那时的农村，县以下乡镇即为政社合一的人民公社本部所在地，除了执行国家统购统销政策的、由政府主办的供销社和粮站之外，几乎没有其它商业单位；甚至连存在于农村几千年的集市贸易也曾经被当作“资本主义尾巴”而禁止。60年代初颁布的作为农村基本经济制度的“人民公社60条”明确限制社队两级的非农业就业劳动力不得超过5%。因此，农村过剩劳动力只能滞留在村以下。

为保证国家工业化必须的资本原始积累，当时把农业人口和非农业人口采用行政手段区别开来，并通过户籍制度加以固定。从50年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会福利制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。

(1) 户籍制度。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第10条第2款对农村人口进入城市作出了约束性规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”从此，农村人口向城市的流动由于该户口制度而受到严格限制。

(2) 粮油供应制度。1953年开始实行粮食统购统销政策，同时实行粮油计划供应制度。原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应。1953年11月，政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，规定“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应;对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1955年8月国务院发布的《市镇粮食定量供应暂行办法》则统一规定了市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食供应证，居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时，国家对粮食市场加强了管理。1953年11月，政务院发布《粮食市场管理暂行办法》，其中规定：“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食。”“城市和集镇中的粮食交易场所，得视需要，改为国家粮食市场，在当地政府统一领导下，以工商行政部门为主会同粮食部门共同管理之。”“城市居民购得国家计划供应的粮食，如有剩余或不足，或因消费习惯关系，须作粮种间的调换时，可到指定的国家粮店、合作社卖出，或到国家粮食市场进行相互间的调剂。”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。

(3) 城市就业制度。1952年8月政务院发出《关于劳动就业问题的决定》，指出在当时的历史条件下，国家还不可能在短期内吸收整批的农村劳动力到城市就业，因此必须做好农民的说服工作。1957年12月国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。”甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”此类劳动用工制度只负责城市非农业人口在城市的就业安置，禁止农村人口进入城市寻找职业。

(4) 社会福利制度。1951年2月政务院发布了《劳动保险条例》，1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的病伤后的公费医疗、公费修养与疗养，职工退休(职)后的养老金，女职工的产假及独子保健，职工伤残后的救济金以及职工死后的丧葬、抚恤等各项劳保待遇。条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。对于国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。城市集体企业大都参照国营企业的办法实行劳保。此外，50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有多种补贴，在业人口可由其所在单位近乎无偿提供住房。

中国的城乡分割的各项具体制度，加剧了城乡社会的分化。最终形成了以工业化和计划经济为特征的城市经济体制和以传统农业和集体经济为主要特征的农村经济体制。正是由于这种二元的社会结构,使得国家工业化的推进，没能导致就业结构和人口结构的同步调整。

由于自50年代以来,实行了严格的城乡分割制度,政府通过统购统销农产品和实行严格的户籍管制将农村人口强制吸附在狭小的土地上。过量的农业人口拥挤在有限的耕地上,虽然提高了土地生产率,但劳动生产率却处于停滞状态。

1970年与1952年相比，农业的几个效益指标都不尽人意。其中，劳均产粮由957公斤下降到873公斤，劳均净产值1978年仅比1952年增长3%。农业劳动生产率、粮食的商品率得不到提高,城市经济的增长也长期受制于基本农产品供给不足。由于粮食短缺,不仅使得50年代城市快速发展的趋势中断，而且甚至出现“反向迁移”：60年代和“文化大革命”期间，城市先后有2000多万人和4000多万人被迫遣返农村。

6、改革开放以来的城市化进展

70年代末期国民经济几乎到了崩溃的边缘,政府不得不对偏斜发展的工业化政策进行调整；经济资源的分配也开始向消费资料部门倾斜。同时自从1982-84年中国全面推行以“家庭联产承包责任制”为名的农村改革、客观上恢复了农民对土地的实际占有权、经营权和收益权以后，近十多年来，中国出现了城市化加速的现象，其中突出表现在县以下建制镇（即农村小城镇）迅猛发展，由1984年的2700多个发展到现在的18000多个。

不过，尽管1993年与1978年相比,中国的城市化水平提高了10.22个百分点。但是与霍利斯.钱纳里等人的标准模式相比（西蒙.库兹涅茨:《各国经济的增长》商务印书馆1985， H.钱纳里:《工业化和经济增长的比较研究》.三联书店.1989），中国的城市化水平仍然落后于工业化10多个百分点。

表2.3 发展模型的城市化率与工业化率( %)

（ 资料来源:《发展的形式:1950-1970》，钱纳里等，经济科学出版社.1988）

由于城市体制改革的滞后，旧的城市福利体制和户籍等政策没有改变,每增加一个城市户口,就增加一份财政补贴。又由于社会保障的费用基本上由国家包,负担也越来越重。1990年,仅全国职工保险福利费用总额就达到937.9亿元,比1980年增长5.87倍,年均增长21.3%。

正因为城市的社会经济体制问题长期得不到解决，城乡分割的壁垒也就难以突破，农村过剩人口就只能在乡镇企业和小城镇发展过程中内部消化。又由于农村中不断增加的过量人口，基本抵销了土地生产率的提高所带来的农业劳动生产率的增长，使得农村改革以后的这一阶段，农业劳动生产率也没有显著增长。

7、农村城镇化的基本动力是地方政府资本的原始积累

资本的原始积累，是任何经济类型的发展中国家进入现代化不可逾越的历史性过程。如果说中央政府是在改革前用了大约30年完成了国家资本的原始积累，那么县以下各级地方政府，则是在1984-86年进行的财政体制改革完成后，才开始进入资本原始积累阶段。

在国家资本原始积累的过程中，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系，和由地方政府各部门控制的“地方国营”工业体系。企业的层次级别不同，占有资本及其收益的数量和质量既会明显差别。由此又产生了中央与地方政府之间、条块之间在财产占有及其收益分配上复杂的利益关系。可以认为，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部门占有全部资源和城市工业资本和格局，一方面较大影响和限制了县及县以下（包括大批国营工业“空白县”）地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力；另一方面，也造成了广大农村和农民大面积的贫困。

应该认识到，80年代中期以来，中国的各级地方政府不仅是政治、行政主体，也是经济主体，有其自身的财产和收益，并且有扩张这种财产收益的明确动机和行为。这是中国从计划经济体制向市场经济体制转轨阶段的历史现象（温铁军，“国家资本再分配与民间资本再积累”《新华文摘》1993年12月号）。了解当前中国农村问题，尤其要对地方政府追求工业化、城市化的资本原始积累特征予以认识。农村改革已经部分地破除了过去中央政府借以从农村提取原始积累的流通体制和组织体制，人民公社解体后新组建的乡镇级地方政府，客观上已不可能像改革前中央政府那样，直接占有农业剩余来形成自已的资本积累。其可能做到的，只是占有原人民公社在社一级形成的集体资产，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业。这就是地方政府追求地方工业化的“启动资本”。

进入九十年代以来，随着中央和地方国营企业亏损面的扩大，各级政府财政状况有所恶化；农民和乡镇企业负担日渐沉重的反映也在不断增加。据农业部和国家统计局1994年的调查，全国1000家上交利税最高的乡镇企业，资产负债率已达88.6%。到1997年，大部分乡镇企业发达地区都出现了负债率大于70%的现象。全国乡镇企业亏损额也比上年增加了33%。在这种局面之下，地方财政亏损面扩大，尤其是落后地区地方财政赤字严重，致使地方政府行为扭曲。据调查，乡镇企业债务中约有1/3属于政府的行政性、社会性等非生产性占用。

在目前中央政府强调宏观紧缩的政策环境下，一些地方政府又进一步提出“以地生财、以地兴镇”的口号，并做出了相应的政策安排，这也反映了地方政府以占有土地资本化过程中产生的增殖收益作为资本原始积累来源的明确目标。从调查情况看，有些县级地方财政收入的20－30%来自于土地出让收益。有些乡镇政府预算外收入的80%，来源于土地出让收益。相对而言，这些地方在土地和资金这两大稀缺要素流出农业的同时，农业人口进入城镇的比例，却随着地价上升而不断下降（温铁军等，“地方政府资本的原始积累与土地的农转非”，《管理世界》，1996年第5期）。

90年代中期以来，那些一向主张产权清晰化和市场取向的改革者们，在欢呼全国范围突然兴起的“靓女先嫁”式的改革之余又难免迷惑，因为过去以集体经济的捍卫者自居的乡镇政府已经逐渐成为以出卖乡镇企业产权为主要形式的改革的实际推动者。其急于甩包袱卖企业、获取即期收益用于消费的短期行为越来越与城市政府雷同。

综上所述可以认为：中国80年代中期开始的财政体制改革，使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权，但失去了中央政府在改革开放之前借以获取原始积累的集中垄断的计划体制。九十年代以来地方政府追求工业化和城镇化占有乡镇企业资产和土地资本增殖收益作为资本原始积累的行为，事实上正在加剧稀缺要素流出农业的严峻局面。统计数据表明，这并不能有助于实现农业过剩人口向小城镇就地转移的政策目标。

80年代下半期和90年代上半期相比，乡镇企业吸纳劳动力不断下降。每万元投资带动的就业从1：1 .2，下降为1：0.8。乡镇工业产值每增长1%所带来的就业增长百分比，从1978──84年的0.57%，下降到1985──92年的0.24%。1984──88年期间,乡镇企业平均每年吸收1260万农村劳动力，到1989──93年平均每年只吸收330万。根据第三次全国工业普查(人民日报，1997年2月19日)，1995年乡镇企业需24560元才能吸收一人就业。

客观上目前乡镇工业资本有机构成低于城市大工业（后者需要7万多元才能吸纳1人就业），定额资本配置的劳动力比率高于城市工业，但从发展趋势上看，进入90年代以后乡镇工业几乎正在重复国营企业资本深化的发展道路。乡村工业对农村劳动力的吸纳越来越主要依靠资本投资的增加。随着乡镇工业资本增密，它吸纳农村劳动力就业的作用越来越弱。

图3-1 乡镇企业资本与劳动力增长速度的偏离情况

对此，一般性的看法是：乡镇工业追求资本密集的道路是不可避免的，这是乡镇企业在市场竞争压力下追求技术进步的结果，更何况工业资本有机构成的提高是工业化的必然趋势。不过，在做这种似乎简单的常识性判断时，很少有人分析乡镇企业与城市企业本质属性不同以及相应的经济行为差别。

2、乡镇企业的创办动机就是社区就业最大化

早在80年代中期，一批深入基层的中青年进行了国内首次“200家大型乡镇企业调查”，曾经得出了符合国情的结论。他们明确指出：乡镇企业的创办动机是农村社区就业和福利的最大化，而不是一般企业追求的“利润最大化”。以此为基础，我们在后来的实地调查中进一步认识到，乡镇企业与国营企业相比竞争力较强的根本原因，在于其利润中隐含了被企业占有而未计入的、高达70%以上的社区土地和社会保障转移收益。而且，这种转移收益只能在社区化的乡镇企业以追求社区整体收益最大化为目标的前提之下，才能顺利实现。亦即：以追求农村社区就业和福利为目标的乡镇企业与农村社区发展相得益彰，既服务于也得益于社区整体收益最大化。

费景汉、拉尼斯认为，在工业化过程中，由于资本积累、资本与劳动力配置比例、技术创新方式等的不同，形成了不同的工业化方式：其一为资本深化的工业化方式，其特征是工业经济的增长主要依靠资本存量的增长，部门内资本与劳动力的比率较高；技术创新的劳动力使用偏向很小。另一种为资本浅化的工业化方式，其特征是工业经济增长中，在资本积累率足够大的前提下，资本与劳动力的比率较低，每一单位资本对劳动力的吸纳率较高，创新的劳动力使用偏向较强。从中国城市和农村不同的工业化发展过程中，人们可以看出不同工业化方式对劳动力转移的速度和规模有差别。80年代以来农村进行的是资本浅化的工业化方式，在传统产业的扩展和新产业的兴起、在增加总就业量的同时，也促进了劳动力就业结构的转换。

此外，我们从中国农村实际调研中认识到，产生于农村社区母体的乡镇企业，也有小农经济条件下以不计代价的劳动投入替代资本投入的特征。同理，在不脱离农村社区的环境下，由于土地和劳动力无限供给，以及不对劳动力支付社会保障开支的特殊条件，使乡镇企业占用劳动力越多，其收益中来自社区的转移收益就越多，从而自然地形成了吸纳过剩劳动力就业的内在机制，也客观上使乡镇企业具有劳动密集形的企业特征。

3、社区化的乡镇企业的资产来源及其改制原则

一般情况下，大多数乡镇集体企业都是在“负债经营”的条件下完成其资本原始积累的。如果承认企业财产权益的界定原则只能以初始投入为依据，而且可以用类比法来作为分析方法的话，那么从乡镇企业创办来看，其资产主要来源于4个方面：

一是土地资本转移收益。城市企业创办投资的30－40%是为土地占用开支，现在城市的亏损企业通过“退2进3”来实现扭亏增盈，其实吃的也是土地资本从第二产业向第三产业转化之中的增值收益。而乡镇企业80年代创办时，农村土地从第一产业转化为第二、三产业的增值收益，几乎无偿或低偿被乡镇企业占有，这部分土地资本的利润也不断转化为企业积累。所以乡镇企业创办投资的30%应属于企业所在地的农村土地所有者。

二是福利和社会保障转化。在农村办企业可以把节省下来的职工福利和社会保障开支转化为企业积累。城市企业创办投资中约30－40%是为食堂、宿舍、办公楼等非生产性开支，以及劳保福利、医疗、退休和失业等社会保障开支。乡镇企业没有这些社会开支的原因是在农村人口“绝对过剩”条件下的劳动力“无限供给”，以及农民在分户经营之后以土地为社会保障基础。在这种有别于城市的特殊条件下，乡镇企业亏损可以“停产歇业”甚至不向农民工支付任何待业工资，这说明在农村社区内部，连企业家的经营风险也能够顺利地向农民和土地转嫁。因此，这部分未开支的社会保障资金转化形成的企业积累，应属于社区或企业职工，可以在改制中按工龄和贡献占有。

三是负利率与税收减免。银行信贷利率在80年代低于物价指数条件下形成"深度负利率"，那时的政策条件下，只有以集体经济为名才能从银行借贷，造成大多数企业借款是以乡村组织出面承贷并承担风险。还有，乡镇企业因为解决农村就业和承担“以工补农”责任而享受的税收减免优惠，也转化为企业历年积累。因此，乡镇企业占有负利率和税收减免优惠形成的资产并非企业家创造的。这部分一般约占企业资产的10%，如果企业改制后不再承担上述责任，这10%的净资产就应属地方政府或乡村集体所有。

四是企业家的风险收益和管理者的劳动剩余（人力资本剩余）转化而成的企业资产，这部分约为10－20%，应归企业管理层和技术骨干。

综上所述，在乡镇企业改制中，清产核资之后对净资产按照“谁投入谁所有”的原则，进行以量化配股为主要形式的股权设置，这当然并不存在所谓“无偿”占有集体资产的问题。其中，企业家和技术骨干应有10－20%的股权，按照一般市场经济国家企业家的持股比例来看这部分股权已经足以形成对企业家的激励。普通劳动者即农民和企业职工应该占70－80的股权，地方政府或乡村集体组织应占有10%的股权。至于劳动者及其组成的集体怎样持股，怎样进行收益分配，则是改制中应因地制宜的技术问题。

此外，如果以上述分析为依据，人们对集体经济发达地区乡镇企业不计成本地投入社区公共福利设施和农田水利基本建设，甚至乡镇企业高负债中乡、村的“非生产性占用”占较大比例等现象，也就不难找到解释了。

4、导致乡镇企业追求资本增密的产权改革

由于乡镇企业资本的原始积累，主要来源于本应付给劳动者的那部分剩余，以及本来由劳动者占有大部分产权的土地从第一产业转向二、三产业所产生的增值收益，所以乡镇企业改制才应该与城市有所不同。即：必须保障劳动者以劳动和土地替代资本投入所形成的资产权益。哪怕是退而求其次，起码也要体现它的本质特征。如果不顾国情矛盾，也要按照城市企业“资本密集、排斥劳动”的办法搞，可能会使乡镇集体资产大幅度减少，企业已经吸纳的非农就业的过剩劳动力再度失业，甚至有可能破坏国家稳定的基础。

此前10年的乡镇企业改制，大部分是以股份合作制为主要形式的。其与城市国有企业公司制的本质差别，在于前者主要是劳动者联合起来支配他们自己剩余价值形成的资本，而后者则是已经独立的资本异化于劳动。因此，80年代以来，乡镇企业体现“劳动者联合”的股份合作制改革并没有根本改变其“追求社区整体收益最大化”的目标，当然也没有引起失业问题。

然而近期的改制正在发生根本性变化。由于对乡镇企业资产的真实来源缺乏认识，在现行公司法和土地管理法的制约下，企业改制在进行清产核资时，一般都只计算设备和资金等有形资产，而把在企业原始积累中对资本起重要的替代作用的土地和劳动排除在外。并且，对那些乡村集体并没有用自有资金投入的企业，企业家会提出在银行借贷的本息偿还之后所形成的企业净资产应归企业家所有，而决策者往往无言以对。

有些没有进行产权改革的大型、特大型乡镇企业，其资产更容易以“建立现代企业制度”为名变性流失。在乡镇和村的集体所有权主体既不到位也未参与、乡村干部不很懂得资本市场运作技术的情况下，企业家通过上市、并购过程中，按公司法进行的资产评估和建立章程制度，已经静悄悄地把本企业过去的上级所有者－－乡镇或村的“总公司”排除在外，在企业家成为独立法人的同时，名正言顺地使原来属于乡镇集体所有的企业资产变性流失。这类企业改制后名义上仍然与乡村集体维持关系，实际上只剩下对土地所有者缴纳“地租（土地占用费）”了。

上述类型的产权改革客观上排除了乡镇企业本来对农村社区承担的解决就业、“以工补农”等责任，也使乡村集体经济和农民劳动者丧失了在企业中的资产份额。其正面的作用，是改革者们曾经一度期望的企业成为独立于农村社区之外的经济主体。其负面的作用，则是人们始料不及的企业目标机制转变之后追求资本增密、排斥劳动。本文对此无可厚非，目的在于引起更深层次的讨论，人们可以从本文提出的初步分析起步，符合逻辑地思考下去。相信会对我们这个古老文明在世界竞争中的未来有所认识。

（写于1998年3月〕

          6、劳动部综合课题组∶机会和能力∶中国农村劳动力的就业和流动，1996。

作者单位：农业部农村改革试验区办公室

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