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  Gestion des Transformations Sociales - MOST

Documents de discussion - No. 21

Condition salariale et intervention de l’Etat à l’heure de la globalisation : l'Argentine dans le MERCOSUR (1)

Susana Peñalva

    Résumé:
A l'occasion de ce débat organisé par le Programme MOST dans le cadre de son troisième thème (2), concernant l’adaptation des stratégies locales et régionales aux transformations économiques, technologiques et environnementales globales, nous souhaitons mettre l’accent sur l’intérêt d’une approche relationnelle qui vise à rendre compte des processus et des dynamiques qui contribuent à la production d’effets sociétaux et à la mise en œuvre de politiques de sortie de crise. L'une des caractéristiques principales de cette approche est de répondre à des enjeux institutionnels essentiellement endogènes. Notre recherche se fonde sur l’articulation entre le rapport salarial et l'intervention de l’Etat et analyse un cas exemplaire concernant la restructuration de la sidérurgie en Argentine. A ce propos, nous voudrions insister sur l’importance de prendre tout spécialement en considération les effets de certaines mutations structurelles qui - sous des modalités socialement spécifiques et selon des logiques de remise en cause des compromis sociaux - semblent être à la base d’une réémergence de la question sociale dont la notion d’exclusion est une traduction insuffisante et trompeuse.


    1. Autour du processus de globalisation de l’économie et de ses conséquences sociales et institutionnelles
Depuis le début des années 90, avec l’affirmation des tendances à l’internationalisation de l’économie mises en évidence par la mondialisation des marchés et par la consolidation du poids accru des institutions financières, l’ordre social et politique qui avait prévalu jusqu’alors s’est profondément transformé. Les forces de marché semblent désormais définir les limites de la politique; les différents pays sont contraints de rechercher la compétitivité internationale de leur économie et de faire augmenter le niveau de leurs exportations (3). Dans le cadre élargi défini par ces circonstances, ce sont les représentations sociales elles-mêmes concernant les rapports Etat-marché et le mode d’insertion des économies nationales dans la scène internationale qui se trouvent modifiées. Un concept unique, celui de "globalisation", semblerait pouvoir embrasser toute cette intense activité, fort multiple.

Considérée comme l’un des deux phénomènes qui définissent notre époque (le deuxième étant la révolution technologique internationale), la globalisation de l’économie est comprise par d’autres auteurs comme un processus qui "fait dépendre la richesse des nations, des entreprises et des individus, de mouvements de capital, de réseaux de production et de distribution, et d’unités de gestion qui sont en relation mutuelle dans l’ensemble de la planète, sapant par conséquent la spécificité d’un territoire donné comme unité de production et de consommation" (4). Hormis les usages différenciés du concept de globalisation et la pluralité d’approches du phénomène de l’internationalisation repérables dans l’abondante littérature académique contemporaine sur ce sujet, l’emploi de plus en plus répandu de cette notion dans un discours général - véhiculé notamment par les médias - fait penser à ces outils passe-partout dont l’utilité repose paradoxalement sur le sens fort ambigu des "signifiants vides" : des mots et des termes qui, pourtant, ne circulent pas pour rien sans qu’il y ait souvent un débat explicite à leur égard.

C’est ainsi que, relevant d’une grande transformation des représentations des rapports entre l’économique et le politique, du rôle des marchés et des formes d’intervention des puissances publiques, le concept de globalisation, comme d’ailleurs les notions de gouvernance, "gouvernabilité", concertation, durabilité, partenariat, gestion partagée ont fait leur chemin, au cours des dernières années, à peu près partout dans le monde. La vaste diffusion récente de beaucoup de ces notions ressemble à l’aventure de certains concepts qui, parfois, dans les sciences sociales, connaissent "une carrière qui rappelle celle des produits de grande consommation. (...) Plus le concept est flou, plus il est susceptible d’arranger beaucoup de monde et donc de connaître un succès allant de pair avec un complet brouillage en termes de définition" (5).

Ceci dit, au-delà de ces considérations qui prennent acte des modes de construction des représentations de la globalisation accompagnant la diffusion d’un discours idéologique hégémonique, ce sont les principales implications et conséquences institutionnelles de ce processus qui nous intéressent principalement ici. Notre intérêt dans ce sens répond à une raison précise : analyser, dans le cadre des stratégies qui visent à une redéfinition profonde du rôle économique et social de la puissance publique, les dimensions nationale et institutionnelle des mutations structurelles en cours ainsi que les dynamiques de remise en cause des compromis sociaux concernant tout particulièrement la relation entre le rapport salarial et l’intervention de l’Etat. Ce sont ces deux formes institutionnelles qui constituent - comme on le verra plus loin - les deux noyaux analytiques de notre problématique d’investigation à propos du cas argentin, pour le traitement de laquelle nous privilégions une perspective de recherche régulationniste (6).

Dans la mesure où elles intègrent l'ensemble de points de vue sur la base desquels nous entendons construire notre propre point de vue analytique, nous voulons faire référence à des interprétations emblématiques de la façon dont le phénomène de la globalisation tend à être caractérisé, notamment lorsqu’il s’agit de pointer ses implications politiques. Dans un premier aperçu, on pourrait se contenter de signaler que "la globalisation est en train de redéfinir le rôle de l’Etat-nation comme gestionnaire effectif de l’économie nationale" (7). Il faut, néanmoins, reconnaître qu’aux yeux d’autres analystes, le processus revêt encore d’autres conséquences, sociétales et politiques : "En fait, la globalisation résultant de la mondialisation des marchés économiques et de la dérégulation progressive, de l’avancée de la démocratie libérale, de la transformation des relations entre production et travail, et du développement des nouvelles technologies de l’information, n’empiète pas sur le rôle de l’Etat en tant qu’administrateur des territoires, des espaces et des peuples" (8). De surcroît, la notion est appréhendée par d’autres biais discursifs et se présente investie par d’autres nuances normatives : "La globalisation exige une révision du rôle de l’Etat dans le domaine de la gestion des territoires et des ressources, pour qu’il ne soit pas seulement une structure qui gère au minimum la société civile, mais également une force politique à même de programmer la globalisation en fonction de priorités sociales et économiques. (...) [Car] fondamentalement, les processus de globalisation créent de nouvelles formes d’intégration et stimulent la concurrence entre les acteurs économiques et sociaux. Mais la globalisation génère par ailleurs de nouvelles formes d’exclusion due au chômage ou à la précarité de l’emploi, à l’absence de services sociaux et de réseaux de sécurité suffisants, et à une culture consumériste non-viable à long terme ; exclusion également des processus de prise de décision en matière de politiques (...)" (9).

Précisément, le débat international sur le thème des formes et dynamiques de l’exclusion à l’œuvre dans les sociétés contemporaines offre, nous semble-t-il, la possibilité d’attirer l’attention sur la spécificité et la complexité sociale des processus responsables de la production de ce phénomène qui opèrent sur différents champs. Dans le cadre de ces processus, la réémergence de la question sociale est un élément-clé, comme suit :

    a) Depuis plus d’une dizaine d’années, la protection sociale, c’est-à-dire l’ensemble des instruments et des dispositifs créés afin d’assurer la régulation et la reproduction de la force de travail à travers le salaire indirect, devient un domaine privilégié de réforme (sociale et politique), dont les raisons profondes dépassent le problème des difficultés financières purement conjoncturelles. Figures d’une série de dispositifs étatiques progressivement mis en place au long d’un processus historique qui a vu son essor dans l’après-guerre, de nombreux systèmes nationaux de protection sociale connaissent actuellement une vaste remise en question. Elle concerne les différentes institutions établies dans le passé, fruit de la cristallisation des compromis sociaux résultant des luttes sociales et politiques relatives à la conquête de droits.

    b) Dans ce contexte, ce qui a été souvent identifié et dénoncé comme la "démission" ou le "retrait de l’Etat" de ses fonctions dites "sociales" (10) mériterait d’être appréhendé et conceptualisé, nous semble-t-il, en tant que processus de mutation des modalités et des instruments antérieurs d’intervention sociale de l’Etat. Dans cette optique, la question de la réforme de différents aspects du système public de protection sociale devrait être considérée en relation structurelle avec le phénomène que d’autres analystes ont récemment caractérisé en termes d’effritement de la condition salariale. Le constat de cet "effritement" renvoie à une nouvelle analyse de "la question sociale". En raison de la dynamique de crise et de mutation décisive que connaît le rapport salarial, celle-ci se pose désormais autrement. La signification de cette métamorphose est liée au fait que "le salariat en [était...] venu à structurer notre formation sociale presque tout entière" (11).

Or, si l’internationalisation des économies est aujourd’hui un phénomène indéniable, qui se traduit par une intensification des échanges des marchandises, des flux financiers, une diffusion des technologies, etc. Si elle affecte jusqu’aux modes de vie, les standards culturels américains revêtant un caractère universel, cela signifie-t-il que ces économies et ces sociétés sont confrontées aux mêmes défis? Face à une telle question, dont l’actualité paraît indubitable, nous voudrions avancer en cherchant à montrer pourquoi et comment, à plusieurs égards, à l’heure de la "globalisation" qui se prétend "convergente", il convient de revenir sur le poids de l’histoire et sur les spécificités institutionnelles sur lesquelles reposent des trajectoires nationales différentes et ce n’est pas si simple...
 
    2. Exclusion et lien social : de la "fracture sociale" à la régulation des "dysfonctionnements sociaux" ?
Une grande partie de la littérature sociale contemporaine qui fait appel à la notion d’exclusion tend à la présenter comme s’il s’agissait de l’un des corollaires d’un "état de fait" : celui de l’augmentation de la pauvreté, qui va de pair avec la crise économique et qui est envisagée - notamment depuis les années 1980 - comme un facteur de fracture sociale et, du coup, comme source principale d’instabilité politique. La pauvreté apparaît ainsi pour beaucoup comme un phénomène qu’il s’agit de mesurer - et surtout de "chiffrer"- et de traiter à travers des actions spécifiques de "lutte contre l’exclusion". Appréhendée dans cette perspective, elle risque de devenir un fait social réifié. Ceci peut être en partie illustré par les débats concernant les formes que le phénomène revêt (pauvreté structurelle, nouvelle pauvreté), ainsi que les instruments statistiques, notamment les seuils (ligne d’indigence, ligne de pauvreté) et les indicateurs (type de besoins non satisfaits) dont on se sert pour le mesurer. On oublie trop souvent que la pauvreté est toujours relative: on est pauvre par rapport à ceux qui ne le sont pas; cela dépend globalement d’une norme qui s’établit socialement et du niveau d’équité au sein de la société. Et l’on néglige également de dire que lorsqu’on met en avant des approches en termes d’exclusion et de pauvreté, on a à faire à une construction sociale, où il est question de représentations sociales et d’enjeux politico-institutionnels par rapport à une situation qui pose problème (12).

Les solutions prônées face au problème dit "de l’exclusion" et les modes de traitement de "la pauvreté" proposés relèvent, par conséquent, d’un état de la question sociale et en constituent des réponses politiques. Elles se traduisent souvent par l’émergence de nouvelles formes d’intervention sociale et par la mise en place de nouveaux dispositifs de politique sociale "ciblées", adressés à des populations particulières : des catégories d’individus ou des foyers qui sont identifiés comme étant en situation de risque social ou de vulnérabilité, ou bien des groupes considérés "en difficulté" (difficulté d’insertion sociale et professionnelle). Des politiques dites de compensation sociale sont alors conçues et mises en œuvre comme une forme de réponse sociale et politique face aux "dysfonctionnements" résultant des tensions sociales nées de la dégradation du marché de l’emploi et de l’affaiblissement des liens sociaux. Aux yeux de certains analystes qui voient dans ces deux évolutions les lignes de fracture auxquelles sont liées les figures nouvelles de la pauvreté en France, ces interventions sociales compensatoires représentent un "mode de régulation" du lien social (13). Dans cet esprit, il semblerait que le souci "régulatoire" des tensions émergentes dans les sociétés modernes de cette fin du XXe siècle soit l’un des traits dominants de cette philosophie de l’action publique, largement répandue depuis la fin des années 1980.

Dans cet article, nous proposons une mise à distance par rapport à cette approche, qui viserait à nuancer et à redéfinir partiellement son optique. Prenant acte des réformes et mutations structurelles qui sont à l’œuvre dans le cas de l’Argentine, nous souhaitons privilégier une approche génétique qui permettrait de comprendre comment, par le biais de la combinaison des différentes logiques qui relèvent d’une interaction complexe entre l’économique et le politique, des phénomènes que l’on désigne comme la pauvreté ou l’exclusion sont produits socialement. En ce sens, leurs conséquences peuvent difficilement être conçues comme l’expression de simples dysfonctionnements qu’il s’agirait de réguler ex-post.
 

    3. La réémergence de la question sociale en Argentine : réformes structurelles, remise en cause des compromis sociaux et enjeux politiques
Depuis la fin des années 1980, la réémergence de la question sociale est associée au développement de la pauvreté, qui touche de nouveaux groupes de la population et accentue la différenciation et l’hétérogénéité sociale au sein d’une même société. Ces phénomènes sont liés, dans une large mesure, à des dynamiques de précarisation et de "désaffiliation" qui découlent des transformations profondes du marché du travail. Elles se trouvent aggravées dans le cadre des processus de restructuration économique qui supposent l’adoption de nouvelles technologies de production industrielle et de politiques de licenciement de main d’œuvre suivies de graves conséquences sociales. Dans le cas de l’Argentine, ces processus vont de pair avec la remise en cause des compromis qui avaient donné lieu, par le passé, à une certaine institutionnalisation du droit du travail et - plus largement - à la codification des droits sociaux des travailleurs. En effet, il s’agit de mutations liées - c’est notre hypothèse - aux dynamiques de crise des compromis sociaux institutionnalisés dans le cadre de la société salariale et de réforme des systèmes de protection sociale établis en conséquence. Elles relèvent de transformations qui sont à l’œuvre actuellement à l’intérieur des différentes sociétés sous des modalités dont la spécificité nationale et locale, voire sectorielle, ne saurait être ignorée.

Prenant appui sur des études faisant partie d’une recherche en cours dans le cadre de cette problématique sur le cas argentin (14), nous nous proposons d’illustrer ces processus, afin d’attirer l’attention sur des changements à l’œuvre dans la configuration du rapport salarial et des modalités de désengagement de l’Etat et de restructuration de ses instruments d’intervention sociale. Il s’agit de transformations majeures qui, étant à la base d’une sérieuse dégradation du marché du travail et des conditions d’accès à la sécurité sociale, sont largement responsables des dynamiques de précarisation et de paupérisation qui n’épargnent plus actuellement les ouvriers qualifiés et les couches moyennes. Tant les ouvriers qualifiés que les couches moyennes sont atteints par l’insuffisance des revenus et la chute du pouvoir d’achat du salaire réel. Ces transformations semblent autoriser en outre une interprétation en termes de recomposition régressive de ces deux formes institutionnelles complémentaires - le rapport salarial et l’intervention de l’Etat; elles seraient la conséquence de la crise du mode de régulation d’ensemble auparavant en vigueur au niveau national.

Du point de vue théorique, cette interprétation s’inspire d’une partie des développements conceptuels de l’approche macro-économique de la régulation. Notamment, de ceux qui concernent l’articulation - et la complémentarité - des formes institutionnelles à travers lesquelles opère un mode de régulation, c’est-à-dire un mode de mise en œuvre d’un ensemble de procédures et de comportements individuels et collectifs visant à reproduire les rapports sociaux, dans le cadre du régime d’accumulation en vigueur dans une formation sociale à une époque donnée (15). Dans cette optique, les deux recompositions fondamentales auxquelles nous faisons référence s’inscrivent a priori dans le champ analytique d’une problématique régulationniste plus vaste : celle de la recherche de nouveaux arrangements institutionnels visant à une certaine issue à la crise de régulation évoquée précédemment. Quête qui semble comporter une série de changements spécifiques et profonds, non seulement au niveau de chacune des formes institutionnelles considérées, mais aussi en termes de la hiérarchie établie entre elles, dans le cadre de ce qui pourrait être envisagé a priori comme un nouveau schéma de régulation d’ensemble.

C’est dans ce contexte que nous nous proposons d’analyser certaines restructurations socio-institutionnelles concernant directement ou indirectement la protection sociale, et impliquant un changement de paradigme d’intervention sociale de l’Etat. Les différentes dimensions, reliées les unes aux autres, de cet ordre de processus fournissent un cadre de référence à nos hypothèses sur l’Argentine :

    a) Le système de protection sociale fondé sur l’assurance (régimes de retraites, allocations familiales et régimes d’assurance-maladie - des "œuvres sociales"), est remis en cause par la crise du système traditionnel de politique sociale, qui avait cherché à reproduire le modèle du Welfare State. Dans ce cadre, depuis le début des années 1990, toute une série de réformes structurelles ont été engagées : dérégulation des œuvres sociales qui tenaient lieu de sécurité sociale en Argentine; passage d’un système public de retraites par répartition à un système dans lequel coexistent un système de répartition réformé et un autre, mixte, de capitalisation privée obligatoire; modification de la législation du travail et introduction de la flexibilité du marché du travail impliquant une nouvelle codification du rapport salarial (réduction de la stabilité dans le poste de travail, nouvelles formes d’emploi à temps partiel destinées à réduire les coûts d’embauche et de licenciement de la main d’œuvre, allégement des responsabilités de l’employeur en matière d’accidents du travail).

    b) Ces réformes font partie des changements relatifs à différents domaines et instruments des politiques sociales et, plus largement, des mutations que connaît l’ancien paradigme d’intervention sociale de l’Etat. En ce sens, la crise de ce modèle, et en particulier la remise en cause des formes d’intervention sociale de l’Etat d’inspiration universaliste, se trouve amplifiée, ces dernières années, par le déséquilibre entre les ressources disponibles et les niveaux de couverture des risques et des besoins sociaux. Cette situation, liée à la réduction des dépenses de l’Etat, se traduit par la détérioration de la qualité des services et des prestations, particulièrement notable dans les régimes de sécurité sociale et les pensions de retraite, et dans les systèmes publics de santé et d’éducation.

    c) Dans ce contexte, se fait jour la restructuration des modes et des instruments d’intervention sociale de l’Etat dont témoigne, parmi d’autres expériences de réforme institutionnelle, la mise en place - depuis la deuxième moitié des années 1980 - de nouveaux dispositifs de politique sociale. L’incorporation de ces dispositifs en tant que nouvelles formes d’intervention sociale de l’Etat se traduit, notamment, par l’adoption de politiques ciblées de "compensation sociale". Il s’agit de politiques qui ont plutôt un caractère assistanciel et dont la gestion est souvent décentralisée/territorialisée; elles sont conçues et mises en œuvre comme compensation aux effets d’appauvrissement et de désagrégation sociale, considérés comme des « coûts sociaux » du processus d’ajustement économique structurel.

Au delà de l’actualité de ce type de réformes des politiques publiques en Amérique Latine, il convient de souligner leur portée singulière au sein de la société argentine: un pays intermédiaire (ni développé, ni du Tiers-Monde) qui a connu une mise en œuvre historique de politiques sociales le faisant apparaître comme un cas de figure du modèle du Welfare State, mais qui subit actuellement le poids de la mondialisation et de la restructuration économique poussant au retrait de l’Etat.
 
    4. Entre la globalisation de l’économie et la localisation du politique... En quête du maillon (national) perdu
Sur fond du processus de mondialisation auquel on assiste depuis les années 1980, qui suppose essentiellement que "les changements économiques sont marqués par une interdépendance croissante des entreprises locales avec des marchés, des circuits et centres de décision financiers, des lieux d’innovation et de diffusion technologique, de plus en plus internationaux (...), la plupart des pays connaissent une forte revalorisation de la politique locale, les gouvernements locaux étant promus au rang d’acteurs majeurs du changement, tant urbanistique que social et surtout économique". C’est en raison de cette dynamique, qui s’est vue accompagnée dans bien des cas du tranfert des responsabilités et des moyens accrus du fait des politiques institutionnelles de décentralisation étatique, que certaines analyses des restructurations amorcées déjà depuis plus d’une dizaine d’années ont assez tôt repéré que ladite globalisation de l’économie se doublait d’une tendance à la localisation du politique (16). Depuis lors, avec la remise en cause de l’interventionnisme de l’Etat, la territorialisation ou la localisation de la gestion des politiques publiques ont fait aussi leur chemin.

Des études développées à partir de différentes approches et champs disciplinaires, ainsi que dans des horizons et des espaces très divers, permettent de souligner l’intérêt majeur de ce phénomène et le mode paradoxal sur lequel les processus de restructuration qui se produisent actuellement dans de nombreux pays interrogent les perspectives théoriques développées par la recherche en sciences sociales, dès lors qu’on examine simultanément leurs dimensions économiques et politico-étatiques (17). Pour souligner l’intérêt crucial de ces restructurations, on peut les associer, d’une part, à des changements structurels dans les rapports entre l’économique et le politique, et d’autre part, à une dynamique de transformation des systèmes de représentation qui socialisent les individus dans l’espace social. Ces systèmes de représentation se fondent à la fois sur des référentiels de pensée des élites de la fonction publique et d’organisations sociales de plus en plus diversifiées (des agences d’aide internationale aux comités de quartier, en passant par les ONG, les organismes professionnels, etc.).

L’analyse de ces deux dimensions de la question représente, nous semble-t-il, un enjeu majeur de la recherche sur les sociétés contemporaines; enjeu d’autant plus important que "la question du lien paradoxal entre transformations économiques et politico-institutionnelles pose problème" lorsqu’il s’agit de "fournir des outils de compréhension du problème dans son ensemble" (18). Dans cette double perspective, de nombreux travaux de recherche s’intéressent à la dimension politico-institutionnelle et urbaine de la gestion locale/localisée des politiques publiques qui se dessine comme l’une des grandes tendances dans ce cadre de référence macro. L’intérêt de ces analyses vient, à nos yeux, du constat de la mise en place de dispositifs d’intervention dont la justification, dans sa dimension discursive, fait souvent appel à toute une série de notions et de catégories qui semblent relever d’une préoccupation accrue pour les modalités d’interaction entre les différents acteurs impliqués dans la gestion des politiques publiques, notamment à l’échelle micro-locale (19).

Pourtant, en dépit de ce qu’en peuvent dire certains des adeptes du small is beautiful, ou encore les tenants du développement local et des démocraties de proximité, la sphère du pouvoir local n’est pas exempte de contradictions. Du coup, l’élaboration de réponses politiques à des nouveaux problèmes économiques et sociaux émergents à ce niveau ne va pas sans conflit (20). Surtout lorsqu’on considère que des transformations profondes concernant notamment l’organisation productive d’une commune ou région doivent être analysées en relation avec des processus et des mutations dont les causes profondes interviennent aussi à d’autres niveaux; ou bien, plus précisément, dans l’articulation complexe entre le local (sans oublier le sectoriel) et le national (sans négliger le mondial) (21).
 

    5. Restructuration économique et désengagement de l’Etat à la lumière d’un cas exemplaire : la "fièvre des privatisations" dans le cadre de l’ajustement structurel
Des enquêtes menées en Argentine sur des objets d’étude spécifiques (22) permettent une mise en scène relativement riche des enjeux sociaux et politiques de cette problématique. Ces enjeux sont liés - c’est notre hypothèse - à une dynamique de crise et mutation au niveau des formes institutionnelles de régulation dans la société nationale. L’un de ces travaux concerne notamment les modalités de désengagement de l’Etat, lors de la privatisation de l’une des entreprises publiques les plus importantes. L’étude (23) comporte l’analyse des facteurs structurels et conjoncturels qui ont été à la base de la remise en cause de l’activité économique de l’Etat comme producteur de biens dans l’industrie de la sidérurgie, ainsi que des effets socio-économiques locaux associés au processus de restructuration industrielle et au licenciement de plus de 50% du personnel (6.245 travailleurs appartenant à différentes catégories, sur environ 12.000 employés directs) de l’usine de la SO.MI.S.A. (24). Celle-ci était la plus grande entreprise publique argentine. Elle fut créée en 1947 - à partir de la formulation du Plan Sidérurgique National (loi 12987) - comme usine intégrée pour la production d’acier, de produits semi-finis et de tôle laminée à chaud, et installée dans les districts urbains de San Nicolás-Ramallo (dont la population était d’environ 150.000 habitants au début des années 1990) de la Province de Buenos Aires.

La relecture du processus de restructuration industrielle, rationalisation de la main d’œuvre et privatisation de l’entreprise publique demande un détour à deux niveaux : l’un concerne la reconstruction des médiations entre les niveaux "macro" et "micro" d’analyse; l’autre se réfère à la possibilité d’illustrer à partir de cet exemple les conséquences sociales d’une mutation de la configuration du rapport salarial qui va de pair avec le retrait de l’Etat, accentué au cours des dernières années au niveau national.

Premièrement, il faut souligner la dimension politique du cas de la SO.MI.S.A., qui tient au fait de la spécificité politico-économique de l’Argentine. En effet, le processus de restructuration productive et de licenciement du personnel analysé ne s’est pas développé dans n’importe quelles circonstances. D’une part, il s’agissait d’une entreprise à partir de laquelle le secteur public avait joué un rôle clé dans la production de cette filière, considérée d’importance stratégique dans le cadre d’un modèle de développement industriel "autocentré". D’autre part, le processus de restructuration de l’usine a été mis en œuvre en relation avec la politique de privatisations engagée en Argentine depuis 1990, et qui touche toute une série d’entreprises publiques chargées de la production de différents biens et services. Il s’agit donc d’un processus accompli par décision du gouvernement national en 1991-1992, en vue de la vente de l’entreprise inscrite dans le cadre plus vaste d’un programme de privatisations de grande ampleur.

Mis en place au niveau national (en 1990), ce programme fait partie d’une politique de réforme et de restructuration de l’Etat qui vise à un désengagement des fonctions de producteur de biens et de services qu’il détenait jusqu’alors. Ce processus a été accéléré dès le début de l’administration de M. Menem, spécialement à partir de la promulgation de la loi d’Urgence économique et - surtout - de la loi 23696 de Réforme de l’Etat. Promulguée par le Congrès sur l’initiative du pouvoir exécutif national en août 1989 - un mois après l’installation du gouvernement pour son premier mandat (1989-1995), cette loi a marqué le commencement d’une nouvelle phase en ce qui concerne le rôle du secteur public en Argentine. Ceci implique, notamment, la mise en place d’une politique de "désétatisation" des entreprises publiques et l’émergence de nouveaux marchés pour le secteur privé, ainsi que de nouveaux domaines privilégiés pour des conglomérats d’entreprises privées qui ont tiré profit de cette politique. Sa mise en œuvre s’inscrit dans l’application des politiques d’ajustement structurel de seconde génération, c’est-à-dire de politiques de sortie libérale de la crise et de l’inflation, où l’accent est mis sur la libéralisation des marchés, et appliquées sous le poids d’une contrainte extérieure de nouveau type, qui est devenue structurelle depuis la crise de la dette (1982), et qui est alors "endogénéisée" (25).

Le cas présente donc la richesse et la complexité d’un entrecroisement de différents aspects, concernant la redéfinition du rôle de l’Etat, de ses interventions dans certains domaines spécifiques de politiques publiques et de son retrait actuel; mais il est significatif aussi d’une démarche plus large, relative notamment à la dynamique socialement "excluante" propre au modèle économique qui s’est imposé au niveau national (26). Une dimension analytique intéressante dans ce sens est liée au fait qu’il s’agit d’un exemple de reconversion industrielle qui survient au moment de l’épuisement d’un modèle de développement autocentré, dans le cadre duquel certaines branches productives étaient appelées à jouer un rôle central.

La restructuration de l’entreprise - la "rationalisation" des processus de production et du procès de travail et, donc, le licenciement massif du personnel, établie comme condition préalable à sa privatisation, s’est ainsi opérée dans un double contexte. D’une part, le contexte spécifique, du point de vue sectoriel, de la remise en cause de la place de la sidérurgie dans le cadre des changements profonds concernant l’offre et la demande des produits de cette industrie sur le marché mondial (notamment le type de produit requis), les formes d’organisation de la production et - par conséquent - aussi les méthodes de travail au niveau international. D’autre part, celui des vastes réformes en matière de politiques publiques, où la redéfinition du rôle de l’Etat est indissociable, d’un point de vue macro-économique national, de la mise en place des politiques d’ajustement qui empêchent la mise au point de stratégies de croissance. En effet, dans ce contexte, le désengagement de l’Etat, la fièvre des privatisations visent plutôt à accorder au marché la tâche de décider du profil productif et de la spécialisation internationale de l’économie (27).
 

    6. Les fausses issues à la crise : licenciements massifs de personnel, recomposition du rapport salarial et effets de déstructuration sociale à l’échelle locale
En ce qui concerne le processus même de reconversion, est souvent invoquée une espèce de logique structurelle inéluctable. Pourtant, l’analyse détaillée de la mise en œuvre des politiques de restructuration permettrait de montrer que différentes options sont possibles sur la manière de faire (28). Dans le cas de la SO.MI.S.A., on constate une certaine dimension de lucidité des dirigeants syndicaux par rapport aux réformes mises en place par la direction de l’entreprise installée par le gouvernement : "Ils auraient pu faire autrement". Dans ce sens, l’un des enjeux analytiques concerne la question des modalités d’organisation productive privilégiées face aux problèmes de compétitivité (29), mais également celle du type d’ajustement - "défensif" (par la flexibilité) ou "offensif" (par la mobilisation négociée des ressources humaines) choisi comme réponse à la crise de la relation capital-travail ayant prévalue dans le cadre du modèle de développement autocentré précédent. Expliquons-nous.

D’une part, par rapport au premier volet de la question, certaines interprétations évoquent souvent l’émergence d’un nouveau régime ou modèle d’accumulation dit "de spécialisation flexible" (30). Sans entrer ici dans le débat des conceptions et des définitions théoriques à ce sujet, l’intérêt du cas est lié à une analyse du processus en termes de stratégies industrielles associées aux dynamiques de restructuration économique qui surviennent quand - sous la pression de la libéralisation et de l’ouverture à la concurrence internationale - l’ancien modèle d’industrialisation par substitution aux importations entre définitivement en crise. Et lorsque le type de compromis sociaux qui lui étaient inhérents semble aujourd’hui remis en cause, sans que les syndicats organisés au niveau de la branche de la sidérurgie aient pu opposer beaucoup plus que des réactions défensives, eux-mêmes ayant été devancés par la mise en œuvre d’une politique de restructuration aux "effets-surprise".

D’autre part, cette analyse permet de rejoindre - légitimement selon nous - un certain nombre d’interrogations - fondamentales en raison de leurs implications et conséquences politico-institutionnelles et sociales - que d’autres chercheurs se sont posées par rapport au type d’option privilégiée parmi les deux solutions principales, la « flexibilité libérale » (« flexibilité » du contrat salarial présupposé « rigide ») ou l’« implication négociée » (des travailleurs, comme producteurs directs, dans la mise en œuvre des processus de production), engendrées dans les pays développés face à la crise du rapport salarial - soit du rapport capital-travail - dominant de l’après-guerre, le fordisme (31). Cet aspect comprend une dimension intermédiaire d’importance, car en fin de compte, la régulation d’ensemble ressort aussi d’un entrecroisement de différents processus d’ordre macro et micro. Les dirigeants responsables de la conduite du processus de restructuration/privatisation avaient un choix à faire par rapport au modèle de rationalisation/réorganisation et du type de politique en matière de licenciements à mettre en œuvre. Les consultants et l’expertise internationale ont, quant à eux, joué un rôle non négligeable; leurs recommandations impliquaient une certaine stratégie industrielle en général, et de restructuration de l’entreprise en particulier (32).

L’étude réalisée, basée sur cette expérience, permet d’ébaucher ainsi une analyse de l’ampleur et de la signification des restructurations que connaîssent ce système productif et ce mode d’organisation du travail, ainsi que les dispositifs concernant le salaire indirect et l’ancien paradigme d’intervention sociale de l’Etat. Et ceci en relation avec les changements qu’est en train d’éprouver la relation salariale au niveau de l’entreprise et de la branche de la sidérurgie. Mais aussi - plus largement - en relation avec les mutations institutionnelles complexes et vertigineuses en cours en termes de codification du salaire direct comme indirect, qui accompagne la remise en cause de la configuration du rapport salarial (en tant que système des règles et des institutions régissant le travail) et de sa position hiérarchique - en tant que forme structurelle clé - au sein du mode de régulation qui pendant une longue période avait orienté le comportement de l’économie nationale dans le cadre du régime d’accumulation précédent.

En fait, un aspect important lié aux conséquences du licenciement du personnel de l’entreprise concerne précisément la recomposition de la relation salariale, par rapport à sa configuration avant et après le processus de rationalisation/privatisation. Cette question présente un double intérêt analytique. D’une part, il s’agit d’un cas exemplaire d’un certain type de rapport salarial dans le passé, où la place et le rôle du syndicat, des négociations salariales et des compromis institutionnalisés au niveau de la branche productive sont riches d’enseignements par rapport au comportement des formes et dispositifs institutionnels de régulation face aux spécificités de type sectoriel (33). Ainsi, un ensemble de déterminants spécifiques, associés notamment à la configuration des acteurs et des intérêts en jeu au niveau du secteur industriel donnent lieu, par exemple, à l’établissement de grilles de classification et de rémunération et surtout à des modalités de formation des salaires tout à fait particuliers. L’un des aspects mis en avant comme principal objet de préoccupation de la part des dirigeants de la section locale du syndicat de branche, interviewés en 1993, après la privatisation de la SO.MI.S.A., concerne précisément le bouleversement des paramètres établis précédemment pour la composition des salaires des travailleurs de l’entreprise. Ils comprenaient une prime spécifique très significative en dessus du salaire de base établi par les conventions collectives au niveau de la branche. Cette prime avait été conquise par le passé dans les négociations salariales au niveau de l’entreprise publique; elle représente un "acquis" dont le maintien s’avère très difficile dans le cadre des nouvelles conditions d’embauche et de rémunération qui tendent à s’imposer dans le contexte dominant de flexibilité du contrat salarial. Dans ce cadre, les revendications des travailleurs se heurtent à la réticence - confortée par la dépression du marché de l’emploi - des firmes satellites de l'entreprise privatisée qui opèrent comme sous-traitants.

D’autre part, cette recomposition de la relation salariale peut et doit être mise en relation avec la question plus vaste du statut du rapport salarial au niveau national et, en particulier, de son déclin relatif dans la hiérarchie des formes institutionnelles ou structurelles du mode de régulation d’ensemble. Déclin qui tend à s’opérer notamment au profit de la monnaie ou du régime monétaire (en tant que forme institutionnelle), sous le poids de la contrainte extérieure « endogénéisée » qui véhicule une dépendance financière accrue et socialement coûteuse de l’économie argentine vis-à-vis de l’extérieur (34). Ce sont deux éléments qui semblent conforter l’hypothèse régulationniste concernant l’interdépendance des formes institutionnelles; d’après d’autres analystes ils joueraient un rôle majeur dans l’explication de la vitesse d'effondrement du rapport salarial connue en Argentine au cours de la crise récente (35).

L’intérêt analytique spécifique de cet exemple réside dans la possibilité d’une caractérisation des mutations structurelles à l’œuvre dans le sens d’une déstabilisation et détérioration du marché de l’emploi. De ce point de vue, ces tendances ne se limitent pas à un niveau de chômage plus élevé, mais elles vont surtout dans le sens de la perte d’un emploi et du revenu salarial en accord avec l’expérience et les capacités du travailleur, de l’obsolescence rapide et non compensée des compétences techniques acquises dans l’exercice d’un métier, d’un plus grand risque d’affronter des situations de chômage de longue durée, et d’une diversification des formes d’emploi précaire. En somme, ce processus conduit à la perte d’horizons de mobilité sociale connus par le passé, dans le cadre d’un modèle de développement qui trouvait le moteur de la croissance dans le marché intérieur. Un marché qui était dynamisé par le pouvoir d’achat des salariés (y compris, notamment, tout un vaste secteur d’ouvriers qualifiés et de couches moyennes aujourd’hui atteints par l’insuffisance de revenus et par la chute du salaire réel).

Ceci étant, par le biais de la "désinsertion" professionnelle, puis de la fragilisation des positions sociales des agents qu’elle entraîne dans l’espace local, l’expérience fait apparaître de nouveaux problèmes sociaux. Considéré du point de vue de ses implications sociales, le cas de la SO.MI.S.A. est largement illustratif non seulement des effets pervers de la privatisation, mais aussi des fausses issues à la crise et des conséquences de désintégration sociale présentes à l’échelle locale. Elles découlent du fait que l’expérience de restructuration productive, et ses puissantes séquelles en termes de dépression du marché de l’emploi, représente un point de rupture dans la logique quotidienne d’un mode de vie qui pendant une période assez longue s’était avéré relativement adéquat à l’organisation et la reproduction sociale de la plupart des secteurs populaires habitant dans les villes de San Nicolás-Ramallo (zone d’implantation de l’usine industrielle).

Dans ce cadre, vers 1993 (une fois le processus de privatisation de l’entreprise publique achevé) ces districts urbains présentaient tout un champ d’effets sociaux externalisés suivis de conséquences de déstructuration en cascade : en termes de structure sociale locale et de nouveaux problèmes socio-économiques émergents, tant au sein de la communauté qu’au niveau des ménages. Surviennent des problèmes spécifiquement liés à la crise et à la détérioration du marché de l’emploi local (plus accentuée que la détérioration connue par le marché de travail urbain au niveau de l’ensemble du pays), accompagnées d’une chute du niveau général d’activité économique à l’échelle régionale. On constate, dans ce sens, l’augmentation du chômage et du sous-emploi, le manque de réinsertion professionnelle d’environ la moitié du personnel licencié et la faillite de la plupart des expériences de création de micro-entreprises tentées par un sixième des "retraités" avec les ressources touchées à titre d’indemnités de licenciement.

Une étude contemporaine de la nôtre, réalisée pour le compte de l’Institut de Développement Industriel (IDI) de l’Union Industrielle Argentine (UIA), et destinée à mesurer les effets de la restructuration industrielle dans le marché du travail comprenant les localités urbaines de San Nicolás, Villa Constitución et Ramallo, apporte des données statistiques permettant de caractériser le nouveau profil du marché du travail local en 1993. Les traits les plus saillants à cet égard sont les suivants :

    a) Le taux de chômage ouvert de la région était alors de 16% (au-dessus de la moyenne concernant les agglomérations urbaines du pays et aussi de celle correspondant au Grand Buenos Aires, qui étaient de 10% et de 11%, respectivement); 80% des chômeurs étaient des « licenciés » et les groupes les plus affectés le désœuvrement étaient ceux âgésde plus de 49 ans ainsi que ceux âgés de moins de 25 ans.

    b) Parmi les personnes "inactives" (ceux qui n’ont pas d’emploi et n'ont pas cherché à en trouver un pendant la semaine de référence de l’enquête), celles qui l’étaient "par découragement" (le sous-groupe déclarant vouloir travailler mais ne cherchant pas à trouver un emploi) représentaient dans l’ensemble 3,4% de la population totale de 15 ans et plus et 10% des inactifs âgés de 15 à 64 ans; parmi les "inactifs par découragement" ayant perdu quelque emploi pendant les 24 mois précédents au moment de l’enquête, les 45,8% provenaient de l’industrie de la sidérurgie, 11,7% du secteur des services et 21% d’autres activités industrielles, de la construction/du bâtiment et du transport.

    c) Le taux de sous-emploi "horaire" (catégorie statistique concernant les personnes travaillant moins de 35 heures hebdomadaires alors qu’elles voudraient travailler plus de temps par semaine) montait à 13% dans la région, significativement en dessus du taux enregistré au niveau du Grand Buenos Aires, qui était alors de 8%.

    d) La perte d’emplois salariés formels dans des grandes et moyennes entreprises apparaît considérable, étant donné qu’avant le processus de reconversion de la SO.MI.S.A. la région présentait des niveaux élevés de salarisation et de formalité (du point de vue des conditions d’embauche et de rémunération des travailleurs); de plus, cette perte est simultanée avec la hausse des activités des "travailleurs à leur compte", ainsi que des postes de travail comme "patron" ou salarié dans des petites entreprises: deux ans après le début de la restructuration 72% des personnes occupées se présentent comme des "travailleurs à leur compte" («cuentapropistas»), ou bien comme des patrons ou des salariés dans des établissements de pas plus de 25 employés.

    e) Parmi la population occupée, on constate, de même, une haute incidence des emplois précaires et des travailleurs clandestins (non déclarés par leurs employeurs ou payés au noir); seulement la moitié des salariés bénéficient simultanément des indemnités de licenciement, des contributions patronales pour leur retraite, des primes annuelles de salaire supplémentaire, des congés payés, d’assurance contre des accidents de travail, de couverture de santé par le système des œuvres sociales et des allocations familiales; une partie considérable du groupe restant (28%) se trouve en situation de complète précarité, n’ayant pas droit à aucun de ces bénéfices et prestations; si l’on regroupe ces derniers avec ceux qui perçoivent quelque bénéfice/prestation mais qui ne sont pas inscrits à la sécurité sociale (5,1%), il en ressort que le tiers des salariés (33,5%) peut être considéré comme des salariés clandestins, se rapprochant des proportions élevées qui apparaissent dans le Grand Buenos Aires (36).

Ces problèmes posent question par rapport à l’interruption des anciennes conditions d’accès aux dispositifs de protection sociale attachés à la condition salariale et interrogent de manière nouvelle le rôle et les modalités de gestion des politiques sociales compensatoires, jusqu’alors insuffisamment mises en place à l’échelle municipale. A cela s’ajoutent d’autres conséquences significatives des difficultés d’insertion sociale et de la fragilisation des liens sociaux associées au processus de licenciement du personnel et de privatisation de l’entreprise. Ainsi, par exemple, on peut citer les effets liés à une crise du statut des ouvriers de métier du secteur de la sidérurgie, au déclassement dans l’échelle sociale des anciens "privilégiés" qu’étaient ces ouvriers qualifiés et relativement bien rémunérés, ou à la transformation des rapports familiaux, voire à la déstructuration de l’unité domestique, suite à la remise en cause des rôles qui correspondaient à un certain modèle de reproduction des ménages.
 
    7. En guise de conclusion : Flexibilité libérale et retrait de l’Etat, quelques leçons et hypothèses à propos de l’analyse d’une recomposition régressive des formes institutionnelles
L’émergence et la mise en place de politiques publiques spécifiques comme celle que nous avons illustrée à travers le cas de la SO.MI.S.A. renvoient à une analyse des modalités qu’adopte la restructuration du rôle, des formes et des instruments d’intervention économique et sociale de l’Etat. Cette restructuration accompagne ou va de pair avec une mutation dans la configuration du rapport salarial en tant que forme institutionnelle dominante au sein du mode de régulation précédent dans la formation nationale.

En guise de conclusion, nous voudrions tirer quelques leçons et hypothèses à propos de la réémergence de la question sociale et de ses enjeux macro-sociaux et politiques, liés à des mutations structurelles qui - de notre point de vue - sont à la base des dynamiques génératrices de l’exclusion sociale dans le contexte de l’Argentine contemporaine.

a) Certaines raisons de la pertinence et de l’actualité de la problématique méritent d’être soulignées, car elles ont un caractère spécifiquement sociétal et macro-économique. Elles concernent les conditions particulières du développement capitaliste dans le cas de l’Argentine. Nous sommes en effet en présence d’une société qui constitue un cas à part parmi les pays dits "en développement", dans la mesure où la grande crise des années 1930 s’y est traduite par un renforcement du processus d’industrialisation amorcé pendant la première décennie de ce siècle. A partir de cette époque, la croissance tirée par l’industrie orientée vers le marché intérieur est allée de pair avec un processus de salarisation d’ampleur considérable, comparable à la situation des économies des pays développés (37). C’est dans ce cadre de référence qu’il convient d’identifier le type d’articulation complexe existant entre rapport salarial, intervention de l’Etat et protection sociale, dont la spécificité nationale ne diminue pas l’intérêt du point de vue d’une analyse comparative. D’une part, l’analyse devrait tenir compte de la genèse de cette articulation à l’instar du modèle de développement autocentré dit d’industrialisation par substitution des importations, qui a orienté la dynamique de croissance pendant les années 1940-1960. D’autre part, elle devrait rendre compte de la recomposition que ce lien connaît dans le contexte de l’Argentine actuelle; c’est-à-dire du processus de mutation institutionnelle, qui s’est accéléré ces dernières années, dans le contexte d’une profonde restructuration économique associée à l’endogénéisation de la contrainte financière extérieure: le fardeau de la dette  (dès le début des années 1980), puis les programmes d’ajustement structurel.

b) La réémergence de la question sociale revêt également une importance macro-politique. De l’analyse des implications pratiques des perspectives d’articulation/désarticulation des objectifs de politique économique et des stratégies de politique sociale, dépendent dans une large mesure les conditions de viabilité de la démocratie, notamment dans la situation de crise d’intégration sociale que l’Argentine connaît depuis plus d’une dizaine d’années. Soulignons à ce propos la signification que revêt l’apparition des nouveaux contingents de population qui n’ont qu’une faible possibilité d’intégration au marché du travail, restant à la marge du processus d’accumulation tourné vers l’extérieur, dominant au niveau national. Certaines analyses des années 1960 avaient déjà perçu ce phénomène comme l’émergence d’une masse marginale d’une ampleur telle qu’elle n’avait aucune fonction dans le système capitaliste, et leur attribuaient un caractère structurel. Dans ce contexte, le désengagement de l’Etat d’une partie de ses fonctions sociales et les dérégulations sauvages adoptées dans le cadre des politiques économiques néolibérales mises en œuvre récemment ont tendance à aggraver les conditions d'existence et de reproduction de la population en général. Dans les circonstances actuelles où le chômage devient une réalité structurale qui s’élargit, ceci ne fait que favoriser la condensation de situations contribuant à la corrosion du fonctionnement des institutions démocratiques au sein de la société nationale (38).

Finalement, on pourrait signaler un intérêt supplémentaire de l’approche relationnelle et institutionnaliste ici proposée, de nature plutôt épistémologique. La tentative de penser le changement de paradigme d’intervention sociale de l’Etat, profondément lié à la transformation actuelle de la configuration du rapport salarial et à l’effondrement de certains compromis institutionnalisés - sous-jacents aux pratiques de normalisation étatique (39) qui étaient à la base des dispositifs de protection sociale mis en place auparavant -, impliquerait de se donner les moyens d’une résistance intellectuelle à l’égard de certaines formes de violence symbolique. Ainsi, celle que représente non seulement la « démission de l’Etat » mais aussi, plus largement, la destruction de la notion de la nécessité de son intervention pour réduire les inégalités sociales.

Cette perspective d’interprétation implique évidemment un choix théorique. L’approche de la théorie de la régulation n’est pas à la mode dans le champ des conceptualisations économiques. Elle s’inscrit à contre-courant des approches habituelles de la question sociale posée en termes d’« exclusion » ou de « pauvreté » ; mais elle questionne aussi quelques schèmes tacites qui déterminent tant les représentations ordinaires de l’intervention publique (40) que les catégories « légitimes » d’une pensée d’Etat (41), du rôle de ses politiques et donc de ses instruments. Au-delà de son pouvoir explicatif des crises et des performances de croissance macro-économique, la valeur heuristique d’une telle approche réside, à notre sens, dans sa capacité potentielle à rendre compte de certaines mutations institutionnelles fondamentales qui sont à l’œuvre dans les sociétés contemporaines et de fournir ainsi des fondements structurels à la compréhension de questions dont le traitement relève essentiellement de choix politiques et de compromis sociaux - nés en raison de l’existence de contradictions et d’intérêts divergents... et non de « dysfonctionnements ».

Dans cette optique, ce document de travail rend compte partiellement des points de départ théoriques et empiriques d’une recherche dont la réalisation n’est pas exempte de la difficulté qui correspond à son ambition intellectuelle. D’une part, cette ambition concerne une manière de faire de la sociologie qui cherche à introduire le rôle des acteurs et - tout particulièrement - des institutions et des compromis sociaux établis de ce point de vue, dans le cadre d’une analyse régulationniste de la restructuration des instruments d’intervention sociale de l’Etat à laquelle on assiste depuis plus d’une dizaine d’années en Argentine. D’autre part, le choix de ce cadre d’analyse théorique implique l’adoption d’une approche génétique qui permette de comprendre, à travers la combinaison de différentes logiques capables de rendre compte de l’interaction complexe entre l’économique et le politique, la production sociale des processus et des contradictions qui mènent à la crise et mutation d’un paradigme de développement capitaliste et d’intervention de l’Etat qui supposait la protection sociale du travail salarié.

Voici quelques remarques et considérations que, privilégiant un point de vue analytique, l’on peut en tirer actuellement :

a) Une première conclusion analytique d’ordre général pourrait être formulée dans le sens d’affirmer la pertinence et la nécessité d’une plus nette distinction entre les éléments du cadre de référence historique international et la conjoncture nationale :

    i) D’une part, dans une perspective très générale, l'on pourrait identifier un ensemble de grandes tendances qui semblent indiquer la décomposition quasi-universelle de l’ordre économico-social précédent. Il s'agit d'un processus dans lequel s’inscrit l’expérience de crise et mutation des systèmes nationaux de protection sociale institués dans le cadre de la société salariale (42). Si l’on essaie de caractériser schématiquement la direction de ce mouvement global à l’aide des catégories analytiques de l’approche de la régulation qui représentent les formes structurelles ou institutionnelles, parmi ces grandes tendances l’on peut a priori mentionner : la subordination de la configuration du rapport salarial aux formes de la concurrence et du régime international, avec le poids accru du régime monétaire; la remise en cause des institutions du Welfare State et l’émergence des orientations politico-économiques en faveur d’une profonde réforme de ces dernières, qui dans certains cas prétend à une réduction drastique des dépenses sociales et à l’instauration d’un Etat minimal (43).

    ii) D’autre part, il ressort comme un constat l’incontournable spécificité nationale des processus de restructuration qui se développent sur cette vaste toile de fond. Les dimensions structurelles de cette spécificité se présentent en relation avec la singularité des trajectoires nationales définies en termes de modèles de développement, de régimes d’accumulation et de modes de régulation. Leur mise en place, stabilisation relative, puis leur entrée en crise, ont pointé le type de développement capitaliste spécifique connu au sein de chaque société dans la période contemporaine. Ce sont, en effet des trajectoires singulières selon les pays, dont l’importance et la signification paraissent souvent négligées sous le poids d’un discours hégémonique qui, notamment à travers des représentations idéologiques véhiculées par une notion ambiguë comme celle de "globalisation", semble stimuler les interprétations dans le sens d’une homogénéisation ou convergence des trajectoires économiques (voire sociales et culturelles). Celui-ci est donc un point de vue que, si l’on prend au sérieux le rôle historique des institutions ayant modelé le développement capitaliste à l’intérieur de chaque société (ainsi que son mode d’insertion international), il faudrait remettre en cause ou problématiser à tout le moins. Car "malgré d’évidentes similitudes, les politiques économiques nationales restent encore largement influencées par l’histoire et les spécificités institutionnelles et diffèrent donc d’un pays à l’autre. (...) L’internationalisation produit des contraintes et des opportunités auxquelles chaque pays réagit à sa façon. Chaque pays est en outre confronté simultanément à des crises de nature différente" (44).

b) Une deuxième conclusion analytique, permettant une spécification de la première, concerne la reconnaissance de l’importance que revêtent, surtout en vue d’une analyse de l’articulation entre les effets des politiques économiques et les stratégies de politique sociale mises en place au niveau national, les deux questions suivantes:
    i) D’une part, la nature des arrangements institutionnels et des compromis sociaux institutionnalisés, leur rôle et leur signification dans la définition historique (conjoncturelle et de longue durée) des trajectoires nationales singulières, et la dimension des particularités et spécificités de ces compromis, associée à un certain univers productif, ainsi qu’à des déterminismes de type sectoriel. De ce point de vue, il convient de souligner que la logique sectorielle peut présenter des spécificités non seulement économiques, mais aussi politiques; ceci dans la mesure où le secteur d’activité en question n’est pas entièrement homogène par rapport au cadre politique national.

    ii) D’autre part, le fait que la définition et le caractère des réponses sociales, dans leur spécificité, font partie d’un processus politico-institutionnel pour la compréhension duquel s’avère décisive l’analyse des compromis établis, de la manière dont ils ont été construits, de leurs modes de fonctionnement et de leurs résultats sociaux. Ceci permettrait aussi de rendre compte des modalités - plus ou moins abruptes - de remise en cause de ces compromis qui ont lieu dans certains cas nationaux, à la différence d’autres; des pratiques politiques à travers lesquelles se met en œuvre un certain type de réforme structurale, et pourquoi l’on assiste ou non, en effet, à une recomposition régressive de formes institutionnelles telles que le rapport salarial et l’intervention sociale de l’Etat. Recomposition régressive entraînant des hauts coûts sociaux, qui nous semble être la voie sur laquelle s’est engagé l’Argentine du fait du choix politique en faveur de la flexibilité libérale et du retrait de l’Etat, en tant que stratégie dominante de sortie de la crise du mode de régulation qui était en vigueur auparavant.


    Notes
1. Une première version de ce papier a fait l’objet d’une communication au Colloque international « Formes et dynamiques de l’exclusion dans les sociétés contemporaines : injustice et discrimination », qui s’est tenu à Paris les 23-26 juin 1997, organisé par l’Université de Paris VII-Denis Diderot et l’Université de Pittsburg, avec le soutien du Programme MOST/UNESCO et de la Maison des Sciences de l’Homme. Bien que le texte ait été profondément remanié, le contenu de ce travail reprend les hypothèses et les résultats préliminaires d’une recherche en cours, d’où le caractère provisoire de certaines de ses formulations.

2. Les Débats MOST ont pour objectifs principaux : la promotion de la réflexion et de la critique sur les thèmes de recherche du Programme, la mise à jour du secrétariat sur les différents thèmes de recherche dans les sciences sociales en générale, la diffusion des travaux scientifiques auprès de nos divers partenaires, ainsi que la discussion autour de nouvelles idées qui peuvent servir de base aux activités de l'UNESCO.

3. Cf. R. Boyer et D. Drache, « Introduction », R. Boyer & D. Drache (Edited by) States Against Markets. The Limits of Globalization, Londres-New York, Routledge, Innis Centenary Series, 1996, p. 1-30. 

4. J. Borja et M. Castells, Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información, UNCHS/Habitat II, Istanbul - Ajuntament de Barcelona, 1996, 2 vol., 318 p. (p. 9, vol. I ; notre traduction).

5. P. Le Galès, « Introduction. Les réseaux d’action publique entre outil passe partout et théorie de moyenne portée », in : P. Le Galès et M. Thatcher, Les Réseaux de politique publique. Débat autour des policy networks, Paris, L’Harmattan, coll. « Logiques politiques », 1995, p. 13-28.

6. Dans la perspective de l’approche économique de la régulation - que son propos vise cependant à approfondir et à élargir -, un cadre d’analyse théorique des interactions entre l’Etat et l’économie centré sur le rapport salarial et les formes structurelles de l’Etat-providence qui lui sont associées, prenant acte de la diversité des « configurations nationales du social » dans le contexte européen, est proposé par B. Théret, « Esquisse d’une conception topologique et régulationniste de l’interdépendance entre le rapport salarial et l’Etat-providence », Cahiers du GRETSE, N° 11, Montréal, Université de Montréal - Université du Québec à Montréal, décembre 1992, 84 p.

7. Ibidem, p. 1. (C’est nous qui soulignons).

8. « Globalisation & Urbanisation. Un enjeu de MOST », Lettre de MOST, 6/7, Gestion des Transformations Sociales/UNESCO, juin 1996, p. 15-16.

9. Ibidem, p. 15. (C’est nous qui soulignons).

10. Cf. P. Bourdieu, « La démission de l’Etat », in : P. Bourdieu (sous la direction de), La Misère du monde, Paris, Ed. du Seuil, coll. « Libre examen », 1993, p. 219-228.

11. R. Castel, Les Métamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Paris, Fayard, coll. « L’espace du politique », 1995, p. 385.

12. Cf. M. - C. Lavabre (Coord.), « L’exclusion. Constructions, usages, épreuves », Politix. Travaux de science politique, N° 34, Paris, Presses de Science Po, second trimestre 1996. Sur la généalogie de l’exclusion comme « catégorie cognitive », cf. notamment l’article de E. Didier, « De «l’exclusion» à l’exclusion », publié dans ce même numéro, p. 5-27.

13. Cf. S. Paugam, La Société française et ses pauvres. L’expérience du revenu minimum d’insertion, Paris, P.U.F., coll. « Recherches politiques », 1993.

14. La recherche en cours, abordée à partir d’une approche utilisant - à un niveau d’analyse intermédiaire - certains concepts et catégories forgés en France par la théorie de la régulation, s’intéresse en effet à l’articulation des mutations socio-économiques et institutionnelles ayant de fortes implications en ce qui concerne les modes de vie et la gestion des politiques sociales en milieu urbain. Gestion dont l’ancrage territorial - du fait de la mise en place de ces « nouvelles » politiques aux niveaux de gouvernement provincial ou régional, et surtout local - semble devenir l’un des enjeux du changement des modes de régulation et, notamment, de la transformation des formes d’intervention sur le social. D’après nos hypothèses de travail, ces mutations se succèdent en relation avec les dynamiques de crise des compromis sociaux institutionnalisés par le passé, dans le cadre de la société salariale ; crise étant à la base de la réforme du système de protection social mise en œuvre depuis les dernières années.

15. Sur ce cadre de référence théorique, cf. notamment : M. Aglietta, « De Régulation et crises du capitalisme à la Violence de la monnaie et au-delà » (Interview : T. Negri et al), in : M. Aglietta et al, Ecole de la Régulation et critique de la raison économique, Paris, Futur antérieur - L’Harmattan, 1994, p. 46-70, et dans le même ouvrage : A. Lipietz, « De l’approche de la régulation à l’écologie politique : une mise en perspective historique » (Interview : G. Cocco et al), p. 71-100, ainsi que : B Coriat, « La théorie de la régulation. Origines, spécificités et perspectives », p. 101-152 ; R. Boyer, Y. Saillard, (sous la direction de), Théorie de la Régulation, l’état des savoirs, Paris, La Découverte, coll. « Recherches », 1995.

16. E. Preteceille, « Paradoxes politiques des restructurations urbaines. Globalisation de l’économie et localisation du politique », Espace et Sociétés, N°59, Paris, avril 1990, p. 5-36 (p. 5).

17. Ibidem. Pour une analyse approfondie à ce sujet cf. notamment : C. Pickvance & E. Preteceille (Edited by), State Restructuring and Local Power. A Comparative Perspective, London & New York, Pinter Publishers, 1991 ; B. Jessop, « Post-Fordism and the State », in : A. Amin (Edited by), Post-Fordism, A Reader, Oxford UK & Cambridge USA, Basil Blackwell, « Studies in Urban and Social Change », 1994, p. 251-279 ; J. Peck & A. Tickell, « Searching for a New Institutional Fix : the After-Fordist Crisis and the Global-Local Disorder », in : A. Amin, op. cit, p. 280-315.

18. E. Preteceille, « Paradoxes politiques des restructurations urbaines. Globalisation de l’économie et localisation du politique », op. cit., p. 6.

19. La littérature internationale récente à ce sujet est assez vaste. Faute de pouvoir rendre compte ici de sa pluralité et de sa richesse analytique, citons seulement à titre d’exemple quelques travaux de science politique qui s’inscrivent dans la tentative de renouvellement conceptuel des modèles d’analyse de l’action publique. Cf. : R.A.W. Rhodes et D. Marsh, « Les réseaux d’action publique en Grande-Bretagne », in : P. Le Galès et M. Thatcher, Les Réseaux de politique publique. Débat autour des policy networks, Paris, L’Harmattan, coll. « Logiques politiques », 1995, p. 31-68. Cf. également, les textes suivants, publiés dans l’ouvrage cité : P. Hassenteufel, « Do policy networks matter? Lifting descriptif et analyse de l’Etat en interaction », p. 91-107 ; B. Jouve, « Réseaux et communautés de politique publique en action », p. 121-139 ; A. Cole et P. John, « Les réseaux locaux de politique publique en France et en Grande-Bretagne », p. 211-227, et - particulièrement intéressant dû à son élan critique - : M. Thatcher, « Les réseaux de politique publique : bilan d’un sceptique », p. 229-248.

20. Cf. notamment : M. Mayer, « Post-Fordist City Politics », in A. Amin (Edited by), Post-Fordism. A Reader, op. cit., p. 316-337 ; A. Lipietz, « Post-Fordism and Democracy », in A. Amin, op. cit., p. 338-357.

21. Concernant les enjeux politiques de cette problématique, considérés d’un point de vue régulationniste, cf. notamment A. Lipietz, « Le national et le régional : quelle autonomie face à la crise capitaliste mondiale? », Paris, CEPREMAP, Couverture orange N° 8521, 1985, 34 p.

22. L’une concernant les effets locaux de la segmentation du marché de l’emploi, suite à la mise en place d’une politique de privatisation d’une entreprise publique ; l’autre portant sur la mise en œuvre d’une politique ciblée d’aide alimentaire et d’appui à la création d’emploi minimum à l’échelle locale.

23. Les résultats de l’étude de référence ont donné lieu à différentes publications, parmi lesquelles : J. Hardoy (Coord.) et al, Diagnóstico socio-económico y ambiental de San Nicolás (Provincia de Buenos Aires), Buenos Aires, IIED-AL, mai 1994, 114 p. ; A. Rofman, S. Peñalva, « La privatización de SOMISA y su impacto en las condiciones de producción y empleo en San Nicolás », Revista Ciclos en la historia, la economía y la sociedad, Año V, Vol. V, N° 8, Buenos Aires, Instituto de Investigaciones de Historia Económica y Social, Facultad de Ciencias Económicas/ Universidad de Buenos Aires, 1er. semestre, 1995, p. 55-89 ; A. Rofman, S. Peñalva, « La industria siderúrgica estatal en un marco de crisis y reestructuración global », Revista Mexicana de Sociología, Año LVII, N° 2, México D.F., Instituto de Investigaciones Sociales/Universidad Nacional Autónoma de México (IIS/UNAM), avril-juin 1995, p. 3-29.

24. SO.MI.S.A. est le sigle de la Société Mixte Sidérurgie Argentine, ancienne dénomination de l’entreprise publique qui a été privatisée en 1992, le processus de licenciement massif de personnel de la firme ayant commencé dès le premier semestre 1991, avec la mise en place (en juillet de cette année) du premier des cinq plans de retraite « volontaire » anticipée. L’entreprise, achetée par le groupe économique Techint, a changé sa dénomination pour celle de Aceros Paraná S.A. ; a posteriori, avec l’intégration d’autres sociétés à la propriété actionnaire - tout en restant le paquet majoritaire sous contrôle de Techint -, elle a pris le nom de Siderar S.A..

25. En effet, « de forts dérèglements fiscaux et monétaires (...) sont la conséquence directe du poids accru d’une contrainte extérieure structurelle, nouvelle donnée résultant des transferts financiers nécessaires pour faire face à la dette extérieure », E. L. Miotti, « Argentine : de la crise de la régulation à la régulation de la crise », in : F. Nicolas, L. Krieger Mytelka (sous la direction de), L’Innovation, clef du développement. Trajectoires de pays émergents, Paris - Milan - Barcelone, Masson, coll. « Travaux et recherches de l’IFRI », 1995, chapitre 4, p. 193-246 (p. 228).

26. Cf. R. Lo Vuolo, « Reformas estructurales, mercados de trabajo y exclusión social en la Argentina », ronéotypé, 30 p. ; S. Peñalva, A. Rofman (Coord.), Desempleo estructural, pobreza y precariedad. Coordenadas y estrategias de política social en Argentina y América Latina, Buenos Aires, Ed. Nueva Visión -CEUR, coll. « La investigación social », 1996.

27. E. L. Miotti, op. cit., p. 229.

28. Concernant une problématisation politico-analytique à cet égard, cf. A. Lipietz, L’Audace ou l’enlisement. Sur les politiques économiques de la gauche, Paris, Editions La Découverte, 1984, chap. 11, « Des puces et des hommes », p. 271-300.

29. Cf. par exemple : R. Salais et M. Storper, Les Mondes de production. Enquête sur l’identité économique de la France, Paris, Editions de l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, 1993.

30. La conception du « post-fordisme » comme « spécialisation flexible » est attribuée à M.J. Piore, C.F. Sabel, The Second Industrial Divide : Possibilities for Prosperity, New York, Basic Books, 1989. Une critique de cette conception, à la base de laquelle se trouve l’idée selon laquelle la flexibilité libérale et l’implication négociée seraient des pratiques qui pourraient être combinées « à la carte », alors qu’il s’agit des « options [qui] ne sont pas mutuellement compatibles » apparaît illustrée par A. Lipietz, « Le monde de l’après-fordisme », communication au Colloque international « Procesos de regionalización y perspectivas del Estado-nación », Guadalajara - Colima, 11-14 septembre 1995, ronéotypé, 57 p. ; document présenté dans le cadre du Séminaire du Groupe de travail « Théorie de la régulation et économie du développement », CEPREMAP, Paris, le 12 avril 1996. (p. 6).

31. Cf. A. Lipietz, « Le monde de l’après-fordisme », op. cit.

32. Cf. Braxton Associates/DRT International, « SOMISA Turnaround, Restructuring and Privatisation. First Project Status Meeting », septembre 1991, 8 p. ; Braxton Associates/DRT International - Government of Argentina/Ministry of Defense, « Developping a Strategy for the Turnaround, Restructuring and Privatisation of Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA). Step 1 : Turnaround/Restructuring Plan », (Draft, Volume I), October 1991, 200 p . & III. Appendices (Separate Volume).

33. Sur les enjeux théorico-méthodologiques de cette perspective d’analyse, cf. R. Boyer, « Les problématiques de la régulation face aux spécificités sectorielles. Perspectives ouvertes par la thèse de P. Bartoli et D. Boulet », Cahiers d’économie et sociologie rurales, N° 17, 1990, p. 40-76.

34. Sur l’ampleur et les mécanismes à travers lesquels s’opère l’« endogénéisation » de la contrainte extérieure - y compris l’introduction du « transfert financier net négatif » jouant le rôle d’un puissant facteur d’instabilité macro-économique -, un certain nombre d’éléments d’interprétation complémentaires sont apportés par d’autres travaux. Cf. P. Salama, « La financiarisation excluante : les leçons des économies latino-américaines », in : F. Chesnais (sous la direction de), La Mondialisation financière. Genèse, coût et enjeux, Paris, Ed. Syros, coll. « Alternatives économiques », p. 213-249.

35. Cf. L. Miotti et C. Quenan, « Argentine. L’ancrage du change et la convertibilité à l’épreuve de l’effet tequila », Etude pays, Paris, Caisse des dépôts et consignations, Service des Etudes Economiques et Financières, 1996, p. 27-35.

36. Cf. L. Beccaria et A. Quintar, « Reconversión productiva y mercado de trabajo. Reflexiones a partir de la experiencia de SOMISA », in : Desarrollo Económico, vol. 35, N° 139, Buenos Aires, IDES, octobre-décembre 1995, p. 401-418.

37. Cf. E. L. Miotti, op. cit.

38. Cf. Interview de J. Nun, « ¿Cómo será el trabajo del siglo que viene? », Journal Clarín (« Opinión »), Buenos Aires, 31 décembre 1995, p. 22-23.

39. Sur la conceptualisation régulationniste développée en termes de « pratiques de normalisation contractuelle et étatique » - cette normalisation étant considérée comme un principe essentiel de cohésion à l’intérieur de la société salariale -, cf. notamment M. Aglietta, A. Brender, Les Métamorphoses de la société salariale. La France en projet, Paris, Calmann-Lévy, 1984, p. 71-134. A propos de l’intérêt analytique spécifique de cette approche qui met l’accent « sur les fonctions de cohésion sociale et de maintien des identités sociales de la normalisation étatique », comme processus essentiellement politique d’énonciation des critères et des règles et de définition des droits, notamment en matière de protection sociale, dont « la forme institutionnelle (...) dépend de l’issue des luttes politiques entre les groupes sociaux », cf. Y. Saillard, « Le salaire indirect », in : R. Boyer, Y. Saillard (sous la direction de), Théorie de la Régulation, l’état des savoirs, op. cit., p. 153-159.

40. A cet égard, cf. notamment : A. Lipietz, « Caractères séculaires et conjoncturels de l’intervention économique de l’Etat », Paris, CEPREMAP, Couverture orange N° 8621, 1986, 26 p. ; B. Théret, Régimes économiques de l’ordre politique. Esquisse d’une théorie régulationniste des limites de l’Etat, Paris, Presses Universitaires de France, coll. « Economie en liberté », 1992.

41. « Entreprendre de penser l’Etat, c’est s’exposer à reprendre à son compte une pensée d’Etat, à appliquer à l’Etat des catégories de pensée produites et garanties par l’Etat, donc à méconnaître la vérité la plus fondamentale de l’Etat ». L’on veut faire référence par cela au « danger que nous courons toujours d’être pensés par un Etat que nous croyons penser » ; d’où l’intérêt de s’armer de « la connaissance d’un des pouvoirs majeurs de l’Etat, celui de produire et d’imposer (notamment par l’école) les catégories de pensée que nous apliquons spontanément à toute chose du monde, et à l’Etat lui-même ». Cf. P. Bourdieu, « Esprits d’Etat. Genèse et structure du champ bureaucratique », Raisons pratiques. Sur la théorie de l’action, Paris, Editions du Seuil, 1994, chap. 4, p. 100-145 (p. 101).

42. Cf. B. Théret, « De la comparabilité des systèmes nationaux de protection sociale dans les sociétés salariales. Essai d’analyse structurale », IRIS-TS, Université Paris Dauphine, document de travail, janvier 1995, 100 p. ; contribution au Colloque franco - allemand « Comparer les systèmes de protection sociale en Europe », MIRE - Centre Marc Bloch, Berlin, 27-29 avril 1995.

43. Parmi les approches qui visent à problématiser l’analyse courante de ces tendances globales, cf. notamment R. Boyer & D. Drache (Edited by), States Against Markets : the Limits of Globalization, « Innis Centenary Series », Londres, Routledge, 1996. 

44. « Rencontre avec Robert Boyer... », Sciences Humaines, op. cit., p. 33.


About the author

Susana Peñalva est sociologue, chercheur membre du Conseil National des Recherches Scientifiques et Techniques (CONICET) au CEUR-CEA/UBA (Argentine); chercheur associé au Laboratoire Cultures et Sociétés Urbaines (CSU)/CNRS-IRESCO, Paris.
Adresse: CSU-IRESCO, 69/61 rue Pouchet, 75849 Paris, Cedex 17, France
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