Nota biográfica

Brigitte H. Schulz es Profesora Adjunta de Ciencias Políticas en Trinity College, Hartford, Connecticut, USA. Email: brigitte.schulz@mail.cc.trincoll.edu. Schulz estudió Relaciones Internacionales en el London School of Economics y Ciencias Políticas en la Universidad de Boston. Es autora de Development Policy in the Cold War Era, y coeditora de The Soviet Bloc and the Third World. También es autora de capítulos reproducidos en más de una docena de libros y de artículos sobre Alemania, el desarrollo económico y la ayuda extranjera.

Durante el último decenio hemos visto una diversidad de cambios que, en conjunto, constituyen el comienzo de un orden mundial cualitativamente nuevo. A nivel internacional, el cambio más evidente ha sido el colapso del socialismo real y, con ello, el final de la guerra fría. Coincidiendo con esto, se ha producido un proceso acelerado de mundializacion liderado por las nuevas tecnologías de la información, que han trascendido las antiguas fronteras de tiempo y espacio. El mundo está actualmente interconectado de formas que eran inimaginables hace sólo unos decenios y, gracias a ello, contamos con una comunicación en tiempo real cuando utilizamos el correo electrónico. Aumenta el número de personas que miran idénticos programas en cadenas como la CNN y MTV, compran idénticos artículos en el ciberespacio y consumen la comida rápida que se estila en Estados Unidos. A la vez, los empleos en todo el mundo están vinculados a redes mundiales de producción industrial, y el dinero electrónico va de un lugar a otro en un mundo sin fronteras. No es de extrañar, por lo tanto que la "mundializacion" se haya convertido en un vocablo de moda en los actuales debates, y que haya reemplazado a las viejas certezas ideológicas y de seguridad del mundo bipolar de la guerra fría, con un despliegue asombroso de tendencias y desarrollos que aún debemos explicar dentro de una coherencia teórica.

Los principales actores en este nuevo mundo son las empresas transnacionales (TNC), enormes organizaciones cuya riqueza y poder superan al de muchos Estados nación. Por otro lado, a título individual, se suele ver a los gobiernos como los perdedores en este nuevo juego global, a medida que su poder para proteger el nivel de vida de sus ciudadanos se ve gravemente recortado por la movilidad del capital mundial en busca de beneficios. La capacidad de las TNC para desplazar inversiones y recursos alrededor del mundo ha introducido un factor mínimo de inseguridad en los Estados individuales, lo cual complica la capacidad de los gobiernos para gestionar sus políticas macroeconómicas. Esto es especialmente cierto en el caso del Estado de bienestar moderno, en la medida que se apoya en soluciones estatistas para responder a toda una gama de problemas económicos y sociales. En el pasado, el Estado de bienestar servía fundamentalmente como un instrumento eficaz para mediar en los conflictos de intereses entre el capital y el trabajo a nivel nacional. Ahora que las fuerzas de la mundializacion han modificado el equilibrio de poder a favor del capital, es más difícil construir el tipo de alianzas sociales y políticas que han brindado un importante apoyo a los Estados democráticos de bienestar. Los gobiernos se ven a sí mismos cada vez más incapaces de satisfacer las necesidades de su población, especialmente de los más vulnerables, a saber, los cesantes, los pobres, los enfermos, las mujeres y los niños. Por otro lado, los sindicatos han perdido afiliados, poder e influencia en la misma medida que disminuye la capacidad o voluntad de los gobiernos para proteger los derechos laborales en medio del escepticismo creciente de la opinión pública.

Las fronteras, que reflejan la división del mundo en Estados legalmente soberanos y políticamente diferenciados, se han vuelto cada vez más permeables debido a las fuerzas de la mundializacion. Hay quienes sostienen, de hecho, que su futura obsolescencia está programada en un orden mundial cualitativamente nuevo que está a punto de surgir. Susan Strange expresó esta opinión muy enfáticamente:

El hecho incómodo es que el cambio estructural en las finanzas mundiales, en la tecnología de la producción y la gestión y en las creencias que profesan las personas a partir de sus percepciones del mundo y de su lugar en él, ha alterado radicalmente el carácter de la política, tanto dentro del Estado como externamente, en sus relaciones con otros. Internamente, la política industrial está alcanzando un rango de importancia similar a la política exterior. Externamente... 'las reglas del juego' entre los Estados se han modificado de manera significativa en las últimas décadas, desde la competencia por el territorio y la autarquía (autosuficiencia) industrial dentro del territorio, a la competencia por una porción de los mercados mundiales.1

Mientras los especialistas intentan cernir las implicaciones de este entorno internacional rápidamente cambiante, los investigadores de los procesos internos de las sociedades industriales avanzadas también señalan un conjunto de cambios que amenazan la estabilidad desde dentro. El aumento de los niveles de desempleo y de pobreza, junto a una concentración creciente de la fortuna en manos de cada vez menos individuos, son hechos constatados en los Estados de bienestar en Occidente, aunque en medidas diferentes. Esto ha coincidido con una pérdida general del poder de los sindicatos, porque los empleos del sector manufacturero se han desplazado a países con salarios inferiores o han sido eliminados por las innovaciones tecnológicas. Por lo tanto, el sistema internacional y el Estado de bienestar están viviendo rápidos cambios, si bien numerosos observadores opinan que han tomado el camino del desastre. Mientras algunos sostienen que el Estado ya ha cumplido con una utilidad determinada históricamente y saludan el nacimiento de la sociedad civil en todo el mundo, otros sostienen que jamás ha sido tan grande la necesidad de un Estado fuerte que luche contra la omnipotencia del mercado.2

Las presiones para desmantelar, o al menos reformar de manera significativa el Estado de bienestar, se han visto reforzadas por un Zeitgeist que afirma que el objetivo de justicia social es económicamente inviable y políticamente inalcanzable e ingenuo. Esta opinión parte del colapso del socialismo real para demostrar que la única manera de solucionar los problemas sociales es mediante el crecimiento económico y los mecanismos distributivos del mercado. Aquellos que abogan por el mercado como solución denuncian que el gasto de los gobiernos ha aumentado sistemáticamente a lo largo de los últimos decenios. En 1937, en vísperas de la II Segunda Guerra Mundial, y transcurridos casi diez años de la Gran Depresión, el porcentaje promedio del PIB gastado por los gobiernos de los principales países industrializados era de 18,3%. Hacia 1960, el porcentaje había aumentado a 28,5% y en 1996 sumaba el 47,1%. La mayoría de los gastos públicos se destinaban a pagos de transferencia, como los subsidios de desempleo y, sobre todo, las pensiones de jubilación para una población que envejecía.3  Los gobiernos han tenido que pedir cada vez más dinero prestado para continuar con estos programas y la deuda pública ha aumentado en todos los Estados de bienestar. Después de abogar por una reducción del sector privado durante más de un decenio, los partidarios del neoliberalismo a favor del mercado ahora piden una reducción similar del gasto del Estado, que afectaría a la financiación de la educación, a la asistencia sanitaria y a los sistemas de pensiones.

Si bien todos los países del mundo se han visto afectados por la multiplicidad de cambios mencionados más arriba, la República Federal de Alemania (RFA) se ha visto más afectada que la mayoría. Hasta su unificación en octubre de 1990, Alemania estaba dividida en una parte occidental capitalista y una parte oriental comunista, la RFA en occidente y la República Democrática Alemana (RDA), en el este. Desde entonces, la RFA se ha enfrentado a los profundos retos de la transformación poscomunista en el Este y, a la vez, ha tenido que lidiar con los numerosos problemas propios de las economías avanzadas de mercado en esta era de mundializacion. Esto convierte a la RFA en un caso interesante para analizar los diversos desafíos que enfrentan los gobiernos de las sociedades industriales avanzadas para sostener la competitividad económica y a la vez mantener la protección de la seguridad social que sus ciudadanos en el este poscomunista y en el oeste capitalista actualmente esperan.

En el mundo anglosajón, la retórica contra el Estado de bienestar precedió el final de la Guerra Fría. Las políticas económicas y sociales adoptadas en los años 80 durante la era Reagan/Thatcher disminuyeron las expectativas públicas, mientras las principales estrategias neoliberales de desregulación, privatización de las empresas públicas y liberalización del comercio y las finanzas proporcionaron las condiciones necesarias para la acelerada mundializacion económica de los años 90. En Alemania, ha sido más difícil llevar a cabo un programa neoliberal, puesto que el capitalismo de libre mercado históricamente ha sido más objeto de sospechas y cuestionado por un número importante de grupos en el interior de la sociedad, por una clase trabajadora consciente y por un ideal de justicia con raíces en la teoría social católica. En realidad, el proceso mismo de construcción del Estado en Alemania se diferenció radicalmente de la idea liberal de un Estado minimalista cuya principal función consistía en garantizar la paz social y la libertad individual, todo inscrito en una ideología de individualismo egoista. La famosa frase de John Locke, de que "el gobierno no tiene otro designio que proteger la propiedad" jamás encontró demasiada resonancia en Alemania, donde el Estado desempeñaba un papel crucial no sólo en el proceso de industrialización sino también en el mantenimiento de la paz social mediante diversos programas de asistencia pública. Así, el contrato social entre el gobierno y el pueblo en la Alemania moderna ha dependido de una visión del Estado como algo más que simplemente una institución neutral que arbitra los conflictos de intereses de grupos sociales rivales. En su lugar, el Volk alemán ha encomendado al gobierno la responsabilidad de asegurar, al menos hasta cierto punto, la seguridad colectiva e individual. Constituye un argumento central de este artículo que esta herencia, arraigada en una diversidad de instituciones públicas, junto a una práctica política a lo largo del último siglo, actúan como un obstáculo de primera magnitud contra el rápido desmantelamiento del Estado de bienestar alemán en esta era de mundializacion.

Una breve historia del Sozialstaat

El Artículo 20, sección 1, de la constitución de Alemania declara: "la República Federal de Alemania es un Estado federal democrático y social." Esta sencilla frase, que nace de una visión del Estado, le encomienda a éste no sólo permitir las libertades individuales, sino también garantizar que se contemplen estas libertades en un sistema de seguridad social más amplio. Éste es el fundamento ideológico del Sozialstaat alemán.

A diferencia de los Estados de bienestar modernos cuyos orígenes se remontan a las iniciativas de la política keynesiana aplicada después de la Segunda Guerra Mundial, el de Alemania se fundó décadas antes bajo el gobierno del Canciller Otto von Bismarck. Bajo la hegemonía de Prusia la constitución nacional se impuso por primera vez en los Estados de Alemania, hasta entonces independientes. La perdurable herencia de la Guerra de los Treinta años, que se saldó con el tratado de Westphalia en 1648, fue un panorama político fragmentado y una población dividida entre protestantes y católicos. Bismarck consiguió unir a Alemania en 1871, a la vez que otorgaba importantes derechos a los Estados individuales (Laender), entre los cuales el más importante era el de contar con su propio parlamento (Landtag) que desempeñaba un importante papel en la educación, la cultura y la política social. Bajo la dirección de Bismarck, Alemania creó el primer seguro público de salud en 1883, el primer seguro de accidentes en 1884 y la pensión por discapacidad y las jubilaciones en 1889. El Sozialstaat se convirtió así en un importante instrumento del proceso de construcción del Estado en Alemania, integrando las regiones y Laender dispares en una nación común y buscando apoyo para el establecimiento de una monarquía constitucional.

El hecho de que Alemania se haya unido bajo Prusia también tuvo importantes consecuencias para el carácter del Estado alemán, puesto que el legendario servicio civil prusiano desempeñó un papel clave en la elaboración de los objetivos de las políticas. Ser funcionario civil (Beamter) en Alemania era una profesión respetada y cotizada, y el gobierno se convirtió en uno de los principales empresarios. De hecho, hacia finales del siglo pasado, Alemania tenía, en términos relativos, el funcionariado público más numeroso del mundo. El proceso de construcción de la nación y la transición a la industrialización y la urbanización estaba, por lo tanto, íntimamente ligado a las políticas gubernamentales concretas y a un Estado sumamente intervencionista bajo la dirección de un cuerpo profesional de funcionarios civiles. En Alemania, en los empleos públicos hasta el día de hoy se distingue entre los empleados regulares y los Beamte, cuya posición y beneficios son considerablemente superiores.

Un último factor que intervino en la formación del Estado bajo Bismarck fue la creación de políticas sociales que intentaban difundir demandas y planteamientos socialistas cada vez más importantes. La mayoría de los alemanes empezaron a mirar hacia el gobierno como fuente de ayuda social, en cuanto miembros de una determinada clase, incluso antes de que estuvieran plenamente integrados en el sistema político como ciudadanos con igualdad de derechos. La identificación con el gobierno y, por ende, la lealtad hacia el mismo, estaba directamente relacionada con la percepción del Estado como fuente de ayuda en tiempos de necesidad, una especie de mega-Padre que cuidaba de los menesterosos. La transición desde una clase trabajadora consciente de su condición de clase a una ciudadanía de clase media ha emergido sólo después de la expansión de la posguerra en los últimos decenios. Sin embargo, lo que ha quedado es una profunda identificación del alemán medio con un Estado que, por cuestión de deber, procura ayuda en tiempos de necesidad. Por lo tanto, en Alemania el Sozialstaat es un componente importante del contrato social entre los ciudadanos y el gobierno. Forma la base de un consenso  que ha permitido al país superar los infortunios de la República de Weimar y los desastres del Tercer Reich. También han servido de fundamento a los alemanes occidentales para construir una versión del capitalismo después de 1949, que han denominado "soziale Markwirtschaft" (economía social de mercado) para distinguirlo de su gemelo más agresivo y con menos conciencia social, el capitalismo del laissez faire de variedad anglosajon.4  Como en tiempos de Bismarck, el soziale Markwirtschaft tenía una función antisocialista importante: Alemania occidental se convirtió en el escaparate del capitalismo en la confrontación de la guerra fría con el Este, y en la prueba de que el mercado podía proporcionar a la vez abundancia material y seguridad social. Este "modelo alemán" occidental de la posguerra se fundaba en la creación de condiciones sociales homogéneas, asegurando un crecimiento de los ingresos como pago por la promesa de los sindicatos de renunciar a las demandas socialistas. Éste es el modelo de consenso sobre el cual la antigua RFA a se convirtió en una democracia occidental rica y estable.

La reconstrucción de la posguerra en ambas partes del país dividido estuvo íntimamente ligada a la provisión de beneficios sociales y económicos. Los alemanes occidentales expresaron su orgullo nacional señalando los éxitos económicos de su país, mientras que a la vez gozaban de un sistema de seguridad social generoso. Este "nacionalismo del Deutsch-Mark" proporcionó el ingrediente emocional e ideológico mediante el cual un país herido podía recuperar un sentido de sus objetivos y de su orgullo. En el este comunista, la legitimidad política del gobierno del SED también se basó fundamentalmente en sus logros en materia de pleno empleo, en los generosos subsidios para la vivienda y los alimentos, en la atención sanitaria y la educación gratuitas.

Todos estos factores contribuyeron decisivamente a modelar la forma y contenido del actual Sozialstaat en Alemania. Como a estas alturas debería quedar claro, el apoyo público para desmantelar las estructuras de seguridad social es mucho más difícil en Alemania que en Estados Unidos, por ejemplo, donde la cultura política siempre ha apoyado al individuo por encima de las soluciones colectivas a los problemas sociales. Puesto que el Sozialstaat está estrechamente entretejido en la conciencia política y la autodefinición de los alemanes, su desmantelamiento en estos tiempos ambiguos de potenciar la integración europea, de problemas heredados de la unificación y de la inseguridad económica relacionada con la mundializacion, también podría entrañar consecuencias perjudiciales. El escepticismo reinante frente al proceso democrático y a las motivaciones de los políticos se ha generalizado en ambas partes del país. Resulta difícil imaginar sobre qué bases la democracia en Alemania podría sobrevivir si se desmantela el Sozialstaat, puesto que una parte importante de lo que mantiene al país unido se apoya en una idea del Estado como un órgano que existe en aras del bien común.

La unificación de los dos Estados alemanes en 1990 planteó un desafío único al país, puesto que ha obligado a Alemania a tratar simultáneamente con problemas comunes a otras economías de mercado avanzadas y con los problemas de las sociedades poscomunistas. Grandes diferencias sociales, políticas y económicas persisten en ambas partes de Alemania, y el éxito futuro de la transformación poscomunista en el Este no está del todo asegurada. La preocupación por el impacto de la mundializacion y el alto nivel de desempleo se suman a un sentimiento generalizado de ansiedad en todo el país.

El 3 de octubre de 1990, la República Democrática Alemana se incorporó formalmente a la República Federal de Alemania al amparo del artículo 23 de la Constitución de esta última. Aquel día, la RDA sencillamente dejó de existir, y el aparato social, político, económico y legal de Alemania occidental se impuso al sector oriental del país, como haciendo tabla rasa del pasado. El 1 de julio de 1990, la unidad de la moneda ya había introducido el marco alemán en la ex Alemania Oriental a una tasa de conversión de 1:1, con lo cual la ex RDA se convirtió en un país de moneda fuerte de la noche a la mañana. Los términos de esta unión se adecuaban a los objetivos políticos del gobierno de Kohl, que utilizó esta supuesta generosidad en las elecciones de 1990 para prometer un "floreciente futuro" en el Este. También sirvió a los intereses de los sindicatos occidentales, puesto que al incorporar al Este en la zona del marco se impedía la creación de un contingente laboral cualificado y barato. Por otro lado, las consecuencias para la economía y la sociedad de Alemania del Este fueron desastrosas.

Entre 1989 y 1992, las exportaciones de Alemania del Este a los antiguos países del Comecon disminuyeron en más del 75%, de casi 29.000 millones de DM a 7.000 millones de DM. Durante el mismo período, las empresas de Alemania occidental aumentaron sus exportaciones a los antiguos países del Comecon en un 23% (de 24.400 millones de DM a 30.100 millones de DM).5  Estos desarrollos, que favorecieron a las empresas de Alemania occidental, condujeron a un nivel sin precedentes de desindustrialización de la ex Alemania del Este. Por ejemplo, en la región de Halle/Leipzig/Bitterfeld, donde había más de 100.000 trabajadores empleados en la industria química, más de las dos terceras partes perdieron sus empleos.6  Hacia la primavera de 1994, entre el desempleo (1.260.000), los programas gubernamentales de creación de empleos (238.000) y de formación (249.000), junto a los esquemas de jubilación temprana (205.000), un asombroso 37% de la población en edad de trabajar en Alemania del Este carecía oficialmente de empleo y se había acogido a algún tipo de asistencia pública. En la primavera de 1999, la tasa oficial de desempleo en el este alcanzaba casi el 20%, a pesar de que algunos economistas sostienen que la tasa real es casi el doble.

Sin embargo, para aquellos que tienen un empleo, se ha producido una constante convergencia de sus salarios con los del oeste. Según la Oficina Federal de Estadísticas, los salarios netos en Alemania occidental aumentaron de 2.500 DM en 1991 a 2.820 DM en 1998. En el momento de la unificación, los salarios netos en el Este sumaban sólo 1.370 DM, si bien en 1998 aumentaron hasta 2.470 DM, es decir, hasta el 88% del nivel de los salarios de Alemania occidental.7  Sin embargo, es muy poco probable que se produzca una convergencia en el futuro, al menos en el futuro previsible, debido al deterioro de la situación económica en el este.8  La antigua RFA sigue siendo el motor económico del país, y produce el 89% del PIB de 3.900 billones de DM. La productividad también ha caído en el Este: mientras que cada trabajador en Alemania occidental contribuyó en 1998 al PIB con 119.300 DM, su contraparte oriental contribuía con 70.900 DM.9

Ya en abril de 1990, los grandes complejos industriales de la RDA fueron descompuestos en unidades de producción más pequeñas y vendidos bajo los auspicios de una agencia fideicomisaria especial, la Treuhandanstalt. La mayor parte de empresas que arrojaban beneficios fueron compradas por empresas de Alemania occidental, y éstas dejaron a los trabajadores de Alemania del este con el sentimiento de haber sido privados de los justos frutos de su trabajo, lo cual se sumaba al profundo sentimiento de haber sido engañados por el proceso de unificación. La mayor parte de las mejoras en la infraestructura y de las respuestas a las necesidades de la seguridad social en Alemania del Este fueron financiadas por pagos masivos de transferencias provenientes de occidente. Las transferencias públicas totales a Alemania del Este entre 1991 y 1995 sumaban 840.000 millones de DM, de los cuales 556.000 millones de DM provenían directamente del presupuesto federal.10  Al mismo tiempo, las importaciones de Alemania del este desde la antigua República Federal, superaban los 200.000 millones de DM al año, en su mayoría bienes de consumo. Se ha sostenido que este sistema equivalía a una transferencia masiva de fondos públicos de Alemania Occidental a la industria de Alemania occidental por la vía de una transferencia formal a la región oriental del país. Casi diez años después de la unificación, el Este aún depende de las transferencias masivas de Occidente. En su nuevo presupuesto de 1999-2000, el gobierno ha distribuido 100.000 millones de DM en transferencias públicas al Este. Los especialistas opinan que se tendrá que mantener el flujo de estas transferencias durante años, porque aun no se ha logrado el objetivo de un crecimiento económico autosostenido.

Las actuales divisiones entre este y oeste son más profundas que lo meramente económico. Hoy en día, es evidente que los alemanes de ambos lados han internalizado las antiguas fronteras, que aún dividen a los ciudadanos. Cuando el canciller Gerhard Schroeder inauguró el parlamento por primera vez en la era de la posguerra en el Reichstag renovado en Berlín, el 19 de abril de 1999, volvió a hacer un llamado para que los alemanes del este y el oeste se unieran para enfrentar un futuro común, no sólo económica y políticamente, sino también psicológica y emocionalmente. Schroeder  se refirió a la actual falta de "unidad interna" (innere Einheit) y se lamentó de que los alemanes sigan llevando el muro dentro de sus cabezas ("die Mauer in den Koepfen). Según un estudio realizado en 1998, sólo el 30% de la población de Alemania del Este sigue creyendo en la democracia, y la mayoría piensa que los términos bajo los cuales se produjo la unificación favorecían a sus hermanos ricos de occidente. Por otro lado, los alemanes occidentales creen que los alemanes del Este no han agradecido las cantidades masivas de dinero que se ha destinado a financiar la reconstrucción de la antigua RDA.

En parte, la diferencia emocional se basa en el hecho de que la población del este, a pesar de que se pronunciaron a favor de la caída del comunismo, ahora parecen añorar los beneficios sociales que les otorgaba gratuitamente el viejo sistema. El apoyo de los votantes al conservador Partido Demócrata Cristiano ha disminuido de manera importante en el este, mientras que el Partido del Socialismo Democrático, comunistas reformados (PDS) obtienen sistemáticamente en torno al 20% de los votos. A partir de esto, se cree que fue el electorado del este el que proporcionó el ímpetu decisivo para la victoria del actual gobierno de coalición rojiverde, el 27 de septiembre de 1998.11

La unificación de Alemania coincidió con la más grande crisis de la economía capitalista mundial desde la Gran Depresión de los años '30.  Esta crisis tenía a la vez dimensiones estructurales y cíclicas, en la medida que los cambios en la producción y el intercambio inducidos por la mundializacion y por la innovación tecnológica coincidió con una de las crisis periódicas del capitalismo. En Alemania occidental, ésta se vio mitigada por el auge artificial de la demanda que trajo consigo la unificación con el este en 1990. Sin embargo, incluso esta bonanza pasajera para la industria de Alemania occidental ha sido incapaz de impedir una disminución sistemática de los empleos disponibles en ambas partes del país.

La alta tasa de desempleo sigue siendo el talón de Aquiles del sistema de seguridad social alemán. Toda la conceptualización del Sozialstaat alemán se basa en el supuesto del pleno empleo y sus beneficios para la condición profesional de los ciudadanos. A diferencia de la mayoría de otros países, los subsidios de desempleo se han basado tradicionalmente en la necesidad de mantener los ingresos y, por lo tanto, de conservar la condición social. Jamás se pensó que este sistema tendría que lidiar con el desempleo estructural que asola a Occidente desde los años 80, ni con la disminución acelerada del empleo en el Este poscomunista. Más de 4 millones de personas, es decir el 11,1% de la fuerza laboral total, carecían de un empleo en Alemania en la primavera de 1999. Esto refleja la asimetría económica permanente en el país, donde el desempleo en el este equivale al 18,4%, mientras que en el oeste se sitúa en un 9,3%. Lo más problemático es que el número de personas cesantes desde hace más de un año ha crecido sistemáticamente, y ha llegado al 34% en occidente y al 27,8% en el este en enero de 1998.12

El cuadro 1 refleja el número decreciente de trabajadores en Alemania durante el decenio de 1990.

Los economistas suelen coincidir en que la creciente interdependencia de la economía mundial generará presiones cada vez más fuertes sobre los salarios de los países industrializados, especialmente para el trabajo no cualificado y semicualificado. A nivel nacional, hay dos respuestas posibles: permitir que se cree una brecha mucho mayor entre los que pertenecen a la fuerza laboral mejor y peor pagados (como ha sucedido en Estados Unidos) o mantener los salarios artificialmente altos mediante la intervención del gobierno. Esta última opción ha predominado en la mayoría de los países de la Unión Europea (UE) y ha sido culpada de mantener altos niveles de desempleo mientras protege a aquellos que actualmente tienen empleos para que no disminuya su nivel de ingresos. Ambos modelos entrañan un potencial de grave conflicto social a largo plazo: el modelo anglosajón, porque permite una reducción general del nivel de vida para todos excepto los más privilegiados, y el modelo de la UE al crear una especie de "aristocracia del trabajo" que enfrenta a los que tienen empleo contra un número creciente de trabajadores cesantes. El modelo de la UE también tiene consecuencias especialmente graves para las oportunidades de empleo entre las mujeres y los jóvenes, puesto que se basa más en un modelo fordista clásico del trabajador masculino como responsable y única fuente de ingresos de la familia.

La economía de la posguerra en Alemania Occidental experimentó grandes cambios estructurales entre 1950 y 1998, y la participación de la agricultura en el empleo total disminuyó del 24%  al 3%, mientras que los servicios aumentaron del 7% al 24%. El sector manufacturero, a pesar de haber disminuido de 43% al 34%, siguió ocupando un lugar importante en la estructura general de empleo, lo cual hace al país vulnerable a la competencia  de economías con salarios bajos y a la pérdida de empleos debido a tecnologías y técnicas de gestión para ahorrar trabajo. Los trabajadores alemanes reciben los salarios por hora más altos del mundo, lo cual los hace aún más vulnerables a la competencia extranjera y a la pérdida de puestos de trabajo por innovaciones tecnológicas.

El nuevo gobierno de Alemania, una coalición de socialdemócratas y de los ecologistas del Partido de los Verdes, ha intentado replantear algunos de estos temas desde su llegada al poder en septiembre de 1998. El Canciller Gerhard Schroeder ha respondido a una iniciativa de la Federación de Sindicatos alemanes (DGB) y ha hecho una llamada a favor de la formación de una "Alianza para el empleo" entre los empresarios, los sindicatos y el gobierno con el fin de generar más trabajo.13  El principal esfuerzo del gobierno para estimular el empleo es la creación de puestos de trabajo de salarios bajos para trabajadores no cualificados subsidiando a los empresarios que contratan a estos trabajadores.14  Este aspecto de la "Alianza para el empleo" se parece a la versión anglosajona de abordar los desafíos de la mundialización y el paro tecnológico, y que consiste en estimular una disminución de los salarios a cambio de la creación de nuevos empleos. Este enfoque no ha generado demasiada confianza en los sindicatos, mientras que los empresarios han atacado el enfoque keynesiano implícito en las propuestas del gobierno. Para muchos cesantes, esta alianza es un nuevo intento neocorporativista para garantizar un nivel de vida a los que ya están dentro del sistema, perpetuando una "zwei-drittel Gesellschaft" (una sociedad de dos tercios) que sigue marginando a un número significativo de personas de la generosa estructurara de beneficios del país.

Han surgido dos grandes bandos en el discurso público en relación al proceso de mundializacion y sus desafíos para Alemania, oponiendo las empresas al trabajo organizado. Los argumentos expresados en este debate Standort tienden a reducirse a un estrecho discurso sobre los costos relacionados con la producción industrial en Alemania. La explicación que dan los empresarios de la supuesta crisis es bastante sencilla: los alemanes se han dejado estropear por los altos salarios, la breve semana laboral, unas vacaciones largas y una seguridad social con cobertura desde el nacimiento hasta la muerte. ¿Cuál es la respuesta? Más mercado, más iniciativas individuales, más flexibilidad en el contrato y en el despido, así como una liberalización de las leyes de protección laboral. La industria alemana insiste que la posición económica del país en el mundo se ve amenazada por los altos salarios y las estructuras de beneficio, una burocracia de gobierno lenta y costosa y una posición competitiva deteriorada en ciertos sectores clave de la industria. Según la opinión experta del denominado "comité de sabios" del panorama económico alemán, el Sachverständigenrat, la mayor presión se ejerce sobre los sectores intensivos en mano de obra como el textil, el papel, la metalurgia y las imprentas. Pero incluso en sectores avanzados como la electrónica, el automóvil, la industria química y la construcción de maquinarias, que son los sectores que constituyen el grueso del perfil exportador de Alemania, la competitividad ha disminuido. Los bienes manufacturados mediante los métodos fordistas tradicionales son los más afectados y, por lo tanto, los más vulnerables ante la competencia de las economías poscomunistas de Europa Central y del Este, así como de los países recientemente industrializados de Asia. Finalmente, el "comité de sabios" de Alemania señala un deterioro en el nivel de la innovación tecnológica en los sectores de alta tecnología, especialmente de la microelectrónica, sector liderado por Estados Unidos y Japón. El consenso entre estos expertos es que la manera de alcanzar una mayor competitividad mundial consiste en controlar los salarios, así como crear nuevos empleos a través de la liberalización del mercado del empleo y una mayor flexibilidad por parte de los sindicatos para aceptar las modificaciones de las condiciones laborales.15

Además de su argumento de que la estructura de salarios en Alemania es demasiado alta para sostener los actuales niveles de empleo, los dirigentes industriales han señalado las presiones competitivas que ha generado la caída del Muro y la repentina aparición de una fuerza laboral sumamente cualificada y necesitada, disponible a las puertas mismas de Alemania. Los efectos potencialmente adversos para la economía alemana, según estos expertos industriales, son dos: la competencia estimula la reubicación de la producción en búsqueda de costos de producción más baratos, a la vez que se promueven los flujos migratorios del este al oeste. En 1993, el prestigioso Institut für Weltwirtschaft en Kiel sugería que las fronteras de Alemania con los países de Europa del Este con bajos salarios crearía un "versión europea de las maquiladoras" es decir, una economía fronteriza al estilo de la de México y Estados Unidos.16  Aunque hasta 1989 se había impedido a la industria alemana invertir en Europa del Este, hacia finales de 1993, las inversiones extranjeras directas (FDI) a los antiguos países del Comecon ya constituían aproximadamente el 10% del total de las inversiones extranjeras directas de Alemania. Hacia mediados de los 90, el total de inversiones en la República Checa, Hungría y Polonia situaban a Alemania en el segundo lugar después de Estados Unidos, superando con creces al resto de los países. Lo más amenazante para los trabajadores alemanes es que una buena parte de esta actividad inversionista se desarrolló entre las empresas pequeñas y medianas para las cuales el menor coste de salarios era el principal atractivo. Por ejemplo, numerosas empresas de Bavaria no tenían que desplazarse más de 150 kilómetros para pagar a un trabajador de la República Checa un salario promedio de 220 dólares, comparado con el sueldo de 2.000 dólares de  un trabajador bávaro.

A comienzos de los años 90, la apertura de las fronteras en el este añadieron otro desafío a las condiciones de salarios y empleos en Alemania, bajo la forma de emigrantes reales y potenciales desde Europa Central y del Este. Según un estudio realizado en 1993 por uno de los principales grupos de expertos del país, el Deutsches Institut für Wirtschaft (DIW), se espera que aproximadamente 2.700.000 personas emigrarán a occidente hacia el año 2000, y otras 1.900.000 personas hacia el 2010. Esta proyección se basaba en la previsión de transiciones económicas exitosas hacia el modelo de economía de mercado en la región. Si eso no se materializara, el DIW calculaba que el número de emigrantes del Este hacia Occidente aumentaría hasta 3.900.000 hacia el 2000, y en otros 2.600.000 hacia el 2010.17  Un estudio realizado por el Eurobarómetro en 18 sociedades poscomunistas pertenecientes al antiguo bloque soviético en 1993 confirmaba básicamente las proyecciones del DIW: aproximadamente 2,7 millones (1,2% de la población total) declaró que tenían planes "definitivos" para emigrar al oeste, mientras que otros 16,7 millones (7,3% de la población total) dijeron que "probablemente" se establecerían en Occidente.18  Dado el carácter problemático de la transformación poscomunista en Europa del Este, las perspectivas de una emigración laboral masiva revisten una gran importancia. Ante este escenario, el gobierno CDU/FDP, en estrecha cooperación con sus aliados de la UE, hizo aprobar el segundo acuerdo Schengen a comienzos de los años 90, que efectivamente selló las fronteras hacia el este. Mientras que el libre flujo de capitales de Occidente al Este ha sido una parte integral de la experiencia de la postguerra fría, el cierre de las fronteras orientales de Alemania, medida que recuerda los días del Telón de acero, puso fin al libre flujo de personas.

Los sindicatos alemanes formulan esencialmente dos puntos clave en relación al debate Standort: el éxito de Alemania en los mercados globales no ha disminuido y, cualquiera sea la pérdida de competitividad, se puede achacar directamente a la incapacidad del ex gobierno conservador de desarrollar una política industrial coherente. Los sindicatos sostienen que los salarios alemanes son un reflejo de la alta productividad del trabajo alemán comparado con el de otros países industrializados. Por lo tanto, es sencillamente un error comparar las tasas de los salarios; lo que se debe comparar son los salarios ajustados a la productividad (a los denominados Lohnstückkosten, la participación de los salarios en los costos de producción totales). El enorme aumento de la productividad laboral de Alemania, según los sindicatos, ha sido la principal razón de la disminución del tiempo de trabajo anual, que en el sector manufacturero fue del 11,9% entre 1980 y 1993.19  Indexado para 1980, el aumento de la Lohnstückkosten en todos los países de la OCDE era de 158,7 hacia 1992, mientras que en Alemania sólo ascendía 139,2.20  Por lo tanto, el aumento de los salarios alemanes se encuentra dentro de la norma entre aquellos países con los que Alemania tradicionalmente ha competido en los mercados mundiales.

Alemania es el segundo país exportador después de Estados Unidos, pero se sitúa muy por delante de Japón. Unos 82 millones de alemanes producen casi tantos productos de exportación como 270 millones de personas en Estados Unidos, lo cual significa que sobre una base per cápita, Alemania es el país más exportador del mundo. En 1998, por ejemplo, Alemania exportó bienes por un total de algo menos de 950.000 millones de DM, y obtuvo un superávit comercial de 128.600 millones de DM, al que sólo superan los 134.500 millones de marcos de 1989.21  Los sindicatos utilizan esto como prueba de la competitividad permanente de los bienes "made in Germany". Mientras que los empresarios piden a los alemanes que trabajen más horas por salarios más bajos, los sindicatos piden una reducción de la semana laboral, sosteniendo que esta medida creará más empleos. Los dirigentes sindicales sostienen que las diversas mejorías en las condiciones de trabajo por las que han luchado desde 1982 (semanas de trabajo más cortas, vacaciones anuales más largas, esquemas de jubilación temprana) han contribuido a crear nuevos empleos.

La mayor dificultad para Alemania en el comercio internacional, según los sindicatos, proviene de las dramáticas fluctuaciones en el valor del marco alemán frente al dólar. Entre 1985 y 1992, por ejemplo, el dólar se depreció en un 72,3% frente al marco alemán y un 24,5% ante las demás monedas de la OCDE.22  Este argumento ha generado una polémica entre los economistas alemanes, puesto que Alemania, como economía sumamente dependiente de las importaciones en términos de la mayoría de los productos básicos, se beneficia de la apreciación de su moneda puesto que los productos importados se calculan en dólares. Además, los importadores y exportadores en Alemania han intentado protegerse de las grandes fluctuaciones de los mercados mundiales de divisas y, hacía mediados de los años 90, aproximadamente el 85% de las exportaciones y más del 50% de las importaciones ya se transaban en marcos alemanes.23  Con la introducción del euro, el 1 de enero de 1999, muchos de estos problemas ya no serán únicamente alemanes, sino que también afectarán a todos los países de la Unión Europea que forman parte de la unión monetaria.

El segundo punto importante formulado por los sindicalistas en relación al debate Standort se refiere a las perspectivas de largo plazo de competencia para la industria alemana. En este punto lanzan un duro ataque contra el anterior gobierno conservador CDU/FDP, y contra los dirigentes empresariales más importantes del país. Se acusa al antiguo gobierno de carecer de una política industrial coherente y de ser demasiado tímido en su apoyo financiero a los esfuerzos de investigación y desarrollo en alta tecnología. Se critica al gobierno alemán por su actitud autoritaria frente a los trabajadores, por su rigidez organizacional general, por su falta de flexibilidad mental para ajustarse rápidamente a nuevas situaciones y por su profunda aversión al riesgo. Por lo tanto, según los sindicalistas, son los administradores de Alemania, y no su clase trabajadora, los que carecen de los atributos para garantizar una competitividad a largo plazo en un entorno mundial rápidamente cambiante.

El Sozialstaat alemán:¿Revisión o defunción?

Cuando el presidente Roman Herzog inauguró la Feria comercial de Hannover el 17 de marzo de 1999, subrayó que la transición a la era de la información y al proceso actual de mundializacion planteó un desafío al pueblo alemán para ver en este desafío la oportunidad para un mayor crecimiento y desarrollo. Sin embargo, también comparó la situación presente con las circunstancias sociales y económicas imperantes hace un siglo y que condujeron a profundas tensiones y, finalmente, a la guerra.

En parte, el Sozialstaat era una respuesta a estas tensiones del pasado, en la medida que creó reglas básicas para las relaciones entre capital y trabajo que beneficiaban al capitalismo garantizando una "paz social", y que beneficiaban a los trabajadores a través de una mejora progresiva de sus niveles de vida. En otras palabras, el Estado de bienestar representaba un maridaje de los intereses de la clase burguesa y de la clase trabajadora que ayudaba ambos bandos y que concitaba un gran acuerdo en todo el espectro ideológico. La democracia social se convirtió en su  hogar político, mientras el Estado utilizaba su poder para cumplir las promesas de mayor igualdad social y económica.

La democracia social, como gemelo histórico del comunismo, ganó terreno desde el anticomunismo de la guerra fría y a partir de las reivindicaciones de justicia social que encarnaron sobre todo los partidos socialdemócratas a lo largo de este período. No resulta sorprendente que el final del Este comunista como el "otro negativo" afectó de manera desproporcionada a la democracia social, y la empujó hacia el centro político, un espacio ya ocupado por muchos otros partidos. En el pasado, reivindicaba el haber domado al capitalismo, y haber mediado con éxito entre un sistema económico basado en la maximización de los beneficios y en la desigualdad estructural y un sistema político y que se enorgullece de aportar igualdad y justicia para todos. La "tercera vía," defendida por el Partido Laborista británico, bajo la dirección de Tony Blair, ha inspirado a los dirigentes socialdemócratas de Alemania para seguir en esa huella. Fomentan una visión de la democracia social que se pronuncia tanto a favor de los empresarios como de los trabajadores, un partido político que intenta representar diversos intereses ante diversos grupos. Como ha declarado Bodo Hambach, miembro del gabinete de Schroeder, Alemania necesita tiene que poner fin al Sozialstaat de viejo cuño. Al igual que otros socialdemócratas de "nuevo estilo", Hambach defiende la individualización de los problemas sociales, a favor de un nuevo calvinismo que procura que cada cual sea el guardián de su propio destino. Este nivelamiento de típico sesgo entre izquierda y derecha en lo que respecta a la responsabilidad del gobierno frente a los pobres y a los desfavorecidos en la sociedad no presenta buenos augurios para las perspectivas para el Sozialstaat a largo plazo, si pensamos en el permanente desafío que representa la mundializacion, según se ha definido mas arriba.

Desde luego, hay otras perspectivas y los partidarios del SPD apoyan generalmente el Sozialstaat. Oskar Lafontaine, el principal promotor de esta tendencia que rechaza las reformas, se desempeñó como Ministro de economía en el nuevo gobierno SPD/Verdes que llegó al poder en septiembre de 1998. Dimitió en marzo de 1999 puesto que su enfoque para la solución de los problemas sociales y económicos del país a través de la aplicación de políticas keynesianas tradicionales fue objeto de crecientes ataques de la comunidad empresarial alemana. Lafontaine estaba especialmente preocupado de que los gobiernos socialdemócratas de Europa, desde Prodi en Italia hasta Jospin en Francia, han dejado la política monetaria en manos del Banco Central Europeo, lo que limita su capacidad para influir en los cambios que beneficiarían al empleo en sus países.

Los criterios de convergencia para la Unión Monetaria establecidos en Maastricht equivalía a un ataque en toda regla contra el Estado de bienestar en todos los países implicados. Obligaban a reducir los gastos sociales, estimulaban la privatización de la propiedad pública y, en general, creaban un clima más favorable a los intereses empresariales. Los criterios de convergencia, en efecto, han incapacitado a todos los países para adoptar políticas keynesianas independientes en apoyo de medidas tradicionales de bienestar. Esto ha generado demandas de parte de los sindicatos para que se piense en Europa so sólo como una comunidad económica, sino también una comunidad de valores compartidos acerca de la justicia social.24  Actualmente también hay cada vez más esfuerzos de parte de los sindicatos europeos para cooperar más allá de sus fronteras intentando proteger los intereses de los trabajadores en toda la Unión Europea.

A pesar de todas estas amenazas al Sozialstaat alemán, éste es más sólido de lo que se podría pensar. Como han señalado algunos observadores, la enorme deuda pública de 1,5 billones de marcos fue producto fundamentalmente de los costes de la unificación, y no por demasiados gastos en programas sociales. De hecho parece dudoso que un sistema de seguridad social organizado privadamente hubiese sido capaz de asumir costes tan grandes como la repentina inclusión de 3 millones de jubilados adicionales en el sistema de pensión y el pago de subsidios de desempleo a más de un millón de personas adicionales. Además, resulta difícil imaginar qué habría sucedido en el Este si el Estado de bienestar alemán no hubiese estado preparado para asumir este desafío. En este sentido, el Sozialstaat contribuyó inmensamente, no sólo a la construcción de la democracia, sino también al mantenimiento de la paz social y de la estabilidad después de la unificación.

Desde luego que esto no significa que el Sozialstaat sobreviva a los vientos neoliberales de la mundializacion. Con la creciente irrelevancia de los gobiernos individuales en el control de la política económica nacional y, por lo tanto, los destinos de sus ciudadanos, pronto será irrelevante que tipo de vía desean crear sus partidos políticos y sindicatos. Sin embargo, en el corto plazo el Sozialstaat de Alemania sigue protegido por un marco institucional y un nivel de apoyo público que hará de su desmantelamiento un proceso lento y doloroso. También sigue proporcionando un apoyo crucial en la actual experiencia de Alemania con la democracia.

Traducido del inglés

1. Susan Strange, “The Transformation of Europe from an International Perspective,” En: Beate Kohler-Koch, ed., Staat und Demokratie in Europa, Opladen: Leske + Budrich, 1992, p. 308.

2. Ver, por ejemplo, “Civil Society and the Future of the Nation-State: Two Views,” The Nation, 22 de febrero, 1999, pp. 11-18; Ruediger Voigt, “Ende der Innenpolitik? Politik und Recht im Zeichen der Globalisierung,” Aus Politik und Zeitgeschichte, B-29-30/98, 10 de julio, 1998, pp. 3-8; von Beyme, Klaus and Claus Offe, eds., Politische Theorien in der Aera der Transformation, Opladen, 1996.

3. “The World Economy: The Future of the State,” The Economist, 20 de septiembre, 1997, p.8.

4. Para una discusión más detallada  del soziale Marktwirtschaft como un orden conscientemente establecido después de 1949, ver Bodo B. Gemper, “Die Deutsche Mark und die Soziale Marktwirtschaft,” Aus Politik und Zeitgeschichte, B/24/98, 5 de junio 1998, pp. 3-12; para el desarrollo correspondiente en el Este, ver Gernot Gutmann, “Die Waehrungsreform in Ostdeutschland und die Entwicklung des Geld-und  Bankenwesens in der DDR,” en el mismo número.

5. Quentin Peel, “East Germany sees former Comecon trade fall,” Financial Times, 19 de agosto, 1993.

6. “Die Beatmung eines schrottreifen Monsters,” Süddeutsche Zeitung, 22 de marzo, 1994.

7. The Week in Germany, 14 de mayo, 1999, p. 5.

8. “Ostdeutsche Industrie: productionsanstieg verlangsamt sich, Verlustabbau geraet ins Stocken, Beschaeftigung wieder leicht rueckgaenging,” Ifo Schnelldienst 12/99.

9. Klaus-Dietrich Bedau, “Voellige Angleichung der Ost-West Arbeitnehmereinkommen nicht in Sicht,”  DIW Wochenbericht  Nr. 15, 1999.

10. “Ost-Hilfen beschränken,” Die Rheinpfalz, 21 de julio, 1995.

11. Para un análisis incisivo sobre el impacto de los votantes de Alemania del Este en el viraje reciente en la política de Alemania, ver Perry Anderson, “The German Question,” London Review of Books, 7 de enero, 1999, pp. 10-16.

12. Deutscher Gewerkschaftsbund, “Langzeitarbeitslosigkeit erreicht Nachkriegsrekord.” 13 de febrero, 1998.

13. Documento de discusión “Ein neues Buendnis fuer Arbeit, Bildung, und soziale Gerechtigkeit,” DGB-Bundesvorstand, 6 de octubre, 1998. Para un análisis de la evaluación de la DGB’s de la situación económica general en Alemania, ver Bericht zur gewerkschaftlichs- und gesellschaftspolitischen Lage, 3 de marzo, 1999.

14. “Taxes and Low-Wage Jobs to Be Focus of Upcomig ‘Alliance’ Talks,” The Week in Review, 14 de mayo, 1999.

15. Para el Informe anual más reciente, ver “Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaflichen Entwicklung,”  Jahresgutachten 1998/99, 18 de noviembre, 1998.

16. Klaus-Dieter Schmidt y Petra Maujoks, Western Enterprises in Eastern Markets: The German Perspective, Kiel Documento de trabajo Nº. 607, diciembre, 1993, p. 1.

17. “Der Anteil der Ausländer am Arbeitsmarkt wächst,” Handelsblatt, 21 de octubre, 1993.

18. Comisión de las Comunidades Europeas, Eurobarómetro de Europa Central y del Easte, Bruselas, febrero,1993.

19. “Lohnstückkosten im internationalen Vergleich: Keine zentrale Rolle,” Der Gewerkschafter, octubre 1993, p. 27.

20. “Arbeitszeit im Lot,” Der Gewerkschafter, op.cit., p. 31.

21. “Exports Hit New High in 1998, Second Largest Trade Surplus,” The Week in Review, 12 de febrero, 1999.

22. Deutscher Gewerkschaftsbund, “Standort Deutschland: Solide Basis - Kein Grund zum Schwarzsehen, Geschweige denn zur Panik,” Informationen zur Wirtschafts- und Strukturpolitik, Nº. 12/93, Düsseldorf, 2 de noviembre, 1993.

23. Renate Ohr, “Die Folgen des Dollarkursverfalls für die deutsche Vokswirtschaft,” Wirtschaftsdienst, IV/1995, p. 195.

24. DGB-Bundesvorstand, Soziales Grundrechte und Sozialpolitik in Europa –Forderungen des DGB. Dusseldorf, 26 de noviembre, 1996.