Democracia e Governança Mundial:
QUE REGULAÇÕES PARA O SÉCULO XXI?

Carlos Milani
Carlos Arturi
Germán Solinís
Organizadores

© dos autores, 2002
ISBN 85-7025-614-0

Versão francesa no prelo

Sumário

Prefácio
Introdução
    Carlos Arturi e Renato de Oliveira

Parte I
Desenvolvimento, democracia
e poder político (governo) no espaço público mundial

A democratização dos países emergentes
e as relações entre o Estado, as OIGs e as ONGs
    Guy Hermet

A regulação social
e a governança democrática da mundialização
    Ali Kazancigil

Relações entre as ONGs, as OIGs
e o Estado no caso da luta antidrogas
    Guillermo Aureano

Parte II
Alianças, relações de poder
e sentidos políticos das recomposições de Estados

A "governabilidade" na recomposição das relações
de atores políticos, grupos intermediários, ONGs
e agentes econômicos no México
    Jaime Preciado Coronado

Processo de democratização no Egito, eleições legislativas
de 2000 e relações de força entre as diferentes tendências
    Sarah Ben Néfissa

Plano Nacional de Qualificação
do Trabalhador no Rio Grande do Sul/Brasil:
avanços e limites na participação
de atores governamentais e não-governamentais
    Maria da Graça Pinto Bulhões

Parte III

Governanças locais e urbanas: controle
para a eficácia econômica ou regulação de conflitos?

Modelo de urbanização para a cidade, totalidade funcional
do desenvolvimento econômico e social
    Annik Osmont

Gestão local:
parcerias para a organização e a política urbana
    David Westendorff

Entre a representação e a participação política:
o debate acerca da institucíonalização
do Orçamento Participativo de Porto Alegre
    Marcia Ribeiro Dias

"Universidade dos pés descalços":
o perfil de um conceito inovador em prática
    Bunker Roy     

Pensar a democracia na governança mundial:
algumas pistas para o futuro
    Carlos Milani e Germán Solinís

Nota sobre os autores

Prefácio

A participação dos atores da sociedade civil em problemas internacionais não é nova: a emergência dos movimentos anti-escravagistas no século XIX, os promotores da "República das Letras", as internacionais operárias e feministas, os movimentos de opinião dos anos 1960, entre outros, são exemplos deste fenômeno. A tendência comum desses movimentos, na análise da história longa, foi a de ultrapassar lógicas exclusivamente intergovernamentais e tentar fazer valer a democracia no plano nacional e mundial, para além das fronteiras estatais.

No seio das Nações Unidas, em cada uma das grandes conferências mundiais sobre o meio ambiente, o desenvolvimento social, a mulher ou as cidades, os atores da sociedade civil organizaram-se em fórum paralelo e suas atividades têm, desde então, estado cada vez mais visíveis e influentes. É no seio desses fóruns das ONGs que o debate é mais critico, imaginativo e inovador, tanto na contestação da ordem inter-estatal e neoliberal do mundo como na sua capacidade de fazer propostas para mudar essa ordem. Essa evolução levanta naturalmente a questão de sua legitimidade, um debate certamente necessário, mas que deve ser revisto. Não se deveria sobretudo esquecer que os movimentos de sociedade civil são cosubstanciais à própria democracia representativa, pelo fato de que a completam, reforçando seu caráter participativo. Resta uma dificuldade fundamental: como transpor essa questão à escala mundial?

A UNESCO, na qualidade de laboratório de idéias e de trocas de experiências, contribui para o avanço dos conhecimentos, dos saberes e da cooperação intelectual e científica internacional, bem como para a elaboração de políticas públicas em suas áreas de competência. Ela participa do desenvolvimento dos espaços de diálogo entre conhecimento científico, saber empírico e ação pública, junto aos principais atores desta problemática contemporânea que pertencem tanto à sociedade política quanto à sociedade civil.

A participação da UNESCO, através de seu programa MOST (1), no Fórum Social Mundial insere-se nessa perspectiva. Ela está baseada na convicção de que é necessário reforçar a construção coletiva e alternativa de uma nova ordem social mundial. Fundamentada em ações estratégicas realistas, a utopia de uma justiça social no plano mundial reflete a aspiração humana a um mundo mais igualitário e equilibrado, a uma mundialização fundada nos direitos humanos civis e políticos, socioeconômicos e culturais. Durante o Primeiro Fórum Social Mundial em 2001, a UNESCO promoveu um debate em torno da « governança democrática », cujas discussões resumem o tema desta obra.

As contribuições dos participantes africanos, asiáticos, europeus e latino-americanos a esse debate podem ser apresentadas em quatro pontos essenciais:

1. o papel do Estado e dos movimentos sociais no fortalecimento da capacidade das democracias para neutralizar e gerir a mundializacão em proveito de seus cidadãos ;
2. as instâncias de regulação internacional existentes e a serem criadas ;
3. os meios de instaurar uma governança do sistema mundial baseada em princípios democráticos ;
4. os papéis das Nações Unidas e dos atores não-estatais, principalmente as ONGs, nessa governança democrática mundial.

As publicações que dão conta desse debate (2) insistem sobre a necessidade de aprofundar as análises em torno da democracia enquanto sistema complexo de gestão das questões públicas e dos conflitos de interesses, que privilegia o político sobre o econômico. Tal necessidade nos leva a considerar as seguintes questões: como considerar a democracia face à crise da representação política e a emergência de novas formas de cidadania ? Como dar conta, teórica e politicamente, dos déficits democráticos no plano mundial ? Que respostas os atores não-governamentais têm a dar no âmbito local, nacional e mundial?

Esta obra é uma tentativa de resposta, que se deseja modesta mas rigorosa, a esses questionamentos essenciais para lançar um debate crítico sobre a governança mundial e enquadrá-la politicamente, segundo os valores humanistas universais defendidos pela UNESCO.

Ali Kazancigil
Secretário-executivo do Programa MOST

1. Management of Social Transformations/Gestão das Transformações Sociais, www.unesco.org/most.
2. Para uma visão geral das publicações, consultar o site www.unesco.org/most/wsfunesco.htm.

Introdução

Carlos S. Arturi
Renato de Oliveira

O primeiro Fórum Social Mundial (I FSM), realizado em Porto Alegre (Brasil) em janeiro de 2001, gerou intenso intercâmbio de conhecimentos e experiências sobre vários aspectos do processo de globalização atual. O programa Gestão das Transformações Sociais (Management of Social Transformations, MOST) e a Unidade da Democracia da UNESCO, em colaboração com o Departamento de Ciência Política e o Instituto Latino-Americano de Estudos Avançados (ILEA) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), bem como a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul (FAPERGS), apostaram na relevância do I FSM ainda na sua fase mais inicial, ao propor e organizar, no âmbito desse evento, o seminário intitulado "Democracia e Governança Mundial: desafios para o século XXI" (1). O seminário reuniu uma dúzia de pesquisadores e de especialistas de vários países a fim de desenvolver reflexão crítica sobre as possibilidades, experiências e obstáculos para a construção de uma governança mundial democrática, eticamente fundada não exclusivamente na lógica do mercado. Partiu-se do princípio de que tal governança mundial seria socialmente marcada por processos democráticos e participativos, articulando organizações estatais, não-governamentais e internacionais. A presente publicação é constituída basicamente pelo conjunto dos trabalhos apresentados naquela ocasião.

A necessidade de uma governança mundial deve-se, em primeiro lugar, aos efeitos deletérios da globalização econômica atual, tais como o aumento da concentração da riqueza nos países ricos em detrimento dos países mais pobres, o agravamento das desigualdades sociais no interior de quase todas as sociedades nacionais, a financeirização da economia e a inexistência de instrumentos e instituições de controle democrático dos processos de transnacionalização. Com efeito, o cenário internacional atual, desde o término do bipolarismo rígido da Guerra Fria, encontra-se ainda muito distante da constituição de uma nova ordem mundial mais justa. Contrariamente a esperanças de uma regulação mundial ambiental e socialmente equilibrada do começo dos anos 1990, permanecem neste início de século XXI a verticalização das hierarquias de poder, a disputa entre as nações, bem como relações estratégicas e militares que aprofundam os conflitos internacionais, em parte agravados pelas políticas neoliberais aplicadas sob a chancela de instituições financeiras e comerciais internacionais.

No entanto, a incerteza atual sobre a configuração do novo sistema internacional deixa-nos entrever uma transição de modelos de ordem mundial, plena de crises e conflitos, mas também portadora de oportunidades para a construção de um mundo mais justo e democrático. Neste sentido, minorar e contrapor-se aos resultados destrutivos da globalização do capitalismo, e levar em conta a maior complexidade do mundo atual, exigem de nós a produção de análises sobre uma regulação social da ordem mundial, o que, neste livro, chamamos de "governança democrática mundial".

Outro estímulo essencial para a reflexão sobre governança desenvolvida no seminário foi a busca de uma mundialização "positiva", alicerçada em espaços públicos democráticos, que não constituam apenas mera reação à globalização econômica. Esta agenda propositiva - resumida pelo próprio moto do Fórum de "um outro mundo é possível" - desafia todos os indivíduos e instituições comprometidos com os princípios da ética, da solidariedade e da liberdade a criar novas teorias e novas formas de ação política com o objetivo de alcançar uma governança democrática em escala mundial. Para esta tarefa, é necessário a formação de redes vinculando instituições internacionais, governamentais, ONGs e do setor privado para realizar projetos conjuntos de pesquisa e de caráter estratégico sobre o tema. Nesta perspectiva, e com a ambição de constituir espaços de discussão especializada e de mediação política, foi estabelecida esta colaboração entre o Programa MOST da UNESCO, a UFRGS e a FAPERGS, sob iniciativa da primeira instituição, para a realização do seminário sobre governança e democracia durante o I FSM.

O colapso da URSS e o fim da Guerra Fria implicaram também o questionamento sobre a qualidade da democracia no mundo ocidental e sobre a necessidade de um espaço público mundial e democrático. A implosão do "inimigo" ideológico não provocou a universalização do ideário democrático ocidental, como poderia se esperar, e isto, em boa parte pelos problemas de legitimidade e de desencanto que enfrentam estes regimes, inclusive nos países ricos do Ocidente. Por conseguinte, após breve e aparente supremacia do ideário neoliberal (por exemplo, com tentativas de articular ideologicamente o fim da história ou o fim do trabalho), a necessidade de aprofundar a democracia e expandi-la pelo globo, inclusive nas relações internacionais, fez-se mais do que nunca presente.

No que concerne a pré-condições necessárias para o desenvolvimento de um espaço público mundial animado por uma governança democrática, a existência de uma sociedade civil mundial é freqüentemente citada como essencial. De fato, seria dificilmente imaginável uma governança mundial que não estivesse referida ao conjunto de organizações e movimentos de alcance internacional que hoje compartilham com as instituições estatais e intergovernamentais a política mundial. Todavia, os trabalhos e as discussões realizadas no seminário alertaram para que a tentativa de reforço das sociedades civis nacionais e das organizações não-governamentais no cenário internacional não deve ocorrer em detrimento dos estados nacionais e das instituições governamentais, indispensáveis para a manutenção do caráter público, democrático e universalista das políticas adotadas. Pensar a governança democrática mundial não significa prescindir do estado como ator político e institucional essencial. Deste ponto de vista, que responsabilidades do estado devem ser reforçadas e quais funções devem ser repensadas? Que parcerias são possíveis para implementar as articulações complementares entre o estado e as chamadas ONGs, bem como entre os diferentes atores da sociedade civil? Como pensar a mediação com o setor privado e empresarial?

As discussões no seminário "Democracia e Governança Mundial" apontaram ainda para uma profunda mudança na conceituação de governança, em contraposição à noção até então dominante, centrada exclusivamente em princípios de eficácia econômica (rentabilidade, transparência, "accountability"). Sob inspiração dos imperativos éticos da UNESCO, o seminário debateu a necessidade de dar um conteúdo mais substantivo à noção de governança, tradicionalmente equiparada à boa gestão sobre o processo de tomada de decisões e à eficácia na gestão de políticas ("boa governança"), incorporando no processo outros atores além das instituições estatais. Mais precisamente, trata-se de ampliar a conceituação de governança, até aqui quase que exclusivamente circunscrita ao planejamento e gestão do desenvolvimento econômico, vinculando-a ao desenvolvimento social e à participação democrática de todos os envolvidos nas decisões. Assim, o seminário debateu, como esta publicação o ilustra, a inclusão dos princípios da democracia, do respeito aos direitos humanos e às culturas locais, da participação dos atores da sociedade civil no processo de negociações, da distribuição do poder e da descentralização da gestão, como dimensões essenciais de uma governança democrática. As chances de instauração de uma governança mundial democrática também dependem diretamente da existência da democracia e de mecanismos de gestão eficientes no interior dos estados nacionais. Isto não significa, contudo, que o regime democrático ocidental possa ser implantado sem considerar as tradições culturais e políticas dos países envolvidos, bem como a estrutura estatal existente. O conceito mesmo de governança deve estar impregnado de historicidade e referido a contextos sociais e culturais específicos. Neste sentido, a análise sucinta das vicissitudes do processo político recente Brasil e no estado do Rio Grande do Sul, em particular, permitem qualificar as questões que atualmente pautam o debate sobre democracia, governança e espaço público na era da mundialização.

A GOVERNANÇA VISTA DO RIO GRANDE DO SUL E DA UFRGS

O processo de democratização no Brasil nas duas últimas décadas ilustra os avanços, limites e desafios do novo regime para consolidar-se; ilustra também fatores que condicionam as oportunidades de existência de uma governança democrática no país. De fato, a longa e gradual transição política brasileira (1974-1990) pode ser classificada como uma "democratização outorgada", na medida em que foi largamente controlada pelos antigos dirigentes autoritários, que garantiram não só sua sobrevivência política, como a permanência no poder de boa parte de seus líderes civis até hoje. (2) Ou seja, a alternância no poder – teste crucial dos regimes democráticos - não foi ainda verdadeiramente experimentada no Brasil desde o fim das presidências militares. O Estado, por sua vez, continua prisioneiro de interesses privados e clientelistas e as reformas de cunho neoliberal, realizadas na última década, não melhoraram este quadro, cuja face social continua marcada por forte desigualdade de renda entre as classes sociais e entre as regiões do país. No que concerne aos aspectos políticos, o avanço foi significativo, apesar de freqüentemente menosprezado por parcela dos antigos opositores ao regime autoritário, que criticam a carência de progressos substantivos do regime democrático no que diz respeito a políticas de distribuição socioeconômica e aos direitos humanos. O fim do estado autoritário e o início da democracia no Brasil ocorreram concomitantemente com o advento de uma sociedade muito mais complexa do que aquela que sofrera o golpe de estado em 1964. (3) Esta sociedade preponderantemente urbana e industrializada, diversificada, heterogênea, onde convivem desde comunidades pré-industriais até setores cosmopolitas pós-modernos, constituiu-se em boa parte durante o regime autoritário que implantou uma política econômica desenvolvimentista e modernizante, embora socialmente excludente. Assim, quando se desenvolve a transição "pelo alto", sobretudo na primeira metade dos anos 1980, o país encontrava-se numa verdadeira crise de governança, pois o regime autoritário não podia mais gerir e controlar uma sociedade muito complexa, cuja economia já se encontrava em recessão e onde a maioria de seus setores sociais organizados apoiava a oposição democrática. Embora o novo regime democrático, resultado da transição conservadora, também não tenha sido capaz de construir políticas que incluíssem a maioria dos brasileiros nos benefícios de uma das dez maiores economias do mundo, há mais de uma década assiste-se ao florescimento de associações e organizações da sociedade civil de todo tipo, o que tornam este período o mais livre e democrático da história do país.

Um dos constrangimentos mais importantes para a consolidação da democracia e para o desenvolvimento de uma governança democrática no país origina-se, entretanto, no seio mesmo da antiga oposição ao regime autoritário. O longo período de autoritarismo militar (1964-1985) provocou, em boa parte das organizações de oposição na época, uma confusão entre estado, regime e governo. Isto se deve ao fato de que qualquer oposição aos governos militares era considerada pelos detentores do poder como um desafio ao seu regime e um atentado contra o estado e a nação. Assim, muitos dos movimentos de oposição, sobretudo aqueles ligados à Igreja, desenvolveram um profundo sentimento anti-político e uma exaltação das organizações de base da sociedade civil, deslegitimando a esfera da atividade político-institucional e, por conseqüência, o regime democrático representativo. Este preconceito contra o Estado e o regime democrático "formal", numa perspectiva estratégica, corre o risco de dissolver o resultado de séculos de conquistas democráticas, configuradas na legalidade institucional do Estado de Direito, tanto quanto o projeto de 'estado mínimo" defendido em discursos e concepções de governança "sem governo", provenientes de instituições financeiras internacionais. Ora, num país e numa região cuja tradição republicana é rarefeita e onde a sociedade civil encontra-se incipientemente organizada, o preconceito anti-político reforça e beneficia os setores sociais mais poderosos, bem como o corporativismo e a auto-legitimação dos grupos mais organizados, tanto à direita quanto à esquerda do espectro político. Neste livro, partimos do princípio de que a institucionalização, por intermédio do estado, de práticas políticas iniciadas pela sociedade civil é condição sine qua non para a transformação social a largo prazo.

O continuísmo no poder de parcela importante dos antigos dirigentes do regime autoritário e as sucessivas políticas econômicas que agravaram ainda mais a desigualdade social tornam problemática a legitimidade do novo regime democrático e, portanto, qualquer projeto de governança democrática no Brasil. As experiências políticas recentes realizadas no Estado do Rio Grande do Sul (Brasil) e em sua capital, Porto Alegre, podem efetivamente contribuir para iluminar melhor estas questões sobre democracia, governança e participação, pois nestes casos houve uma significativa experiência de alternância no poder. Com efeito, uma aliança de partidos de esquerda, liderada pelo Partido dos Trabalhadores, encontra-se desde 1989 no comando da prefeitura de Porto Alegre e elegeu o governador do Rio Grande do Sul em 1998. A ascensão da esquerda ao poder originou desafios e questões concernentes às relações entre democracia e participação e entre estado e sociedade civil que não se puseram da mesma maneira para os governos nacionais, liberais e conservadores, que se sucederam após o final da década de 1980.

As principais questões que se impõem para a análise do caso do Rio Grande do Sul e de Porto Alegre à luz do problema da governança democrática são, a nosso ver, as seguintes: conseguirá a esquerda construir uma alternativa à democracia "outorgada" e um espaço público legitimado? Estariam sendo criadas as condições necessárias para construir uma governança democrática no Rio Grande do Sul?

Aqueles que respondem afirmativamente a estas questões utilizam como seu principal argumento a criação da já internacionalmente conhecida experiência do Orçamento Participativo (OP) de Porto Alegre que foi, a partir de 1999, também implantado no estado do Rio Grande do Sul para definir as prioridades do orçamento através da participação direta da população. O OP já foi adaptado e implementado em muitas outras cidades do Brasil e do mundo, por administrações de várias colorações políticas. Constituiu-se, assim, numa espécie de símbolo de participação política - o que é compreensível numa sociedade de grande déficit democrático como a brasileira – e parece tornar-se panacéia universal para democratizar o planejamento e a gestão de políticas públicas. Todavia, como será examinado adiante sobretudo no texto de Márcia Ribeiro, esta importante experiência participativa também possui seus limites e pode provocar efeitos políticos deletérios para a própria governança democrática.

Em suma, o avanço da democracia em escala internacional, a disseminação de experiências de gestão mais participativas e a constituição de fóruns de debate alternativo para a construção de uma governança mundial, não nos permitem ignorar os problemas e os desafios impostos pela tarefa de construir uma governança democrática mundial. As experiências políticas participativas em andamento no Rio Grande do Sul o comprovam. Por sua vez, o avanço das práticas democráticas e participativas exige conhecimento especializado em ciências sociais, orientado por princípios éticos e científicos, bem como instituições – governamentais, intergovernamentais e internacionais - que sirvam como locus de mediação pública entre os diversos atores do espaço mundial.

Neste sentido, a universidade no Brasil, sobretudo aquelas que são públicas, exercem há muito tempo este papel. De fato, a universidade brasileira torna-se uma instituição de caráter internacional desde 1968, quando na vaga do movimento de maio na França, ocorrem grandes manifestações de estudantes universitários no Brasil contra a ditadura militar. No caso específico da UFRGS, a instituição há muito criou centros de pesquisa e reflexão voltados para o estudo das relações internacionais e problemas mundiais contemporâneos, como é o caso do Instituto Latino-Americano de Estudos Avançados (ILEA), o Centro de Estudos e Documentação da Bacia do Prata (CEDEP), o Núcleo de Estudos em Relações Internacionais (NERINT), o Centro de Pesquisas sobre Governança Global (GGRC) e o recém fundado Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas.

O SEMINÁRIO DA UNESCO NO FSM 2001 E A ESTRUTRA DA OBRA

Um dos grandes desafios do século 21 será o de promover a governabilidade democrática nos planos nacional e internacional, com base em princípios livremente discutidos e acordados pelos atores políticos e sociais (governamentais e não-governamentais). A "governança democrática", cujos contornos políticos e institucionais estão por definir, pode igualmente constituir-se na melhor via a fim de reforçar, face aos fluxos diversos da globalização, as capacidades nacionais de concepção e execução de estratégias de desenvolvimento social, educativo, cultural e científico. Nesta perspectiva, seminário organizado pelo Programa MOST da UNESCO promoveu um debate aberto sobre os temas III e IV do Fórum, a saber, a sociedade civil e a esfera pública, assim como a democratização da autoridade mundial. O seminário foi estruturado em duas mesas-redondas, que tiveram lugar no auditório da Faculdade de Economia da UFRGS nos dias 29 e 30 de janeiro de 2001. As mesas-redondas foram organizada a partir das seguintes questões : como reforçar a capacidade das democracias de gerir a globalização em proveito de seus cidadãos ? que instâncias de regulação internacional seriam necessárias para tal ? que meios são necessários para instaurar uma « governança mundial » fundada em princípios democráticos ? que papel devem desempenhar as Nações Unidas ? que papel estaria reservado para os atores não-governamentais ?

A primeira mesa-redonda foi intitulada "Os atores não-governamentais na governança democrática", cujo objetivo foi o de dialogar em torno das articulações políticas existentes e/ou em definição entre atores estatais e não-estatais para a promoção do desenvolvimento em escala mundial. Os problemas de meio-ambiente, urbanização acelerada, direitos do homem, migrações, redes mafiosas ligadas ao tráfico de drogas, entre outras questões muito pertinentes para a ordem mundial atual, ultrapassam as fronteiras do estado-nação e põem em diálogo diferentes atores do cenário internacional. Neste sentido, como poderemos pensar a participação dos movimentos associativos, das comunidades de bairros, das ONGs em geral, dos sindicatos, das empresas, nos diferentes contextos históricos e políticos, na constituição de um novo espaço público em torno de uma "governança" mundial mais democrática? Esta foi a questão-chave que norteou as discussões desta primeira mesa-redonda.

A segunda mesa-redonda – "Que articulações são necessárias entre o Estado, as OIG, as ONG e o setor privado na promoção do bem público?" - promoveu um debate sobre o tema a partir da perspectiva disciplinar e do objeto de estudo de cada um dos participantes. Com efeito, a governança é uma categoria que se apresenta mais freqüentemente possuindo uma dimensão normativa e prescritiva. Nos debates atuais sobre governança urbana, por exemplo, o conflito social seria freqüentemente convertido em regras de boa gestão urbana. É verdade que o debate atual sobre governança, particularmente no seio de instituições financeiras internacionais, não constitui um avanço epistemológico para as ciências sociais. Noção cômoda, freqüentemente acompanhada de adjetivos como "boa" ou "democrática", a governança seria perfeitamente complementar à regulação pelo mercado global. A referência feita às questões essenciais da gestão e da participação cidadã, sem menção ao papel direto do estado, tornou a governança um conceito conveniente à utilização dos "experts" econômicos e tecnocratas financeiros mundiais. Em conseqüência, há um grande potencial de mistificação e um grande risco de manipulação ligados ao uso da noção de governança.

A presente publicação, que reúne o conjunto dos trabalhos apresentados no seminário do FSM de 2001 e alguns outros artigos relevantes para os temas abordados, está composta por três partes (4). A primeira parte da obra trata das articulações entre desenvolvimento, democracia e poder político no espaço público mundial. No primeiro artigo, Guy Hermet aborda frontalmente esta problemática, como seu título – "A democratização dos países emergentes e as relações entre Estado, OIG e ONG" – bem o indica. O autor alerta a que os imperativos da "boa governança" mundial, defendida e promovida por instituições internacionais e algumas ONGs, não deve ser implantada em detrimento das prerrogativas dos estados, sobretudo daqueles que apenas recentemente, e de maneira ainda precária, democratizaram seus regimes políticos. Com efeito, assiste-se freqüentemente a defesa do estabelecimento de relações diretas e preferenciais entre instituições internacionais, especialmente aquelas voltadas aos programas de ajuda pública ao desenvolvimento (APD), e as ONGs, reservando um papel secundário às instituições governamentais, sob a argumentação de que os estados dos países emergentes ou pobres carecem de condições para levar a cabo com eficácia políticas públicas. Ora, Hermet argumenta que os programas de desenvolvimento das instituições financeiras internacionais e regionais, bem como aqueles das Nações Unidas, devem procurar reforçar o papel do Estado para cumprir suas funções, respeitando as tradições culturais locais. Caso contrário, corre-se o risco de provocar a fragmentação das experiências participativas, bem como a arrogância e o paternalismo de instituições internacionais e de ONGs que se auto-proclamam representantes da população. Assim, em situações em que os emergentes estados democráticos são desacreditados em sua capacidade e legitimidade, já precárias, tanto a "boa governança" como a consolidação da democracia correm sérios riscos.

O artigo de Guillermo Aureano também investiga as relações entre instituições intergovernamentais, governos e ONGs, especificamente no que se refere a políticas de luta contra o tráfico de drogas ilícitas de caráter multilateral. Entretanto, para o autor, que analisa a Sessão Extraordinária da Assembléia Geral das Nações Unidas dedicado ao Problema Mundial das Drogas, em 1998, a participação de ONGs que discordam da política oficial internacional de combate as drogas, baseada na proibição e na repressão, têm sido tolhida e praticamente ignorada pelas instituições multilaterais e internacionais. Estas últimas preferem relacionar-se com outras ONGs favoráveis às políticas adotadas pelas agências da ONU (sobretudo o Programa "United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention"/UNODCCP, em Viena). Naquele evento, a única atividade de proposições alternativas à política internacional antidrogas vigente que obteve sucesso e visibilidade pública partiu de uma ONG – o Lindesmith Center – que ignorou o fórum oficial e trabalhou diretamente com a mídia. O autor examina também a posição e a influência da política externa do Canadá no sentido de promover uma abertura e uma discussão crítica das políticas anti-drogas de caráter multilateral. Seu sucesso parcial reforça a centralidade dos estados, sobretudo dos mais poderosos, em promover políticas que possam resultar numa governança mais democrática (5).

Ali Kazancigil examina as regras existentes da atual globalização, defendendo o argumento de que existem normas que governam, de uma certa maneira e em uma direção determinada, a globalização econômica. Negando que a globalização não possui regras próprias, o autor afirma que as normas da atual globalização, de fato, não respeitam as dimensões sociais e democráticas; encontram-se limitadas a esferas comerciais e financeiras. Estas são, na verdade, o resultado de regimes internacionais desenvolvidos no seio de instituições, tais como o G-7, o FMI, a OMC, o Banco Mundial, a União Européia e a OCDE. Instituições estas dominadas por alguns estados : os Estados Unidos, o Reino Unido, a Alemanha, a França e o Japão. Este primeiro conjunto de artigos demonstram o quão complexo, diversificado e conflituoso podem ser as relações entre governos, instituições internacionais e ONGs na promoção da governança mundial.

A segunda parte da publicação trata das alianças, relações de poder e sentido político dos processos atuais de recomposição dos estados nacionais, sob a influência da globalização econômica e das reformas neoliberais. Este conjunto de contribuições analisa os desafios e perspectivas postos pela adoção crescente, decorrente de dinâmicas políticas internas e/ou pressão externa, dos princípios e instituições da democracia representativa, mesmo nas regiões e culturas não-ocidentais, bem como pela introdução também crescente de práticas democráticas participativas pelos estados no mundo. Com efeito, a análise das adaptações e evolução que ocorrem nas instituições típicas dos regimes democráticos ocidentais, quando elas são adotadas pelos países emergentes, podem auxiliar em muito a compreensão dos desafios para a instauração de uma governança democrática mundial e também das limitações destas instituições nos próprios países das quais são originárias. A escala local é privilegiada, nesta segunda parte do livro, com o objetivo principal de analisar as interrelações com a dimensão global dos desafios da gouvernança e da democracia.

Nesse sentido, o artigo de Jaime Preciado Coronado, sobre a governabilidade democrática no México pós-Priista, examina os enormes desafios que enfrenta o México para construir um sistema democrático após as últimas eleições presidenciais, que permitiram, pela primeira vez em muitas décadas, a alternância no poder. De fato, o autor considera o caso mexicano como um laboratório privilegiado para examinar-se o alcance da governabilidade democrática e seu artigo identifica e avalia as principais medidas adotadas pela presidência Fox para tentar alcançá-la, sobretudo as que concernem à recomposição das relações entre atores políticos, grupos intermediários, ONGs e agentes estatais.

Já o trabalho de Sarah Ben Néfissa aborda os resultados políticos do fato de que, pela primeira vez, as eleições legislativas de 2000 no Egito terem se desenrolaram sob o controle da justiça, diminuindo significativamente as fraudes eleitorais nas salas de votação, que até então eram controladas pelos representantes locais do poder (sobretudo líderes religiosos e famílias tradicionais), que ela qualifica de "notáveis locais". A ausência de poder executivo municipal no Egito, bem como a centralização administrativa do país, reforçavam as relações clientelistas entre deputados e notáveis locais. Assim, em termos prospectivos, a principal conseqüência do controle judiciário sobre as eleições poderia ser doravante o estabelecimento de uma relação direta entre os candidatos e os eleitores, dispensando os "grandes eleitores informais" que controlavam e manipulavam as eleições. Como conseqüência, viria a se constituir a categoria, até então inexistente, de "eleitor individual", o que implicará certamente em importante redefinição da vida política no Egito, embora, a autora alerte que poderão também surgir novos "notáveis" (6).

Algumas importantes questões concernentes aos avanços e limites na participação de atores governamentais e não-governamentais na implementação de políticas públicas são examinadas no artigo de Maria da Graça Bulhões que analisa uma das mais importantes políticas de emprego do Brasil, o Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador/PLANFOR, tal como foi executado no Rio Grande do Sul. Com efeito, este programa está orientado para que atue de forma descentralizada, com participação, integração e parceria entre estado e sociedade civil. Ele é implementado pela Ministério do Trabalho, mas composto pelos Planos de Qualificação de todas as unidades da federação e executados pelos respectivos governos estaduais, com aprovação das Comissões Estaduais de Emprego, compostas de forma paritária por representantes do governo, dos empresários e dos trabalhadores. O programa busca inserir em seu planejamento e gestão os poderes municipais e criar Comissões Municipais de Emprego, também tripartites e paritárias. As comissões dos municípios devem, por sua vez, articular atores estatais e não-estatais. Este plano complexo avançou desde 1996 no que concerne aos objetivos ligados à descentralização e à participação, mas apresentou limites definidos no que diz respeito à atuação e articulação dos atores, ressentindo-se da ausência de uma instância estatal que permitisse a formação especializadas de agentes públicos capazes de planejar, articular e implementar uma política desta envergadura, subsidiando as comissões municipais e os atores da sociedade civil. A presença estatal mostra-se mais uma vez essencial para que as políticas de descentralização não transformem-se em fragmentação de esforços e na reprodução de desigualdades entre as diferentes localidades e regiões.

A terceira e última parte da obra está voltada para a discussão sobre a governança urbana, procurando saber se ela serve sobretudo para garantir a eficácia econômica ou a regulação de conflitos, numa época em que as cidades tornaram-se centros de desenvolvimento econômico e social, mas também o lugar de exclusão e carências de todos tipos, agravados pela globalização. Annik Osmont bem demonstra o impacto desestabilizador sobre as comunidades de base e os poderes locais ocasionado pelos processos de concentração urbana e de metropolização, que foram intensificados pela economia neoliberal. Com efeito, as principais instituições financeiras internacionais e grandes empresas transnacionais consideram o desenvolvimento urbano como um aspecto do desenvolvimento econômico, e passaram a impor diversas políticas e estratégias de intervenção sobre as cidades, na procura da máxima eficácia econômica. Assim, os governos nacionais e sobretudo locais se viram ultrapassados por instituições e atores internacionais e multilaterais, inclusive ONGs, muito mais poderosos. Este quadro torna decisivo o papel dos experts no seu papel de agentes de mediação, de negociação e de intermediação entre as mais diversas instituições que atuam na governança urbana.

A autora identifica também a ingenuidade daqueles que consideram que a descentralização e a participação podem por si só resolver os problemas locais, pois a democracia não pode ser imposta. Assim, seria necessário levar em conta as particularidades de cada caso, o que os programas impostos "de cima para baixo" não conseguem incorporar, e considerar que a cidades são também o espaço de constituição de contra-poderes e de democracia. Na mesma perspectiva de estudar as dificuldades de desenvolver políticas urbanas, David Westendorff analisa as relações de parceria entre autoridades locais e organizações da sociedade civil a partir do estudo de alguns casos envolvendo grandes cidades de países em desenvolvimento e emergentes. Os efeitos negativos das políticas neoliberais sobre as populações mais carentes levam ao enfraquecimento e desestruturação de suas associações, e as reformas do estado e as privatizações do setor pública não contribuem em nada para construir uma governança democrática. Segundo o autor, as organizações não-governamentais de desenvolvimento (ONGDs) podem exercer o papel de fortalecer as entidades e governos locais e servir como intermediárias entre estas instituições e os governos centrais e outros órgãos internacionais.

Quando se faz referência ao êxito de uma experiência participativa local, o exemplo do Orçamento Participativo (OP) de Porto Alegre freqüentemente é evocado. De fato, este processo de construção participativa do orçamento da capital do estado brasileiro do Rio Grande do Sul foi efetivamente reconhecido como um símbolo da nova governança democrática. Esta experiência foi e é objeto de muitos estudos acadêmicos e de polêmicas político-partidárias que, além de destacarem seus méritos, começam também a apontar seus limites. Dentre estes últimos, destacam-se: a contradição potencial entre a racionalidade de uma política geral para a cidade contraposta à lógica local/setorial do processo de decisões do Orçamento Participativo; a tendência dos setores mais organizados da população a fazerem valer suas posições em detrimento daqueles menos organizados e mais excluídos; a inserção de lideranças locais diretamente no OP, enfraquecendo o outrora pujante movimento de associações de bairros, independente dos governos; o risco de esvaziamento das prerrogativas e funções da Câmara de Vereadores municipal, e portanto da representação político-partidária. Verifica-se portanto que a experiência do OP na cidade de Porto Alegre e no Estado do Rio Grande do Sul origina questões de fundo teórico e problemas políticos práticos acerca da governança democrática, que devem ser objeto de conhecimento científico e de discussão pública. O artigo de Marcia R. Dias – "Entre representação e participação política: o debate sobre a institucionalização do Orçamento Participativo de Porto Alegre" - que analisa a discussão política acerca da institucionalização formal do OP, bem como o impacto desta prática sobre as funções e prerrogativas da Câmara de Vereadores, aborda alguns destes problemas, tendo como pano de fundo teórico as tensões entre os princípios e práticas das instituições representativas e aqueles da democracia participativa.

Bunker Roy, por sua vez, analisa uma experiência de desenvolvimento local rural no Rajastão (Índia), conhecida no mundo da cooperação internacional como o "Colégio dos pés descalços" (Barefoot College). Trata-se de uma prática de desenvolvimento endógeno que visa a desmistificar o conhecimento em prol das populações menos favorecidas numa das províncias mais pobres da federação indiana, que, nos últimos cinco anos, vem expandindo-se por outras treze províncias. Além dos benefícios de projetos de educação e de desenvolvimento tecnológico alternativo quantitativos e de curto prazo, o autor analisa o potencial de transformação estrutural dos resultados de tais projetos junto a populações mais emancipadas e conscientes de seu papel político na democratização das relações de poder num país profundamente marcado pelas desigualdades relacionadas com o sistema tradicional de castas.

Em suma, pensar a governança mundial e implementar políticas mundiais no sentido de sua democratização pressupõe análise crítica e rigorosa sobre a variedade de atores políticos e sociais, os operadores econômicos, os movimentos sociais, implicados nos diferentes esforços atuais de regulação mundial (setorialmente e globalmente considerados). Pressupõe outrossim o reconhecimento da diversidade de contextos locais e nacionais nos quais se desenvolvem os modelos democráticos. Partindo destes pressupostos, esta obra visa a colaborar, por meio das diferentes análises aqui apresentadas, para a discussão atual sobre como o conceito de governança deve prever a precedência do político sobre o econômico na construção do espaço público mundial, a sinergia entre democracia e governança eficaz, bem como o estabelecimento de relações estreitas entre organizações da sociedade civil e instituições estatais e internacionais.

1. Gostaríamos de agradecer a Faculdade de Economia da UFRGS (que nos permitiu realizar o seminário no auditório da faculdade), bem como ao Research Centre for Global Governance (RCGG) da UFRGS.
2. Para uma análise detalhada do processo de democratização no Brasil, ver Carlos S. ARTURI. Le Brésil: une tentative de démocratisation octroyée (1974-1985). Villeneuve d'Ascq, Presses Universitaires du Septentrion, 2000.
3. Este e outros aspectos do processo de transição no Brasil foram estudados por Renato DE OLIVEIRA. Ethique et Médicine au Brésil. Etude sur les rapports entre le débat sur l'éthique médicale et la participation politique des médecins brésiliens. Villeneuve d'Ascq, Presses Universitaires du Septentrion, 2000, 2 vol.
4. Os dois artigos acrescentados ao conjunto foram, respectivamente, os de autoria de Ali Kazancigil e Márcia Ribeiro.
5. Também na perspectiva de fortalecimento das instituições estatais para atingir uma « boa governança democrática », Jean-Pierre Razafy-Andriamihaingo contribuiu com análise comparativa sobre as condições e obstáculos para a promoção da democracia nos países francófilos e na Ásia. Esta tarefa que, segundo ele, exige a instauração de instituições judiciárias independentes, imparciais, acessíveis e eficazes, encontra seus maiores obstáculos nas resistências cultural e política para a universalização dos direitos do homem. Apesar destas dificuldades, sobretudo na Ásia e na China, Razafy-Andriamihaingo identificou um progresso considerável na promoção do estado de direito na comunidade dos países francófilos, creditado aos esforços de organismos intergovernamentais voltados para a universalização dos direitos humanos, como é o caso da « Agence Intergouvernementale de la Francophonie ». Em sua opinião, portanto, a contribuição de instituições intergovernamentais é fundamental na promoção tanto da democracia como do desenvolvimento. O seu texto, em versão preliminar, encontra-se disponível no website do Programa MOST (www.unesco.org/most/wsfunesco.htm), não tendo sido incluído na presente publicação por razões de ordem técnica.
6. Dorcella Bazahica apresentou, durante o seminário, o artigo "Democracia, Cultura e Etnias" : uma reflexão sobre as adaptações que as instituições representativas dos regimes democráticos devem sofrer para se enraizar e serem úteis às sociedades de outras áreas culturais não-ocidentais. No caso, a autora examinou as tensões políticas ligadas à divisão da população do Burundi em duas etnias principais – os Tutsis e os Hutus – que a regra tradicional da democracia representativa "um homem, um voto" agrava, pois como uma das etnias é majoritária, ela poderia eternizar-se no poder. Assim, a autora sustentou a tese de que deve ser criada uma democracia adaptada à realidade sócio-cultural local, que possa garantir a sobrevivência política e a possibilidade de alternância no poder para todas as etnias do país. Para isto, seria necessário privilegiar o consenso em detrimento da concorrência entre os grupos, entre outras medidas. O seu texto, em versão preliminar, encontra-se disponível no website do Programa MOST (www.unesco.org/most/wsfunesco.htm), não tendo sido incluído na presente publicação por razões de ordem técnica.

Pensar a democracia na governança mundial: algumas pistas para o futuro

Carlos Milani e Germán Solinís *

As obras acadêmicas e os mais diversos relatórios oficiais de organizações intergovernamentais a propósito da governança mundial são freqüentemente permeados por dimensões analíticas e normativistas sobre como se apresenta o sistema mundial e, ao mesmo tempo, como sua nova estrutura deveria ser implantada. Tentamos demonstrar, nesta obra, como o debate sobre a restruturação da governança mundial pode servir a objetivos estratégicos bem precisos mas freqüentemente não enunciados. Noção estratégica acompanhada de adjetivos tais como "boa" ou "democrática", a "governança" seria, para alguns, totalmente complementar à regulação mercantil global. A referência feita a questões essenciais da gestão e da participação cidadã, sem que haja forçosamente menção ao papel direto do Estado, teria tornado a governança uma ferramenta tecnocrática conveniente à utilização dos especialistas econômicos e financeiros mundiais. As dimensões das relações sociais, do poder e da política tenderiam, assim, a ser eliminadas do debate internacional.

Há um potencial de mistificação e, por conseguinte, um risco de manipulação ligados ao uso de uma receita da "boa governança" destinada sobretudo aos países ditos em desenvolvimento. O desafio, nesta obra, foi o de considerar a governança a partir de um questionamento crítico que poderia remeter-nos à análise da evolução da democracia nos diferentes contextos locais, permitir-nos repensar as relações de poder em uma abordagem interdisciplinar e, finalmente, reconhecer que os atores não-governamentais (tanto quanto o Estado) têm papel importante na democratização da governança mundial (1). Outrossim, dados empíricos demonstram que as sociedades contemporâneas (e o sistema internacional) são mais complexos do que antes, compostos de subsistemas muito mais autônomos no seio dos quais a trama dos atores se diversifica. As sociedades sofrem uma crise de seus modelos democráticos, principalmente em termos de representatividade, de participação e de legitimidade dos atores políticos. O debate sobre a governança, apesar do contexto ideológico da "mundialização econômica total" e da dificuldade engendrada pela origem do termo (origem marcada pela teoria das firmas e a chamada "corporate governance"), tem o mérito de reabrir as discussões sobre o espaço público (do nível local ao mundial), no seio do qual a racionalidade dos procedimentos é tão importante quanto a do conteúdo (2).

As demandas por uma "outra" governança mundial e um modelo de desenvolvimento alternativo, expressas no decorrer do Primeiro Fórum Social Mundial, refletem a emergência de novas formas de subordinações e solidariedades cidadãs, e a necessidade de integrá-las na difícil equação da democracia em nível mundial (3). A partir desse contexto, desenvolvemos, nesta obra, a hipótese segundo a qual, em nível transnacional, os atores não-estatais, principalmente as chamadas organizações não-governamentais (ONG), assumem lugar central no espaço público mundial, produzindo novas demandas sociais e novas instâncias de regulação sistêmica. Essas demandas sociais mobilizadoras da opinião pública, assim como as articulações políticas entre as ONGs e os outros atores do sistema (Estados, grandes empresas, mais também outros atores não-estatais como os sindicatos e as associações profissionais), têm repercussões diretas sobre a governança mundial e as novas tentativas de construção e/ou reforma de instituições mundiais. Quais seriam as transformações institucionais do sistema-mundo incitadas a partir da escalada das ONGs? Quais seriam as variações culturais e sociogeográficas do fenômeno das ONGs? Qual é o lugar dessas novas articulações políticas entre as ONGs e outros atores não-estatais que ganham importância no debate sobre a governança mundial? Eis as questões a que tentamos responder nesta obra. À guisa de conclusão, levantaremos mais interrogações e pistas de pesquisa para o futuro.

Da globalização econômica às demandas de uma "governança mundial"

O contexto no qual se insere o debate sobre a governança está estreitamente ligado à globalização e a seu impacto sobre a renovação dos modelos de desenvolvimento em escala nacional. A globalização, último avatar da mundialização econômica, marca uma ruptura na maneira como se organiza e se produz a regulação mundial. Ela não se situa apenas no registro comercial; comporta também dimensões ideológicas e políticas: lembramos que a ideologia dos "globalizantes", por exemplo, apresenta a globalização como um fenômeno total, uniforme e homogêneo. Enfim, a globalização é desigual do ponto de vista geográfico e temporal (MILANI, 2001).

Além disso, os processos de globalização mudam profundamente o papel tradicional dos atores não-estatais presentes na cena mundial. O crescimento quantitativo e qualitativo dos fluxos econômicos, culturais, comerciais e demográficos leva a uma maior densidade das ações desses novos atores (sobretudo as ONGs, as empresas multinacionais, as diferentes redes de solidariedade, mais também as redes criminosas, terroristas e mafiosas). Em outras palavras, das associações às ONGs internacionais, todos os atores tornam-se mais autônomos e estão em condições de definir e implementar estratégias de contorno dos Estados e das organizações intergovernamentais.

As transformações sociais, econômicas e políticas atuais são, no entanto, mais profundas, pois não se trata somente do aparecimento de novos atores e da crescente influência da economia global sobre as economias nacionais. Haveria ao menos três mudanças que tornam a etapa atual da mundialização diferente dos períodos passados: a transformação das estruturas da política da fronteira (a consideração da fronteira como espaço de regulação; a fronteira enquanto terra incognita, que pode assumir a forma de um mercado, de redes da sociedade civil, de câmaras de negociação setorial, auto-estradas da informação), a mudança das estruturas da economia global, assim como a evolução do quadro temporal no seio do qual essas mudanças ocorrem. Quanto a este último aspecto, há que lembrar-se que, retomando a expressão de James Rosenau, os acontecimentos imediatos, as tendências conjunturais e a longa duração de Braudel (vida cotidiana, décadas, séculos) corresponderiam hoje a dias/semanas, meses/anos e décadas: a fim de compreender o longo prazo ("the epochal"), os atores políticos buscam evitar ser absorvidos pelo transitório (ROSENAU, 1997).

Essa verdadeira "reviravolta do mundo e do tempo", para parafrasear Michel Beaud, seria portanto o resultado de uma interposição cada vez mais importante entre a reprodução do capitalismo e as reproduções da humanidade (reprodução social) e da Terra (equilíbrio ecológico). O capitalismo não mais está encerrado nas duas dimensões de seus primeiros tempos: a dimensão nacional e a internacional; ele é cada vez mais multinacional e mundial (BEAUD, 1997). Tanto no plano econômico como nos níveis sociais e políticos, os jogos se constroem hoje quase essencialmente com referência ao internacional. Como ressalta Bertrand Badie, o debate atual concerne essencialmente à natureza do mundo ao qual pertencemos; conseqüentemente, chegamos ao fim das análises baseadas exclusivamente na dicotomia nacional/internacional (4).

Não se trata, é evidente, de um processo linear, de sentido único. A globalização reforça essa dinâmica de fluxos e de atores transnacionais, mas é igualmente alimentada pelas estratégias transnacionais de grandes empresas, das principais ONGs mundiais, das redes ligadas ao tráfico de drogas, entre outras. O sistema é, pois, mais complexo do que parece, visto que se funda na inter-retroalimentação entre processos em construção (as globalizações) e na mudança do comportamento de atores tradicionais (que desenvolvem novas estratégias), assim como na expansão de novos atores não-estatais. A complexificação do sistema, desde o início dos anos 1980, sobretudo desde o fim da Guerra Fria, provoca importantes mudanças das concepções subjacentes aos princípios da integridade territorial e da soberania nacional.

As origens do debate sobre as "governanças"

Em 1937, Ronald Coase publicou um pequeno artigo intitulado "The Nature of the Firm", que não desencadeou grandes debates durante quase trinta anos (5). Nos anos 1970, Oliver Wiliamson contribuiu amplamente para sua redescoberta (6). A governança, segundo as análises de Coase retomadas por Williamson, designaria os dispositivos operacionalizados pela firma para conduzir coordenações eficazes que tangem a dois registros: os protocolos internos, quando a firma desenvolve suas redes e questiona as hierarquias internas; os contratos e as aplicações de normas, quando ela se abre à terceirização. Há uma substituição das firmas hierarquizadas, integradas verticalmente, por organizações globais e em rede. O uso do termo governança importado do mundo da empresa para descrever protocolos de coordenação diferentes dos mercados aplicar-se-ia, mais tarde, ao mundo do poder e das organizações locais, cujas variações em termos de contexto são fundamentais. Daí uma das origens do uso da chamada "governança local" (LORRAIN, 1998).

Em 1975, o tema da "governabilidade" das democracias (em inglês, "governability") foi objeto de um relatório da Comissão Trilateral. A hipótese central desse relatório – preparado por Crozier, Huntington e Watanuki – era que os problemas de "governabilidade", na Europa ocidental, no Japão e nos Estados Unidos, fundavam-se na fratura entre o aumento das demandas sociais e a falta de recursos do Estado (do ponto de vista financeiro, de seus recursos humanos e sua capacidade de gestão). Mudanças passavam então a ser necessárias no seio das instituições e, simultaneamente, no comportamento dos cidadãos (7). A partir de então, o debate em ciências políticas em torno do Estado centrou-se em suas falhas diante das funções regalianas associadas à regulação, ao bem-estar e ao desenvolvimento social.

A partir da constatação das deficiências do Estado, as teorias políticas passaram a reconhecer que os atores não-estatais se forjam cada vez mais uma legitimidade para defender e promover o bem público. O Estado não mais deteria, de maneira exclusiva, o monopólio da promoção desse bem público, nem de sua definição. Tratar-se-ia também de definir o espaço público no qual se produz a democracia atualmente, um espaço público constituído de uma rede complexa de interesses, de interações entre atores e escalões de intervenções políticas. O que nos preocupou nesta obra foi saber em que medida a abordagem da governança poderia ser útil para compreender toda a complexidade dessas redes, assim como a natureza dos laços entre o micro e o macro, entre o local e o mundial, entre a teoria e a prática do político?

No final dos anos 80, o vocábulo governance ressurgiu no seio do Banco Mundial. O que estava em jogo era de monta para os economistas neoliberais do Banco que, no início dos anos 80, tinham nitidamente suplantado os economistas keynesianos. Tratava-se de responsabilizar a incompetência institucional dos Estados em desenvolvimento pelos fracassos constatados na implementação dos programas de ajuste estrutural (PAS), ou seja, um conjunto de reformas macroeconômicas e setoriais julgadas indispensáveis para a abertura generalizada dos mercados. O conjunto seria legitimado pelo objetivo renovado da luta contra a pobreza (OSMONT, 1998). Assim, o apelo a um vocábulo dado como novo seria explicado pela necessidade de intervir no campo político, mas de fazê-lo por intermédio de uma excessiva "tecnicização dos modelos" e pelo caráter imperioso e uniforme da reforma do Estado. Segundo a interpretação preesente, por exemplo, no relatório do Banco Mundial de 1994, a razão dos diversos fracassos dos PAS, sobretudo em suas dimensões sociopolíticas, estaria assim ligada não à natureza das relações entre as agências do sistema de Bretton Woods e as administrações dos países do Sul, ou à maneira como se desenvolvem as liberalizações do comércio e das finanças em escala mundial, mas sobretudo a "má governança" reinante nos países em vias de desenvolvimento. Esse foi o discurso da cooperação internacional em geral. Na prática, as administrações dos países do Sul deveriam ser reformadas para melhor responder às exigências da eficácia e da rentabilidade economicistas inerentes aos PAS. Foi assim que toda uma série de programas nacionais de reforma do Estado (programas nacionais de "boa governança") surgiram na África, na Ásia e na América Latina (8). Esses programas foam (e são) freqüentemente acompanhados de políticas de descentralização e de formação às técnicas do "New Public Management".

Já a literatura acadêmica sobre a governança define-a grosso modo como um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo. Os aspectos freqüentemente evidenciados nessa literatura sobre a governança (ver quadro) estão relacionados: à legitimidade do espaço público em constituição; à repartição do poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores sociais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdependências que desembocam ou não em sistemas alternativos de regulação, o estabelecimento de redes e os mecanismos de coordenação); e à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar.

As visões da governança

1) A governança enquanto Estado mínimo: baseado na necessidade da redução dos déficits públicos, esse uso da governança refere-se a uma nova forma de intervenção pública e ao papel dos mercados na produção dos serviços públicos (Gery Stocker);

2) A governança corporativa: oriunda das teorias do management, a governança corporativa acentua a necessidade de eficácia, assim como a accountability na gestão dos bens públicos (Tricker);

3) A governança enquanto "New Public Mangement" (NPM): o NPM prega a gestão e os novos mecanismos institucionais em economia, através da introdução de métodos de gestão do setor privado e do estabelecimento de medidas incitativas ("incentives") no setor público;

4) A "boa governança": utilizada originalmente pelo Banco Mundial com referência a suas políticas de empréstimos, a boa governança é uma norma que supõe a eficácia dos serviços públicos, a privatização das empresas estatais, o rigor orçamentário e a descentralização administrativa;

5) A governança enquanto sistema sociocibernético: a governança pode ser considerada "as the pattern or structure that emerges in a social-political system as common result or outcome of the interacting intervention efforts of all involved actors" (Jan Kooiman). As palavras centrais dessa definição são a complexidade, a dinâmica das redes e a diversidade dos atores. O mundo político seria assim marcado pelas co-estratégias: a co-gestão, a co-regulação, assim como as parcerias público-privado. J.N. Rosenau sugere, por exemplo, que ao governo tangem "actvities backed by formal authority", ao passo que à governança tangem "activities backed by shared goals";

6) A governança enquanto conjunto de redes organizadas: a governança refere-se a "managing networks that are self-organizing". Considerando que o Estado é um dos atores (a não mais o único e exclusivo ator) no sistema mundial, redes integradas e horizontais (ONGs, redes profissionais e científicas, meios de comunicação) desenvolvem suas políticas e modelam o ambiente desse sistema (Rhodes).

Adaptado a partir de RHODES, 1996.

Situamos nossa análise na sexta visão inventariada por Rhodes, pois ela nos permite melhor dar conta da multiplicidade de atores presentes nos esforços de constituição de uma governança mundial (ou de diferentes segmentos de governança mundial, setorialmente ou regionalmente considerados) e, simultaneamente, do conceito de regulação. De fato, a regulação é um conceito oriundo da teoria dos sistemas; ele designa um conjunto de regras explícitas e implícitas que guiam o comportamento dos atores presentes na cena política e que mantêm um mínimo de ordem e de integração. A teoria da regulação parece-nos pertinente para compreender as relações internacionais contemporâneas, pois ela se refere ao conjunto das regras, processos e intervenções que levam a dar uma estabilidade a um determinado sistema ou a lhe permitir adaptar-se às circunstâncias, mantendo as características principais do sistema assim regulado.

Essa sexta visão da governança permite-nos, além disso, dar conta da história da análise do sistema mundial pela sociologia política: baseada na noção de regulação, a sociologia promoveu tradicionalmente uma análise destruidora e entrópica da desordem mundial, evidenciando, primeiramente, as fraturas e as desestruturações desse sistema "desordenado". Mas também chamando a atenção para a desordem normativa: visto que o direito público internacional não goza de eficácia social e de capacidade de implementação imediata, as infrações cometidas pelos diferentes atores internacionais não sofrem nenhum controle e não são submetidas a regras estabelecidas de conduta, pois – em última análise –os mecanismos da supranacionalidade estão ausentes do sistema intergovernamental. Em terceiro lugar, a sociologia política demonstrou a ausência de uma abordagem pragmática dos atores presentes na cena mundial e de seus objetivos: nas relações internacionais, por exemplo, a sociologia relembra que o poder não é o único objetivo dos atores e, ainda por cima, que atores não-governamentais são tão importantes quanto os Estados nas lógicas de regulação concertada e de regulação pelo mercado. Um quarto elemento dessa crítica "destruidora da desordem", realizada pela sociolgia das relações internacionais, é a recusa da abordagem exclusivamente estratégica e geopolítica: as problemáticas deste final de século (proteção do meio ambiente, ajuda humanitária, a promoção dos direitos humanos) não mais respondem exclusivamente à lógica dos valores realistas fundados na estratégia, segurança ou poder. Em resumo, a sociologia estudou tradicionalmente as relações internacionais, com o objetivo de criticar e de contestar os postulados das escolas de pensamento realistas e funcionalistas, que se fundamentam em uma conjuntura histórica dos anos pós-1945 e que não mais se ajustam à realidade das relações mundiais atuais.

Um outro elemento importante por detrás do desenvolvimento das análises em termos de governança criticamente resgatadas pela sociologia das relações internacionais é a relativização do intergovernamentalismo. As falhas das organizações intergovernamentais no aporte de respostas aos problemas quotidianos dos cidadãos e o distanciamento entre planos globais e necessidades locais desencadeiam a escalada de outras demandas de participação no processo político pelo viés não-governamental. Essa abertura do intergovernamentalismo nos permite conceber governanças híbridas e contornar um debate maniqueísta baseado seja nas firmas e no mercado, de um lado, seja no fortalecimento do Estado e na renovação das organizações intergovernamentais, do outro. Esse debate maniqueísta tende igualmente a reduzir o econômico ao mercantil, e o político ao Estado, sem conceber, por exemplo, a pluralidade nos modos de participação na vida política (por exemplo, a vida associativa) e econômica (por exemplo, a economia solidária e ecologicamente responsável).

É verdade que essa maneira de considerar o espaço público mundial – baseada na governança – desloca sobremaneira as ciências políticas latino-americanas e européias para uma nova matriz teórica fundada nos paradigmas anglo-saxões: as bases teóricas da abordagem da governança são ancoradas na gestão de sistemas sociais complexos. Elas foram formalizadas pelos trabalhos de David Easton ("Analyse du système politique") e de Richard Rose ("Can government go bankrupt?"), que aplicam noções sistêmicas extraídas das ciências duras (por exemplo, da cibernética) para a ciência política. A gestão dos sistemas complexos pressuporia que os subsistemas políticos e os dirigentes tomassem decisões em função de uma demanda (e de necessidades) e de um estoque de recursos para responder a elas.

Seguindo esse pensamento, no entanto, devemos perguntar-nos: como eliminar os conflitos da análise das relações de poder em nome da melhor gestão das questões coletivas? Como qualificar os processos na obtenção dos resultados esperados? Em que medida considerar a governança mundial como o resultado de uma série de acordos entre os dois pólos (econômico e político) da regulação mundial? Que lugar ocupam os atores não-governamentais nas ordenações que se constroem? Estaríamos em vias de constituir uma governança (ou sistemas de governança) de composição mista onde os operadores privados (por exemplo, as grandes firmas de especialistas), diante de uma crise de liquidez, provocam a modificação – graças aos conselhos que dão aos governos nacionais – das regras orçamentárias nacionais em vista de um alinhamento a normas internacionais? Estaríamos diante de uma governança híbrida no seio da qual o Estado confiaria a ONGs ecológicas, por exemplo, a responsabilidade de certificar que os métodos de produção respeitam as normas do meio ambiente?

As ONGs enquanto agentes da sociedade civil

A sociedade civil é um termo singular que reúne um complexo de sentidos explícitos e implícitos, no qual interferem noções afins como a democracia, a cidadania e o liberalismo político, assim como o Estado, a soberania e os direitos humanos. As questões sociopolíticas ligadas à idéia de sociedade civil (por exemplo, quem são os agentes da sociedade civil? Qual é sua legitimidade e sua representatividade? A sociedade civil é homogênea e análoga nos diferentes contextos sociais e geográficos? É portadora de valores comuns? Quais são suas fontes de financiamento?) são hoje em dia essenciais, desde que esta se viu afetada pela usurpação do dogma religioso e desde que a crise da representação política, de maneira mais geral, relançou o debate entre individualismo, comunitarismo e universalismo com contornos mal definidos.

O termo dissimula, de início, as desigualdades em seu seio, principalmente no que concerne ao acesso dos "representantes" da sociedade civil à cena mundial. De fato, o "lobbying", a disseminação da informação, sua preparação, etc. demandam muito investimento humano e financeiro. Ele dissimula também as resistências de certas organizações mais antigas (movimentos sociais, sindicatos, movimentos de mulheres), que vêem com uma certa inquietação a chegada desses "novos parceiros".

Além disso, a configuração semântica do termo "sociedade civil" mostra-se altamente polissêmica, lábil e contraditória. A sociedade civil repousa sobre uma dialética sutil e frágil entre individualismo e coletividade, interesses de clãs e racionalidade estatal, afetividade comunitária e racionalidade econômica ou científica. Na ótica da antropologia política, a sociedade civil pode incluir as organizações religiosas (cristãs, islâmicas (9)) e profissionais, os sindicatos de produtores do setor industrial privado e as pequenas e médias empresas, os pequenos agricultores, assim como as organizações voluntárias privadas (associações de caridade, clubes comunitários). De regra, ela tem mais chances de prosperar em um contexto de economia de mercado (liberalismo político), mas também quando o poder estatal é efetivo.

Com efeito, a dicotomia Estado/sociedade civil não se apresenta necessariamente sob a forma de um jogo empatado; a relação pode ser positiva quando os agentes da sociedade civil influenciam a política global no sentido de uma maior correspondência entre as políticas conduzidas e as necessidades de certos setores da sociedade. Em sentido inverso, esses agentes podem liberar o Estado de uma parte de suas tarefas, ou melhorar a aplicação ou a administração de sua autoridade (GHILS, 1995). Um Estado fraco pode então se reforçar permitindo o desenvolvimento de um certo pluralismo social, mas – na perspectiva da sociedade civil – não correria ela o risco de agente de terceirização dos Estados para a execução de certas políticas sociais? Não seria necessário compreender a ação da sociedade civil como a expressão da organização da sociedade e o reflexo dos programas e dos interesses das forças sociais organizadas?

No que diz respeito às ONGs como agentes da sociedade civil presentes na cena mundial, essas questões são ainda mais pertinentes. As ONGs não podem ser consideradas como sinônimos da sociedade civil mundial; com muita freqüência, as ONGs desejam conservar uma representatividade exclusiva da sociedade civil, o que levanta problemas do ponto de vista teórico e político. Tanto mais que, no seio das ONGs, podemos distinguir as que são consideradas como vetores da globalização, aquelas que se adaptam a ela e, finalmente, aquelas que sofrem seus efeitos, sobretudo as mais baseadas no âmbito local (as célebres GROs "grassroots organisations"). Como cada uma dessas ONGs interage com as outras, é assim essencial seriar essas interações, principalmente através das alianças e dos conflitos engendrados.

Ponto fundamental, sob que formas e em que estruturas os atores associativos podem ser portadores de transformações sociais? As ONGs agem sobre o sistema político mundial fundamentalmente através da troca e da disseminação da informação, da pressão das instâncias políticas e burocráticas, do acompanhamento das campanhas e dos esforços da conscientização da opinião pública. É o caso, por exemplo, das campanhas do Projeto Bretton Woods, do Projeto Jubilee 2000 (atualmente sob a denominação "Abandonar a dívida"/Drop the debt) e das estratégias de "lobbying" em favor de uma mudança da estrutura do FMI. Essas funções exercidas pelas ONGs tornaram-se ainda mais importantes com a globalização tecnológica, que lhes favoreceu o acesso aos novos modos políticos de participação além das fronteiras estatais-nacionais.

Na teoria política, Nicholson propõe-nos, a esse respeito, cinco modelos de sistema social a partir dos quais o lugar dos atores associativos e das ONGs pode ser analisado no nível das relações internacionais. Em primeiro lugar, o tipo hierárquico puro, onde existe um centro de autoridade com o qual todos os outros membros do sistema social interagem. Em segundo lugar, o tipo interativo puro, no qual cada ator interage com todos os outros atores – sem que haja um controle centralizado ou um ator desempenhando um papel de dirigente. O terceiro representa o que Nicholson chamou de sistema realista simples, marcado pela bipolaridade e pela satelitização dos atores não dominantes. Esse sistema é similar ao sistema internacional feudal concebido por Johan Galtung para representar a estrutura do sistema bipolar da Guerra Fria. Em quarto lugar, o sistema realista misto, no qual as relações entre os atores dominantes e seus satélites são as mesmas do modelo realista simples, mas as relações entre os atores dominantes são do tipo interativo puro. Trata-se de um modelo simultaneamente interativo e dominante.

Em último lugar, o tipo complexo, no qual os Estados permanecem os atores dominantes, e os atores secundários correspondem às OIGs, às ONGs, às empresas e aos indivíduos. Contudo, seriam os Estados capazes de controlar os fluxos infra-estatais desenvolvidos pelos atores sob sua jurisdição e sua soberania? Os Estados dominantes seriam capazes, na atualidade, de exercer uma mediação entre essas diferentes unidades (Estados menos poderosos, outros atores não-governamentais)?

No quinto modelo descrito por Nicholson, movimentos transnacionais, firmas multinacionais, grupos políticos e étnicos, assim como os indivíduos, têm mais influência no plano mundial. Embora os Estados mantenham seu papel ainda fundamental em matéria de segurança e controle das fronteiras, os atores transnacionais não precisam mais, atualmente, passar necessariamente pelas autorizações dos atores estatais, por exemplo, na implementação de suas estratégias alternativas de desenvolvimento social.

Esse quinto modelo de Nicholson permite-nos considerar ao menos duas dificuldades na construção da governança mundial. Em primeiro lugar, é neste gênero de interações que se encontra o "paradoxo da participação": quanto mais a sociedade mundial se abre a novos membros, mais difícil fica para ela antecipar os problemas e, por conseguinte, empreender uma ação coletiva eficaz e justa. Por essa mesma razão, a diversidade de novos atores reforça a incerteza geral do sistema e pode tornar a influência dos atores transnacionais menos importante do que se poderia esperar (10). Em segundo lugar, podemos interrogar-nos se a participação das ONGs, em particular através das manifestações públicas no rastro das decisões políticas das instâncias financeiras internacionais, insere-se em uma problemática da democracia ou mais simplesmente em uma problemática da contestação progressista do modus operandi do sistema mundial. As tentativas de diálogo, por exemplo, entre o Fórum Econômico de Davos e o Fórum Social de Porto Alegre, os protestos em Gênova, Nice, Quebec, e as instâncias financeiras internacionais até agora fracassaram, isso em proveito de uma lógica de confronto. Da parte das ONGs, os convites a representantes da sociedade civil para os grandes encontros internacionais são freqüentemente vistos como uma tentativa de recuperação (CARAMEL, 2001).

Esse modelo leva-nos a uma conclusão importante: a emancipação do indivíduo e das redes não-estatais pode ser considerada como um dos processos mais característicos das relações internacionais contemporâneas. Com efeito, as relações sociais de natureza comunitária e identitária mantêm dependências múltiplas e entravam cada vez mais o monopólio do Estado sobre a violência legítima e sobre a promoção de modo exclusivo do bem público e do interesse nacional. Em outras palavras, o monopólio da segurança pública é posto em xeque, retirando do Estado uma parcela importante de sua legitimidade. Pelo menos cinco razões poderiam justificar essa tendência: a) as vias institucionais tradicionais estão cada vez mais deixadas de lado; b) é cada vez mais difícil raciocinar exclusivamente em termos de interesse nacional; c) o número de "desamparados" aumenta significativamente nos países do Norte e do Sul (11) ; d) a concepção exclusiva de territorialidade do Estado está em evolução; e) a noção de "bem comum" designa atualmente todo um conjunto de novos bens e necessidades que estão até hoje fora de alcance para o poder público.

A emancipação em questão depende diretamente do grau de conscientização do indivíduo de seus direitos e deveres, o que varia conforme o nível de civismo, de educação, de informação e de formação da população nos diferentes contextos. A gravidade dos problemas que afetam o dia-a-dia das coletividades locais é também um fator importante. As classes médias "esclarecidas" podem desempenhar um importante papel: por essa razão, pode igualmente haver transformação da natureza dos conflitos sociais, que podem não incidir mais essencialmente sobre as reivindicações de caráter econômico próprias ao mundo operário dos primórdios da industrialização, mas sobre as aspirações a uma melhor qualidade de vida, a um estilo de vida mais adequado ou a um sistema político mais democrático. Nos primórdios da sociedade industrial, as condições materiais estavam na origem da insatisfação política, que se concentrava nos grupos de baixa renda. Hoje em dia, em contrapartida, igualmente nos grupos mais favorecidos se encontra a fonte de insatisfação e do protesto político. A mobilização não se dá tanto por ocasião das datas tradicionais da vida política (principalmente as eleições), mas no cotidiano do processo político, com o intuito de influenciar as decisões que afetam seus estilos de vida, de trabalho, de cultura, e igualmente os fundamentos da economia.

De que modo as ONGs transformam as regulações possíveis do sistema político?

Grosso modo, poderíamos distinguir três tipos de movimentos associativos, embora seja necessário reconhecer sua heterogeneidade crescente: as associações locais, as organizações ou sindicatos de produtores dos bens de consumo e as organizações não-governamentais, do nível nacional ao internacional (podendo exercer suas atividades em coordenação com associações locais) (12). Em geral, mais próximas do terreno, as associações locais visam a três tipos de objetivos: a prestação de serviços básicos de urgência e imediatos, projetos de desenvolvimento, a organização das comunidades na identificação e avaliação das necessidades locais e o apoio à política dos governos locais. Sua legitimidade resulta da lógica de proximidade e de eficácia na prestação de serviços sociais.

A distinção entre essas formas de organização da sociedade civil e as chamadas ONGs não é, no entanto, rígida, inúmeros são os grupos que podem muito bem pertencer a uma ou outra categoria ao mesmo tempo. Os meios de ação das ONGs são muito variáveis, passando por atividades de informação (pesquisa fundamental, denúncia da degradação), pelas possibilidades de mobilização social (mediação política, "advocacy"), até a ação normativa (elaboração das normas, aplicação de regulamentação) e a ação operacional (gestão dos projetos, responsabilidade na execução de políticas sociais). Essas modalidades de ação também podem concernir às intervenções com vistas a modificar os comportamentos dos cidadãos, dos poderes públicos e dos setores econômicos. O aspecto comunicacional é portanto fundamental em sua estratégia (Greenpeace e Amnesty International já foram qualificados como multinacionais da comunicação). As funções de conselho e de elaboração de pareceres freqüentemente mobilizam a maior parte de sua energia. Elas podem gozar de uma capacidade de especialização variável conforme o assunto e os organismos.

A questão-chave, todavia, é saber se as ações das ONGs a serviço das microiniciativas podem constituir um contrapeso eficaz aos efeitos econômicos negativos dos macroprogramas em andamento. Algumas ONGs e associações locais tentam, para tanto, passar da oferta de serviços (método tradicional) ao apoio direto ao autodesenvolvimento, baseado na descentralização das atividades e na delegação do poder decisório no nível local (13). Essas iniciativas fundam-se, além disso, nos princípios do desenvolvimento endógeno, isto é, desenvolvimento com base nos recursos disponíveis e na mobilização dos atores locais.

As associações locais, mais particularmente, em geral começam sua vida institucional sem que haja uma estrutura jurídica claramente definida. Elas são criadas visando objetivos determinados (fundados no combate aos problemas ambientais típicos das coletividades locais, tais como o tratamento dos esgotos, o estabelecimento ou a limpeza dos parques, o acesso à água potável, etc.), o que não impede que recebam uma gama muito vasta de demandas dos cidadãos ou das outras associações.

A colaboração que se estabelece entre as associações locais e as ONGs (sobretudo do Norte), principalmente a partir dos anos 1980, tende, ao menos no plano da retórica, a evoluir de uma relação doadores-beneficiários para uma parceria baseada em objetivos comuns. É claro que as doações das ONGs do Norte (e dos investidores intergovernamentais) continuam a ser consideradas vitais para a manutenção dos projetos das associações. Algumas ONGs do Norte dispõem de orçamentos conseqüentes, constituindo uma fonte de financiamento fundamental para as associações locais: os orçamentos da National Wildlife Federation (Estados Unidos) e da Nature Conservancy, por exemplo, ultrapassam os 100 milhões de dólares anuais (14).

Mesmo nos casos das ONGs mais estruturadas, essa "parceria" pode, no entanto, ser sinônimo de dependência. Vista do Sul, essa parceria está longe de ser considerada como a fórmula mais igualitária na divisão das responsabilidades. De fato, é evidente que uma relação de parceria é mais eficaz quando o doador e o organismo beneficiário partilham seu ponto de vista sobre o desenvolvimento e os direitos e deveres no processo decisório. Ora, a prática demonstrou que essas condições nem sem sempre são respeitadas. A questão central continua sendo saber quem definiu as prioridades do desenvolvimento no nível local. Os investidores do Norte não podem senão raramente garantir um financiamento a longo prazo. Ademais, há exigências administrativas que são impostas às associações locais e ONG do Sul. De fato, como em qualquer relação de dependência, as ONGs doadoras estão muitas vezes em posição de estabelecer as condições fundamentais das relações, podendo às vezes mostrarem-se penosas ou leves, mas em todo caso sempre limitando a liberdade das organizações beneficiárias.

No decorrer dos últimos anos, os governos dos países desenvolvidos utilizaram a rede das ONGs do Norte para subvencionar as do Sul, o que veio complicar mais ainda suas relações com as associações locais. Em 1993, segundo os dados do PNUD, a porcentagem da ajuda pública ao desenvolvimento distribuída por esse viés aos PVD (% do total) era de 19,4% para a Suíça; 11,1% para os Estados Unidos; 10,8% para o Canadá; 7% para os Países Baixos; 6,6% para a Bélgica; 6,5% para a Alemanha; 1,3% para o Reino Unido; e 0,3% para a França. Essa modalidade de cooperação internacional pode causar problemas quando as ONGs do Norte e do Sul tentam reagrupar-se a fim de apresentar uma frente unida diante das autoridades regionais e das Nações Unidas.

Como estabelecer coalizões de ONGs oriundas tanto do Norte quanto do Sul, considerando todas essas disparidades? Como pensar novas regulações do sistema político mundial a partir das coalizões entre ONGs e associações? Como passar de uma lógica de confronto (dentro do movimento e, fora dele, com as potências financeiras e econômicas da mundialização a todo vapor) àquela de uma "construção criadora e propositiva"?

É verdade que, tradicionalmente, a cena internacional foi primeiro e antes de tudo uma cena intergovernamental. É também verdade que, no contexto atual, as regulações interestatais estão em dificuldade. As instituições internacionais carecem de legitimidade; elas não respondem mais à necessidade de regulação dos conflitos transnacionais de forma exclusiva. Uma tentativa de "democratização da governança mundial" pratica-se pelo apelo à participação das ONGs a uma certa categoria de programas e desenvolvimento e de conferências internacionais. O problema está evidentemente no como e no porquê surge esse apelo à participação. A democratização não pressuporia a democratização dos próprios Estados? Ela levantaria, entre outras, a questão recorrente do modo de funcionamento das instituições financeiras internacionais, principalmente o FMI e o Banco Mundial (SMOUTS, 1999)? A democratização não visaria também o direito das populações a se emanciparem de seus governos para mostrarem elas mesmas seu ponto de vista, suas reivindicações quanto às questões mundiais? Além disso, como validar democraticamente o sistema de valores estabelecido por ONGs no plano mundial? Qual é sua representatividade?

É verdade que é difícil encontrar ao mesmo tempo o contexto e os atores pertinentes para a construção dos acordos sociais indispensáveis a essa regulação. Daí a necessidade de repensar a "governança" em termos de um espaço público democraticamente renovado, e isso de forma contínua. Bob Jessop fala-nos da necessidade de pensar nas regras da governança mundial como uma condição sine qua non de sua democratização: tratar-se-ia de definir uma metagovernança aplicável aos diferentes contextos, políticas setoriais, escalas de intervenção (15). Com efeito, é verdade que o quadro nacional é freqüentemente insuficiente, vasto demais ou estreito demais. Acontece que os famosos "representantes da sociedade civil" sejam às vezes autoproclamados e, portanto, sem verdadeira legitimidade. As ONGs podem fazer um trabalho notável de construção das mediações necessárias entre os diferentes níveis de ação política, local, nacional, internacional, mundial. No entanto, faltam ainda hoje as articulações para que o diálogo entre os atores ocorra verdadeiramente (por exemplo, entre as ONGs e os sindicatos).

À guisa de conclusão

Pensar a governança de modo crítico pressupõe assumir, pelo menos, que a regulação mundial comporta a plena participação de atores não-estatais no processo de tomada de decisão. Contudo, na hipótese de uma regulação social do sistema mundial, haveria ao menos dois falsos pressupostos a evitar: primeiramente, aquele de um mundo completamente regulado, determinado e ordenado; em segundo lugar, aquele de uma regra necessariamente explícita da ordem. Não se deveria exigir da hipótese da regulação social da ordem mundial mais do que se exige da organização interestatal do mundo. Seria o mundo produzido pelo acordos internacionais, pela ordem dita intergovernamental, completamente ordenado, previsível e regulado? Seriam os conflitos produzidos no seio do sistema internacional sempre auto-reguláveis?

Essa reserva permite-nos introduzir a grande variedade de atores não-estatais que participam atualmente dos esforços de concerto em torno das questões mundiais (meio ambiente, drogas, direitos da pessoa humana, por exemplo). Além da variedade, é evidente que a sociedade civil mundial e a consciência pública planetária estão ainda em formação e são noções utilizadas quase que como metáforas. Entretanto, elas constituem uma pista de pesquisa crucial para nossos debates, sobretudo em torno da seguinte pergunta: quais seriam as dimensões transnacionais das relações e das transformações sociais atuais?

De fato, ainda utilizamos, na pesquisa em ciências sociais, conceitos e ferramentas teóricas que datam do século XIX e do segundo pós-Guerra: as classes, o indivíduo, o Estado e o desenvolvimento. São noções produzidas no interior de uma entidade maior que passa por uma crise devido às transformações deste final de século: a nação. O cientista político brasileiro Octavio Ianni afirmava, em 1996, que temos dificuldade em reconhecer que o objeto das ciências sociais transformou-se quantitativa e qualitativamente. De modo implícito ou explícito, os debates tratam, ainda com freqüência, do indivíduo e da sociedade considerados em relações, processos e estruturas no nível nacional. As dimensões mundiais (e globais) da realidade social parecem levantar, ainda hoje, um desafio epistemológico e político às ciências sociais.

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* As análises apresentadas neste artigo são da responsabilidade exclusiva dos autores e não refletem em nenhum caso uma posição institucional.

1. Reconhecemos que o termo "governança" é altamente conotado, e que sua utilização científica e crítica pode sofrer efeitos negativos devido a sua história em termos de uso terminológico. No entanto, nessa fase de nossas reflexões, não estamos em condições de propor uma nova terminologia. O que nos parece fundamental é, neste caso e neste momento precisos, o trabalho sobre os conteúdos (sociohistórica e contextualmente situados) das governanças mundiais possíveis.
2. Ver os diferentes artigos do número 155 da Revue Internationale des Sciences Sociales, principalmente o de HEWITT DE ALCANTARA (C.), 1998, Du bon usage du concept de gouvernance, in RISS, 155, pp. 109-118.
3. Ver Courrier de la Planète, Société civile mondiale, la montée en puissance, co-publicação SOLAGRAL/UNESCO/MOST, número 63, volume III, 2001.
4. Declarações recolhidas por Sandrine Tolotti, "Quand la globalisation fait la différence", entrevista com Bertrand Badie e Jean-F. Bayart, in Croissance, número 399, dezembro 1996, pp. 30-35.
5. COASE (R.H.), 1991, "The Nature of the Firm"(1937), in WILLIAMSON (O.) & WINTER (S.), orgs., The Nature f the Firm, New York, Oxford, Oxford University Press, pp. 18-33.
6. Resumindo as declarações de Coase e Williamson, as trocas (ou transações) podem organizar-se segundo duas vias: o mercado ou as organizações (chamadas de hierárquicas por Williamson). O mercado, para ser eficaz, deve responder a uma condição de atomicidade; é portanto uma forma organizacional fragmentada. Essa complexidade das trocas gera custos. As escolhas são arbitradas por preços. A grande firma integrada impõe-se historicamente como um meio para reduzir esses custos de transação.
7. A época é marcada pelo início da crise do Estado-providência. O tema das reformas estruturais das relações Estado-cidadão centrava-se na necessidade de retração da máquina estatal, principalmente da cena econômica. É verdadeiramente importante refletir sobre as escolhas temáticas da Comissão Trilateral, principalmente no início de suas atividades (a Trilateral foi criada em 1973). Ver CROZIER (M.), HUNTINGTON (S.P.) e WATANUKI (J.), 1975, The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democraties to the Trilateral Commission, New York, NY University Press.
8. É importante notar que os países da OCDE também conhecem "tratamentos de austeridade" em termos de gestão pública. Contudo, é curioso ver que, na cooperação internacional, os projetos de reforma da administração pública imputam ao Estado uma capacidade renovada de planejamento (relatórios nacionais, programas nacionais, planos-quadro, etc.), ao passo que o planejamento é considerado, na retórica internacional das agências de Bretton Woods, como sendo antiquado e inoperante.
9. É interessante considerar que, na região árabe, vários atores podem reivindicar o sistema normativo islâmico com vistas a fundamentar sua legitimidade social, quer sejam nacionalistas religiosos, modernistas liberais, radicais ou populistas, e isso mesmo quando buscam fundar novos espaços públicos e políticos.
10. Essa situação pode produzir frustrações nestes recém chegados à sociedade mundial, pois esses atores pensavam poder exercer um grau apreciável de influência no plano das relações internacionais. O caso exemplar da Guerra do Golfo e das conseqüências ecológicas, ou do desarmamento e dos dividendos da paz, foram muito reveladores dessa frustração da parte das ONGs.
11. Empregamos o termo "desamparados" no sentido dado por Bertrand Badie, o de abandono de uma boa parte da cidadania.
12. As organizações não-governamentais nacionais e internacionais surgem mundialmente no decorrer dos anos 1960/ /1970, sobretudo após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano em Estocolmo. Entretanto, sua origem é muito antiga a suas raízes podem ser encontradas até mesmo no período de colonização das Américas. Após a Segunda Guerra Mundial, por exemplo, nasceu a primeira geração das ONGs de desenvolvimento contemporâneas, mas também na instalação dos judeus em Israel, na fuga da Palestina das populações árabes, na divisão da Índia etc.
13. Ver, para ilustrações e exemplos, VERHAGEN (Koenraad), "L’auto-développement? Un défi posé aux ONG", L’Harmattan, Collection U.C.I., 1991, p. 95.
14. Dados a partir de SNOW (Donald), 1992, Inside the Environmental Movement, Meeting the Leadership Challenge, Washington D.C., Island Press, The Conservation Fund, p. xvii.
15. Ver o artigo de Bob Jessop no número 155 da Revue internationale des sciences sociales.

Nota sobre os autores

Ali Kazancigil
Diretor-adjunto do Setor de Ciências Sociais e Humanas da UNESCO, secretário executivo do Programa MOST (Management of Social Transformations), é cientista político, especilizado em teoria sobre o Estado. Seus artigos mais recentes tratam de questões relacionadas à redefinição do papel social do Estado, bem como a reforma do Estado no contexto da globalização econômica.

Annik Osmont
Professora de Teoria das Transformações Urbanas no Instituto Francês de Urbanismo (Universidade de Paris 8), membro do Comitê de Direção do Grupo Economia/Mundo/Desenvolvimento, Universidade de Paris 1 (GEMDEV), seus principais campos de pesquisa envolvem, entre outros, o desenvolvimento urbano e as políticas urbanas do Banco Mundial.

Bunker Roy
Responsável pelo programa de desenvolvimento integrado « Barefoot College » (Rajastão, Índia), é especialista em desenvolvimento local, tendo aliado, desde o início de sua formação, teoria e prática do desenvolvimento. Seus trabalhos mais recentes visam a divulgar sua experiência na Índia e promover o intercâmbio de práticas de desenvolvimento endógeno, sobretudo entre países em desenvolvimento.

Carlos Arturi
Cientista político, professor no Departamento de Ciência Política da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Especializou-se no estudo do processo de democratização e realizou sua tese de doutorado no Instituto de Estudos Políticos de Paris.

Carlos Milani
Cientista político e socioeconomista do desenvolvimento, trabalha atualmente como especialista no Programa MOST da UNESCO e é professor convidado no Instituto de Estudos Políticos de Paris. Realiza trabalhos sobre regulação e governança mundial, democracia e atores não-governamentais, regulação política e meio ambiente.

David Westendorff
Trabalhou até meados de 2001 como coordenador de pesquisas no United Nations Research Institute on Social Development (UNRISD), em Genebra. Suas áreas de especialização são o desenvolvimento urbano e a metropolização em países em desenvolvimento.

Germán Solinís
Sociólogo urbano e arquiteto, é funcionário da UNESCO desde 1996. Junto ao Programa MOST é responsável pelo tema « desenvolvimento urbano ». Antes de integrar a UNESCO, foi professor universitário em Guadalajara (México) e trabalhou com associações francesas sobre integração social e urbanização. É atualmente também professor de Políticas de Desenvolvimento no Instituto de Estudos Políticos de Paris.

Guillermo Aureano
Cientista político, realizou seus estudos no Canadá e pós-doutorado na França. Professor na Universidade de Québec, tem focalizado sua pesquisa na análise da política internacional relacionada com o problema mundia do tráfico e de seus impactos nos diversos processos de democratização.

Guy Hermet
Diretor de pesquisas no IEP de Paris, foi recentemente nomeado responsável pela Cátedra de Relações Internacionais da Universidade de Bruxelas. Foi professor na Universidade de Lausanne e no Instituto Universitário de Altos Estudos em Genebra. Criou o Instituto de Altos Estudios para el Desarollo de Bogota e foi vice-presidente da ONG "Médicos sem Fronteiras". Especializado em temas relacionados com o surgimento da cultura cívica e as transições democráticas, particularmente na América Latina, publicou recentemente Cultura e desenvolvimento e Passagem à democracia.

Renato de Oliveira
Sociólogo especializado em Epistemologia e Sociologia da Ética, é atualmente secretário de Estado para a Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Sul. Professor no Departamento de Sociologia da UFRGS, tem trabalhado na utilização social da pesquisa e das ciências sociais aplicadas. Realizou sua tese de doutorado na Escola de Altos Estudos em Ciências Sociais de Paris.

Jaime Preciado Coronado
É professor e pesquisador do Departamento de Estudos Ibero-Latino-Americanos da Universidade de Guadalajara. Membro do Comitê Científico do Programa de Doutorado de Ciências Sociais e do Conselho nacional de Pesquisas (México), tem centrado seus principais temas de pesquisa nas áreas de geografia política, governança local, decentralização, políticas sociais, pobreza e geopolítica no México e na América Latina.

Sarah Ben Néfissa
Cientista política especializada na região árabe. Trabalha, desde o início dos anos 90, com Antropologia Política dos processos de democratização no Egito e na Tunísia. Pesquisadora do Instituto de Pesquisas sobre o Desenvolvimento (IRD), França. Sua pesquisa mais recente baseia-se na análise dos limites e das novas responsabilidades de atores não-governamentais nos países árabes.

Maria da Graça Pinto Bulhões
É chefe do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Foi membro da coordenação geral da equipe desta Universidade responsável pela avaliação do Plano Estadual de Qualificação Profissional do Rio Grande do Sul nos anos de 1996, 1997, 1998 e 2000. Foi consultora da mesma equipe no ano de 1999. Faz parte do Comitê Técnico de Avaliação do Planfor, instituído pelo Ministério do Trabalho.

Marcia Ribeiro Dias
Doutora em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), é pesquisadora e professora visitante na Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF).