Nota biográfica El Dr Charles Manga Fombad es Profesor de Derecho en la Universidad de Botswana, Private Bag UB 07005, Gaborone, Botswana. Correo electrónico: fombadc@noka.ub.bw. Ha escrito extensamente sobre la legislación relativa a los medios de comunicación y el medio ambiente así como otros aspectos del derecho, en publicaciones internacionales. Su próxima publicación es "Corrupción endémica en Camerún: consecuencias y medidas de lucha" en Ronald Hope y Bornell Chikulo (dir.publ.) Corruption and Development in Africa: Lessons from Country Case Studies. Refrenar la corrupción en Africa: algunas enseñanzas de Botswana Charles Manga Fombad* 1. Introducción En los últimos años se ha intensificado la preocupación mundial por la corrupción, en especial en Africa. La corrupción como tal no es un fenómeno nuevo ni privativo de Africa. No obstante, en la medida en que se comprueba a diario que socava el desarrollo, se puede afirmar que sus consecuencias son más nocivas para las economías frágiles y en crisis de los Estados de ese continente. La gravedad de este problema sólo se puede comparar en la actualidad con los estragos del SIDA. Una indicación de la escala y el nivel de corrupción en los países africanos es el Indice de Apreciación de la Corrupción (IAC) de 1996 y 1997 de Transparency International, el índice más actualizado y fiable sobre la corrupción hasta el presente. En 1996, de los 54 países estudiados Nigeria, con un IAC de 0,69 sobre 10, fue clasificado como Estado más corrupto y ocupó el primer lugar. Kenya fue clasificado tercero, con un índice de 2,21 y Camerún sexto con 2,46. En 1997, Nigeria se mantuvo en el primer puesto con un mejor IAC que se había elevado a 1,76.1 Las presiones ejercidas sobre los gobiernos africanos para que lucharan contra la corrupción provinieron principalmente de dos fuentes2: en el plano interno, de la aparición de fuerzas prodemocráticas que desde 1990 han atraído a multitudes al debate político y ahora claman por una mayor apertura, transparencia y responsabilidad por parte del Gobierno. En el exterior, los donantes extranjeros y las instituciones internacionales ya no están dispuestos a tolerar prácticas corruptas, y supeditan la continuación del apoyo financiero a la demostración del ejercicio de la democracia, el buen gobierno y la responsabilidad. Muchos Estados africanos, a lo largo de los años, respondieron a estas presiones de distintos modos. En Botswana el Gobierno promulgó la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos en virtud de la cual se estableció un organismo de lucha contra la corrupción, la Dirección de Corrupción y Delitos Económicos (DCDE). Esta medida fue seriamente criticada en su momento y calificada de apresurada, inadecuada y vana3. En los dos últimos decenios un creciente número de países de Africa y de otras regiones intentaron de uno u otro modo crear organismos especializados a fin de erradicar la corrupción. En este artículo se analiza la naturaleza y el funcionamiento de la DCDE de Botswana así como las enseñanzas que se pueden extraer de su experiencia. Esto es particularmente importante pues la historia de los ensayos realizados por Estados africanos con diversos antídotos contra la corrupción ha sido larga, tortuosa y poco auspiciosa. 2. La política de lucha contra la corrupción Históricamente, las campañas africanas contra la corrupción han coincidido con periodos de cambio económico, político y social. El interés reciente que suscita corresponde al nuevo fervor de democratización general que barrió el continente en 1990. Sin embargo, a medida que el decenio se acerca a su fin, las esperanzas de un auténtico renacimiento democrático parecen desvanecerse. Es posible también que las cruzadas anticorrupción, al igual que la retórica sobre la democracia, hayan sido utilizadas por las pseudodemocracias africanas como oportuna cortina de humo para apaciguar a los donantes extranjeros y a las entidades financieras internacionales, al tiempo que proseguían con sus prácticas y políticas corruptas y autoritarias. Las publicaciones africanas sobre las estrategias de lucha contra la corrupción indican que en los intentos por reducirla al mínimo o eliminarla se utilizaron principalmente dos métodos4. El primero consistió en medidas destinadas a satisfacer las exigencias de la sociedad en cuanto a un justo castigo de los malhechores y en campañas de disuasión. Esto es común después de la toma del poder por los militares, cuando los funcionarios corruptos del régimen anterior son arrestados, detenidos y encarcelados y sus bienes confiscados. En algunos casos, los funcionarios corruptos son ejecutados. El ejemplo más vívido de los últimos tiempos fue la ejecución de tres ex Jefes de Estado por motivos de corrupción, después del primer golpe militar de Jerry Rawlings en Ghana5. Se han ensayado soluciones igualmente severas en Nigeria, Sierra Leona y muchos otros países africanos sin que se lograra un éxito notable o duradero. La segunda estrategia comprende reformas encaminadas a reforzar el cumplimiento de la ley o a fortalecer el comportamiento ético y acrecentar el sentido de responsabilidad de la población. Estos objetivos se han perseguido mediante intentos de modernizar el sistema judicial penal existente o la creación de entidades especializadas contra la corrupción. Las medidas más significativas adoptadas a este respecto fueron la introducción de códigos sobre el ejercicio de la autoridad para los funcionarios públicos, el establecimiento de tribunales especiales y la creación de organismos especializados contra la corrupción. La mayoría de los analistas convienen en que esas estrategias no han dado resultado. Inevitablemente las razones varían de un país a otro, en función de las diferencias en términos de causas, naturaleza, grado y consecuencias posibles de la corrupción así como de los distintos niveles de desarrollo económico, social y político. No obstante, también existen algunos obstáculos recurrentes a las campañas anticorrupción de la mayoría de los países de Africa. En primer lugar, demasiados países africanos adoptan medidas contra la corrupción por razones políticas puramente egoístas, como desacreditar regímenes anteriores y legitimar la apropiación del poder o arruinar la reputación de adversarios políticos. Con harta frecuencia los funcionarios no parecen estar realmente interesados por programas eficaces de erradicación de la corrupción, ya que utilizan a ésta como importante fuente de enriquecimiento personal y como medio para recompensar a sus seguidores. En segundo lugar, algunas reformas, aunque encomiables en principio, se superponen a un antiguo sistema social corrupto y, por consiguiente, tienen pocas posibilidades de surtir efecto6. Por ejemplo, la creación de instituciones especializadas dio a veces lugar al establecimiento de organismos burocráticos corruptos con escasas responsabilidades y amplios poderes discrecionales que propician abusos. En tercer lugar, el sistema judicial penal, que comprende la policía, la fiscalía y los tribunales, no ha sido capaz o no ha querido desempeñar su papel, principalmente debido a su vulnerabilidad a la corrupción. De hecho, las reformas que se limitaron a completar o sustituir disposiciones del Código Penal generalmente fracasaron. El derecho penal por sí solo, a este respecto, es un instrumento demasiado poco afinado para tratar la corrupción. Hace hincapié en la coacción y las sanciones antes que en la prevención, y asigna la carga de la prueba al Estado en relación con asuntos que se tratan generalmente de modo confidencial7. Son sobre todo las insuficiencias del sistema judicial penal las que indujeron a los gobiernos africanos a adoptar otras estrategias, como los organismos especializados contra la corrupción, cuya actuación hasta el presente no ha sido notable8. Ahora bien, fuera de Africa varios estudios han demostrado que esos organismos han logrado reducir notoriamente el nivel de corrupción, por ejemplo en Hong Kong (China), la India y Singapur9. ¿Hay alguna razón por la cual esos organismos no puedan trabajar en Africa? La evaluación que hemos hecho de los errores del pasado indica que no necesariamente. El análisis de la Ley de Botswana sobre Corrupción y Delitos Económicos (CDE), Ley, 1994 y de la Dirección de Corrupción y Delitos Económicos (DCDE) pondrá de manifiesto algunas de las dificultades con que tropiezan esas entidades y el modo en que se podrían superar. 3. La Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos y la función de la DCDE 3.1 Los antecedentes de la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos de 1994 Treinta años después de obtener la independencia, en 1966 Botswana había dejado de ser uno de los 25 países más pobres del mundo para convertirse en un país de ingresos medios con una de las economías de más rápido crecimiento en Africa. Este resultado excepcional se logró, y se pudo mantener, gracias a una gestión competente y eficaz realizada por una administración pública valorada por su "encomiable minuciosidad, disciplina y dedicación", y una gestión del sector público del desarrollo calificada de "una de las más exitosas de Africa"10. El PNB del país registró un crecimiento anual medio de 10% entre 1981 y 1991, lo que era extraordinario aun en relación con los niveles mundiales. Si bien el crecimiento menguó después de 1991, a raíz de una prolongada sequía y una disminución de la producción del sector minero, fuente de sus principales exportaciones, los índices de crecimiento actualmente estimados en 7% y 6,8% para 1996/97 y 1997/98 respectivamente, siguen atestiguando un crecimiento económico razonable en una época de crisis generalizada11. La veloz expansión económica de Botswana ha brindado innumerables oportunidades para la corrupción y el tráfico de influencias, que su sistema bastante riguroso de controles contables y de auditoría independiente no fueron capaces de impedir y combatir. De hecho, a partir de 1990 la reputación de decencia y honestidad del gobierno fue aniquilada por una serie de escándalos que involucraron a poderosas personalidades políticas y económicas. Ya se percibían signos ominosos de esta evolución en los florecientes años 80. En 1980, una Comisión Presidencial de Investigación sobre la asignación de las Haciendas de la Primera Zona de Desarrollo de Ngwaketse incriminó al anterior Presidente, entonces Vicepresidente. Se afirmó que se habían atribuido a su hermano tres haciendas en el marco del Programa Tribal de Tierras de Pastoreo, cuando en realidad no debería haber obtenido más de una12. Aunque el informe se debatió en el gabinete, no se adoptó ninguna medida a causa de las embarazosas ramificaciones políticas13. A raíz de los escándalos de 1990 se designaron varias comisiones presidenciales14. La primera efectuó una investigación sobre la concesión de un lucrativo contrato de suministro de material didáctico a las escuelas primarias del país, en condiciones altamente dudosas, a una empresa inexperimentada, International Project Managers (IPM). De resultas de varios importantes errores cuya responsabilidad fue atribuida por la Comisión a algunos funcionarios de alto nivel, se disiparon 27 millones de pulas (aproximadamente 6 millones de dólares). Otra Comisión Presidencial investigó en 1991 transacciones inmobiliarias ilícitas en aldeas periurbanas próximas de la capital, Gaborone, y halló pruebas del abuso de su cargo oficial cometido por algunos parlamentarios y ministros con miras a su enriquecimiento personal. El Vicepresidente y Ministro de Autoridades Locales y el Ministro de Agricultura, que también eran Presidente Nacional y Secretario General respectivamente del Partido de Gobierno -el Partido Democrático de Botswana (PDB)- fueron nominalmente designados y criticados en el informe de la Comisión. Tres meses después de su publicación fueron obligados a dimitir del Gobierno. En el informe también se señalaba que varias personas involucradas en las ventas ilícitas de tierras sostenían que no habían actuado mal puesto que "habían seguido el ejemplo de personas responsables"15. Una tercera Comisión Presidencial de Investigación que examinó las actividades de la Botswana Housing Corporation (BHC) reveló que se habían perdido millones de pulas en diversos proyectos cuestionables encaminados a construir una sede para la empresa y a edificar varias casas onerosas en Lobatse. Informó de que ministros y funcionarios de alto rango habían aprovechado la oportunidad para enriquecerse y que se habían adoptado muchas decisiones irresponsables. Aparte de estos tres casos, hubo varios otros en que los fondos del Estado fueron malversados. Por ejemplo, en el caso del Banco Nacional de Desarrollo de Botswana (BND), dirigentes políticos del partido de gobierno, entre ellos ministros, fueron responsables de la decadencia y la ruina del banco por contraer préstamos para los cuales no reunían las condiciones y que no pudieron reembolsar. Lo que despertó particularmente sospechas fue que, en algunas oportunidades, el gobierno había inyectado dinero en el banco, dado por perdidas deudas irrecuperables y aprobado indiscriminadamente el reescalonamiento de los préstamos. En este contexto se promulgó la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos de 1994 en respuesta a lo que el entonces Vicepresidente, Festus Mogae, calificó de "asunto grave" que requería "medidas extraordinarias"16. No hay que subestimar la importancia de este hecho. A diferencia de lo que sucede en muchos otros países africanos, en Botswana la existencia de la corrupción es no sólo abiertamente reconocida sino que se designan Comisiones Presidenciales de Investigación para explorar casos graves y sus conclusiones se publican. Igualmente inusual es la dimisión de ministros involucrados en actos de corrupción. La creación de la DCDE tan pronto después de la serie de escándalos espectaculares de corrupción a alto nivel pone de relieve la determinación del Gobierno de resolver el problema. ¿Fue éste un paso en la dirección correcta o, para citar al dirigente del principal partido de oposición, el Frente Nacional de Botswana (FNB), un mero intento de "curar los síntomas, no la enfermedad"?17. 3.2 Análisis general de la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos de 1994 Los principales objetivos de esa ley son: disponer la creación de la Dirección sobre Corrupción y Delitos Económicos (DCDE), instituir disposiciones exhaustivas para la prevención de la corrupción y facultar a la DCDE para investigar presuntos casos de corrupción y delitos económicos y asuntos conexos o incidentales. Por consiguiente, la Ley combina la acción directa contra la corrupción con la acción directa contra los delitos económicos, como la evasión de impuestos que lleva a la pérdida de ingresos para el gobierno. En este punto dos importantes cuestiones merecen un análisis más detenido: la capacidad de la DCDE de cumplir sus funciones, y el carácter "exhaustivo" de las disposiciones de la Ley en materia de prevención de la corrupción. Se reconoce generalmente que al menos cuatro condiciones deben reunirse para que un organismo de lucha contra la corrupción funcione con eficacia y eficiencia. Debe tener independencia operacional, política y financiera, estar facultado para promover investigaciones, contar con un fuerte apoyo político y, por último, funcionar dentro de un sistema en que los dirigentes políticos son considerados honestos y ejemplares18. En este artículo se analizará la eficacia de la DCDE a la luz de esas condiciones. Comenzaremos por el delicado tema de la independencia operacional, política y financiera. Por regla general esa independencia se mide, entre otras cosas, en función del mecanismo de designación del Director, la duración de su mandato y sus facultades. A este respecto la legislación de Botswana adoptó un enfoque más bien conservador. Con arreglo al Artículo 4.1 de la Ley, el Presidente tiene el poder exclusivo de nombrar al Director y puede hacerlo "según los términos y en las condiciones que estime apropiados". No se especifica la duración del cargo19. Además, en virtud del Artículo 47, "el Presidente puede, por reglamento, establecer reglas en general a los fines de dar efecto a las disposiciones" de la Ley. Estas son atribuciones más bien vagas y generales de las que se puede abusar con facilidad. Las posibilidades de que se haga un mal uso de estas facultades exorbitantes aumentan con el Artículo 22.1 en el que se exige al Director que presente al Presidente informes anuales sobre las actividades del organismo. Un Presidente autocrático podría utilizar fácilmente la DCDE como instrumento para intimidar y neutralizar a sus oponentes políticos. Un mecanismo de designación que asegure el apoyo consensual del Parlamento a la elección del Director y un sistema de rendición de cuentas basado en informes anuales al Parlamento podrían reducir claramente la posibilidad de abusos partidistas y reforzar la credibilidad del organismo. En la situación actual, la capacidad de la DCDE de funcionar independientemente requiere no sólo la buena voluntad y el compromiso personal del Presidente para con el cometido del organismo, sino también la determinación y el coraje del Director para no ceder a la intimidación, o a cualquier interferencia política real o potencial. Esto justifica en parte la crítica según la cual la Ley de 1994 fue una respuesta apresurada e inadecuada a la corrupción en Botswana. Al parecer, los legisladores reconocieron estas carencias. Por ese motivo, un año después, en la Ley sobre el Mediador se adoptaron medidas más concretas para asegurar la independencia del Mediador. Con arreglo al Artículo 2.2 de esa Ley, el Mediador debe ser designado por el Presidente previa consulta con el dirigente de la oposición. La duración de su mandato se establece en cuatro años en el Artículo 2.5 y, de conformidad con el Artículo 9.2, el informe anual sobre sus actividades se presenta al Parlamento. Su independencia financiera se garantiza en el Artículo 13 en el que se prevé que sus gastos serán sufragados por el Fondo de Consolidación. En comparación, la DCDE de Botswana no es ningún modelo de independencia. El intento de abarcar exhaustivamente el concepto de corrupción en la Ley de 1994, por encomiable e innovador que sea, genera algunas anomalías e incertidumbres. Por ejemplo, no se desprende claramente de la formulación de la Ley si algunas de las disposiciones que se superponen a disposiciones del Código Penal están destinadas a sustituir o completar a estas últimas20. Esto se complica por el hecho de que las sanciones previstas por la Ley son mucho más severas. ¿Puede un sospechoso cuyas actividades son investigadas por la policía y no por la DCDE, exigir ser enjuiciado según el régimen más moderado del Código Penal? Tal vez la característica más extraordinaria de la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos sea la muy amplia definición de estos conceptos mediante la noción de "remuneración". En el Artículo 23 de la Ley se estipula que una remuneración incluye: cualquier obsequio, beneficio, préstamo, honorario, recompensa o comisión consistentes en dinero o efectos de valor u otros bienes o intereses en bienes de cualquier índole; cualquier cargo, empleo o contrato; cualquier pago, finiquito, exoneración o liquidación de un préstamo, una obligación u otro compromiso, en forma total o parcial; cualquier otro servicio o favor, comprendida la protección contra cualquier sanción o incapacidad impuesta o temida o contra cualquier acción o proceso de carácter civil o penal disciplinario, ya entablado o no; el ejercicio o la abstención del ejercicio de cualquier derecho o poder u obligación; cualquier ofrecimiento, compromiso o promesa, condicional o incondicional, relativos a una remuneración tal como se define en las disposiciones de cualquiera de los párrafos anteriores. La Ley introduce con esta amplia definición de la corrupción un catálogo completo de nuevos delitos, respaldándolo con una gran variedad de normas y principios jurídicos inéditos o modificados sobre el tratamiento de los aspectos probatorios, de la investigación o la coacción, que a veces parecen estar en conflicto con normas y principios bien establecidos y aun con la Constitución21. Lo que tal vez sea excepcional es la importancia concedida a quienes impulsan la corrupción, en el marco de un planteamiento preventivo para la erradicación de la corrupción. Pese a su independencia limitada, se han asignado a la DCDE poderes más amplios que a ninguna otra institución encargada de hacer aplicar la ley. Veremos ahora de qué modo esos poderes le han permitido combatir la corrupción. 3.3 Los tres métodos de lucha contra la corrupción La mayoría de los analistas convienen en que la utilización de varios métodos que incluyan medidas a un tiempo preventivas y correctivas brinda la mejor posibilidad de contener la corrupción22. No obstante, es preciso sopesar siempre cuidadosamente la utilidad de esas medidas antes de aplicarlas, a fin de cerciorarse de que su costo no sea superior al de la propia corrupción. El objetivo fundamental ha de ser reducir las oportunidades de corrupción así como refrenar y sancionar a los sospechosos de haber cometido esos delitos. El principal desafío que plantea el establecimiento de organismos de lucha contra la corrupción es alcanzar adecuadamente este doble objetivo sin crear otro centro de corrupción burocrática dentro del propio organismo. Desde un punto de vista analítico, las facultades atribuidas a la DCDE en el Artículo 6 de la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos corresponden a tres grandes ámbitos: la investigación y el enjuiciamiento de los sospechosos, la prevención de la corrupción y la educación de la población acerca de los peligros de la corrupción. Esto constituye una triple ofensiva contra la corrupción. 3.3.1 La investigación y el enjuiciamiento de los sospechosos La principal función de la DCDE consiste en investigar y enjuiciar a personas presuntamente culpables de corrupción y delitos económicos. Según el Artículo 6 de la Ley, las investigaciones se pueden emprender a partir de informes sometidos a la DCDE por miembros de los departamentos públicos y gubernamentales, o bien de información acopiada por la propia DCDE. Además, en el párrafo 6.d) se autoriza a la DCDE a "investigar todo comportamiento de una persona que a juicio del Director, pueda estar relacionado con la corrupción o propiciarla" (subrayado por el autor). Estos son indudablemente poderes muy amplios, y es difícil justificar la concesión al Director de poderes ilimitados para investigar "cualquier comportamiento" que, según su opinión subjetiva, puede ser sólo "propicia" a la corrupción. Una vez más, existe un peligro real de que un Presidente poderoso y autocrático manipule a un Director crédulo para utilizar esos poderes a fin de chantajear e intimidar a sus oponentes políticos. Otra dificultad se plantea con el párrafo 6.e) que exige a la DCDE que "preste asistencia a todo organismo oficial encargado de hacer aplicar la ley en relación con la investigación de delitos vinculados a la deshonestidad o el fraude con los ingresos públicos". Esta disposición es muy vaga y no define claramente la relación entre la policía, que también está facultada para realizar investigaciones, y la DCDE, en caso de que surja un conflicto de competencias. Al margen de estas incertidumbres y dificultades, la DCDE tiene amplios poderes que facilitan sus investigaciones. Consisten esencialmente en la facultad de obtener información, proceder a arrestos y efectuar registros y confiscaciones. Son la naturaleza y el alcance de estos poderes los que dan a la DCDE su capacidad de intervención. Los poderes de la DCDE para obtener información son verdaderamente extensos. Por ejemplo, el Director puede pedir a cualquier persona que presente documentos como libros, registros, informes, datos almacenados electrónicamente en computadoras o de otro modo, u otros documentos relacionados con las funciones de un organismo público o privado, o que proporcione información o respuestas a todas las preguntas sobre esa información. La falta de respuesta, o la presentación deliberada de información falsa, constituyen un delito punible con un máximo de cinco años de cárcel o una multa de hasta 10.000 pulas (aproximadamente 2.000 dólares), o ambas sanciones23. Se puede exigir a un sospechoso que suministre una declaración escrita en la que enumere todos sus bienes muebles o inmuebles, especificando cuándo y cómo éstos fueron adquiridos, ya sea por compra, donación o legado24. Esta es una de las armas más poderosas utilizadas para investigar los nuevos delitos de posesión de recursos o bienes inexplicados o desproporcionados. En virtud del Artículo 34.1 corresponderá referirse a estos delitos cuando el Director tenga motivos suficientes para sospechar sea que una persona mantiene un nivel de vida superior al que corresponde a sus fuentes de ingresos o activos presentes o pasados conocidos, sea que controla o posee recursos pecuniarios o bienes igualmente desproporcionados. Con arreglo al Artículo 40, las pruebas relativas a esos recursos o bienes inexplicados o desproporcionados se pueden utilizar para corroborar el testimonio de un testigo al que el acusado aceptó o decidió conceder una remuneración. En efecto, los Artículos 7 y 8 de la Ley facultan al Director para obligar a cualquier organismo o institución a proporcionar información sobre una persona sospechosa "independientemente de las disposiciones de cualquier otra ley en contrario" y "de cualquier juramente de secreto"25. A este respecto cabe señalar dos puntos. En primer lugar, que tratándose de corrupción y delitos económicos, el Director tiene acceso a absolutamente todos los registros confidenciales de Botswana a menos que, como se estipula en el Artículo 15.2, el Presidente haya hecho una declaración escrita afirmando que el acceso a esa información puede atentar contra la seguridad nacional. Para que esta disposición no se pueda utilizar a fin de bloquear la investigación sobre la corrupción en las fuerzas armadas, serían necesarias pruebas plausibles de una amenaza real a la seguridad nacional y no la mera "opinión" del Presidente al respecto. El segundo problema que plantean estas disposiciones es que invalidan efectivamente ciertos principios jurídicos fundamentales como aquél que permite a un acusado guardar silencio, y aquel que reconoce su derecho a no incriminarse proporcionando información que pueda ser utilizada contra él. Otra importante norma relacionada con la pertinencia y la admisibilidad de las pruebas, aquella que requiere que el testimonio de un cómplice sea corroborado, es abolida por el Artículo 41 de la Ley26. Estas no son normas de derecho sacrosantas e inflexibles y pueden ser sustituidas o ajustadas si con ello se mejora el curso y una sana administración de la justicia. La preocupación real es que existan suficientes controles para evitar posibles abusos de esos amplios poderes. También se ha conferido a la DCDE la facultad de arrestar sin mandamiento judicial a cualquier persona de la que se sospecha razonablemente que ha cometido o está a punto de cometer un delito en virtud de la Ley. Se autoriza el uso de la fuerza en la medida que sea razonable en las circunstancias en que se efectúa el arresto27. Toda persona arrestada debe ser llevada a un cuartel de policía en cuanto sea "factible" y debe ser tratada de conformidad con lo dispuesto en la Ley sobre Procedimientos e Investigación en materia Penal28. Esta ley prohibe utilizar como prueba contra una persona acusada una confesión efectuada a un funcionario de la policía, a menos que sea reiterada o confirmada ante un magistrado u oficial de justicia. En la práctica, los magistrados u oficiales de justicia sea no están disponibles para cumplir esa función o bien son renuentes a participar como testigos en juicios que conducirán colegas suyos29. Por esta razón, la DCDE ha pedido que se modifique la ley de un modo que acelere el procedimiento al tiempo que respete los derechos humanos y el derecho al silencio del acusado, aceptando como prueba las confesiones realizadas por sospechosos y grabadas electrónicamente30. Por último, el poder de registro y confiscación permite registrar a toda persona arrestada en virtud del Artículo 10 de la Ley, así como registrar los locales en que fue arrestada. Todo aquello que se considere como prueba o de lo que se presuma que contiene una prueba de cualquier delito previsto en la Ley puede ser confiscado y retenido31. No obstante, es preciso obtener un mandamiento de registro para entrar en cualquier local, lugar, embarcación u otros lugares de los que se presume razonablemente que contienen pruebas de un delito previsto en la Ley, y registrarlos. Cuando determinadas exigencias especiales lo requieren -por ejemplo, cuando existe un riesgo de que la prueba sea destruida, ocultada o trasladada fuera de la jurisdicción- el registro y la confiscación pueden ser realizados sin mandamiento. Se puede utilizar la fuerza que se estime razonable y necesaria en esas circunstancias32. Sin embargo, esos poderes no se pueden ejercer, de conformidad con el Artículo 15.2, para obtener acceso o ingreso cuando el Presidente ha indicado en una declaración escrita que ello puede atentar contra la seguridad nacional. El Director de la DCDE puede pedir a un magistrado que ordene que se le entreguen los documentos de viaje de cualquier persona que esté siendo investigada en virtud de la Ley33. Los casos investigados por la DCDE pueden culminar con un enjuiciamiento, la determinación de que no existen pruebas de un delito penal o la decisión de que no existen pruebas suficientes de un delito penal sobre las cuales basar un enjuiciamiento. El enjuiciamiento de los casos investigados sólo puede llevarse a cabo previo consentimiento del Fiscal General. En general, antes de cerrar un caso la DCDE examina la posibilidad de efectuar un estudio de los problemas y las carencias puestos de manifiesto desde el punto de vista de la prevención de la corrupción. También estudia la posibilidad de remitirse a las autoridades competentes cuando se pueden adoptar medidas disciplinarias o de otra índole con respecto a asuntos descubiertos en el marco de su investigación34. Los amplios poderes de investigación cuentan, como ya se ha señalado, con el respaldo de la introducción de algunos principios jurídicos, presunciones e inmunidades novedosos y un tanto discutibles. En virtud del Artículo 21, se confiere inmunidad a los funcionarios de la DCDE "con respecto a cualquier acto u omisión efectuado de buena fe en el ejercicio de" las funciones que les atribuye la Ley. Esta inmunidad parcial se basa probablemente en consideraciones de política pública y de buena administración de la justicia que requiere que los fiscales no sean desalentados en su labor por el temor a una acusación de negligencia, a menos que el demandante pueda asumir la pesada carga de demostrar la mala fe. En el Artículo 41 se estipula que "no obstante cualquier norma jurídica o práctica en contrario", ningún testigo en un proceso relativo a un delito contemplado en la Ley será considerado cómplice debido solamente a un pago o entrega de cualquier remuneración efectuados por él o a él, por cuenta de la persona acusada. La consecuencia es que se sustituye el principio fundamental de que el testimonio de un cómplice debe ser corroborado al menos con algunos datos concretos, puesto que un cómplice que coopera con las investigaciones es considerado como una víctima antes que como un delincuente35. Otro instrumento introducido para facilitar las investigaciones y los procesamientos es el reconocimiento y la protección de los informadores o lo que se denomina generalmente delación. A este respecto, los párrafos 1) y 2) del Artículo 45 establecen que en ausencia de un testimonio falso realizado deliberadamente, "no se obligará [a un testigo] a revelar el nombre o la dirección de ningún informador, ni a declarar nada que pueda conducir a su descubrimiento". Los informadores o delatores suelen ser colaboradores que se encuentran en una posición idónea para observar y desvelar prácticas corruptas y necesitan que se proteja el carácter confidencial de su condición de informadores contra su descubrimiento y posibles represalias. 3.3.2 La prevención de la corrupción La base de la prevención de la corrupción reside en los apartados f), g) y h) del Artículo 6 que faculta a la DCDE para: -examinar los métodos y los procedimientos de los organismos públicos a fin de facilitar el descubrimiento de prácticas corruptas y asegurar la revisión de los métodos de trabajo o procedimientos que, a juicio del Director, pueden propiciar prácticas corruptas -instruir, asesorar y ayudar a toda persona que lo solicite sobre los modos en que esa persona puede eliminar las prácticas de corrupción, y -asesorar a los jefes de organismos públicos sobre los cambios de prácticas o procedimientos compatibles con la ejecución efectiva de las tareas de esos organismos públicos, que el Director estima necesarios para reducir la probabilidad de que se instauren prácticas corruptas. A este respecto, los legisladores de Botswana evitaron uno de los principales escollos de la legislación africana contra la corrupción, que tendía a basarse demasiado en medidas jurídicas o de ejecución y prestaba insuficiente atención a las políticas preventivas. Esta tendencia condujo a menudo a la represión y a abusos del poder de coacción que dieron lugar a la aparición de una nueva corrupción36. A este respecto el objetivo de la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos parece ser el establecimiento de un sistema nacional de integridad destinado a impedir que la corrupción tenga lugar. La DCDE creó un Grupo de Prevención de la Corrupción (GPC) que, tras investigar las prácticas y los procedimientos de los departamentos gubernamentales y los organismos públicos, determinó ámbitos vulnerables que brindan oportunidades de que surjan prácticas corruptas. Son los siguientes: compras y llamadas a licitación en el sector de la construcción compra y mantenimiento de vehículos asignación de viviendas públicas administración de fondos de previsión administración de programas de asistencia médica asignación de tierras, y concesión de diversas licencias y autorizaciones37. El Grupo de Prevención de la Corrupción realiza generalmente sus tareas en estrecha colaboración con el departamento o el organismo interesados. Una vez que se ha recabado información y se han localizado las posibilidades de corrupción, dicho Grupo procede a una revisión y diseño de los métodos de trabajo a fin de eliminar esas posibilidades y formula recomendaciones para aumentar la eficacia y la rentabilidad. En 1996 se invitó al Grupo a investigar y presentar un informe acerca de los procedimientos de recepción, procesamiento y solución de reclamaciones aplicados por el Fondo de Seguros de Automóviles de Botswana, después de que en éste hubieran surgido problemas a raíz de cambios en la dirección. Una de sus recomendaciones se refería a las maneras de reducir al mínimo la posibilidad de que se presenten reclamaciones fraudulentas. El Grupo emprendió asimismo un estudio del procedimiento de recepción y evaluación de licitaciones y la ulterior concesión de contratos por los Consejos Agrarios de Tawana y Chobe, y sobre el derecho de explotar campamentos turísticos en algunas de las zonas de caza controladas en la Reserva de Caza de Moremi y el Parque Nacional de Chobe38. Al margen de sus actividades oficiales, el Grupo de Prevención de la Corrupción presta servicios consultivos y, en 1996, proporcionó asesoramiento sobre la concesión y administración de los grandes contratos de construcción y los procedimientos de licitación para los contratos relativos a los suministros. Un aspecto importante de su labor ha sido la promoción de códigos de conducta y códigos éticos destinados a los organismos públicos y privados. Se presentó al Parlamento un documento en el que se proponía adoptar una política que exigiera a todos los ministros y parlamentarios una declaración formal de sus bienes e intereses privados. Se debatió una moción parlamentaria similar tras lo cual el Gobierno decidió abrir un registro con este fin. Habida cuenta de las vacilaciones pasadas del Gobierno sobre este tema, parecería que sólo una ley que diera carácter obligatorio a esas declaraciones podría impulsarlo a abrir el registro39. Recientemente el Grupo de Prevención de la Corrupción propuso una norma gubernamental sobre la responsabilidad del personal directivo y está obrando para incluir aspectos de ética y responsabilidad en las Directrices Administrativas revisadas y la Carta del Servicio Público. Aún están en curso de examen las recomendaciones dirigidas al Gobierno acerca de los procedimientos para verificar la calificación de los candidatos para un empleo público40. 3.3.3 Educación de la población El apoyo de la población es esencial para el éxito de cualquier estrategia anticorrupción y sólo se puede conseguir mediante la educación. A este respecto, en los apartados i) y j) del Artículo 6 la Ley de 1994 dispone que la DCDE debe instruir a la población acerca de los perjuicios que ocasiona la corrupción y obtener e impulsar el apoyo público en esta labor. La DCDE ha recurrido a los medios de comunicación nacionales en una campaña de sensibilización pública. Procuró fomentar el profesionalismo y otras actitudes positivas en favor de una mayor integridad en la vida pública centrando la atención en los daños que causa la corrupción, el hecho de que la corrupción supone robar el dinero público y el deber de los ciudadanos de informar sobre comportamientos corruptos de los funcionarios. Se utilizaron programas radiofónicos, carteles, panfletos y otros artículos de promoción así como anuncios publicitarios en periódicos y revistas utilizando frases y temas atractivos a fin de educar y alentar a la población a notificar todo acto de corrupción a la DCDE. Este organismo también empleó ese medio para explicar su cometido y promover su imagen de eficiencia e imparcialidad, y expresar su voluntad de enjuiciar a todas las personas corruptas de la sociedad, independientemente de su condición. 4. Evaluación crítica de la DCDE Es conveniente empezar esta evaluación con un análisis del último informe sobre las actividades de la DCDE, que abarca sus dos primeros años de existencia41. Desde su creación en septiembre de 1994 hasta el 1º de enero de 1997, la DCDE recibió 2.276 informes. Se iniciaron investigaciones con respecto a solamente 828 de éstos y los demás se trataron de otras maneras, principalmente porque no correspondían a las funciones del organismo. Por ejemplo, de los 963 informes presentados en 1996 que no se ajustaban a sus competencias, se remitieron 691 a otros departamentos u organismos gubernamentales con fines de información y posible acción. El 1º de enero de 1997 el número total de casos era de 536, 65 de los cuales se encontraban aún ante los tribunales, mientras que 39 informes de la Fiscalía se habían sometido a la consideración del Fiscal General. En 37 casos, aunque las pruebas no bastaron para proceder a un enjuiciamiento, las investigaciones habían aportado elementos suficientes para justificar su transmisión al departamento gubernamental o a la autoridad competentes a fin de que se iniciara una acción disciplinaria. En este periodo bienal se hizo comparecer ante los tribunales a un total de 141 personas, pero sólo 75 de ellas fueron procesadas. Entre ellas, 59 (esto es, 79%) fueron condenadas; 13 fueron absueltas, una fue amonestada y dos se fugaron antes del juicio. Se recaudaron unos 5 millones de pulas (aproximadamente un millón de dólares) en concepto de multas, incautaciones, confiscaciones e impuestos. Aunque la elevada proporción de condenas puede ser indicativa de la minuciosidad de las investigaciones de la DCDE, es muy preocupante que 66 casos no hayan sido resueltos y que varios otros estén pendientes de la decisión del Fiscal General en cuanto a la aprobación o no del enjuiciamiento en virtud de la Ley. ¿Cómo hace frente a las críticas la DCDE, que actúa de conformidad con lo dispuesto en la Ley? Según su primer Director, se esperaba que la DCDE recibiera inicialmente como mínimo mil informes por año42. Aunque no estuvo lejos de alcanzar este objetivo durante su primer año las medidas adoptadas al margen de la creación del propio organismo fueron bastante inadecuadas para asegurar un tratamiento fluido y expedito de los casos tras su investigación por la DCDE, a partir del momento en que los expedientes llegaban a la Fiscalía General. En realidad, no se pudo sacar el máximo provecho de la creación de la DCDE principalmente a causa de los retrasos que se produjeron en la Fiscalía General con el estudio de los informes que se le sometían, y de la acumulación de casos resultantes de la labor del organismo pendientes ante los tribunales. Ni la plantilla de personal de la Fiscalía General, donde 50% de los casos de la División de Enjuiciamiento provienen ahora de la DCDE, ni el personal de los tribunales fueron ampliados para tomar en cuenta el previsible aumento de la carga de trabajo. Este hecho demuestra claramente que la DCDE está supliendo una grave deficiencia en el sistema de administración de la justicia penal, en especial en relación con la corrupción y los delitos económicos. Algunos de los problemas actuales se podrían haber evitado si los legisladores hubieran anticipado y tomado las medidas apropiadas con respecto al inevitable aumento de la carga de trabajo de la Fiscalía General y los tribunales. Un récord de 5 millones de pulas procedentes de multas, confiscaciones, incautaciones e impuestos y un índice de condena de 79% de los enjuiciados son resultados impresionantes, pero los críticos y los cínicos han señalado que se coge y enjuicia principalmente a los subalternos, mientras los peces gordos no son molestados. Esta es una crítica que no se puede ignorar fácilmente. Botswana es peculiar en Africa no sólo por la baja incidencia general de la corrupción sino por el hecho de que ésta es de carácter esencialmente elitista. Es paradójico que aunque posiblemente haya menguado la expansión de la corrupción de alto nivel que dio lugar a la promulgación de la Ley de 1994, casi ningún pez gordo ha caído en las redes de la DCDE. Hechos relativamente recientes siguen demostrando que la corrupción de la elite está muy activa y próspera en Botswana. En 1997 se denunciaron irregularidades financieras en las compras de ganado destinadas a sustituir 300.000 reses de Ngamiland destruidas en el marco de una campaña oficial de erradicación de una enfermedad pulmonar, y algunos funcionarios fueron acusados de haber recibido de los proveedores sustanciales comisiones en ganado y en dinero43. Hubo quienes se sorprendieron cuando las mejores tierras junto a la recientemente inaugurada autopista Trans-Kgalagadi fueron asignadas a algunos parlamentarios, pese a que el Consejo quería las tierras44. Al comienzo de este año se formularon acusaciones de deshonestidad y posibles conflictos de intereses con respecto a la decisión de la Autoridad de Telecomunicaciones de Botswana, un organismo público, de conceder licencias a ciertas empresas para la explotación de los teléfonos celulares45. Como se señaló en el periódico Gazette en 1995, los continuos informes sobre la corrupción de alto nivel en Botswana eran exagerados o bien la DCDE "pescaba en aguas equivocadas"46. En 1997, en lo que fue posiblemente el único caso destacado llevado al tribunal por la DCDE, un ex secretario permanente interino del Ministerio de Hacienda fue condenado a 3 años de cárcel por haber obtenido fraudulentamente dinero del Fondo de Seguros de Automóviles cuando era su Director General. Inicialmente se le imputaron cuatro cargos de robo pero después de que se hubiera confesado culpable al menos del último cargo, los otros tres fueron abandonados. En consecuencia, benefició de una sentencia indulgente, ya que se suspendieron dos años de la condena de prisión47. El nuevo Director de la DCDE, que asumió sus funciones en abril de 1997, prometió vencer la persistente sospecha de que el organismo se centra solamente en los delincuentes en pequeña escala antes que en individuos eminentes en los negocios o la política. La credibilidad y legitimidad de la DCDE como organismo eficaz de lucha contra la corrupción depende de su capacidad de presentar una imagen de imparcialidad, que hasta ahora no ha logrado dar de modo convincente. Con sus amplios poderes independientes de investigación, no se puede decir que la DCDE no tenga conocimiento de las frecuentes acusaciones de corrupción en los círculos influyentes, a no ser que exista alguna mano invisible que le impide intervenir. Se han expresado dudas en cuanto a la adecuación de la DCDE para contrarrestar la corrupción de la elite actualmente prevaleciente en Botswana48. Se ha argumentado que las dificultades no están vinculadas a la estrategia adoptada sino más bien a su concepción y aplicación. En 1983 el Comisario Peter Williams, de la Comisión Independiente de Hong Kong contra la Corrupción (ICAC), refiriéndose a las condiciones en que se justificaría que un país estableciera un organismo independiente contra la corrupción, afirmó: El estado de corrupción de una sociedad determinada debe haber alcanzado un nivel crítico o traumático suficiente para convencer a las autoridades de que para combatirla es necesario un nuevo organismo encargado de velar por el cumplimiento de la ley49. No obstante, a juicio del autor, sería arriesgado esperar que la corrupción sea sistémica o epidémica o -para utilizar la expresión más exótica del Comisario Williams- haya "alcanzado un nivel crítico o traumático". ¿Cómo se determina ese nivel? La corrupción en Botswana, aunque de ningún modo endémica o institucionalizada, es tan peligrosa como cualquier otra, si no lo es más. En efecto, un jefe corrupto está comprometido y pierde autoridad moral para criticar o sancionar a sus subordinados corruptos. Como lo hemos observado con respecto al escándalo de 1992 relativo a transacciones agrarias ilícitas en aldeas periurbanas próximas de Gaborone, muchos ciudadanos ordinarios de Botswana participaron en la operación porque se sentían protegidos por los altos funcionarios involucrados en la estafa. La DCDE, con la flexibilidad que le confieren sus medidas preventivas y correctivas, es en esas circunstancias un remedio apropiado para frenar la corrupción generada por la elite en Botswana. Las dificultades con que tropieza pueden deberse a que no se le haya dado la independencia requerida para permitirle atrapar a los peces gordos. En vista de que el éxito de la DCDE y otros organismos similares depende en gran medida de dirigentes políticos considerados de máxima integridad por la población, sería un error vincular demasiado estrechamente su futuro a esos dirigentes. Como se ha dicho, el Director de la DCDE es designado por el Presidente y, puesto que le presenta informes anuales, es probable que solamente sea responsable ante él. Aunque mantener a la DCDE en el ámbito de la presidencia puede facilitar la cooperación de todos los otros departamentos gubernamentales y organismos públicos, esta situación subordina demasiado la eficacia y eficiencia del organismo a la benevolencia del Presidente. Es mucho más seguro concebir una institución que sobreviva a los dirigentes actuales y tenga sin embargo suficiente poder e independencia para funcionar eficazmente. Además de las sanciones draconianas contempladas por la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos, se han señalado los poderes excepcionalmente amplios conferidos a la DCDE. Hay muchas maneras de abusar de éstos y, no obstante, en la Ley no se prevé ningún mecanismo satisfactorio para evitar que se produzcan posibles abusos. Habida cuenta del secreto que suele rodear a la corrupción, de la que prácticamente no hay testigos ni quedan indicios, es comprensible y probablemente conveniente que se adopten algunas medidas extraordinarias para responder a este problema. Sin embargo, es menester que esas medidas se apliquen, de manera visible, parcamente y sólo cuando es absolutamente necesario. Partiendo de esas preocupaciones, la propia DCDE pidió que se estableciera un Comité Presidencial de Evaluación encargado de analizar su labor y asegurar a los escépticos que sus considerables poderes no son mal utilizado50. Su credibilidad se reforzaría probablemente si la DCDE tuviera que rendir cuentas y presentar sus informes anuales al Parlamento antes que al Presidente. Puesto que la función del Parlamento de Botswana en la formulación de políticas nacionales es bastante pasivo a causa de la dominación del PDB desde la independencia, puede ser necesario constituir un comité restringido en que el partido de gobierno y la oposición estén representados por igual a fin de supervisar y controlar las actividades de la DCDE. La función de la DCDE en la incipiente democracia de Botswana es demasiado importante para exponerla a una manipulación partidista. 5. Enseñanzas y perspectivas Botswana no ha encontrado la solución definitiva para detener la corrupción, y tampoco existe tal solución ideal en ninguna parte. No obstante, sería demasiado fácil desechar la DCDE como uno de los numerosos experimentos africanos en materia de lucha contra la corrupción que está condenado a fracasar. Se pueden extraer algunas enseñanzas de su breve experiencia. En primer lugar, como lo advirtió Thomas Jefferson hace tiempo, es menester actuar contra la corrupción antes de que ésta se apodere de todos. Es mejor, dijo, mantener al lobo fuera del redil y no confiar en quitarle sus dientes y garras una vez que ha entrado51. Por esa razón, sería ilusorio esperar que la corrupción alcance un supuesto "nivel crítico o traumático" antes de que se adopten medidas radicales, como el establecimiento de un organismo de lucha contra la corrupción. Mientras los teóricos siguen dilucidando las estrategias específicas que disminuirían las posibilidades de corrupción de bajo o alto nivel, modelos existentes como la DCDE de Botswana pueden obrar eficazmente para controlar ambas formas de corrupción siempre que se les proporcione la necesaria independencia financiera, política y funcional. De otro modo, un organismo de esa índole se convertirá en un "guardián amordazado", un "cruzado sin espada" o en un instrumento que utilizará la clase dirigente para aferrarse al poder y la riqueza denegando a otros el acceso a ellos. En segundo lugar, si se parte de la premisa de que la prevención de la corrupción puede ser más eficaz y probablemente mucho menos costosa que los enjuiciamientos, los organismos anticorrupción proporcionan un marco institucionalizado dentro del cual numerosos gobiernos africanos pueden infundir en la vida pública una cultura basada en principios y, según una hipótesis optimista, refrenar el nepotismo, el clientelismo y el favoritismo. De hecho, la corrupción y los abusos de poder están ahora demasiado profundamente arraigados y son demasiado complejos como para poder ser superados por campañas "en una sola fase", medidas ad hoc o el proceso ordinario de enjuiciamiento penal. Siempre que se adopte la estrategia correcta, un dirigente decidido a eliminar la corrupción ya no puede correr el riesgo de ser "expulsado, derrocado o aislado por el poder de burocracias atrincheradas y las fuerzas más amplias de la estratificación social"52. Ello requerirá incorporar estrategias de prevención de la corrupción como nuevo elemento esencial del arsenal de la democracia participativa. En tercer lugar, una legislación anticorrupción precipitada o fragmentaria, en especial cuando, como en el caso de Botswana, es concebida en respuesta a un escándalo, generalmente no va bastante lejos. La creación de un organismo de lucha contra la corrupción no es un fin en sí mismo; debe formar parte de reformas del sistema judicial, o al menos traerlas aparejadas, en especial en los servicios de la fiscalía. Los organismos anticorrupción deben tener por objeto completar y fortalecer el sistema ordinario de enjuiciamiento antes que sustituirlo o duplicarlo y no competir con él. Además, el conjunto de reformas debe incluir la creación de otras instituciones como un mediador para investigar las quejas de la población contra la injusticia y la mala administración, y una entidad de control como un Auditor General para garantizar la integridad financiera. Esto requiere una definición clara y cuidadosa de las funciones, que no se puede efectuar apresuradamente. En cuarto lugar, la lucha contra la corrupción no suele atraer a las personas más brillantes y más ambiciosas53. Para mantener a los empleados de esos organismos altamente motivados e incorruptibles, es preciso establecer incentivos razonables a fin de allegar y conservar los mejores talentos. Se podría establecer un sistema de distribución de una parte del dinero recuperado, o algún otro incentivo similar. Se considera milagroso el proceso por el cual los británicos se extrajeron de la maraña de la corrupción para establecer lo que muchos conceptúan como uno de los servicios públicos más cabalmente honestos y uno de los sistemas democráticos más justos54. Con ello se demuestra que la corrupción no está condenada a ir de mal en peor. La relativa incorruptibilidad de Botswana según las normas africanas es excepcional. Es probable que se necesiten muchos años y notables esfuerzos concertados para controlar la corrupción endémica y sistémica que afecta a la mayoría de los países africanos. Las repercusiones de la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos y la DCDE pueden contribuir a disminuir la incidencia de la corrupción de bajo nivel en Botswana, pero no puede decirse otro tanto de la incidencia de la corrupción de alto nivel que sigue ocupando la primera plana. Como cualquier mal hábito, la corrupción es más fácil de evitar que de erradicar. Si no se reorienta la actual vigilancia para reducir aún más las posibilidades de corrupción, y asegurar que se enjuicie a todas las personas corruptas independientemente de su cargo o condición, las ominosas semillas de la corrupción de la elite pueden propagarse tan rápido que en pocos años Botswana puede ser víctima del debilitante flagelo de la corrupción generalizada e institucionalizada. Traducido del inglés Notas * Este artículo trata de nuevo el tema de la RICS No.149 (septiembre 1996) "La corrupción en las democrácias occidentales". 1. Véase, para más información, Transparency International, TI Annual Report 1996 y TI Annual Report 1997, Berlin, Transparency International. 2. Simon Coldham, "Legal responses to state corruption in Commonwealth Africa", Journal of Africa Law 39 (2), 1995, pág. 115. 3. El debate relativo a la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos fue acrimonioso y cinco de los 34 miembros del Parlamento se retiraron en señal de protesta. Para más información, véase Kenneth Good, Realizing Democracy in Botswana, Namibia and South Africa. Pretoria: Africa Institute of South Africa, 1997. págs. 125-127 y E.K. Quansah, "The Corruption and Economic Crime Act, 1994 of Botswana" Journal of Africa Law 38 (2), 1994, págs. 191-196. 4. Para más información, véase John Mukum Mbaku, "Bureaucratic corruption in Africa: The futility of cleanups" Cato Journal 16 (1), 1996, págs. 99-115; Kempe Ronald Hope, African Political Economy. Contemporary Issues in Development. Nueva York: M.E. Shape, 1997, págs. 147-159; y Robert Williams, Political Corruption in Africa. Aldershot: Gower Publishing Co. 1987, págs. 106-126. 5. Véase Robert Williams, Loc.cit. en nota 4, págs. 108-109. 6. Véase H.D. Dlakwa, "Salient features of the 1988 civil service reforms in Nigeria". Public Administration and Development 12, 1992, pág. 297. 7. Véase Petter Langseth, Rick Stapenhurst y Jeremy Pope, "The role of a national integrity system in fighting corruption" Commonwealth Law Bulletin 1 & 2 (23), 1997, pág. 508. 8. Véase Simon Coldham, loc. cit. en nota 2, pág. 120. 9. Para más información, véase Robert Klitgaard, Controlling Corruption. Berkeley: University of California Press, 1988; Vinod Paravala, Interpreting Corruption. Elite Perspectives in India. Nueva Delhi: Sage Publications, 1996; y John Quah, "Singapore's experience in curbing corruption", en Heidenheimer Arnold, Johnston Michael y LeVine Victor (dir. publ.), Political Corruption. A Handbook. New Brunswick: Transaction Publishers, 1989, págs. 841-853. 10. Nimrod Raphaeli, Jacques Roumani y A.C. Mackellar, Public Sector Management in Botswana. Washington D.C.: Banco Mundial, 1984. 11. Véase Barclays Bank of Botswana Ltd, Barclays Business Guide to Botswana 1997/1998, Gaborone: Barclays Bank of Botswana Ltd, 1997, y The Economist Intelligence Unit, Country Profile: Botswana and Lesotho 1997-1998. Londres: Redhouse Press, 1997. 12. Véase John D. Holm "Botswana: A paternalistic democracy" en Larry Diamond, Juan J. Linz y Seymour Martin Lipset (dir. publ.) Democracy in Developing Countries. Vol. II. Africa. Boulder, Colorado: Lynne Reinner Publishers, 1998, págs. 197-199. 13. Ibid. pág. 213 nota 64. 14. Para un debate pormenorizado al respecto, véase Kenneth Good, "Corruption and mismanagement in Botswana: A best-case example?" Journal of Modern African Studies 32 (3), 1994, págs. 499-521. 15. Ibid. pág. 502. 16. Véase Kenneth Good, Realizing Democracy in Botswana, Namibia and South Africa. loc. cit. en nota 3, pág. 125. 17. Ibid. 18. Véase Petter Langseth et. al., loc. cit. en nota 7, pág. 514. 19. En cambio, en virtud del Artículo 6 de la Ley sobre Corrupción promulgada en Zambia en 1980, el Comisario que dirige la Comisión contra la Corrupción establecida por la Ley y su Adjunto son designados por el Presidente de la República, a quien rinden cuentas. No obstante, deben cumplir con los requisitos que se exigen a los jueces del Tribunal Supremo, y su mandato y la duración de éste son similares a los de los jueces del Tribunal Supremo. 20. Véanse ejemplos conexos en E. K. Quansah, "The Corruption and Economic Crime Act, 1994 of Botswana", loc. cit. en nota 3 pág. 192. 21. Para más información, véase ibid. y Simon, Coldham, "Legal responses to state corruption in Commonwealth Africa". loc. cit. en nota 2, págs. 124-125. 22. Véase Robert Klitgaard, Controlling Corruption. loc. cit. en nota 9, págs. 168-223. 23. Artículos 7 y 18.2 de la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos de 1994. 24. Artículo 8.1, apartado a, inciso i) ibid. 25. Artículos 8.1, apartado c) y 8.2 ibid. 26. Véase E. K. Quansah, "The Corruption and Economic Crime Act, 1994 of Botswana". Loc. cit. en nota 3. 27. Artículo 10 de la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos de 1994. 28. Véase la Ley sobre Procedimientos e Investigación en materia Penal, Cap. 01:02. 29. DCEC, Annual Report 1996. Gaborone: Government Printer, 1997, págs. 22-23. 30. Ibid. pág. 23. 31. Artículo 11 de la Ley sobre Corrupción y Delitos Económicos de 1994. 32. Artículos 13, 14 y 15.1 ibid. 33. Artículos 16 y 17 ibid. 34. DCEC, Annual Report 1996. Loc. cit. en nota 29, pág. 29. 35. Véase E. K. Quansah, "The Corruption and Economic Crime Act, 1994 of Botswana" loc. cit. en nota 3 pág. 195. 36. Véase Petter Langseth et. al., loc. cit. en nota 7, pág. 507. 37. DCEC, Annual Report 1996. Loc. cit. en nota 29, pág. 39. 38. ibid. pág. 41. 39. Véase Kenneth Good, Realizing Democracy in Botswana, Namibia and South Africa. loc. cit. en nota 3, pág. 133. 40. DCEC, Annual Report 1996. loc. cit. en nota 29, pág. 42. 41. ibid. 42. Véase la conferencia de prensa reseñada en Gazette, 8 de marzo de 1995. 43. Véase The Economist Intelligence Unit, Country Report: Botswana and Lesotho. loc. cit. en nota 11, pág. 19. 44. Véase The Guardian, 20 de marzo de 1998. 45. Véase The Mirror, 10 de marzo de 1998. 46. 8 de marzo de 1995. 47. The Economist Intelligence Unit, Country Report: Botswana and Lesotho. loc. cit. en nota 11, pág. 19. 48. Véase Kenneth Good, "Corruption and Mismanagement in Botswana: A best-case example?" loc. cit. en nota 14, pág. 521 nota 84. 49. Citado por Robert Klitgaard, Controlling Corruption. loc. cit. en nota 9, pág. 120. 50. DCEC, Annual Report 1996. loc. cit. en nota 29, pág. 20. 51. Citado en John Kramer, "Political corruption in the USSR", The Western Political Quarterly 30 (2), 1997, págs. 213-224. 52. Véase Ernest Hasch, "Accumulators and democrats: Challenging state corruption in Africa". Journal of Modern Africa Studies 31 (1), 1991, pág. 46. 53. Véase Robin Theoland, Corruption, Development and Underdevelopment. Basingstoke: Macmillan Press Ltd, 1990, pág. 143. 54. Para más información, véase Carl J. Friedrich, The Pathology of Politics: Violence, Betrayal, Corruption, Secrecy and Propaganda. Nueva York: Harper & Row, 1972, págs. 127-141.