el artículo 2 §7 no era aplicable en el presente caso porque el conjunto de la situación podía incluirse bajo el Capítulo VII de la Carta. "220. Algunos representantes expresaron la opinión de que cuando el Consejo Económico y Social había establecido los términos de referencia de la Comisión en 1946, lo hacía con la intención de que la Comisión se ocupara fundamentalmente, si no exclusivamente, de la redacción de estudios y de instrumentos internacionales de carácter general. Expresaron dudas acerca de las medidas que, considerando los términos de referencia, la Comisión podía adoptar bajo el punto 24 del programa. Pensaban que, como máximo, podía someter recomendaciones al Consejo y a la Asamblea General para su aprobación. Sostenían que la Comisión debería, insistir especialmente en la ratificación de los pactos internacionales de derechos humanos y de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. Otros representantes expresaron la opinión de que la resolución 9 (II) del Consejo Económico y Social había facultado a la Comisión para crear grupos de expertos ad hoc. "221. Varios otros representantes opinaron que, a pesar de que los términos de referencia de la Comisión podrían haber sido originalmente limitados, la resolución 2144 (XXI), de la Asamblea General, cuyo §12 invitaba a la Comisión a "prestar urgente consideración a las formas y medios para potenciar la capacidad de las Naciones Unidas para poner fin a las violaciones de los derechos humanos donde quiera que ocurran". A pesar de que algunos pensaban que la resolución sólo facultaba a la Comisión para recomendar medidas a otros organismos, varios representantes opinaban que el texto otorgaba a la Comisión la autoridad necesaria para adoptar medidas específicas por sí misma ante la eventualidad de violaciones de los derechos humanos. Una recomendación limitada al problema de ratificar los pactos y la Convención Internacional sobre las Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, dadas las circunstancias, no tendría utilidad alguna, puesto que no se podía esperar que la República de Sudáfrica adhiriera a ninguno de aquellos instrumentos en un futuro cercano. "222. Se trataron los asuntos relativos a la competencia de la Comisión, especialmente en relación a un elemento importante de la resolución de los doce países: La propuesta de creación de un organismo que investigue las acusaciones definidas en el punto 24 y que someta un informe y recomendaciones a la Comisión. Algunos representantes dudaban de si la Comisión podía, por sí sola, crear una "comisión internacional de expertos" para realizar dichas investigaciones, según habían propuesto los doce países. En su opinión, la Comisión sólo podía recomendar dicha actuación al Consejo Económico y Social. En cualquier caso, era necesaria la aprobación del Consejo. En este sentido, se citó la resolución 5 (I) del Consejo Económico y Social en relación a la creación de subcomisiones... "223. Sin embargo, la mayoría de los representantes opinaba que la Comisión gozaba de las facultades necesarias para tratar este asunto y que al menos no podía existir duda alguna acerca de su competencia para crear un "grupo de expertos ad hoc, según proponía el borrador de la resolución de los doce países*. En este sentido, señalaban que bajo la resolución 9 (II) del Consejo Económico y Social, del 21 de junio de 1946, se había autorizado a la Comisión para "recurrir a grupos de trabajo ad hoc de expertos no gubernamentales en disciplinas especializadas, o a expertos individuales, sin más referencia al Consejo, pero con la aprobación del Presidente del Consejo y del Secretario General ..." 5. El borrador de resolución había sido sometido por la República Democrática del Congo, Dahomey, Filipinas, India, Irán, Irak, Jamaica, Marruecos, Nigeria, Pakistán, República Arabe Unida y Senegal. Austria, Estados Unidos y Tanzania habían presentado enmiendas. El resultado de la votación nominal sobre el conjunto del borrador de la Resolución, es decir, después de las enmiendas, votaciones específicas sobre las diversas partes del borrador, etc., fue como sigue: A favor: Argentina, Austria, Chile, Congo (República Democrática de), Costa Rica, Dahomey, Filipinas, Grecia, Guatemala, India, Irán, Irak, Israel, Jamaica, Marruecos, Nigeria, Pakistán, Polonia, República Arabe Unida, Senegal, Suecia, Ucrania RSS, Unión Soviética, Tanzania, Yugoslavia. Abstenciones: Estados Unidos, Francia, Italia, Nueva Zelanda, Reino Unido. (E/CN.4/940-E/4322, §267). 6. He aquí algunos ejemplos de los compromisos contenidos en la declaración y programa de acción de Viena: "8. La democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales son interdependientes y se refuerzan mutuamente. La democracia se basa en la voluntad libremente expresada de los pueblos para decidir sobre su propio sistemas político, económico, social y cultural, y en su plena participación en todos los aspectos de sus vidas. En el contexto de lo dicho más arriba, la promoción y protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales a nivel nacional e internacional deberían ser universales y ejecutadas sin condiciones. La comunidad internacional debería apoyar el reforzamiento y promoción de la democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales en todo el mundo... "27. Todos los Estados deberían proporcionar un marco eficaz de soluciones para compensar los perjuicios o violaciones de los derechos humanos. La administración de justicia, que comprende la aplicación de la ley y los organismos jurídicos que la aplican y, especialmente, una profesión judicial y legal independiente en plena conformidad con los criterios aplicables contenidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos, son esenciales para la realización plena y no discriminatoria de los derechos humanos, e indispensable para los procesos de la democracia y de desarrollo sostenible. En este contexto, las instituciones relacionadas con la administración de justicia deberían estar adecuadamente financiadas, y la comunidad internacional debería proporcionar un nivel superior de asistencia técnica y financiera. Incumbe a las Naciones Unidas hacer uso de los programas especiales de servicios de asesoría sobre una base de prioridad para el logro de una administración de justicia sólida e independiente. "74. La Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos hace un llamado a los gobiernos, a los organismos e instituciones competentes a aumentar considerablemente los recursos destinados a la creación de sistemas legales capaces de proteger los derechos humanos, y a las instituciones nacionales las que trabajan en este campo. Los protagonistas en el campo de la cooperación para el desarrollo deberían recordar la relación de mutuo reforzamiento entre desarrollo, democracia y derechos humanos. La cooperación debería basarse en el diálogo y la transparencia. La Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos también hace un llamado para la creación de programas globales, que permitiría utilizar bases de datos y personas con conocimientos especializados como recursos, destinados a fortalecer el imperio del derecho y de las instituciones democráticas." 7. En su comentario sobre el ICCPR, Manfred Nowak declaraba, en relación al Artículo 1: "(#4) ...La autodeterminación y el desarrollo están estrechamente relacionados. La incapacidad hasta ahora de alcanzar un nuevo orden económico internacional, la diferencia en permanente movimiento de espiral entre "sobredesarrollo" y subdesarrollo y la actual crisis de la deuda en los países del Tercer Mundo demuestra que la mayoría de los pueblos del Sur están aún lejos de una verdadera autodeterminación." "(#39) El derecho de los pueblos a disponer libremente de sus recursos naturales se aplica no sólo a otros Estados y empresas estratégicas sino también internamente: Los gobiernos de los Estados soberanos, o los Estados que tienen responsabilidades en la administración de territorios no autónomos o sometidos a mandatos no pueden desperdiciar materias primas a expensas de los intereses de los pueblos en cuestión, ni transferir el control de los recursos naturales a otros Estados o empresas extranjeras sin la correspondiente compensación que beneficie a estos pueblos. La autodeterminación económica interna, por lo tanto, está estrechamente relacionada con la autodeterminación política. Los gobiernos que hacen caso omiso sistemática y abiertamente de los derechos económicos (así como sociales y culturales) de sus ciudadanos violan el derecho de autodeterminación de sus pueblos tanto como aquellos que pisotean los derechos civiles y políticos..." NOWAK, M., 1993. Naciones Unidas. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Comentario. Engel: Estrasburgo-Arlington. 8. Haití, Mozambique, Tailandia y Estados Unidos han ratificado el ICCPR, pero no el ICESCR.