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Nota
biográfica Patrick Watt es investigador
y trabaja en el Finance and Social Policy Team of the Policy Department, Oxfam,
274 Banbury Poad, Oxford OX2 7DZ, UK. Sus principales intereses giran en torno
a la educación básica, el trabajo de los niños y los aspectos financieros del
desarrollo, especialmente en África del Sur. Su próxima publicación lleva por
título Equity, Social Investment and
Poverty Eradication, 1999. Los presupuestos para la educación
primaria en el siglo XXI Patrick Watt Introducción En todo el mundo en
desarrollo, medio siglo después de que la educación básica gratuita se
recogiera como derecho fundamental en la Declaración de las Naciones Unidas,
decenas de millones de niños carecen de la posibilidad de acceder a ella. Se
cumplen ahora diez años desde que los gobiernos del mundo se comprometieron en
Jomtien a implantar la educación para todos en el año 2000. Pese a algunos
discretos logros, este objetivo dista mucho de cumplirse y el decenio de la
educación para todos sigue siendo un fracaso colectivo. El establecimiento de
objetivos educativos sin acompañarlos de los correspondientes medios económicos
ha dado lugar a algunos progresos en el déficit mundial de la educación. 125
millones de niños en edad de recibir la enseñanza primaria no se matriculan
nunca en una escuela y más de 150 millones de niños no logran terminar el ciclo
primario, lo que aumenta la pobreza y la falta de oportunidades sociales y
económicas. Millones de niños que sí asisten a la escuela reciben una enseñanza
de baja calidad y el horario y el curso escolar es tan corto que es muy poco lo
que aprenden. Esta falta de escolaridad y
de aprendizaje ha ido rebajando los índices de alfabetización de adultos y el
analfabetismo de la población adulta se ha ido incrementando suavemente durante
el decenio de la Educación Para Todos. Teniendo en cuenta lo importante que es
la educación para interrumpir la cadena de pobreza entre generaciones, para
reducir las desigualdades en los ingresos y contribuir a la creación de
riqueza, la situación actual de la educación en los países más pobres del mundo
se puede definir con propiedad como una situación crítica. El fracaso de Jomtien se va
a repetir en los actuales compromisos de Copenhage para el 2015 a menos que se
emprenda una acción colectiva para garantizar que los ministerios de educación
con escasos recursos de los países más pobres del mundo tengan a su disposición
los recursos técnicos y financieros suficientes. A menos que se aprendan las
lecciones del Decenio de Educación Para Todos y mejore de forma apreciable la
calidad de la educación básica y las posibilidades de acceso a la misma, será
imposible el crecimiento económico y la equidad en las regiones más pobres del
mundo. El fracaso en el logro de la Universalización de la Enseñanza Primaria
para el año 2015 va a hacer improbable que se cumpla el objetivo de la Cumbre
Social de reducir a la mitad la incidencia de la pobreza absoluta. Pero hay una serie de
tendencias dispares en la financiación del desarrollo que se opone al
cumplimiento de los compromisos relativos a la educación adoptados en
Copenhage. Los problemas para la movilización de recursos están siendo
especialmente difíciles allí donde se
necesitan con más urgencia recursos adicionales para la educación, en África
subsahariana. Según las tendencias actuales, para el año 2015 la región contará
con 70% del número total de niños sin escolarizar. La mayoría de los gobiernos
de África afrontan de manera permanente limitaciones en la capacidad de aumentar
ingresos como consecuencia de la recesión de la economía formal, la erosión de
los impuestos comerciales debida a la liberalización del comercio y de las
inversiones y la volatilidad y el retroceso de los ingresos por las
exportaciones de productos básicos. Mientras tanto, la
financiación externa es cada vez más escasa para los países más pobres y menos
desarrollados. La Ayuda al Desarrollo de Ultramar ha disminudo sustancialmente
en el decenio de la educación para todos, contrarrestando el aumento correspondiente
del dinero que los donantes han invertido en educación. El aumento correspondiente,
no obstante, ha sido modesto. La iniciativa 20:20, adoptada en la Cumbre Social
de 1995, que obliga a los gobiernos a dedicar el 20% de sus presupuestos a los
servicios sociales básicos – y a los donantes, el 20% de sus presupuestos de
ayuda – sobre la base de que esto basta para alcanzar el objetivo de la
cobertura universal, no ha sido implantada con la suficiente amplitud. En la
actualidad, sólo el 10% de los fondos de los donantes está siendo dedicado a
los servicios básicos (PNUD 1997). Es más, estas tendencias se
están desarrollando en un contexto en el que se están disparando los costes de
una educación de baja calidad y del desarrollo de unas capacidades insuficentes
e inadecuadas. En un mundo de globalización caracterizado cada vez más por
empresas de elevados conocimientos, la capacidad de adquirir, adaptar y crear
productos basados en el conocimiento es un elemento crucial en la pobreza y la
desigualdad. 1.
La crisis de la educación y el fracaso de Jomtien Las
bases de Jomtien En 1990, los organismos de
las Naciones Unidas acordaron celebrar la Conferencia
Mundial de la Educación para Todos: satisfacer las necesidades de enseñanza
básica en Jomtien, Tailandia. Tuvo lugar en un contexto de crisis en la
educación mundial. La recesión del decenio de 1980 en África subsahariana y en
América Latina produjo un descenso sustancial en los ingresos familiares y una
recesión de la economía informal. En ambas regiones disminuyó la inversión per
cápita en la enseñanza primaria. En África esto ocurrió en el contexto de un
gasto per cápita ya bajo y de un rápido crecimiento de la población en edad de
escuela primaria y las consecuencias fueron especialmente graves. El índice
global de escolarización (GER) cayó en un 10% en el decenio, pasando de 78% a
68%, lo que anulaba muchas de las ventajas de la post-independencia de las
regiones. En América Latina aumentó el
índice global de escolarización, pero la inversión per cápita descendió en una
cuarta parte y la baja calidad de la enseñanza y el abandono escolar siguen
siendo serios obstáculos para obtener buenos resultados educativos. La economía
de Asia Meridional creció durante el mismo período y el índice global de
escolarización aumentó en un 13%. Pero al menos una cuarta parte de la
población en edad de enseñanza primaria siguió sin escolarizar y las
diferencias de escolarización entre los sexos siguieron siendo las más altas
del mundo, con una escolarización femenina de sólo tres cuartas partes de la
escolarización masculina. En efecto, Asia Oriental era la única región en
desarrollo en la cual las tendencias de matriculación de alumnos, la
permanencia de éstos en las aulas y la alfabetización eran positivas y
uniformes en toda la región, aunque hubiera marcadas diferencias nacionales. Tendencias
de 1990 a 1995 ¿Hasta qué punto ha logrado
el Decenio de la Educación Para Todos estos objetivos? Aunque el proceso de
revisión que termina en abril del 2000 ofrecerá un panorama más completo, los
datos de revisión a medio plazo y planes y estudios nacionales conjuntos más
recientes revelan con toda claridad que el decenio de la Educación Para Todos
va a fracasar en su objetivo de universalización de la enseñanza primaria. Es cierto que el decenio de
EPT ha tenido algunos éxitos modestos. Muy especialmente, el descenso de
escolarización que se produjo en el decenio de 1980 ha invertido su tendencia,
aunque cuando se analiza por regiones el progreso es desigual. Dieciséis países
de África subsahariana han experimentado un descenso en la escolarización
durante la primera mitad del decenio y, con la posible excepción de Mozambique,
es de esperar que estos países terminen el decenio EPT con unos índices brutos
de escoalrización más bajos de los que tenían al empezar (cuadro
1). Los avances en la igualdad
entre los sexos han sido también excepcionalmente lentos. En 1995, dos tercios
de los niños sin escolarizar en primaria y dos terceras partes de los
analfabetos adultos del mundo eran mujeres. En la primera mitad del decenio,
las desigualdades entre los sexos en la escolarización global se redujeron a
1,9%, pasando de 13,9% a 12%. Sin embargo, en los Países Menos Adelantados
(PMA), ha tenido lugar una inversión del progreso espectacular que se había producido
en el decenio de 1980. Mientras en 1990 en los PMA la diferencia en el índice
de escolarización global se mantuvo en el 15%, en 1995 se había elevado al 17%.
El aumento de las desigualdades entre los sexos tuvo dos causas: en muchos
países de África subsahariana la escolarización disminuyó más rápidamente en
las muchachas que en los muchachos, mientras que en otros países, entre ellos
Pakistán, la escolarización femenina no había aumentado al mismo ritmo que la
masculina. En la alfabetización, también
los avances han sido muy desiguales. Aunque la cifra absoluta de adultos
analfabetos creció en cuatro millones entre 1990 y 1995 hasta llegar a 872
millones, ha habido un descenso significativo en la incidencia del
analfabetismo entre adultos desde 1990. Como consecuencia de ello, en el año
2000 habrá 300 millones menos de adultos analfabetos de los que habría habido
si la incidencia de la alfabetización hubiera permanecido constante. Pero, y
esto es muy importante, el objetivo de reducción a la mitad del analfabetismo
para el año 2000 no se ha cumplido y el progreso ha sido desigual, con Asia
Meridional y África subsahariana registrando aumentos en el número absoluto de
adultos analfabetos y lográndose la mayoría de la reducción en Asia Oriental. El
avance es demasiado lento En 1995, había 125 millones
de niños en edad de primaria sin escolarizar. África subsahariana y Asia
Meridional tenían la mayoría de este déficit, con 45 y 56 millones
respectivamente de niños con edades comprendidas entre 6 y 11 años sin
escolarizar. Si se mantienen las tendencias de la primera mitad del decenio,
esta situación se invertirá y Asia
Meridional tendrá menos de 30 millones de niños de edades comprendidas entre 6
y 11 años sin escolarizar en el año 2005. Asia Meridional ha experimentado una
marcada reducción del crecimiento de la población en el decenio de 1990. Junto
con el aumento de la renta y de la inversión per cápita en educación, la cifra
de niños sin escolarizar descendió entre 1990 y 1995 en 22 puntos. Pero la mayor
parte de esta reducción se ha producido en Bangladesh y en India, mientras que
en Pakistán y Nepal el avance ha sido lento y en algunos casos inexistente.
Mientras que en 1995 a Pakistán le correspondía sólo 27% del déficit de
escolarización primaria de la región, la expectativa es que en el 2005 le
corresponda el 40%. Sin embargo, lo que es
realmente crucial, el índice de progreso durante la primera mitad del decenio
de la Educación Para Todos es insuficiente para alcanzar el objetivo de Jomtien
de la universalización de la enseñanza primaria incluso en la fecha del 2015
fijada en la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social de 1995. Aunque proyectar
el índice de progreso entre 1990 y 1995 al 2015 es sólo indicativo y como tal
debe tomarse, no por eso deja de ser preocupante. Setenta y cinco millones de
niños van a seguir sin escolarizar en la fecha adoptada como objetivo en
Copenhague a no ser que el progreso en el próximo decenio sea mucho más rápido
de lo que ha sido en éste. África subsahariana tiene una
proporción cada vez mayor del déficit global de enseñanza primaria. En el 2015,
se espera que aproximadamente el 70 % de los niños en edad de escuela primaria
sin escolarizar sean de África subsahariana, aunque en esa fecha la región
cuente sólo con el 15% de la población infantil con edades entre 6 y 11 años.
Por eso se necesita una acción internacional concertada para superar los
obstáculos de esa región para el desarrollo económico y humano. En África
subsahariana, los problemas de abandono de estudios, calidad y eficiencia
siguen impidiendo los progresos educativos y necesitan urgentemente una
solución si se quiere elevar la demanda de educación básica. Pero la cobertura
del sistema educativo es también un obstáculo fundamental para la
universalización de la enseñanza primaria hasta un grado que no existe en otras
regiones. Disponer de la cantidad adecuada de plazas escolares y de maestros
competentes es una condición necesaria pero no suficiente para la
universalización. Sin nuevas inversiones masivas en los sistemas educativos de
África subsahariana, la marginación económica y social de la región continuará
avanzando rápidamente. África subsahariana es el único caso entre las regiones
en desarrollo en que se espera que entre 1995 y 2015 se produzca un aumento de
nueve millones en el número de niños sin escolarizar. Las
causas del fracaso Factores
externos y factores económicos ¿Por qué ha fracasado
Jomtien en obtener los resultados prometidos en 1990? En primer lugar, las
condiciones en muchos de los países más pobres del mundo no eran propicias para
cumplir los objetivos. La persisitencia de altos niveles de pobreza en la
mayoría de los países en desarrollo eran un impedimento clave, intensificado
por la pandemia del VIH-SIDA, el volumen de la población en edad de escuela
primaria en la mayoría de los países con más déficit en educación de África, el
crecimiento económico negativo, el descenso de oportunidades de aumentar los
ingresos para los que acaban la escuela y la extensión de la guerra civil y de
la violencia. En segundo lugar, los países
más afectados por la crisis de educación no han visto que se pongan recursos adicionales reales y
sustanciales a disposición del sector de la educación primaria. El resultado ha
sido un gran deterioro en cuanto a calidad y cobertura. Por lo tanto, las
mejoras en número de matriculaciones y en terminación de estudios han sido
lentas y desiguales en su distribución y han dado lugar al resultado insatisfactorio
señalado anteriormente. Aunque Jomtien hizo unos
análisis financieros de los costes de la universalización de la enseñanza
primaria, en la práctica no hubo una conexión clara entre los objetivos y las
necesidades de financiación. El fracaso en la movilización de los recursos
necesarios para alcanzar los objetivos educativos internacionales se hizo
patente desde el principio del decenio de Educación Para Todos y refleja la
falta de voluntad política que lo sustenta. A fin de cuentas, los costes adicionales
de la UEP son relativamente modestos incluso después de ajustar los costos de
calidad. Aunque las estimaciones varían mucho, el UNICEF ha citado la cifra
global de 8 $ billones al año como coste creíble de la UEP para el año 2015
(UNICEF 1999). La investigación realizada por Oxfam estima que despueés de
ajustar la calidad, la UEP tendría en África subsahariana un coste adicional de
3,6 $ billones al año durante un período de diez años (Watkins 1999). Tendencias
en la inversión desde Jomtien Aunque la inversión pública
en educación como porcentaje de PIB ha crecido en general desde Jomtien (cuadro
2), esto no siempre se ha traducido en un aumento de la inversión real por
alumno. Este ha sido el caso de África subsahariana, donde el aumento de
población en edad de escuela primaria y el escaso rendimiento económico de la
región han contrarrestado el aumento de la proporción de PNB destinado a la
educación. Es más, los aumentos regionales en las inversiones en educación en
general muchas veces no se han reflejado en el aumento de la inversión en el
nivel de primaria. Los datos nacionales
relativos a la inversión en términos de porcentaje de PIB en enseñanza primaria
suelen ser difíciles de conseguir. No obstante, de los veinticinco países con
índices globales de escolarización más bajos, los nueve de los que tenemos
datos, gastan todos menos del 2% del PIB en educación primaria. La experiencia
de los países con más baja renta en los que la UEP se ha hecho realidad indica
que, para llevar a cabo la generalización de la enseñanza primaria, la
inversión mínima necesaria es el 3% del PIB (Colclough y Lewin, 1993). Parece
razonable deducir que se hubiera podido lograr mucho más en el último decenio
si los gobiernos hubieran asignado una mayor proporción de la inversión en
educación en general al sector de la enseñanza primaria. Si a esto se unen
disposiciones eficientes y reformas de las estructuras de costes, incluso los
países más pobres pueden hacer progresos considerables hacia la UEP, como han
demostrado Malawi y Uganda (Colclough y Al Samarrai, 1998). Pero la falta de recursos
adicionales reales para la educación primaria tras Jomtien refleja también la
presión fiscal que han sufrido los gobiernos de los países en desarrollo
durante el último decenio. La movilización de recursos se ha hecho cada vez más
difícil al mismo tiempo que la globalización plantea nuevas demandas al sector
público, demandas que no tienen nada que ver con la educación (Grunberg, 1998).
Una consecuencia especialmente nefasta de estas tendencias ha sido la creciente
dependencia por parte de los gobiernos de la financiación comunitaria y
familiar de la educación pese al compromiso aceptado por los gobiernos de
suministrar la educación primaria universal y gratuita. Esta respuesta a la
crisis ha supuesto una pesada carga para los pobres y ha ocasionado graves
costes en la equidad. Una
base de ingresos deteriorada Problemas
para la movilización de recursos Incluso aunque las finanzas
públicas se distribuyan con más eficiencia y equidad, y se adopten medidas
eficientes en los sistemas de enseñanza primaria, los países con menor índice
de escolarización necesitan recursos suplementarios que se pueden obtener de
dos formas: aumentando la base de ingresos u obteniendo la ayuda de nuevos
donantes. Por su naturaleza, la inversión en educación necesita aumentar de
acuerdo con el crecimiento de la población y de la renta. Por eso los gobiernos
necesitan contar de antemano con una fuente de ingresos. Pero los países con bajo
índice de escolarización tienen muy poca capacidad de aumentar los ingresos y
los procedimientos para hacerlo son muy poco estables. La base para el impuesto
sobre la renta es muy débil en las economías predominantemente rurales y no
asalariadas y los impuestos sobre el consumo suelen ser muy regresivos. El auge
del sector informal en la mayoría de los países en desarrollo y las
dificultades de cobrar impuestos a pequeña escala, en empresas familiares, en
la economía gris y negra han aumentado los problemas para aumentar los ingresos
y los impuestos sobre el beneficio. Esto ha ocasionado que se favorezcan otros
tipos de impuestos, en particular los impuestos sobre el comercio. Pero muchas
de estas fuentes de ingresos se están deteriorando actualmente como
consecuencia de la globalización. Los
impuestos sobre el comercio Los sistemas de impuestos
surgieron en un contexto en el que los movimientos de capital y de productos
que atraviesan las fronteras eran mucho más limitados que hoy. Pero en una
economía mundial integrada se produce una cantidad cada vez mayor de
transacciones internacionales, y las empresas tienen cada vez más la
posibilidad de trasladar operaciones de un país a otro, lo que ha dado
lugar muchas veces a una gran
competencia por los impuestos, pues los gobiernos rebajaban los impuestos y
ofrecen exenciones fiscales para atraer a los inversores extranjeros. A los efectos de la
competencia por los impuestos se ha venido a añadir la creciente facilidad con
la cual las empresas pueden evadir impuestos por completo. Cuando los productos
se componen de varios elementos procedentes de distintos países, la cuenta de
impuestos se puede reducir con frecuencia masivamente por medio de la
alteración de los precios, es decir, pagando precios inflados por los elementos
fabricados por empresas filiales que declaran sus beneficios en países con
bajos impuestos. Aunque muchos países desarrollados están trabajando para
limitar la alteración de precios, la mayoría de los países en desarrollo
carecen de la capacidad institucional para imponer a las empresas este tipo de
exigencias. Los impuestos sobre el
comercio han sido durante mucho tiempo un procedimiento importante de aumentar
ingresos para los países en desarrollo pues son relativamente fáciles de
implantar y sus costes administrativos son bajos. El Banco Mundial ha estimado
que los costes administrativos de la recaudación de los impuestos del comercio
están entre 1 y 3% de los ingresos por recaudación, frente a 5% para los
impuestos sobre el valor añadido y 10% para los impuestos sobre la renta. Por
esta razón, en estos países, el impuesto sobre el comercio internacional supone
una proporción mucho mayor del total de ingresos que en las economías
desarrolladas. Mientras que para los Estados Unidos de América los impuestos
sobre el comercio representan un 1,4% del total de ingresos y para Japón un
1,2%, para los diecisiete países de África subsahariana de los que tenemos
datos, los impuestos del comercio representan un promedio de 28% del total de
ingresos (IMF, 1996). Aunque los impuestos del comercio
pueden ser regresivos y afectar a los pequeños productores de frutos de
exportación, o aumentar los costos de las nuevas tecnologías y provocar
pérdidas de eficiencia, la rápida liberalización del comercio sin tener un
procedimiento alternativo de recaudar ingresos puede ocasionar pérdidas
significativas de ingresos. Una posibilidad en este panorama es acumular un
mayor déficit con el riesgo de aumentar la deuda externa y los intereses. Una
estrategia evidente alternativa o complementaria es aumentar el gasto de
acuerdo con la renta. Como la educación es el apartado con menos presupuesto
del gobierno tiende a ser reducido antes que otras áreas de gasto público. Y
como la inversión en educación primaria es una de las áreas menos contenciosas
políticamente dentro de la inversión en educación, normalmente es la primera en
ser recortada y la última en beneficiarse del aumento de presupuesto. La liberalización del
comercio ha tenido lugar por conducto de la Ronda del Mar del Plata, por su
situación de acreedor de programas de ajuste estructural y por iniciativas
unilaterales pensadas para alcanzar mayor eficiencia. Los partidarios aducen
que esta mayor eficiencia compensa cualquier costo porque impulsa el
crecimiento económico y repone los ingresos del gobierno. Pero la
liberalización del comercio no ha tenido un efecto tan claramente positivo
sobre el crecimiento y la renta como habían anticipado algunos ponentes, ni ha
resuelto el problema inmediato de cómo solucionar la súbita pérdida de ingresos
en un sector público que ya contaba con pocos recursos. El descenso de ingresos por exportación de
productos La liberalización no sólo ha
deteriorado la base de ingresos de muchos países en desarrollo por la abolición
de impuestos ineficientes; también y simultáneamente ha dado lugar a
estrategias de promoción de exportaciones destinadas a ganar cuota de mercado
en los mercados del Norte cada vez más abiertos a las exportaciones. Pero la
gran dependencia por parte de las pequeñas economías latinoamericanas, africanas
y asiáticas de un número limitado de exportaciones de productos básicos
caracterizadas por demandas muy poco flexibles y precios volátiles en continuo
descenso, ha puesto a muchos países con bajo índice de escolarización en serias
dificultades para planear la financiación de la educación a largo plazo. En
1998, el derrumbe de los precios del cobre de Zambia, el efecto combinado de
una mayor producción en las minas de Chile más eficientes, junto con la pérdida
de los mercados de exportación claves de Tailandia y Japón después de la crisis
financiera asiática, supuso el equivalente a 10% del PIB en un año en el que la
inversión en el sector de la enseñanza primaria per cápita registró una caída
partiendo de unos índices que ya eran excepcionalmente bajos (UNCTAD, 1998). La
caída de la ayuda externa Tendencias
de la ayuda a la educación A partir de 1990, la
concesión de ayuda destinada a los países en desarrollo, incluida la ayuda a la
educación, ha experimentado un descenso brusco. En un momento en el que muchos
gobiernos de los países en desarrollo afrontan problemas sin precedentes en la
recaudación de ingresos, la ayuda de los donantes al sector de la educación no
ha mejorado. Pese a las declaraciones de Jomtien, Beijing y Copenhague, no se
ha producido un aumento significativo en la ayuda a la educación básica desde
1990, pese al correspondiente cambio en el sector (Bennell con Furlong, 1998). Como se dijo en Copenhague,
sigue habiendo un enorme vacío financiero en la enseñanza primaria. Aunque los
miembros del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) dedicaron a la educación 10,7%
de la inversión entre 1992 y 1996, la ayuda total a la educación ha descendido,
igual que la ayuda en general, bruscamente de un tercio a un quinto de un
porcentaje de PNB de los países miembros del CAD. Aunque la parte de ayuda
general a la educación destinada a ‘la educación básica’ aumentó pasando de 6%
en 1990 a 19% en 1995, lo que suponía llegar a 1,1 billones $ en 1995, esto es
menos que el 15 % de la financiación necesario para lograr la UEP. Se podría
conseguir mucho más garantizando que se gasta más ayuda en el país que la
recibe. Aunque son inevitables algunos costos administrativos en el país
donante, 60 a 80 % de los compromisos bilaterales se siguen gastando en el país
donante. Más aún, es esencial que la
ayuda a la educación sirva para complementar las inversiones del gobierno que
la recibe en lugar de sustituir a las inversiones nacionales, como ha sucedido
a menudo en los países en los que ha aumentado la ayuda externa a la educación
desde Jomtien (CAD 1998). Esto requerirá nuevos acuerdos entre los gobiernos
donantes y destinatarios y una acción más coordinada entre los actores del
Norte y del Sur si se quiere lograr la UEP. Se impone una estrategia global que
ponga en relación los objetivos educativos internacionales con la movilización
de recursos por parte de los gobiernos donantes y destinatarios. Los
costos de la deuda La crisis de la educación
está relacionada con un déficit general de fondos para el desarrollo de los
países más pobres. La resolución de la crisis de la educación exige una salida
rápida y duradera de la pesada e insostenible deuda externa. Dieciocho de los
veinticinco países con más bajos índices de escolarización se definen como
Países Pobres Muy Endeudados (HIPC) y es frecuente en los HIPC africanos que
gasten en el pago de la deuda cantidades cuatro o cinco veces superiores a la
inversión en educación. Aunque la mayor parte del
pago de la deuda es cubierta por flujos donantes, el equivalente al 50% de la
ayuda concedida a África subdahariana se devuelve en forma de pagos a los
acreedores. Es necesaria una reforma básica de la estructura de los HIPC y la
creación de incentivos para ofrecer una liberación más rápida de la deuda a los
planes destinados a cumplir los objetivos internacionales de desarrollo y así
las obligaciones de la deuda se puedan convertir en oportunidades educativas en
algunos de los países más afectados por la crisis de la educación. Una
estrategia de este tipo tendría la ventaja adicional de reducir la dependencia
con respecto a la ayuda. Programa
para la reforma El déficit de los recursos
para el desarrollo ha anulado los esfuerzos para lograr el objetivo de la
Educación Para Todos reafirmado en Copenhague. Si se quiere lograr el objetivo
de la UPE para el año 2015, se necesitan nuevas estrategias para la
movilización de recursos. Los problemas que afrontan los gobiernos de los
países en desarrollo para aumentar sus ingresos son enormes y se necesita ayuda
técnica y ayuda de otros donantes que posibiliten una planificación para
cumplir los objetivos internacionales. La globalización exige
regularización, de manera que el comercio y el régimen de inversiones sean
coherentes con las necesidades de desarrollo humano. Es necesario favorecer un
trato especial y diferente, como es la ayuda para la diversificación de las
bases de exportación, para los países de bajos ingresos muy dependientes de
determinadas mercancías. La rápida liberalización del comercio hace necesaria
una secuenciación y administración cuidadosa de manera que se puedan planificar
las implicaciones presupuestarias para la inversión social prioritaria de
reducción de aranceles. Se necesita llegar a un nuevo acuerdo multilateral
sobre los impuestos que podría ser incorporado a la comisión de la Organización
Mundial del Comercio. Un acuerdo de este tipo podría ayudar a resolver algunos
problemas para generar ingresos de los gobiernos de los países en desarrollo,
coordinando los esfuerzos internacionales para acabar con los paraísos
fiscales, combatiendo las alteraciones de precios y desarrollando fórmulas para repartir las obligaciones fiscales
de las empresas multinacionales. Además de tratar de mejorar la recaudación de
impuestos en muchos países de baja renta por medio de un acuerdo multilateral
sobre los impuestos, es preciso generar recursos suplementarios reales de
nuevas fuentes si se quieren cumplir los compromisos adoptados en Copenhague.
Aquí se sugieren tres. Impuestos
internacionales La facilidad cada vez mayor
para evadir impuestos en las transacciones internacionales y el efecto
regresivo que esto tiene, favorecen la tesis de crear impuestos sobre
transacciones internacionales que puedan suponer una fuente válida de ingresos
para el desarrollo para algunos de los países con recursos más limitados. Un
impuesto sobre las transacciones financieras a corto plazo en los mercados
de pago al contado -el impuesto Tobin –
sería muy progresista e incluso en un índice muy marginal tiene la capacidad de
movilizar finanzas de desarrollo muy importantes. El Bank for International
Settlements estimaba que el movimiento diario en estos mercados era de 1,85
trillones $. Las estimaciones sobre los posibles ingresos procedentes de un
impuesto de transacción van de 50 a 125 billones $, dependiendo básicamente de
en qué nivel se introduzca el impuesto (Ul Haq et al. 1996). Los ingresos aumentarían
especialmente para los países donantes con mercados financieros significativos
como es el caso de USA y el Reino Unido. Incluso una pequeña parte de estos
ingresos podrían suponer una contribución significativa para un plan global de
acción para la educación, construido sobre las iniciativas existentes de las
Naciones Unidas y que relacionara directamente las necesidades financieras con
los objetivos de la Cumbre Social. Igualmente, un pequeño impuesto uniforme
sobre los viajes aéreos internacionales sería muy progresista y podría generar
ingresos sustanciales con pequeños costes administrativos sin afectar a la
competitividad relativa de las compañías de transportes. Ayuda
a la enseñanza primaria Se necesita urgentemente
incrementar la ayuda si se quiere que los paìses más pobres que están en lo
peor de la crisis mundial de la educación, tengan alguna perspectiva de cumplir
el objetivo de la UEP para el año 2015. Aunque no se sabe el coste exacto de la
UEP, el billón $ dedicado por los miembros del CAD en 1996 es claramente
insuficiente. Sobre la base de que se necesita una cantidad adicional de 8
billones $ al año durante diez años, la ayuda de los donantes a la enseñanza
primaria tiene que aumentar al menos al cuádruple, dadas las extremas
limitaciones de los ingresos internos en la mayoría de los países con bajos
índices de escolarización. La cantidad de 4 billones $
suplementarios es fácilmente asumible, pues representa un incremento de 8% en
la ODA de 1997 por parte de los países miembros del CAD o un 0,01% del PNB de
la OCDE (CAD, 1998). Aunque una reasignación dentro de los presupuestos de
ayuda existentes podría generar una pequeña parte de esta cantidad, hay una
necesidad imperiosa de aumentar la ayuda general de los donantes a los países
más pobres. Esta cantidad representa menos de la mitad de los recursos de ayuda
perdidos desde 1992 como consecuencia de haber reducido los donantes el
porcentaje de PNB dedicado a la ayuda
al desarrollo, y en el caso de África subsahariana, el aumento propuesto de 2
billones $ en la ayuda a la educación básica supone menos de la disminución
registrada entre 1994 y 1997. Entre las prioridades
multilaterales, la más urgente es mejorar el índice de inversiones. El Banco
Mundial y la Comisión Europea tienen motivos para revisar sus logros
post-Jomtien en la educación básica. Unos proyectos excesivamente complejos y
una escasa capacidad de implantación son causas de la insuficiente inversión,
especialmente en África subsahariana. Otro problema para todos los actores de
la educación es la manera de garantizar que los incrementos en la ayuda a la
educación se conviertan en verdaderos recursos suplementarios. La ayuda a la
educación en particular hace que los gobiernos tiendan a reducir sus propias
obligaciones hacia ese sector y empleen el dinero para otras cosas, como el
pago de impuestos, o para otros sectores (Feyzioglu et al., 1998). Son precisos nuevos acuerdos
entre los gobiernos destinatarios y donantes para asegurar que el incremento de
la ayuda a la educación se traduzca realmente en fondos adicionales para la
misma. Para ello es imprescindible partir de la identificación de los intereses
comunes y de la planificación cooperativa, y no de condicionalidades que se
multiplican. Un plan de acción global para la educación con la movilización de
donantes y de recursos de los países en desarrollo para alcanzar los objetivos
internacionales de educación, podría constituir un fórum en el cual se podría
llevar a cabo la identificación de las prioridades comunes. Ayuda
a la deuda Es necesaria una amplia
estrategia de liberación de la deuda que esté en estrecha relación con las
estrategias de reducción de la pobreza. Los países del África subsahariana que
han experimentado las mayores inversiones de tendencias en la escolarización y
alfabetización en el pasado decenio – Tanzania, donde el analfabetismo entre
adultos está aumentando a razón de 2% al año, y Zambia, donde entre 1990 y 1996
se produjo un descenso en el índice global de escolarización de un 16%– están
invirtiendo cinco veces más en el pago de la deuda que en la enseñanza
primaria. La iniciativa HIPC existente está contribuyendo muy poco a la
resolución de la carga fiscal de la deuda, pues en la mayoría de los casos,
solamente está tapando el agujero entre el pago real y el proyectado. Se precisan varias reformas
fundamentales de la iniciativa HIPC si se quiere contribuir a solucionar el
problema de la financiación de la enseñanza primaria. La introducción en la
estructura HIPC de una Ventana al Desarrollo Humano que ofrezca incentivos en
forma de liberación más profunda de la deuda a los gobiernos que estén
dispuestos a dedicar reservas presupuestarias adicionales a la enseñanza
primaria y a otras inversiones para la reducción de la pobreza, podría
movilizar una cantidad significativa de recursos en algunos de los países más
pobres y con menor índice de escolarización. También se necesita un indicador
de sostenibilidad fiscal que exprese la presión fiscal del pago de la deuda y
proteja las inversiones en servicios básicos. La liberación de la deuda
dentro de la estructura actual no sólo es insuficiente para ayudar a solucionar
el problema de la falta de recursos para la enseñanza primaria, sino que además
es muy lenta. Se necesita acortar los tiempos desde ahora, habida cuenta de las
necesidades inmediatas de recursos de los HIPC. También es preciso sustituir el
Enhanced Structural Adjustement Facility (ESAF) por un programa que dé
prioridad al desarrollo de los países pobres. Como puso de manifiesto la
Evaluación Externa del ESAF, éste ha ignorado con frecuencia las necesidades de
los grupos más vulnerables y ha contribuido a aumentar el empobrecimiento de
los sectores más pobres de la población en muchos HIPC. Traducido del inglés Referencias BENNELL, P. Y Furlong, D.
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