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  Gestión de las Transformaciones Sociales (MOST)

Documentos de debate - no. 21

Condición salarial e intervención del Estado a la hora de la mundialización: la Argentina en el MERCOSUR (1)

Susana Peñalva

    Resumen:
Con motivo del debate organizado por el Programa MOST en relación con su tercer tema (2), referente a la adaptación de las estrategias locales y regionales a las transformaciones económicas, tecnológicas y ambientales mundiales, deseamos hacer hincapié en el interés que reviste un planteamiento relacional cuya finalidad es dar cuenta de los procesos y dinámicas que tienen repercusiones en la sociedad y conducen a la aplicación de políticas encaminadas a superar la crisis. Una de las principales características de este enfoque es que responde a problemáticas institucionales esencialmente endógenas. Nuestra investigación se funda en la articulación entre la relación salarial y la intervención del Estado, analizando el ejemplo de la reestructuración de la siderurgia en la Argentina. A este respecto, cabe recalcar la importancia de tomar especialmente en consideración los efectos de determinadas mutaciones estructurales que -con modalidades socialmente específicas y según lógicas que cuestionan compromisos sociales- parecen constituir las bases de un resurgimiento de la cuestión social, del que la noción de exclusión es una traducción insuficiente y engañosa.
 

1. En torno al proceso de mundialización de la economía y sus consecuencias sociales e institucionales

Desde comienzos de los años 1990, con la afirmación de las tendencias a la internacionalización de la economía evidenciadas por la mundialización de los mercados y el peso acrecentado de las entidades financieras, se ha transformado profundamente el orden social y político prevaleciente hasta entonces. En la actualidad, pareciera que las fuerzas del mercado definen los límites de la política; los distintos países están obligados a perseguir la competitividad internacional de su economía y aumentar el nivel de sus exportaciones (3). En el marco más amplio delimitado por esas circunstancias, aparecen modificadas las propias representaciones sociales relativas a las relaciones entre el Estado y el mercado y el modo de inserción de las economías nacionales en el escenario internacional. Al parecer, un concepto único, el de "mundialización", puede abarcar toda esta intensa actividad, muy diversificada.

La mundialización de la economía, considerada como uno de los dos fenómenos que caracterizan a nuestra época (siendo el segundo la revolución tecnológica internacional), es, según otros autores, un proceso que "hace depender la riqueza de las naciones, empresas e individuos, de movimientos de capital, de cadenas de producción y distribución y unidades-gestión que se interrelacionan en el conjunto del planeta, socavando por tanto la especificidad de un determinado territorio como unidad de producción y consumo" (4). Al margen de los usos diferenciados del concepto de mundialización y de la pluralidad de enfoques del fenómeno de la internacionalización que se encuentran en las numerosas publicaciones académicas contemporáneas sobre el tema, el empleo cada vez más difundido de esta noción en un discurso general -transmitido en particular por los medios de comunicación- remite a esas herramientas de usos múltiples cuya utilidad estriba paradójicamente en la elevada ambigüedad de los "significantes vacíos": palabras y términos que, sin embargo, no circulan gratuitamente sin suscitar a menudo un debate explícito al respecto.

Así es como, a raíz de una gran transformación de las representaciones de las relaciones entre lo económico y lo político, de la función de los mercados y de las formas de intervención de los poderes públicos, el concepto de mundialización, al igual por lo demás que las nociones de gobierno, "gobernabilidad", concertación, sostenibilidad, relaciones de colaboración y administración compartida se han abierto camino, en los últimos años, prácticamente en todo el mundo. La amplia difusión reciente de muchas de esas nociones se asemeja al derrotero de algunos conceptos que, a veces, en las ciencias sociales, experimentan "una carrera similar a la de los productos de gran consumo. (…) Cuanto más vago es el concepto, más posibilidades tiene de contentar a muchos y, por ende, de tener un éxito acompañado de una pérdida completa de definición" (5).

Ahora bien, más allá de estas consideraciones en las que se toman en cuenta las modalidades de construcción de las representaciones de la mundialización que difunde un discurso ideológico hegemónico, nos interesan sobre todo aquí las principales repercusiones y consecuencias institucionales de este proceso. Nuestro interés en este sentido responde a una razón precisa: analizar, en el marco de las estrategias encaminadas a redefinir cabalmente la función económica y social del poder público, las dimensiones nacional e institucional de las mutaciones estructurales en curso, así como la dinámica que induce un cuestionamiento de los compromisos sociales, en particular por lo que se refiere a la vinculación entre la relación salarial y la intervención del Estado. Estas dos formas institucionales constituyen -como se verá más adelante- los dos núcleos analíticos de nuestra investigación con respecto al caso argentino, en cuyo tratamiento damos prioridad al punto de vista de la investigación regulacionista (6).

En la medida en que integran el conjunto de los puntos de vista en los que nos basaremos para elaborar nuestra propia óptica analítica, nos remitiremos a las interpretaciones emblemáticas del modo en que se tiende a caracterizar el fenómeno de la mundialización, en especial cuando se trata de destacar sus repercusiones políticas. En una primera apreciación, uno podría limitarse a señalar que "la mundialización está redefiniendo la función del Estado-nación como administrador efectivo de la economía nacional" (7). No obstante, hay que reconocer que, a juicio de otros analistas, el proceso tiene aún más consecuencias, societales y políticas: "de hecho, la globalización a través de los mercados económicos mundiales, la desregulación paulatina, la generalización de la democracia liberal, la transformación de las relaciones de producción y trabajo y las nuevas tecnologías de la información no impiden la función del Estado de regular territorios, espacios y personas" (8). Además, la noción se aborda desde otros ángulos discursivos y se presenta con otros matices normativos: "La globalización exige una revisión del papel del Estado en cuanto a gestión de sus territorios y recursos, no simplemente como estructura reguladora mínima de la sociedad civil, sino como fuerza política que programa procesos de globalización según determinadas prioridades sociales y económicas. (…) {En efecto,} como norma básica, los procesos de globalización crean nuevas formas de integración y acentúan la competencia entre los agentes económicos y sociales. Sin embargo, también conduce a nuevas formas de exclusión: exclusión debida al aumento del paro y al empleo precario; exclusión por la falta de suficientes servicios sociales y redes de seguridad; exclusión por una cultura basada en un consumo excesivo e insostenible; exclusión del proceso político de decisiones (…)" (9).

Precisamente, el debate internacional sobre las formas y la dinámica de la exclusión que operan en las sociedades contemporáneas brinda, a nuestro juicio, la posibilidad de centrar la atención en la especificidad y la complejidad social de los procesos generadores de este fenómeno que se producen en distintos campos. En el marco de esos procesos, el resurgimiento de la cuestión social es un elemento clave, por las siguientes razones:

    a) Desde hace más de 10 años, la protección social, esto es, el conjunto de los instrumentos y mecanismos creados para asegurar la regulación y reproducción de la mano de obra a través del salario indirecto, se ha convertido en un sector prioritario de reforma (social y política), cuyas motivaciones profundas rebasan el problema de las dificultades financieras meramente coyunturales. Figuras de una serie de dispositivos estatales paulatinamente instaurados a lo largo de un proceso histórico que experimentó un auge después de la guerra, numerosos sistemas nacionales de protección social son ahora objeto de un profundo cuestionamiento que concierne a las distintas instituciones establecidas en el pasado, fruto de la cristalización de los compromisos sociales resultantes de las luchas sociales y políticas relativas a la conquista de derechos.

    b) En este contexto, sería útil comprender y conceptualizar, a nuestro juicio, lo que se ha definido y denunciado a menudo como la "dimisión" o la "retirada del Estado" de sus funciones llamadas "sociales" (10), como proceso de mutación de las modalidades y los instrumentos anteriores de intervención social del Estado. Desde este punto de vista, la cuestión de la reforma de distintos aspectos del sistema público de protección social se debería considerar en relación estructural con el fenómeno que otros analistas han caracterizado recientemente en términos de debilitamiento de la condición salarial. La comprobación de este "debilitamiento" remite a un nuevo análisis de "la cuestión social" que, debido a la dinámica de crisis y mutación decisiva que experimenta la relación salarial, se plantea ahora de otro modo. La importancia de esta metamorfosis dimana del hecho de que "el sistema salarial [había…] terminado por estructurar casi toda nuestra formación social" (11).

Ahora bien, si la internacionalización de las economías es hoy en día un fenómeno innegable, que se traduce por una intensificación de los intercambios de mercancías y flujos financieros, una difusión de las tecnologías, etc., si afecta incluso a los estilos de vida, en la medida en que las normas culturales estadounidenses adquieren un carácter universal, ¿significa ello que esas economías y esas sociedades se hallan confrontadas con idénticos desafíos? Frente a esta pregunta, cuya pertinencia parece indiscutible, quisiéramos avanzar procurando demostrar por qué y cómo, en muchos aspectos, a la hora de la "mundialización" que pretende ser "convergente", conviene reconsiderar el peso de la historia y las especificidades institucionales en las que se fundan trayectorias nacionales distintas, y no es tarea fácil…
 

2. Exclusión y vínculo social: ¿de la "fractura social" a la regulación de las "difunciones sociales"?

En gran parte de las publicaciones contemporáneas de ciencias sociales que recurren a la noción de exclusión se tiende a presentarla como si fuera uno de los corolarios de un "estado de hecho": el del aumento de la pobreza, que acompaña a la crisis económica y que se considera -en especial desde los años 1980- como un factor de fractura social y, por ende, como fuente principal de inestabilidad política. Así, la pobreza es para muchos un fenómeno que es preciso medir -y, sobre todo, "cifrar"- y tratar mediante medidas concretas de "lucha contra la exclusión". Desde este punto de vista, corre el riesgo de convertirse en un hecho social cosificado. Esto se puede ilustrar en parte mediante los debates relativos a las formas que reviste el fenómeno (pobreza estructural, nueva pobreza), así como los instrumentos estadísticos, en especial los umbrales (de indigencia, de pobreza) y los indicadores (tipo de necesidades no satisfechas) que se utilizan para medirlo. Se olvida con harta frecuencia que la pobreza es siempre relativa: se es pobre en relación con quienes no lo son; ello depende globalmente de una norma que se establece socialmente y del nivel de equidad imperante en la sociedad. Asimismo, se omite decir que cuando se formulan planteamientos en términos de exclusión y de pobreza, se está hablando de una construcción social, que comprende representaciones sociales y aspectos político-institucionales relacionados con una situación que plantea problemas (12).

Las soluciones propugnadas frente al problema llamado "de la exclusión" y las modalidades propuestas para tratar "la pobreza" corresponden, por consiguiente, a una situación de la cuestión social y constituyen respuestas políticas a la misma. Se traducen a menudo por la aparición de nuevas formas de intervención social y por la instauración de nuevos dispositivos de política social con objetivos específicos, dirigidos a grupos particulares de población: categorías de individuos u hogares que se consideran en situación de peligro social o vulnerabilidad, o bien grupos considerados "en situación difícil" (dificultad de inserción social y profesional). Se conciben y aplican entonces políticas llamadas de compensación social como una forma de respuesta social y política a las "disfunciones" resultantes de las tensiones sociales generadas por el deterioro del mercado laboral y el debilitamiento de los vínculos sociales. Según algunos analistas para quienes esos dos procesos constituyen las líneas de ruptura a las que están vinculadas las nuevas figuras de la pobreza en Francia, esas intervenciones sociales compensatorias representan un "modo de regulación" del vínculo social (13). En este sentido, parecería que el afán de "regular" las tensiones emergentes en las sociedades modernas de este fin de siglo XX es una de las características dominantes de esta filosofía de la acción pública, ampliamente difundida desde fines de los años 1980.

En este artículo proponemos distanciarnos de este planteamiento, con objeto de matizar y redefinir parcialmente su punto de vista. Teniendo en cuenta las reformas y mutaciones estructurales que se están llevando a cabo en la Argentina, deseamos dar prioridad a un enfoque genético que permita comprender cómo, mediante la combinación de las distintas lógicas correspondientes a una interacción compleja entre lo económico y lo político, se producen en el plano social fenómenos designados como la pobreza o la exclusión. En este sentido, es difícil concebir sus consecuencias como la expresión de meras disfunciones que sería menester regular a posteriori.
 

3. El resurgimiento de la cuestión social en Argentina: reformas estructurales, cuestionamiento de los compromisos sociales y objetivos políticos

Desde fines de los años 1980 el resurgimiento de la cuestión social ha estado vinculado a la expansión de la pobreza, que afecta a nuevos grupos de población y acentúa la diferenciación y la heterogeneidad social en una misma sociedad. Estos fenómenos están en gran medida relacionados con dinámicas de precarización y "desafiliación" que dimanan de las profundas transformaciones del mercado laboral. Dichas dinámicas se agravan en el marco de los procesos de reestructuración económica en cuyo marco se adoptan nuevas tecnologías de producción industrial y políticas de despido de mano de obra que entrañan graves consecuencias sociales. En el caso de la Argentina, estos procesos traen aparejado un cuestionamiento de los compromisos que, otrora, habían institucionalizado en cierta medida el derecho de trabajar y -más ampliamente- codificado los derechos sociales de los trabajadores. En efecto, nuestra hipótesis es que éstas son mutaciones vinculadas a las dinámicas de crisis de los compromisos sociales institucionalizados en el marco de la sociedad salarial y de reforma de los sistemas de protección social establecidos en consecuencia. Están relacionadas con transformaciones que se están produciendo actualmente en las distintas sociedades según modalidades cuya especificidad nacional y local, o aún sectorial, no se ha de ignorar.

Basándonos en estudios que forman parte de una investigación en curso relacionada con esta problemática del caso argentino (14), nos proponemos ilustrar esos procesos, a fin de destacar los cambios que se están produciendo en la configuración de la relación salarial y las modalidades de desvinculación del Estado y de reestructuración de sus instrumentos de intervención social. Son éstas transformaciones esenciales que, por ser el fundamento de una grave degradación del mercado laboral y de las condiciones de acceso a la seguridad social, son ampliamente responsables de las dinámicas de precarización y pauperización de las que actualmente ya no se salvan los obreros calificados y las clases medias. Estas dos categorías están afectadas por la insuficiencia de ingresos y la caída del poder adquisitivo del salario real. Además, estas transformaciones autorizan al parecer una interpretación en términos de recomposición regresiva de esas dos formas institucionales complementarias -la relación salarial y la intervención del Estado; serían la consecuencia de la crisis del modo de regulación global anteriormente vigente en el plano nacional.

Desde el punto de vista teórico esta interpretación se inspira en algunas de las novedades conceptuales del enfoque macroeconómico de la regulación, en particular, en aquellas que atañen a la articulación -y complementariedad- de las formas institucionales a través de las cuales funciona un modo de regulación, es decir, un modo de ejecución de diversos procedimientos y comportamientos individuales y colectivos encaminados a reproducir las relaciones sociales, en el marco del régimen de acumulación prevaleciente en una formación social en un momento determinado (15). Con esta óptica, las dos recomposiciones fundamentales a las que nos referimos corresponden en principio al campo analítico de una problemática regulacionista más amplia: la de la búsqueda de nuevos ordenamientos institucionales con miras a una determinada solución de la crisis de regulación antes mencionada. Al parecer, esta búsqueda supone una serie de modificaciones concretas y profundas, no sólo a nivel de cada una de las formas institucionales consideradas, sino también con respecto a la jerarquía establecida entre ellas, en el marco de lo que se podría considerar a priori como un nuevo esquema de regulación de conjunto.

En este contexto nos proponemos analizar algunas reestructuraciones socioinstitucionales directa o indirectamente relacionadas con la protección social, y que

suponen un cambio de paradigma de intervención social del Estado. Las distintas dimensiones, interrelacionadas, de este orden de procesos aportan un marco de referencia a nuestras hipótesis sobre la Argentina:

    a) El sistema de protección social fundado en el seguro (regímenes de pensiones, subsidios familiares y regímenes de seguro médico - "obras sociales") es cuestionado por la crisis del sistema tradicional de política social, que había procurado reproducir el modelo del Welfare State (Estado benefactor). En este contexto, a comienzos del decenio de 1990 se inició una serie de reformas estructurales: liberalización de las obras sociales que hacían las veces de seguridad social en la Argentina; transformación de un sistema público de pensiones por distribución en un sistema en que coexisten un sistema de distribución reformado y otro mixto, de capitalización privada obligatoria; modificación de la legislación del trabajo e introducción de la flexibilidad del mercado laboral que da lugar a una nueva codificación de la relación salarial (reducción de la estabilidad en el puesto de trabajo, nuevas formas de empleo a tiempo parcial destinadas a reducir los gastos de contratación y despido de la mano de obra, disminución de las responsabilidades del empleador en materia de accidentes laborales).

    b) Esas reformas forman parte de los cambios relativos a distintos ámbitos e instrumentos de las políticas sociales y, más ampliamente, de las mutaciones que experimenta el antiguo paradigma de intervención social del Estado. En este sentido, la crisis de ese modelo y, en particular, el cuestionamiento de las formas de intervención social del Estado de inspiración universalista, se amplificó, estos últimos años, a causa del desequilibrio entre los recursos disponibles y los niveles de cobertura de los riesgos y necesidades sociales. Esta situación, vinculada a la reducción de los gastos del Estado, se traduce por el deterioro de la calidad de los servicios y prestaciones, particularmente perceptible en los regímenes de seguridad social y de pensiones de jubilación, y en los sistemas públicos de salud y educación.

    c) En este contexto surge la reestructuración de las modalidades y los instrumentos de intervención social del Estado que se manifiesta, entre otras experiencias de reforma institucional, por el establecimiento -a partir de 1985- de nuevos dispositivos de política social. La incorporación de esos dispositivos como nuevas formas de intervención social del Estado se traduce, en particular, por la adopción de políticas de "compensación social" con objetivos específicos. Son políticas más bien centradas en la asistencia y cuya gestión está a menudo descentralizada u organizada territorialmente; se conciben y aplican para compensar los efectos de empobrecimiento y desintegración social, considerados como "costos sociales" del proceso de ajuste económico estructural.

Más allá del carácter actual de ese tipo de reformas de las políticas públicas en América Latina, cabe destacar su alcance singular en la sociedad argentina: un país intermedio (ni desarrollado, ni del Tercer Mundo), que experimentó una aplicación histórica de políticas sociales que le confirieron la imagen de un modelo ejemplar del Welfare State, pero que es actualmente víctima del peso de la mundialización y de la reestructuración económica que inducen la retirada del Estado.
 

4. Entre la mundialización de la economía y la localización de lo político ... En busca del eslabón (nacional) perdido

En el contexto del proceso de mundialización que se inició en los años 1980, y que supone esencialmente que "los cambios económicos se caracterizan por una creciente interdependencia de las empresas locales y los mercados, los circuitos y centros de decisión financieros, los lugares de innovación y difusión tecnológica, cada vez más internacionales (...), la mayoría de los países experimentan una importante revalorización de la política local, en la medida en que las autoridades locales son promovidas a la categoría de protagonistas del cambio, tanto urbanístico como social y, sobre todo, económico". Debido a esta dinámica, que en muchos casos trajo aparejados una transferencia de las responsabilidades y medios acrecentados merced a políticas institucionales de descentralización estatal, algunos análisis de las reestructuraciones iniciadas hace ya más de 10 años detectaron muy pronto que la mencionada mundialización de la economía iba acompañada por una tendencia a la localización de lo político (16). Desde entonces, junto con el cuestionamiento del intervencionismo del Estado, también ha progresado la gestión territorial o local de las políticas públicas.

Estudios elaborados a partir de distintos enfoques y campos disciplinarios, así como en horizontes y espacios muy variados, permiten destacar el interés primordial de este fenómeno y el modo paradójico en que los procesos de reestructuración que se producen actualmente en numerosos países piden una respuesta a la investigación teórica en ciencias sociales, cuando se examinan simultáneamente sus dimensiones económicas y político-estatales (17). Para recalcar el interés fundamental de estas reestructuraciones, es posible asociarlas, por un lado, a cambios estructurales en las relaciones entre lo económico y lo político y, por el otro, a una dinámica de transformación de los sistemas de representación que socializan a los individuos en el espacio social. Estos sistemas de representación se fundan a un tiempo en sistemas de referencia conceptuales de las élites de la función pública y en los de organizaciones sociales cada vez más diversificadas (desde los organismos de ayuda internacional a los comités de barrio, pasando por las organizaciones no gubernamentales, las asociaciones profesionales, etc.).

El análisis de estas dos dimensiones de la cuestión representa, a nuestro juicio, un reto primordial de la investigación sobre las sociedades contemporáneas, tanto más importante cuanto que "la cuestión del nexo paradójico entre las transformaciones económicas y político-institucionales plantea un problema" a la hora de "proporcionar instrumentos de comprensión del problema en su conjunto" (18). Desde este doble punto de vista, numerosos trabajos de investigación se interesan por la dimensión político-institucional y urbana de la gestión local/localizada de las políticas públicas, que se esboza como una de las grandes tendencias en este marco de referencia general. Consideramos que el interés de esos análisis proviene de la comprobación de que se han instaurado dispositivos de intervención cuya justificación, en su dimensión discursiva, recurre a menudo a una serie de nociones y categorías que parecen responder a una preocupación acrecentada por las modalidades de interacción entre los distintos actores involucrados en la gestión de las políticas públicas, en especial en la escala microlocal (19).

Sin embargo, pese a lo que puedan afirmar al respecto algunos adeptos del small is beautiful, o los partidarios del desarrollo local y de las democracias microterritoriales, la esfera del poder local no está exenta de contradicciones. En consecuencia, la elaboración de respuestas políticas a nuevos problemas económicos y sociales que surgen en este nivel plantea conflictos (20). Sobre todo cuando se considera que profundas transformaciones relacionadas en particular con la organización productiva de una comuna o región se deben analizar en relación con procesos y mutaciones cuyas causas fundamentales también intervienen en otros niveles, o bien, más precisamente, con la articulación compleja entre lo local (sin olvidar lo sectorial) y lo nacional (sin desdeñar lo mundial) (21).
 

5. Reestructuración económica y desvinculación del Estado a la luz de un caso ejemplar: la "fiebre de las privatizaciones" en el marco del ajuste estructural

Encuestas realizadas en Argentina sobre temas de estudio específicos (22) facilitan una representación relativamente rica de los aspectos sociales y políticos que pone en juego esta problemática. Dichos aspectos están vinculados -es nuestra hipótesis- a una dinámica de crisis y mutación a nivel de las formas institucionales de regulación en la sociedad nacional. Uno de esos trabajos se refiere en particular a las modalidades de desvinculación del Estado, al privatizarse una de las empresas públicas más importantes. El estudio (23) comprende el análisis de los factores estructurales y coyunturales que dieron lugar al replanteamiento de la actividad económica del Estado como productor de bienes en la industria siderúrgica, así como de los efectos socioeconómicos locales asociados al proceso de reestructuración industrial y al despido de más de 50% del personal (6.245 trabajadores pertenecientes a distintas categorías, de un total de aproximadamente 12.000 empleados directos) de la fábrica de SOMISA (24). Esta era la empresa pública argentina más importante. Fue creada en 1947 -a partir de la formulación del Plan Siderúrgico Nacional (ley 12987)- como fábrica integrada para la producción de acero, productos semiacabados y chapa laminada en caliente, e instalada en los distritos urbanos de San Nicolás-Ramallo (cuya población era de aproximadamente 150.000 habitantes a comienzos del decenio de 1990) de la Provincia de Buenos Aires.

El estudio del proceso de reestructuración industrial, racionalización de la mano de obra y privatización de la empresa pública exige detenerse en dos niveles: uno atañe a la reconstrucción de las mediaciones entre los niveles de análisis "macro" y "micro"; el otro consiste en ilustrar a partir de este ejemplo las consecuencias sociales de una mutación de la configuración de la relación salarial que acompaña a la retirada del Estado, acentuada en los últimos años en el plano nacional.

En primer lugar, cabe destacar la dimensión política del caso de SOMISA, vinculada a la especificidad político-económica de la Argentina. En efecto, el proceso analizado de reestructuración de la producción y de despido del personal no se llevó a cabo en circunstancias anodinas. Por un lado, era una empresa gracias a la cual el sector público había desempeñado un papel fundamental en la producción de este ramo, considerado de importancia estratégica en el marco de un modelo de desarrollo industrial "autocentrado". Por otro lado, el proceso de reestructuración de la fábrica se llevó a cabo en relación con la política de privatizaciones iniciada en la Argentina en 1990, y que afectó a varias empresas públicas encargadas de la producción de distintos bienes y servicios. Se trata pues de un proceso realizado por decisión del Gobierno nacional en 1991-1992, con miras a la venta de la empresa en el marco más amplio de un programa de privatizaciones de gran envergadura.

Instituido a nivel nacional (en 1990), este programa formaba parte de una política de reforma y reestructuración del Estado cuya finalidad era liberar a éste de las funciones de productor de bienes y servicios que cumplía hasta entonces. Este proceso se aceleró al comienzo de la administración del Sr. Menem, en especial a partir de la promulgación de la Ley de emergencia económica y -sobre todo- de la ley 23696 de Reforma del Estado. Promulgada por el Congreso por iniciativa del poder ejecutivo nacional en agosto de 1989 -un mes después del establecimiento del Gobierno para su primer mandato (1989-1995)- esta ley señaló el inicio de una nueva etapa por lo que se refiere a la función del sector público en la Argentina. Este proceso comprendía, en particular, la instauración de una política de "desnacionalización" de las empresas públicas y la aparición de nuevos mercados para el sector privado, así como de nuevos ámbitos idóneos para conglomerados de empresas privadas que sacaron provecho de esta política. Su ejecución formaba parte de la aplicación de las políticas de ajuste estructural de segunda generación, es decir políticas liberales encaminadas a superar la crisis y la inflación, en las que se hace hincapié en la liberalización de los mercados, y que se aplican bajo el peso de una exigencia exterior de una nueva índole, que ha pasado a ser estructural desde la crisis de la deuda (1982) y que se "endogeneiza" (25).

Por consiguiente, el caso presenta la riqueza y la complejidad de una combinación de distintos aspectos, relacionados con la redefinición de la función del Estado, de sus intervenciones en ciertos ámbitos específicos de políticas públicas y de su retirada actual; pero es también significativo de un enfoque más amplio, vinculado en particular a la dinámica socialmente "excluyente" propia del modelo económico que se impuso en el plano nacional (26). Una dimensión analítica interesante en este sentido estriba en el hecho de que se trata de un ejemplo de reconversión industrial que sobreviene en el momento en que se agota un modelo de desarrollo autocentrado, en cuyo marco algunos sectores productivos desempeñaban un papel esencial.

La reestructuración de la empresa -la "racionalización" de los procesos de producción y de trabajo y, en consecuencia, el despido masivo del personal, establecida como condición previa a su privatización- se efectuó en un doble contexto. Por un lado, el contexto específico, desde el punto de vista sectorial, del cuestionamiento del lugar de la siderurgia en el marco de los cambios profundos que afectaron a la oferta y la demanda de los productos de esta industria en el mercado mundial (en particular, el tipo de producto requerido), las formas de organización de la producción y -por consiguiente- también los métodos de trabajo a nivel internacional. Por otro lado, el contexto de las amplias reformas en materia de políticas públicas, en que la redefinición de la función del Estado es indisociable, desde un punto de vista macroeconómico nacional, de la instauración de políticas de ajuste que impiden la elaboración de estrategias de crecimiento. En efecto, en estas circunstancias, la desvinculación del Estado y la fiebre de las privatizaciones tienen sobre todo por objeto asignar al mercado la tarea de determinar las características de la producción y la especialización internacional de la economía (27).
 

6. Las falsas soluciones de la crisis: despidos masivos de personal, recomposición de la relación salarial y efectos de desestructuración social en el plano local

Con respecto al proceso de reconversión propiamente dicho se invoca a menudo una suerte de lógica estructural ineluctable. Sin embargo, el análisis detallado de la aplicación de las políticas de reestructuración permitiría demostrar que hay diversas maneras de llevarla a cabo (28). En el caso de SOMISA, se observa una cierta lucidez de los dirigentes sindicales respecto de las reformas realizadas por la dirección de la empresa instalada por el gobierno: "Podrían haberlo hecho de otro modo". En ese sentido, uno de los retos analíticos atañe a las modalidades de organización productiva a las que se da preferencia frente a los problemas de competitividad (29), pero también al tipo de ajuste -"defensivo" (mediante la flexibilidad) u "ofensivo" (mediante la movilización negociada de los recursos humanos)- escogido en respuesta a la crisis de la relación capital-trabajo que prevalecía en el modelo anterior de desarrollo autocentrado.

Por un lado, con respecto al primer aspecto de la cuestión, algunas interpretaciones suelen evocar la aparición de un nuevo régimen o modelo de acumulación llamado de "especialización flexible" (30). Sin entrar aquí en el debate sobre las concepciones y definiciones teóricas relativas a este tema, el interés del caso reside en un análisis del proceso en términos de estrategias industriales asociadas a las dinámicas de reestructuración económica que surgen cuando -bajo la presión de la liberalización y de la apertura a la competencia internacional- el antiguo modelo de industrialización por sustitución de importaciones entra definitivamente en crisis, y cuando se cuestiona el tipo de compromisos sociales que le eran inherentes, sin que los sindicatos organizados del sector siderúrgico hayan podido oponer mucho más que reacciones defensivas, ya que ellos mismos fueron sobrepasados por la aplicación de una política de reestructuración de "efectos inesperados".

Por otra parte, este análisis permite aproximarnos -legítimamente, a nuestro juicio- a una serie de interrogaciones -fundamentales por sus repercusiones y consecuencias político-institucionales y sociales- que otros investigadores se han planteado con respecto al tipo de opción preferida entre las dos soluciones principales, la "flexibilidad liberal" ("flexibilidad" del contrato salarial del que se presupone que es "rígido") o la "participación negociada" (de los trabajadores, como productores directos, en la ejecución de los procesos de producción), generadas en los países industrializados frente a la crisis de la relación salarial -esto es, de la relación capital-trabajo- predominante después de la guerra, el fordismo (31). Este aspecto comprende una dimensión intermedia importante pues, a fin de cuentas, la regulación global corresponde también a una combinación de distintos macro y micro procesos. Los dirigentes responsables de la conducción del proceso de reestructuración/privatización debían optar por el modelo de racionalización/reorganización y por el tipo de política en materia de despidos que debían aplicarse. Los consultores y especialistas internacionales, por su parte, desempeñaron un papel destacado; sus recomendaciones se basaban en una determinada estrategia industrial en general, y de reestructuración empresarial en particular (32).

El estudio realizado sobre la base de esta experiencia permite esbozar un análisis de la magnitud y la significación de las reestructuraciones que afectaron a ese sistema productivo y ese modo de organización del trabajo, así como los dispositivos relativos al salario indirecto y al antiguo paradigma de intervención social del Estado, también en relación con los cambios que se están produciendo en la relación salarial a nivel de la empresa y del sector siderúrgico. Pero además -más ampliamente- en relación con las mutaciones institucionales complejas y vertiginosas en curso, por lo que se refiere a la codificación del salario directo e indirecto que acompaña al cuestionamiento de la configuración de la relación salarial (en calidad de sistema de normas e instituciones que rigen el trabajo) y de su posición jerárquica -como forma estructural clave- dentro del modo de regulación que, durante un largo periodo, había guiado al comportamiento de la economía nacional en el marco del anterior régimen de acumulación.

En realidad, un aspecto importante de las consecuencias del despido del personal de la empresa atañe precisamente a la recomposición de la relación salarial, respecto de su configuración antes y después del proceso de racionalización/privatización. Esta cuestión presenta un doble interés analítico. Por un lado, este caso ilustra un cierto tipo de relación salarial del pasado, en que el lugar y la función del sindicato, las negociaciones salariales y los compromisos institucionalizados a nivel del sector productivo encierran múltiples enseñanzas con respecto al comportamiento de las formas y dispositivos institucionales de regulación frente a las especificidades de tipo sectorial (33). Así pues, un conjunto de determinantes concretos, asociados en particular a la configuración de los actores y de los intereses en juego a nivel del sector industrial dan lugar, por ejemplo, al establecimiento de escalas de clasificación y remuneración y, sobre todo, a modalidades de formación de los salarios muy especiales. Uno de los aspectos presentado como principal objeto de preocupación por los dirigentes de la sección local del sindicato del sector, entrevistados en 1993 después de la privatización de SOMISA, se refiere precisamente a la alteración de los parámetros utilizados anteriormente para la composición de los salarios de los trabajadores de la empresa. Comprendían una prima específica muy significativa por encima del salario básico fijado por los convenios colectivos sectoriales. Esta prima se había conquistado en el pasado en las negociaciones salariales a nivel de la empresa pública; representa un "beneficio adquirido" cuyo mantenimiento resulta muy difícil en el marco de las nuevas condiciones de contratación y remuneración que tienden a imponerse en el contexto dominante de flexibilidad del contrato salarial. En este marco, las reivindicaciones de los trabajadores tropiezan con la reticencia -acentuada por la depresión del mercado laboral- de las firmas satélite subcontratadas por la empresa privatizada.

Por otra parte, esta recomposición de la relación salarial se puede y debe relacionar con la cuestión más amplia de la situación de la relación salarial en el plano nacional y, en particular, de su decadencia relativa en la jerarquía de las formas institucionales o estructurales del modo de regulación global. Esa decadencia tiende a beneficiar sobre todo a la moneda o el régimen monetario (en calidad de forma institucional), bajo el peso de una presión externa "endogeneizada" que establece una dependencia financiera acrecentada y socialmente costosa de la economía argentina respecto del exterior (34). Son dos elementos que parecen respaldar la hipótesis regulacionista relativa a la interdependencia de las formas institucionales; según otros analistas, son esenciales para explicar la rapidez con que se ha desintegrado la relación salarial en la Argentina en la reciente crisis (35).

El interés analítico específico de este ejemplo reside en la posibilidad de caracterizar las mutaciones estructurales en curso como una desestabilización y un deterioro del mercado laboral. Desde este punto de vista, esas tendencias no se limitan a un nivel de paro más elevado, sino que conducen sobre todo a la pérdida de un empleo y un ingreso salarial acordes con la experiencia y las capacidades del trabajador, la obsolescencia rápida y no compensada de las competencias técnicas adquiridas en el ejercicio de una profesión, un mayor riesgo de afrontar situaciones de desempleo de larga duración, y una diversificación de las formas de empleo precarias. En resumen, con este proceso se pierden las posibilidades de movilidad social que existían en el pasado, en el marco de un modelo de desarrollo cuyo motor de crecimiento era el mercado interno,. dinamizado por el poder adquisitivo de los asalariados (en particular, un amplio sector de obreros calificados y clases medias hoy afectados por la insuficiencia de ingresos y por la caída del salario real).

Dicho esto, la experiencia pone de manifiesto nuevos problemas sociales derivados de la "desinserción" profesional, seguida por la fragilización de las posiciones sociales de los agentes que ocasiona en el espacio local. Considerado desde el punto de vista de sus repercusiones sociales, el caso de SOMISA es muy ilustrativo no sólo de los efectos perversos de la privatización, sino también de las falsas soluciones a la crisis y de la desintegración social que genera en el plano local. Dimanan del hecho de que la experiencia de reestructuración productiva, y sus graves secuelas en términos de depresión del mercado laboral, representa un punto de ruptura en la lógica cotidiana de un modo de vida que, durante un periodo bastante largo, había resultado relativamente adecuado para la organización y la reproducción social de la mayoría de los sectores populares que vivían en las ciudades de San Nicolás-Ramallo (zona en que se encuentra la planta industrial).

En ese contexto, hacia 1993 (una vez finalizado el proceso de privatización de la empresa pública) se observaban en esos distritos urbanos un conjunto de efectos sociales exteriorizados seguidos por consecuencias de desestructuración en cascada, que afectaron a la estructura social local y ocasionaron nuevos problemas socioeconómicos, tanto en la comunidad como en los hogares. Surgen problemas específicamente vinculados a la crisis y al deterioro del mercado laboral local (más acentuado que la degradación experimentada por el mercado de trabajo urbano en el conjunto del país), a los que acompaña una caída del nivel general de actividad económica en el plano regional. En este sentido, se observa un aumento del paro y el subempleo, la falta de reinserción profesional de aproximadamente la mitad del personal despedido y el fracaso de la mayoría de las experiencias de creación de microempresas intentadas por una sexta parte de los "jubilados" con los recursos cobrados en concepto de indemnizaciones de despido.

En un estudio contemporáneo del nuestro, realizado por cuenta del Instituto de Desarrollo Industrial (IDI) de la Unión Industrial Argentina (UIA) y destinado a medir los efectos de la reestructuración industrial en el mercado laboral que abarcaba las localidades urbanas de San Nicolás, Villa Constitución y Ramallo, se aportan datos estadísticos que permiten definir las nuevas características del mercado laboral local en 1993. Sus rasgos más destacados son los siguientes:

    a) El índice de desempleo declarado de la región era entonces de 16% (superior a la media de las aglomeraciones urbanas del país y también de la que correspondía al Gran Buenos Aires, que eran del 10% y 11%, respectivamente); 80% de los parados eran "despedidos" y los grupos más afectados por el desempleo eran las personas mayores de 49 años y menores de 25 años.

    b) Entre las personas "inactivas" (las que no tenían empleo y no habían procurado conseguir uno durante la semana de referencia de la investigación), las que lo estaban "por desaliento" (declaraban desear trabajar pero no intentaban encontrar un empleo) representaban en conjunto 3,4% de la población total de 15 años y más y 10% de los inactivos de 15 a 64 años de edad; entre los "inactivos por desaliento" que habían perdido un empleo en los 24 meses anteriores al momento de la encuesta, 45,8% provenían de la industria siderúrgica, 11,7% del sector de los servicios y 21% de otras actividades industriales, la construcción y el transporte.

    c) El índice de subempleo "horario" (categoría estadística que concierne a las personas que trabajan menos de 35 horas semanales cuando desearían trabajar más tiempo por semana) ascendía a 13% en la región, índice muy superior al que se registraba en el gran Buenos Aires, que era entonces del 8%.

    d) La pérdida de empleos asalariados formales en empresas grandes y medianas era considerable, habida cuenta de que antes del proceso de reconversión de SOMISA la región presentaba niveles elevados de trabajo asalariado y formalidad (desde el punto de vista de las condiciones de contratación y remuneración de los trabajadores); además, esta pérdida coincidía con un auge de las actividades de los "trabajadores por cuenta propia", así como de los puestos de trabajo como "patrón" o asalariado en pequeñas empresas: dos años después del comienzo de la reestructuración, 72% de las personas activas se presentaban como "cuentapropistas" o bien como patrones o asalariados en establecimientos que no contaban más de 25 empleados.

    e) En la población activa se observaba asimismo una importante proporción de empleos precarios y trabajadores clandestinos (no declarados por sus empleadores o pagados con dinero negro); solamente la mitad de los asalariados se beneficiaban simultáneamente de las indemnizaciones de despido, las contribuciones patronales para su jubilación, las primas anuales de salario suplementario, vacaciones pagas, seguro contra accidentes de trabajo, cobertura médica mediante el sistema de obras sociales y subsidios familiares; una parte importante del grupo restante (28%) se hallaba en situación de completa precariedad y no tenía derecho a ninguno de esos beneficios y prestaciones; si se agrupan estos últimos con los que percibían algún tipo de beneficio/prestación pero que no estaban inscritos en la seguridad social (5,1%), resulta que la tercera parte de los asalariados (33,5%) podían ser considerados asalariados clandestinos, cifra comparable a las elevadas proporciones registradas en el gran Buenos Aires (36).

Estos problemas plantean interrogantes en cuanto a la interrupción de las antiguas condiciones de acceso a los dispositivos de protección social vinculados a la condición salarial y suscitan nuevas preguntas con respecto a la función y las modalidades de gestión de las políticas sociales compensatorias, hasta entonces insuficientemente aplicadas en el plano municipal. A ello se suman otras consecuencias significativas de las dificultades de inserción social y de la fragilización de los vínculos sociales asociadas al proceso de despido del personal y privatización de la empresa. Así pues, cabe mencionar los efectos relacionados con una crisis de la situación de los obreros profesionales del sector siderúrgico, la degradación en la escala social de los antiguos "privilegiados" que eran esos obreros calificados y relativamente bien remunerados, o la transformación de las relaciones familiares, o incluso la desestructuración de la unidad doméstica, de resultas del cuestionamiento de las funciones que correspondían a un modelo determinado de reproducción de los hogares.
 

7. A modo de conclusión: flexibilidad liberal y retirada del Estado, algunas enseñanzas e hipótesis acerca del análisis de una recomposición regresiva de las formas institucionales

La aparición e instauración de políticas públicas específicas como la que hemos ilustrado mediante el caso de SOMISA remiten a un análisis de las modalidades que adopta la reestructuración de la función del Estado, las formas y los instrumentos de su intervención económica y social. Esta reestructuración acompaña o trae aparejada una mutación de la configuración de la relación salarial como forma institucional dominante en el marco del modo de regulación anteriormente vigente en la formación nacional.

A modo de conclusión, quisiéramos formular algunas enseñanzas e hipótesis en cuanto al resurgimiento de la cuestión social y de sus retos macrosociales y políticos, vinculados a mutaciones estructurales que -desde nuestro punto de vista- constituyen el origen de las dinámicas generadoras de la exclusión social en el contexto de la Argentina contemporánea.

a) Cabe señalar algunas de las razones de la pertinencia y el carácter actual de la problemática, pues son de índole específicamente societal y macroeconómica, y atañen a las condiciones particulares del desarrollo capitalista en el caso de la Argentina. En efecto, estamos ante una sociedad que constituye un caso aparte entre los países llamados "en desarrollo", en la medida en que la gran crisis de los años 1930 se tradujo allí por un fortalecimiento del proceso de industrialización iniciado durante el primer decenio de este siglo. A partir de esa época, el crecimiento impulsado por la industria orientada hacia el mercado interior trajo aparejada una considerable expansión del trabajo asalariado, comparable a la situación de las economías de los países desarrollados (37). Es en este marco de referencia donde conviene individualizar el tipo de articulación compleja existente entre la relación salarial, la intervención del Estado y la protección social, cuya especificidad nacional no le resta interés desde el punto de vista de un análisis comparado. Por un lado, el análisis debería tener en cuenta la génesis de esa articulación, esto es, el modelo de desarrollo autocentrado denominado de industrialización por sustitución de importaciones, que guió a la dinámica de crecimiento durante los años 1940-1960. Por otro lado, debería dar cuenta de la recomposición de ese vínculo en el contexto de la Argentina actual, es decir, del proceso de mutación institucional, que se aceleró en los últimos años, en el marco de una profunda reestructuración económica asociada a la endogeneización de la presión financiera externa: la carga de la deuda (desde el comienzo del decenio de 1980), y luego los programas de ajuste estructural.

b) El resurgimiento de la cuestión social reviste asimismo una importancia macropolítica. Del análisis de las repercusiones prácticas de las perspectivas de articulación/desarticulación de los objetivos de política económica y de las estrategias de política social dependen en gran medida las condiciones de viabilidad de la democracia, en especial en la situación de crisis de integración social que viene experimentando la Argentina desde hace más de 10 años. Cabe destacar a este respecto la importancia de la aparición de nuevos contingentes de población que sólo tienen escasas posibilidades de integrarse en el mercado laboral, y quedan al margen del proceso de acumulación orientado hacia el exterior, predominante a nivel nacional. En algunos análisis de los años 1960 se había percibido ya este fenómeno como la aparición de una masa marginal de tal magnitud que no tenían ninguna función en el sistema capitalista, y a la que se atribuía un carácter estructural. En ese contexto, el abandono por parte del Estado de una parte de sus funciones sociales y las medidas drásticas de liberalización adoptadas en el marco de las políticas económicas neoliberales aplicadas recientemente tienden a agravar las condiciones de existencia y reproducción de la población en general. En las circunstancias actuales, en que el desempleo se convierte en una realidad estructural en expansión, esta evolución favorece la condensación de situaciones que contribuyen a deteriorar el funcionamiento de las instituciones democráticas en la sociedad nacional (38).

Por último, se podría señalar un interés adicional del enfoque relacional e institucionalista aquí propuesto, de índole más bien epistemológica. La tentativa de reflexionar sobre el cambio de paradigma de intervención social del Estado, profundamente vinculado a la transformación actual de la configuración de la relación salarial y al quebrantamiento de determinados compromisos institucionalizados -subyacentes a las prácticas de normalización estatal (39) que constituían las bases de los dispositivos de protección social establecidos anteriormente-, supondría agenciarse los medios de una resistencia intelectual a ciertas formas de violencia simbólica, por ejemplo, la representada no sólo por la "dimisión del Estado" sino también, más ampliamente, por la destrucción de la noción de la necesidad de su intervención para reducir las desigualdades sociales.

Esta interpretación supone obviamente una elección teórica. El planteamiento de la teoría de la regulación no está de moda en el campo de las conceptualizaciones económicas. Se inscribe a contracorriente de los enfoques habituales de la cuestión social planteada en términos de "exclusión" o de "pobreza"; pero también cuestiona algunos esquemas tácitos que determinan tanto las representaciones ordinarias de la intervención pública (40) como las categorías "legítimas" de una conceptualización de Estado (41), de la función de sus políticas y, por consiguiente, de sus instrumentos. Más allá de su capacidad de explicar las crisis y los logros del crecimiento macroeconómico, ese enfoque tiene un valor heurístico que reside, a nuestro juicio, en las posibilidades que ofrece de dar cuenta de determinadas mutaciones institucionales fundamentales que se producen en las sociedades contemporáneas, y sentar así bases estructurales para la comprensión de asuntos cuyo tratamiento requiere esencialmente decisiones políticas y compromisos sociales -nacidos de la existencia de contradicciones e intereses divergentes… y no de "disfunciones".

Con esta óptica, el presente documento de trabajo da parcialmente cuenta de los puntos de partida teóricos y empíricos de una investigación cuya realización no está exenta de la dificultad que corresponde a su ambición intelectual. Por un lado, esa ambición atañe a una manera de hacer sociología que procura introducir el papel de los actores y -en particular- de las instituciones y los compromisos sociales establecidos desde este punto de vista, en el marco de un análisis regulacionista de la reestructuración de los instrumentos de intervención social del Estado que viene produciéndose desde hace unos 10 años en la Argentina. Por otra parte, la elección de ese marco de análisis teórico supone adoptar un enfoque genético que permita comprender, gracias a la combinación de distintas lógicas capaces de dar cuenta de la compleja interacción entre lo económico y lo político, la producción social de los procesos y las contradicciones que conducen a la crisis y mutación de un paradigma de desarrollo capitalista y de intervención del Estado que comprendía la protección social del trabajo asalariado.

Dando prioridad a un punto de vista analítico, se pueden enunciar las siguientes observaciones y consideraciones:
a) Se podría formular una primera conclusión analítica de carácter general consistente en afirmar la pertinencia y la necesidad de una diferenciación más neta entre los elementos del marco de referencia histórico internacional y la coyuntura nacional:

    i) Por un lado, en términos muy generales, se podría definir un conjunto de grandes tendencias que, al parecer, denotan la descomposición casi universal de la organización económica y social anterior. En este proceso se inscribe la experiencia de crisis y mutación de los sistemas nacionales de protección social instituidos en el marco de la sociedad salarial (42). Si se intenta caracterizar esquemáticamente la orientación de ese movimiento global mediante categorías analíticas del enfoque de la regulación que representan las formas estructurales o institucionales, entre esas grandes tendencias cabe mencionar a priori: la subordinación de la configuración de la relación salarial a las formas de la competencia y del régimen internacional, con el peso acrecentado del régimen monetario; el cuestionamiento de las instituciones del Welfare State y la aparición de orientaciones político-económicas favorables a una profunda reforma de estas últimas, y que en algunos casos propugnan una reducción drástica de los gastos sociales y la instauración de un Estado mínimo (43).

    ii) Por otra parte, se impone como un hecho la ineludible especificidad nacional de los procesos de reestructuración que tienen lugar sobre este amplio telón de fondo. Las dimensiones estructurales de esa especificidad guardan relación con la singularidad de las trayectorias nacionales definidas en términos de modelos de desarrollo, regímenes de acumulación y modos de regulación. Su instauración, estabilización relativa y ulterior entrada en crisis han señalado el tipo de desarrollo capitalista específico conocido en cada sociedad en el periodo contemporáneo. En efecto, son trayectorias singulares según los países, cuya importancia y significación parecen a menudo descuidadas por un discurso hegemónico que, sobre todo mediante las representaciones ideológicas transmitidas por una noción ambigua como la de "mundialización", parece estimular las interpretaciones relativas a una homogeneización o convergencia de las trayectorias económicas (e incluso sociales y culturales). Por consiguiente, éste es un punto de vista que, si se toma en serio la función histórica de las instituciones que han modelado el desarrollo capitalista en cada sociedad (así como su modo de inserción internacional), habría que poner en tela de juicio o al menos problematizar. En efecto, "pese a evidentes semejanzas, las políticas económicas nacionales siguen estando ampliamente influenciadas por la historia y las características institucionales, por lo que difieren de un país a otro. (…) La internacionalización crea exigencias y oportunidades a las que cada país reacciona a su manera. Además, cada país está confrontado simultáneamente con crisis de distinta índole" (44).

b) Una segunda conclusión analítica, que permite profundizar en la primera, atañe al reconocimiento de la importancia que revisten, sobre todo con miras a un análisis de la articulación entre los efectos de las políticas económicas y las estrategias de política social aplicadas a nivel nacional, los dos interrogantes siguientes:
    i) Por un lado, la naturaleza del ordenamiento institucional y de los compromisos sociales institucionalizados, su función y su significación en la definición histórica (coyuntural y de larga duración) de las trayectorias nacionales singulares, y la dimensión de las particularidades y especificidades de esos compromisos, asociada a un determinado universo productivo, así como a determinismos de tipo sectorial. Desde este punto de vista, cabe destacar que la lógica sectorial puede presentar especificidades no sólo económicas, sino también políticas, en la medida en que el sector de actividad de que se trate no es totalmente homogéneo respecto del marco político nacional.

    ii) Por otro lado, el hecho de que la definición y el carácter de las respuestas sociales, con su especificidad, formen parte de un proceso político institucional para cuya comprensión es imprescindible analizar los compromisos establecidos, la manera en que fueron construidos, sus modos de funcionamiento y sus resultados sociales. Ello permitiría también dar cuenta de las modalidades -más o menos abruptas- de cuestionamiento de esos compromisos que tienen lugar en ciertos países, a diferencia de otros; de las prácticas políticas a través de las cuales se aplica determinado tipo de reforma estructural, y la razón por la cual se produce o no, en efecto, una recomposición regresiva de formas institucionales como la relación salarial y la intervención social del Estado. Dicha recomposición regresiva ocasiona elevados costos sociales y, a nuestro juicio, es la vía en la que ha ingresado la Argentina a raíz de la elección política en favor de la flexibilidad liberal y de la retirada del Estado, como estrategia dominante para superar la crisis del modo de regulación anteriormente vigente.


    NOTAS
1. Una primera versión de este documento fue objeto de una ponencia en el Coloquio Internacional "Formas y dinámicas de la exclusión en las sociedades contemporáneas: injusticia y discriminación", que se celebró en París del 23 al 26 de junio de 1997, organizado por la Universidad de París VII-Denis Diderot y la Universidad de Pittsburg, con el apoyo del Programa MOST/UNESCO y la Maison des Sciences de l'Homme. Aunque el texto se ha modificado considerablemente, en el documento se retoman las hipótesis y los resultados preliminares de una investigación en curso, lo que explica el carácter provisional de algunas de sus formulaciones.

2. Los principales objetivos de los debates del MOST son los siguientes: el fomento de la reflexión y la crítica sobre los temas de investigación del Programa, la actualización por la Secretaría de los diferentes temas de investigación en las ciencias sociales en general, la distribución de los trabajos científicos a sus diversos interlocutores, así como el debate en torno a nuevas ideas que puedan servir de fundamento a las actividades de la UNESCO.

3. Véase R. Boyer y D. Drache, "Introduction", R. Boyer & D. Drache (dir. publ.) States Against Markets. The Limits of Globalization, Londres-Nueva York, Routledge, Innis Centenary Series, 1996, págs. 1-30.

4. J. Borja y M. Castells, Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información, UNCHS/Habitat II, Estambul-Ajuntament de Barcelona, 1996, 2 vol., 318 págs. (pág. 11, Vol. I).

5. P. Le Galès, "Introduction. Les réseaux d’action publique entre outil passe partout et théorie de moyenne portée", en: P. Le Galès y M. Thatcher, Les Réseaux de politique publique. Débat autour des policy networks, París, L’Harmattan, coll., "Logiques politiques", 1995, págs. 13-28.

6. Con respecto al enfoque económico de la regulación -que su discurso, empero, se propone profundizar y ampliar- B. Théret propone un marco de análisis teórico de las interacciones entre el Estado y la economía centrado en la relación salarial y las formas estructurales conexas del Estado benefactor, tomando en consideración la diversidad de las "configuraciones nacionales de lo social" en el contexto europeo ("Esquisse d’une conception topologique et régulationniste de l’interdépendance entre le rapport salarial et l’Etat-providence", Cahiers du GRETSE, Nº 11, Montreal, Universidad de Montreal - Universidad de Quebec en Montreal, diciembre de 1992, 84 págs.).

7. Ibidem, pág. 1 (el subrayado es nuestro).

8. "Globalización y urbanización. Una inquietud de MOST", Boletín de MOST, 6/7, Gestión de las Transformaciones Sociales/UNESCO, junio de 1996, págs. 15-16.

9. Ibidem, pág. 15 (el subrayado es nuestro).

10. Véase P. Bourdieu, "La démission de l’Etat", en P. Bourdieu (dir. publ.), La misère du monde, París, Ed. Du Seuil, col. "Libre examen", 1993, págs. 219-228.

11. R. Castel, Les Métamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, París, Fayard, col. "L’espace du politique", 1995, pág. 385.

12. Véase M.-C. Lavabre (Coord.), "L’exclusion. Constructions, usages, épreuves", Politix. Travaux de science politique, Nº 34, París, Presses de Sciences Po, segundo trimestre de 1996. Acerca de la genealogía de la exclusión como "categoría cognoscitiva", véase en particular el artículo de E. Didier, "De "l’exclusion" à l’exclusion", publicado en ese mismo número, págs. 5-27.

13. Véase S. Paugam, La Société française et ses pauvres. L’expérience du revenu minimum d’insertion, París, P.U.F., col. "Recherches politiques", 1993.

14. La investigación en curso, abordada a partir de un planteamiento en el que se utilizan -en un nivel de análisis intermedio- determinados conceptos y categorías elaborados en Francia por la teoría de la regulación, se interesa en efecto por la articulación de las mutaciones socioeconómicas e institucionales que tienen importantes repercusiones en las modalidades de vida y la gestión de las políticas sociales en medio urbano. Gestión cuya implantación territorial -debido a la instauración de estas "nuevas" políticas en los planos de gobierno provincial o regional y, sobre todo, local- parece convertirse en una de las finalidades del cambio de los modos de regulación y, en particular, de la transformación de las formas de intervención en el ámbito social. Según nuestras hipótesis de trabajo, esas mutaciones se suceden en relación con las dinámicas de crisis de los compromisos sociales institucionalizados en el pasado, en el marco de la sociedad salarial; en esa crisis se origina la reforma del sistema de protección social iniciada en los últimos años.

15. En este marco de referencia teórico, véase en particular: M. Aglietta, "De Régulation et crises du capitalisme à la Violence de la monnaie et au-delà" (Entrevista: T. Negri y otros), en: M. Aglietta y otros, Ecole de la Régulation et critique de la raison économique, París, Futur antérieur - L’Harmattan, 1994, págs. 46-70 y en la misma obra: A. Lipietz, "De l’approche de la régulation à l’écologie politique : une mise en perspective historique" (Entrevista: G. Cocco y otros), págs. 71-100, así como: B. Coriat "La théorie de la régulation. Origines, spécificités et perspectives", págs. 101-152; R. Boyer, Y. Saillard (dir. pub.), Théorie de la Régulation, l’état des savoirs, París, La Découverte, col. "Recherches", 1995.

16. E. Preteceille, "Paradoxes politiques des restructurations urbaines. Globalisation de l’économie et localisation du politique", Espace et Sociétés, Nº 59, París, abril de 1990, págs. 5-36 (pág. 5).

17. Ibidem. Para un análisis pormenorizado sobre este tema, véase en particular: C. Pickvance & E. Preteceille (Dir. publ.) State Restructuring and Local Power. A Comparative Perspective, Londres & Nueva York, Pinter Publishers, 1991; B. Jessop, "Post-Fordism and the State" en: A. Amin (dir. publ.), Post-Fordism, A Reader, Oxford - Reino Unido y Cambridge - Estados Unidos, Basil Blackwell, "Studies in Urban and Social Change", 1994, págs. 251-279; J. Peck y A. Tickell, "Searching for a New Institutional Fix: the After-Fordist Crisis and the Global-Local Disorder", en: A. Amin, op. cit., págs. 280-315.

18. E. Preteceille, "Paradoxes politiques des restructurations urbaines. Globalisation de l’économie et localisation du politique", op. cit. pág. 6.

19. Son numerosas las publicaciones internacionales recientes sobre este tema. Dada la imposibilidad de dar cuenta aquí de su pluralidad y riqueza analítica, mencionemos solamente a título de ejemplo algunos trabajos de ciencias políticas que corresponden al intento de renovación conceptual de los modelos de análisis de la acción pública. Véase: R.A.W. Rhodes y D. Marsh, "Les réseaux d’action publique en Grande-Bretagne", en: P. Le Galès y M. Thatcher, Les Réseaux de politique publique. Débat autour des policy networks, París, L’Harmattan, col. "Logiques politiques", 1995, págs. 31-68. Véanse asimismo los siguientes textos, publicados en la obra citada: P. Hassenteufel, "Do policy networks matter? Lifting descriptif et analyse de l’Etat en interaction", págs. 91-107; B. Jouve, "Réseaux et communautés de politique publique en action", págs. 121-139; A. Cole y P. John, "Les réseaux locaux de politique publique en France et en Grande-Bretagne", págs. 211-227, y, particularmente interesante por su impulso crítico: M. Thatcher, "Les réseaux de politique publique: bilan d’un sceptique", págs. 229-248.

20. Véase en particular: M. Mayer, "Post-Fordist City Politics", en A. Amin (dir. publ.), Post-Fordism. A Reader, op. cit., págs. 316-337; A. Lipietz, "Post Fordism and Democracy", en A. Amin, op. cit., págs. 338-357.

21. Con respecto a los aspectos políticos de esta problemática, considerados desde un punto de vista regulacionista, véase en particular A. Lipietz, "Le national et le régional: quelle autonomie face à la crise capitaliste mondiale?", París, CEPREMAP, Couverture orange Nº 8521, 1985, 34 págs.

22. Una de ellas sobre los efectos locales de la segmentación del mercado laboral, tras la aplicación de una política de privatización de una empresa pública y la otra vinculada a la ejecución de una política deliberada de ayuda alimentaria y apoyo a la creación de empleo mínimo en el plano local.

23. Los resultados del estudio de referencia han dado lugar a distintas publicaciones, entre ellas: J. Hardoy (Coord.) et al, Diagnóstico socio-económico y ambiental de San Nicolás (Provincia de Buenos Aires), Buenos Aires, IIED-AL, mayo de 1994, 114 págs.; A. Rofman, S. Peñalva, "La privatización de SOMISA y su impacto en las condiciones de producción y empleo en San Nicolás", Revista Ciclos en la historia, la economía y la sociedad, Año V, Vol. V, Nº 8, Buenos Aires, Instituto de Investigaciones de Historia Económica y Social, Facultad de Ciencias Económicas/Universidad de Buenos Aires, 1er semestre, 1995, págs. 55-89; A. Rofman, S. Peñalva, "La industria siderúrgica estatal en un marco de crisis y reestructuración global", Revista Mexicana de Sociología, año LVII, Nº 2, México D.F., Instituto de Investigaciones Sociales/Universidad autónoma de México (IIS/UNAM), abril-junio de 1995, págs. 3-29.

24. SOMISA es la abreviatura de la Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina, antigua denominación de la empresa pública que se privatizó en 1992; el proceso de despido masivo de personal de la empresa empezó en el primer semestre de 1991 con la instauración (en julio de ese año) del primero de cinco planes de jubilación anticipada "voluntaria" . La empresa, adquirida por el grupo económico Techint, cambió su denominación por la de Aceros Paraná S.A.; ulteriormente, con la integración de otras empresas en la propiedad accionista -aunque quedó mayoritariamente bajo control de Techint- tomó el nombre de Siderar S.A.

25. En efecto, "importantes desajustes fiscales y monetarios (...) son la consecuencia directa del peso incrementado de una exigencia exterior estructural, nuevo dato resultante de las transferencias financieras necesarias para hacer frente a la deuda externa", E.L. Miotti, "Argentine: de la crise de la régulation à la régulation de la crise", en: F. Nicolas, L. Krieger Mytelka (dir. publ.), L’Innovation, clef du développement. Trajectoires de pays émergents, París - Milán - Barcelona, Masson, col. "Travaux et recherches de l’IFRI", 1995, Capítulo 4, págs. 193-246 (pág. 228).

26. Véase R. Lo Vuolo, "Reformas estructurales, mercados de trabajo y exclusión social en la Argentina", mimeografiado, 30 págs.; S. Peñalva, A. Rofman (coord.), Desempleo estructural, pobreza y precariedad, coordenadas y estrategias de política social en Argentina y América Latina, Buenos Aires, Ed. Nueva Visión - CEUR, col. "La investigación social", 1996.

27. E.L. Miotti, op. cit., pág. 229.

28. Con respecto a un planteamiento político analítico a este respecto, véase A. Lipietz, L’Audace ou l’enlisement. Sur les politiques économiques de la gauche, París, Editions La Découverte, 1984, Cap. 11, "Des puces et des hommes", págs. 271-300.

29. Véase, por ejemplo: R. Salais y M. Storper, Les Mondes de production. Enquête sur l’identité économique de la France, París, Editions de l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, 1993.

30. El concepto de "post-fordismo" como "especialización flexible" se atribuye a M.J. Piore, C.F. Sabel, The Second Industrial Divide: Possibilities for Prosperity, Nueva York, Basic Books, 1989. Una crítica de este concepto, basada en la idea de que la flexibilidad liberal y la participación negociada serían prácticas que se podrían combinar "libremente", cuando se trata de "opciones [que] no son mutuamente compatibles", aparece ilustrada por A. Lipietz, "Le monde de l’après-fordisme", ponencia en el coloquio internacional "Procesos de regionalización y perspectivas del Estado-nación", Guadalajara-Colima, 11-14 de septiembre de 1995, mimeografiado, 57 págs.; documento presentado en el marco del Seminario del Grupo de Trabajo "Teoría de la regulación y economía del desarrollo", CEPREMAP, París 12 de abril de 1996 (pág. 6).

31. Véase A. Lipietz, "Le monde de l’après-fordisme", op. cit.

32. Véase Braxton Associates/DRT International, "SOMISA Turnaround, Restructuring and Privatisation. First Project Status Meeting", septiembre de 1991, 8 págs.; Braxton Associates/DRT International - Gobierno de Argentina/Ministerio de Defensa, "Developping a Strategy for the Turnaround, Restructuring and Privatisation of Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA). Step 1: Turnaround/Restructuring Plan", (Proyecto, Volumen I), octubre de 1991, 200 págs. y III Anexos (volumen separado).

33. En cuanto a los aspectos teóricos y metodológicos que están en juego en esta perspectiva de análisis, véase R. Boyer, "Les problématiques de la régulation face aux spécificités sectorielles. Perspectives ouvertes par la thèse de P. Bartoli et D. Boulet", Cahiers d’économie et sociologie rurales, Nº 17, 1990, págs. 40-76.

34. Sobre la magnitud y los mecanismos a través de los cuales se "endogeneiza" la presión externa -comprendida la introducción de la "transferencia financiera neta negativa" que cumple la función de un poderoso factor de inestabilidad macroeconómica-, se aportan varios elementos de interpretación complementarios en otros trabajos. Véase P. Salama, "La financiarisation excluante : les leçons des économies latino-américaines", en F. Chesnais (dir. publ.), La Mondialisation financière. Genèse, coût et enjeux, París, Ed. Syros, col. "Alternatives économiques", págs, 213-249.

35. Véase L. Miotti y C. Quenan, "Argentine. L’ancrage du change et la convertibilité à l’épreuve de l’effet tequila", Etude pays, París, Caisse des depôts et consignations, Service des Etudes Economiques et Financières, 1996, págs. 27-35.

36. Véase L. Beccaria y A. Quintar, "Reconversión productiva y mercado de trabajo. Reflexiones a partir de la experiencia de SOMISA", en: Desarrollo Económico, Vol. 35, Nº 139, Buenos Aires, IDES, octubre-diciembre de 1995, págs. 401-418.

37. Véase E.L. Miotti, op. cit.

38. Véase la entrevista de J. Nun, "¿Cómo será el trabajo del siglo que viene?", Diario Clarín ("Opinión"), Buenos Aires, 31 de diciembre de 1995, págs. 22-23.

39. Acerca de la conceptualización regulacionista elaborada en términos de "prácticas de normalización contractual y estatal" -si se considera esta normalización como un principio esencial de cohesión dentro de la sociedad salarial-, véase en particular M. Aglietta, A. Brender, Les Métamorphoses de la société salariale. La France en projet, París, Calmann-Lévy, 1984, págs. 71-134. Con respecto al interés analítico específico de este planteamiento que hace hincapié "en las funciones de cohesión social y mantenimiento de las identidades sociales que cumple la normalización estatal", como proceso esencialmente político de enunciación de los criterios y reglas y de definición de los derechos, en especial en materia de protección social, cuya "forma institucional (…) depende del resultado de las luchas políticas entre los grupos sociales", véase Y. Saillard, "Le salaire indirect", en: R. Boyer, Y. Saillard (dir. publ.), Théorie de la Régulation, l’état de savoirs, op. cit., págs. 153-159.

40. A este respecto, véase en particular: A. Lipietz, "Caractères séculaires et conjoncturels de l’intervention économique de l’Etat", París, CEPREMAP, Couverture orange Nº 8621, 1986, 26 págs.; B. Théret, Régimes économiques de l’ordre politique. Esquisse d’une théorie régulationniste des limites de l’Etat, París, Presses Universitaires de France, col. "Economie en liberté", 1992.

41. "Proponerse teorizar sobre el Estado es exponerse a hacer suya una conceptualización de Estado, a aplicar al Estado categorías conceptuales producidas y garantizadas por el Estado y, por ende, a desconocer la verdad más fundamental del Estado". De este modo se alude al "peligro que corremos siempre de ser conceptualizados por un Estado que creemos conceptualizar"; de ahí el interés de dotarse de "el conocimiento de uno de los principales poderes del Estado, el de producir e imponer (en particular mediante la escuela) las categorías conceptuales que aplicamos espontáneamente a todo en el mundo, y al propio Estado". Véase P. Bourdieu, "Esprits d’Etat. Genèse et structure du champ bureaucratique", Raisons pratiques. Sur la théorie de l’action, París, Editions du Seuil, 1994, Cap. 4, págs. 100-145 (pág. 101).

42. Véase B. Théret, "De la comparabilité des systèmes nationaux de protection sociale dans les sociétés salariales. Essai d’analyse structurale", IRIS-TS, Université Paris Dauphine, documento de trabajo, enero de 1995, 100 págs.; contribución al coloquio franco-alemán "Comparación de los sistemas de protección social en Europa", MIRE - Centre Marc Bloch, Berlín, 27-29 de abril de 1995.

43. Entre los planteamientos que procuran problematizar el análisis corriente de esas tendencias globales, véase en particular R. Boyer y D. Drache (dir. publ.), States Against Markets: the Limits of Globalization, "Innis Centenary Series", Londres, Routledge, 1996.

44. "Rencontre avec Robert Boyer…", Sciences Humaines, op.cit., pág. 33.


La autora

Susana Peñalva es socióloga, investigadora miembro del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en el CEUR-CEA/UBA (Argentina); investigadora asociada en el Laboratorio Culturas y Sociedades Urbanas (CSU)/CNRS-IRESCO, París. Dirección: CSU-IRESCO, 69/61 rue Pouchet, 75849 París, Cedex 17, Francia. Tel.: 01 40 25 10 25; Fax: 01 40 25 11 35; correo electrónico: doctoran@iresco.fr


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