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Depuis plus de dix ans, la gestion participative imprègne la culture politique de nombreuses villes brésiliennes. Le dialogue établi entre le pouvoir exécutif et les associations de quartiers pauvres s’est progressivement institutionnalisé et des pratiques de décentralisation de la gestion se sont consolidées, telles que la négociation de plans locaux d’urbanisation, la participation à l’élaboration du budget et l’implantation de programmes communautaires de santé. Il a donc fallu dessiner dans les villes de nouvelles circonscriptions territoriales afin de permettre négociations et interventions ainsi que l’organisation de systèmes d’informations. Surtout, pour que le dialogue puisse avoir lieu, tous ceux qui négocient – habitants, membres d’associations communautaires et d’organisations non-gouvernementales, techniciens des différentes corporations engagées dans la gestion urbaine et hommes politiques – doivent créer un vocabulaire commun pour désigner les lieux de la ville. Or, comme on le verra, les lieux des pauvres étaient perçus sur un mode très générique. Il a fallu les désigner plus précisément et promouvoir des termes moins discriminatoires afin d’échanger des informations. La ville de Recife représente un exemple intéressant à cet égard: près de 40% de sa population est constituée de pauvres (revenu mensuel familial n’excédant jamais environ 200 US $). Plus de 700 associations de quartier sont engagées dans des actions de gestion participative dont certaines sont institutionnalisées depuis dix ans, au moins. Le présent article reconstitue les créations de nouvelles divisions territoriales et la trajectoire des mots qui ont accompagné l’introduction des pratiques participatives à Recife. Au fil de cette reconstitution, on se rend compte combien est difficile et imparfaite la reconnaissance par les gestionnaires d’un espace des pauvres dont les différences internes sont encore mal perçues. D’autre part, la profusion de nouvelles divisions territoriales créées par les gestionnaires pour s’informer et agir sur l’espace des pauvres produit une cartographie de la ville qui est peu appréhendée par la population. De ces deux ignorances naissent des problèmes bien concrets de gestion et, parmi eux, la lenteur des processus de négociation soulignée par les critiques de la participation.   Les désignations de l’espace des pauvres Selon Josué de Castro, Recife «est une ville composée de différentes taches locales; on n’y peut guère, en un lieu, capter dans la physionomie des maisons le ton prédominant de l’âme de la ville (…) Par sa structure architectonique, par la tonalité propre de chacune de ses rues, Recife est si déconcertante en tant qu’unité urbaine qu’il est pratiquement impossible de la caractériser» (CASTRO, J., Documentário do Nordeste, Brasiliense, São Paulo, 1957). Cet embarras devant la complexité des paysages urbains s’exprime dans une abondante production de mots qui désignent des échelles différentes et se transforment avec le temps. Mais, pendant longtemps, l’espace des pauvres n’a été désigné que sous une forme très générique et peu représentée sur les cartes. Jusqu’au début du XXe siècle, Recife connaît une croissance lente. Parmi les 200.000 habitants recensés en 1913, la moitié habite des mocambos, mot d’origine angolaise qui, à Recife, désigne à la fois la « paillotte » ou la «case» et les agglomérations de ce type d’habitations construites dans les marécages de l’estuaire où, dès le XVIe siècle, s’est étendue la ville. Le mot « ville » (cidade) est jusqu’aujourd’hui réservé au centre historique et commercial qui s’est édifié à partir du port, protégé par les récifs, sur des îles sableuses de l’estuaire commun des rivières Capibaribe, Beberibe et Tejipió. Jusqu’à la fin du XVIIIe siècle, c’était toute la ville qui cherchait à s’émanciper de la vieille capitale coloniale, Olinda, fondée au XVIe siècle sur des collines, à 6 km au nord de l’estuaire. Cette permanence historique d’une désignation est d’autant plus remarquable qu’elle s’est maintenue malgré les rapides transformations contemporaines: nouvelles centralités du commerce et métropolisation. Les habitants de la Zone Sud, où s’est développée une importante zone commerciale, et ceux des communes voisines métropolitaines continuent d’«aller en ville» (ir à cidade) lorsqu’ils vont fréquenter le vieux centre historique. A titre d’hypothèse, on suggère que cette permanence s’est consolidée, au fur et à mesure que ce vieux centre a été l’objet d’interventions modernisantes, depuis 1850 et jusqu’aux années 1970. Ces interventions ont crée les paysages du «progrès», ceux qui méritent donc le statut de «ville». Ce qui s’oppose à la cidade, c’est le «subúrbio». Derrière ce mot, mal traduit tant par faubourg que par banlieue,il y a l’histoire dans le temps long, de l’incorporation à la ville d’un ancien arrière-pays rural dominé par les plantations de canne à sucre. Il faut donc se reporter aux vieilles structures d’occupation du sol pour identifier les composantes internes du «subúrbio». Quatre éléments principaux se juxtaposent dans les paysages ruraux: l’ensemble formé par le moulin à sucre, la maison de maître, la chapelle, les cases des esclaves, les champs de canne à sucre et le reste de la grande propriété, s’appelle engenho; les petites exploitations familiales de cultures de subsistance et d’arbres fruitiers s’appellent le sítio; le transport du sucre du moulin au port se faisait par voie fluviale jusqu’à la seconde moitié du XIXe siècle et on trouvait aux confluences de petits relais commerciaux, les passos; le paysage rural se compose également d’un quatrième élément, le povoado, village habité par les hommes libres qui travaillent dans les plantations environnantes. Au fur et à mesure que cet arrière-pays rural est relié de façon plus directe à la ville, apparaît un mot générique, arrabalde, tombé aujourd’hui en désuétude, et qui désigne les agglomérations à partir desquels s’étendent les subúrbios. Ainsi considérés, ces derniers correspondraient assez bien aux faubourgs français. Si le mot arrabalde disparaît, c’est que s’y substitue progressivement celui de quartier, bairro. Dans l’échelle du progrès, ce mot contient une connotation positive; il ne s’agit donc pas d’une délimitation précise mais, plutôt, d’un statut qui est acquis à partir d’une origine, l’engenho ou l’arrabalde, et d’équipements urbains et services (église, marché, rues pavées, transports publics). Inclus à l’intérieur du subúrbio, les bairros, sont des lieux privilégiés dont le statut urbain est reconnu; même faisant partie du subúrbio, ils sont assimilés à la cidade qui, dès le XVIIIe siècle était formée par quatre quartiers (Recife, Santo Antônio, São José et Boa Vista). Or les pauvres sont présents, quoique ignorés, tout au long de cette incorporation. Bien des lieux pauvres contemporains, insérés au coeur des quartiers résidentiels, ont leurs racines dans ce très proche arrière-pays rural, où des portions de grandes et petites propriétés furent cédées aux travailleurs qui y demeurèrent après l’abolition de l’esclavage en 1888. Ainsi conservent-ils la dénomination de sítio dans leur toponyme. Mais, ce faisant, ils n’accèdent pas au statut de bairro qui suppose l’urbanité et représentent pour les gestionnaires des restes d’espace rural, étrangers à la ville. A partir des années 40, les paysages urbains se transforment. En cinquante ans, Recife passe de 340.000 habitants en 1940 à 1.300.000 en 1991, tandis que les communes voisines croissent de 225.000 à 1.621.000 habitants. Il s’agit d’une fantastique expansion horizontale, avec ici ou là des zones verticalisées par un secteur immobilier fortement financé par le pouvoir public. La population pauvre, celle expulsée des mocambos des marécages du centre-ville par l’action gouvernementale des années 40 et celle qui provient de l’exode rural, occupe les collines des périphéries. C’est à partir des années 50 et 60 que se fixent dans la presse et dans le vocabulaire politique les trois termes génériques qui vont désigner durablement les lieux des pauvres: morros (les mornes), alagados (les marécages) et favelas. Les deux premiers ne font pas référence à des types d’habitat mais à des sites physiques dont l’occupation est indue, «contre-nature», et donc nécessairement provisoire. L’usage du mot favela, qui se substitue à mocambo pour désigner l’habitat, est un emprunt au vocabulaire urbain de Rio de Janeiro. A Recife, son utilisation généralisée par les urbanistes masque de grandes différences de typologies constructives de l’habitat des pauvres. Pour ces derniers, le mot favela s’applique exclusivement aux lieux occupés par des baraques de planches, plastic, tôle ondulée, marqués par l’extrême pauvreté. Se reconnaître habitant de la favela, c’est accepter de se situer au plus bas niveau de l’échelle sociale. D’autres dénominations sont donc adoptées, pour désigner differents types d’habitat des pauvres: vila, conjunto, loteamento et invasão. Le mot vila est lié à l’application d’une politique d’habitation qui, au début du XXe siècle, est à la charge des usines textiles, aux mains d’un patronat catholique, influencé par l’encyclique De Rerum Novarum. Il correspond donc exactement au mot français «cité» tel qu’il est utilisé pour désigner les corons et les habitations ouvrières des paysages de la révolution industrielle. Au cours des années 30 et 40, les créations de vilas sont l’œuvre d’associations syndicales et professionnelles, instituées par l’Etat sur le modèle mussolinien. Enfin, au cours des années 60 et 70, se créent les vilas da COHAB, construites sur les collines par la Compagnie d’Habitation de l’Etat de Pernambuco (COHAB-PE) pour abriter les victimes des grandes inondations de l’époque. En général, le mot vila s’applique à des groupes de maisons construites sur le même modèle et qui réunissent des familles unies par une identité professionnelle ou par leur relation avec l’Etat. Ce mot était auparavant utilisé pour désigner de petits ensembles de maisons, alignées le long d’une unique rue souvent en impasse, construites sur un sítio et fréquemment habitées par des familles qu’unissaient des liens de parenté. Avec le temps, ces diverses unions identitaires s’estompent et le mot vila est de moins en moins utilisé. L’usage s’en maintient dans le toponyme, associé à l’idée d’une petite communauté (Vila São Miguel, Vila União, Vila Arraes, Vila do Siri). Le mot conjunto correspond au français « grand ensemble ». Il désigne des groupements d’immeubles construits dans le cadre de la Politique Nationale de l’Habitation, instituée en 1965. Ce qu’on doit remarquer ici, comme le fait Hélène Rivière d’Arc dans son texte «Territoires urbains et sociétés dans la globalisation: une mise en perspective Brésil - France» (STRATES, été 1997), c’est que ces grands ensembles, toujours flanqués de constructions précaires sur les terrains environnants, sont considérés par ceux qui y résident et par les pouvoirs publics comme une forme d’habitat supérieure dans l’ordre du progrès. Le mot loteamento (lotissement), est souvent utilisé pour désigner un lieu auquel on a eu accès par donation ou vente par un propriétaire qui a loti un terrain. Ce lotissement clandestin est illégal, mais l’accès au sol s’est fait sans conflit et, par le biais du vocabulaire, on l’assimile à un lotissement régulier. Le terme d’invasion, invasão, mode d’appropriation du sol qui s’est généralisé depuis une trentaine d’années avec la raréfaction des terrains libres et l’élévation de leurs prix, ne s’applique pas seulement aux constructions faites sur des terrains publics et privés envahis au cours d’opérations organisées et qui mettent en cause le droit de propriété. Le même mot désigne aussi des formes antérieures ou contemporaines où l’accès au sol s’est fait sans rupture violente avec le droit: lotissements clandestins résultant d’un accord entre vendeurs et acheteurs, à l’insu de l’Etat, et occupations de mangroves, terrains inondables et chenaux de marée, progressivement et pacifiquement remblayés par les occupants. L’invasão correspond donc à l’ensemble du sol auquel on peut avoir accès par des transactions privées qui constituent un marché parallèle dont les titres ne peuvent être enregistrés par les offices publics. Acheter un terrain d’invasion pour y construire une maison d’habitation ou de location constitue un procédé normal de la part de ceux dont les revenus sont insuffisants pour accéder au marché officiel. Cela ne veut pas dire que les constructions y soient nécessairement précaires, même si c’est souvent le cas dans un premier temps. Ces mots expriment donc non seulement diverses typologies d’habitat populaire mais aussi des formes d’habiter qui sont situées sur une échelle de valeur correspondant à différents degrés de ségrégation. La généralisation, dans tous les milieux, du mot favela a conduit à ignorer cette diversité et ses racines historiques locales.   Les mots de la participation Depuis la fin des années 70, la participation populaire est promue par le pouvoir local, après que la Banque Mondiale en 1978 ait organisé un grand séminaire international à Recife sur la pauvreté urbaine. De nouveaux termes sont créés pour désigner un espace où se développent des politiques négociées avec les pauvres, organisés en associations d’habitants, associações de moradores, qui naissent, disparaissent, renaissent et se multiplient. Certaines sont très anciennes et se formèrent dans les années 40, lors des campagnes d’éradication des mocambos ou bien datent du début des années 60, lorsque s’est répandu le Mouvement de Culture Populaire; d’autres, se constituèrent sous la protection de l’Eglise catholique durant la dictature; d’autres enfin sont plus récentes, liées au programme de distribution de lait du Gouvernement Sarney (1985-1989) et des pratiques municipales de participation instaurées par le Maire Jarbas Vasconcelos, lors de ses deux mandats, 1986-1988 et 1993-1996. Il y a aujourd’hui près de 700 associations enregistrées par le Secrétariat aux Politiques Sociales de la Mairie de Recife. La politique d’urbanisation des lieux pauvres traite depuis plus de dix ans des Zones Spéciales d’Intérêt Social appelées ZEIS selon leur sigle. Leur invention dérive d’un Décret municipal de 1980 qui instituait des Aires spéciales d’intérêt social. Elle est due à une expérience politique réalisée par un maire nommé par l’Etat dans le cadre de la libéralisation «lente et graduelle» de la fin des années 70. Ce maire a installé dans les quartiers pauvres des barracões (préfabriqué), locaux où la «Mairie va vers le peuple», pour l’écouter, enregistrer les revendications des associations qui renaissent et offrir des services essentiels. Cette expérience oblige les techniciens à reconnaître l’impossibilité de traiter ces espaces urbains par le droit établi. Pour la première fois, vingt-sept espaces auto-construits sont juridiquement délimités dans l’aire urbaine. En 1986, sous le régime civil et avec un maire élu, des architectes rédigent la loi du Plan de Régularisation des Zones Spéciales d’Intérêt Social, qui sera approuvée en 1987, qui stipule des mécanismes de régularisation juridique et prévoit des plans d’urbanisme locaux qui puissent garantir de meilleures conditions d’habitat tout en maintenant des typologies constructives adaptées à des lieux que les pauvres eux-mêmes ont construits. Cette loi permet surtout que de nouvelles ZEIS puissent être reconnues à la suite d’une demande de la «communauté» et institue un Forum permanent où sont représentés des techniciens, des liders communautaires et des Organisations non-gouvernamentales. Aujourd’hui, il y a 65 ZEIS, dont 45 participent au Forum. En 1986 est implanté le Programme Prefeitura nos Bairros («Mairie dans les Quartiers») qui dix ans plus tard permet l’élaboration participative d’une partie du budget. Il s’agit donc, en employant le mot de bairro, d’intégrer à l’administration de la ville des couches sociales pauvres auxquelles on promet un traitement urbain comparable à celui des quartiers déjà urbanisés. En fait, la ville est divisée en douze «Régions Politico-Administratives», rapidement désignées par le sigle RPA, et l’on organise de fréquentes assemblées où sont représentées les associations présentes dans chacune de ces Régions. Elles ont une dénomination toponymique, celle d’un quartier principal, vite abandonnée au profit d’un numéro, afin de ne pas créer des querelles de clocher. En 1988, 94 quartiers sont délimités dans le cadre des RPA. La reprise du «Programme Mairie dans les Quartiers» a lieu dès le début du second mandat de Jarbas Vasconcelos en 1993. Mais, afin de réduire le nombre de réunions, on décide de le structurer en six RPA, au lieu de douze. Chacune des Régions est nommée par un numéro et par des coordonnées géographiques (1-Centre; 2-Nord; 3-Nord-Ouest; 4-Ouest; 5-Sud-Ouest; 6-Sud). Contrairement à la première expérience, celle de 1986, la Mairie, lors des assemblées, rend public le nom de chaque quartier, délimité et nommé en 1988, qui fait partie de la Région. Cette publicité provoque des conflits puisque certains quartiers portent le nom d’un lieu représenté par une association particulière, ce qui occasionne des réticences de la part des autres associations. La difficulté sera contournée lorsque, dans les assemblées, on citera immédiatement après le nom du quartier les noms des localidades (localités) qui s’y trouvent représentées par des associations. Un nouveau mot apparaît donc dans les registres du Secrétariat aux Politiques Sociales. En 1995, nouvelle création de mot: pour implanter le Budget Participatif, inspiré partiellement de l’exemple de Porto-Alegre, on divise chacune des six RPA en trois Microrregiões, formées de un à plusieurs quartiers, selon la densité des associations. Les associations se réunissent dans le cadre de la Micro-Région pour désigner leurs délégués. Un total de 360 délégués, titulaires et suppléants, négociera le Budget pour chacune des 18 Micro-Régions au cours d’assemblées de Régions. L’évolution, en moins de dix ans, du «Programme Mairie dans les Quartiers» a donc conduit celle-ci à systématiser un ensemble de quatre territoires emboîtés: localidade, bairro, Microrregião et Região Político-Administrativa. La Réforme Sanitaire, instituée par la Constitution de 1988, prévoit de son côté la gestion municipale des services de santé. A Recife, la municipalisation a beaucoup avancé durant le second mandat de Jarbas Vasconcelos (1993-1996). Les services d’épidémiologie ont mené des études locales, organisant leurs informations (Naissances, décès, et maladies à déclarer obligatoirement) sur la base des 94 quartiers définis par un Décret municipal de 1988. Des unités de gestion décentralisée des services de santé, les six Distritos Sanitários (Districts sanitaires), se sont organisés. Ils correspondent aux six Régions Politico-Administratives déjà délimitées. L’implantation au cours des années 90 de programmes communautaires de Santé Publique, Agents Communautaires de Santé et Santé de la Famille, provoque l’adoption de nouveaux termes pour désigner les lieux des pauvres. Chaque agent communautaire de santé, lui-même membre de la comunidade, est chargé de visiter périodiquement de 100 à 200 foyers qui forment une Área (Aire) dans ce que l’on appelle une comunidade (communauté). Il recueille des informations socio-économiques surtout sur la santé. Ainsi, les mêmes lieux peuvent être appelés ZEIS,Localidades ou Comunidades, selon les différents secteurs techniques de la Mairie qui les fréquentent.   Les acteurs et l’usage des mots de la participation Cette intense production de dénominations et de divisions de géographie politique est très rapidement assimilée par les liders d’associations. Il n’est pas rare de les entendre dire «je suis délégué de la MR 2 point 1, de la RPA 2»; ce qui signifie une des trois parties de la Région Nord, la MR 2.1. Cette souplesse dans l’adoption du vocabulaire de l’autre ne fait jamais perdre de vue que l’on défend les intérêts d’une association bien précise et que cette défense vaut bien un effort pour jouer le jeu. Au cours des années, les liders d’associations sont ainsi devenus de véritables experts de l’usage de ces nouveaux termes et découpages. Dans les négociations le mot le plus souvent prononcé ne s’applique pas vraiment à une aire géographique, mais plutôt à une catégorie sociale, plus utilisée que vécue et dont on fait usage de part et d’autre dans les moments politiques, quand on discute les revendications : il s’agit du mot comunidade. Ce mot a, à Recife, plusieurs connotations : la plus fondamentale semble provenir de la tradition de l’Eglise catholique qui a abrité et influencé les associations et dont sont issues bien des ONG; dans les textes techniques, adressés aux agences de financement, la référence au «Community Development» est toujours très présente. Le mot est clairement un instrument que l’on utilise pour dénoncer et revendiquer, à l’instar de programmes de télévision qui, comme Globo Comunidade, exposent ce qui ne va pas. On s’en sert dans toutes les réunions dont le nombre s’est multiplié avec les nouveaux découpages territoriaux que l’administration a créés. En fait, ce sont souvent les techniciens qui finissent par confondre des découpages géopolitiques, inventés pour encadrer une politique spécifique, avec des portions de réalités. Les localités ne sont pas délimitées cartographiquement, mais seulement nommées en fonction de l’existence d’associations; lorsque s’y implante le Programme des Agents Communautaires de Santé ou que s’y institue une ZEIS, on procède à une délimitation de la comunidade dans le premier cas, de la ZEIS dans le second. Les limites de quartiers sont des limites d’unités statistiques qui permettent de rendre compte des résultats du recensement et de les croiser avec les données des cadastres municipaux. Elles ne peuvent être utilisées qu’avec précaution afin de classer les données obtenues d’informateurs divers, car les noms des quartiers et surtout leurs limites ne correspondent ni aux perceptions de l’homme commun, ni à celles des techniciens. De même, dans l’univers technique, on est conduit à penser que chaque Région, qui correspond aussi à un des Districts de la Réforme Sanitaire, est un ensemble fermé et cohérent, oubliant qu’il ne s’agit en réalité que d’un découpage déterminant le contingent d’associations avec lesquelles il faudra négocier. Malgré ces limites, la gestion participative permet de dépasser la vision généralisante des espaces des pauvres et d’implanter de nouveaux systèmes d’informations qui rendent mieux compte des réalités. Ces systèmes, en particulier ceux de la santé, et les pratiques d’urbanisation et de gestion participative des lieux des pauvres provoquent une intense activité de délimitation que chaque secteur technique entreprend, selon son besoin et sa temporalité. Cela étant dit, deux défis principaux se présentent: le premier, au sein même de l’administration, est de faire intégrer par chacun des secteurs, les mots et les limites des autres; cet effort est nécessaire si l’on veut avancer dans la direction de l’aménagement local intégré. Le second défi est de comprendre, lorsque s’établit un dialogue avec la population, que les cadres aréolaires que l’on a imposés sont des instruments auxquels elle peut avoir recours afin de jouer le jeu de la politique urbaine. Mais, ces limites et ces mots ne sont ni les cadres de sa vie quotidienne ni des zones homogènes. Bibliographie ALBUQUERQUE, Wilson M. M.. Novas práticas de urbanização nas periferias do Recife: as comissões de acompanhamento de obras (mimeo). Recife: Dissertação, UFPE/Mestrado em Geografia, 1995. BARRETO, Ângela M. M.. O Recife através dos tempos: a formação da sua paisagem. Recife: FUNDARPE, 1994. BITOUN, Jan. Recife: cinquante ans d’interprétation géographique. 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