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ONGs, GOBERNANCIA Y DESARROLLO
EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

por

Jorge Balbis

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Resumen Este trabajo ha servido de base a la preparación del seminario "ONGs, gobernancia y desarrollo en América Latina y el Caribe", organizado en el marco del Programa MOST de la UNESCO, en Montevideo durante los días 28, 29 y 30 de noviembre de 2001. El autor comienza distinguiendo el fenómeno de las ONGs dentro del universo asociativo de la sociedad civil latinoamericana y caribeña para luego centrar su análisis en el particular caso de las ONGs "orientadas al desarrollo". A continuación repasa los diferentes sentidos que el concepto de "gobernancia" puede asumir en relación directa con el proceso de cambios estructurales en curso actualmente en la región latinoamericana. En función de estos elementos, reviene luego sobre los desafíos que enfrentan hoy las ONGs en la región en términos de identidad, legitimidad y sostenibilidad social y financiera, así como analiza algunas estrategias que han empezado a desarrollar estas organizaciones ante los cambios operados en el contexto de su acción. Por esta vía, y a pesar de las dificultades que muchas de ellas enfrentan en la hora actual para reacomodarse a las nuevas condiciones de trabajo, el autor finaliza constatando la importancia de la contribución  de las ONGDs latinoamericanas y caribeñas para la "gobernancia" democrática y la promoción de un desarrollo sostenible y socialmente equitativo en este continente. Introducción I. El fenómeno de las ONGs en América Latina y el Caribe I.1. Las ONGs en el contexto de las OSC I.2. El rico y complejo universo de las ONGs en América Latina y el Caribe II. La noción de "gobernancia" y su aplicación en América Latina y el Caribe III. La relación entre el "buen gobierno" y el desarrollo en América Latina y el Caribe IV. Problemática actual y perspectivas de las ONGDs en relación con la "gobernancia" y el desarrollo en América Latina y el Caribe V. A modo de conclusión: los múltiples y dinámicos vínculos entre ONGs, "gobernancia" y desarrollo en América Latina y el Caribe Siglas más empleadas Bibliografía de referencia    Para imprimir utilice esta versión (PDF) Introducción En las últimas tres décadas la importancia de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) en el ámbito del desarrollo y la cooperación se ha incrementado notablemente. En todo el mundo estas organizaciones han ganado visibilidad, reconocimiento y legitimidad ante gobiernos, organismos y agencias internacionales, medios de comunicación y la opinión pública en general, ya no sólo por su acción en el terreno de la ayuda humanitaria sino cada vez más como protagonistas del desarrollo y la regulación social en parecidos términos que los Estados y el sector privado. [1] Algo similar ha ocurrido también en América Latina y el Caribe (ALyC) donde las ONGs han estado presentes desde mucho tiempo atrás en la lucha contra flagelos como la pobreza, el hambre, el analfabetismo y la marginación aunque su número, actividades y reconocimiento también se han visto aceleradamente multiplicados en toda la región durante las últimas décadas. Es así como al presente las ONGs constituyen un fenómeno insoslayable en el escenario regional por su contribución al esfuerzo colectivo que las sociedades latinoamericanas y caribeñas llevan a cabo en procura de objetivos tan transcendentes como un desarrollo sostenible, la democratización y la defensa de los derechos humanos, el fortalecimiento y participación de la sociedad civil (SC), la preservación del medio ambiente, la búsqueda de alternativas productivas, el desarrollo local, la promoción de minorías, la defensa de culturas amenazadas, etc. Sin embargo junto con este auge y dinamismo característicos en la actualidad de las ONGs también existe una polémica en la que se mezclan tanto los elogios como las críticas y cuestionamientos respecto a su presencia y accionar. Por algunos, y de manera creciente, las ONGs son reconocidas y valoradas como actores sociales de primera importancia, interlocutores principales en los programas de cooperación internacional y componente indispensable para el éxito de cualquier proyecto de desarrollo económico y social. Otros, en cambio, discuten las razones de su activismo, se preguntan por su base de representación y las visualizan como peligrosos grupos que disputan espacio y protagonismo a otros actores tradicionales de la mediación social y política, tanto a nivel local como internacional. Sin embargo, y más allá de toda crítica o polémica que su accionar pueda despertar, no cabe duda respecto a que las ONGs constituyen una expresión principal del vigor de la SC y una pieza fundamental en cualquier estrategia participativa de desarrollo, aunque muchas son las preguntas que puedan plantearse sobre su rol, representatividad y sostenibilidad en el actual contexto de ALyC, así como sobre las potencialidades de su accionar ante los cambios que se están operando -y seguramente se seguirán produciendo- en este continente. [2] Es que en el particular caso latinoamericano y caribeño la presencia y el accionar de estas organizaciones se ha visto especialmente afectado por los cambios ocurridos en la región durante las últimas dos o tres décadas que han modificado de manera profunda el contexto político, económico, social y cultural en el que tradicionalmente ellas operaran. Procesos generales como la consolidación democrática, la globalización económica, social y cultural, el auge de las políticas neoliberales, el creciente interés y apelación hacia una indiferenciada pero multifacética SC, la integración regional, las reformas del Estado y su descentralización, a la par de procesos más específicos como los cambios y la fragmentación en los movimientos sociales tradicionales, la renovación de las formas de representación y de las demandas sociales, la reducción de la ayuda externa hacia la región y el cambio en las modalidades de intervención de la cooperación internacional han hecho mucho más complejas y difíciles las condiciones para el desempeño de estas organizaciones. [3] Todo ello sin que hayan desaparecido -o lo que es peor, mismo habiéndose profundizado- una serie de problemas estructurales con los que las ONGs luchan desde largo tiempo atrás en esta parte del mundo, como el desempleo, la violencia, el analfabetismo, la pobreza y la desigualdad. Los cambios acaecidos en la escena regional y mundial han repercutido fuertemente en el trabajo de estas organizaciones, generando la necesidad de una profunda revisión de los postulados a partir de los cuales en el pasado definieran sus objetivos y estrategias, desarrollaran sus capacidades y sus formas de hacer, establecieran sus vínculos y lograran el financiamiento de sus programas. A todo ello se debe agregar que no sólo se han alterado las agendas y los flujos de financiamiento, las prioridades, los escenarios, las formas de la acción y el talante de los interlocutores, sino que consecuentemente también se han alterado las formas de relacionamiento de las ONGs con el Estado, con los otros actores de la SC, con los organismos y las agencias financiadoras internacionales -incluidas las propias ONGs del Norte, tradicionales fuentes de ayuda económica-, con las empresas y el mercado, con los medios de comunicación y la academia. En este contexto de incertidumbres, cambios y exigencias, las ONGs de ALyC están revisando sus objetivos y formas operativas de acción, están procesando adaptaciones y adquiriendo nuevas capacidades institucionales para incrementar y renovar su contribución en los procesos de democratización y desarrollo, tanto a nivel de los respectivos países como de la región toda (VALDERRAMA LEÓN, M. y PÉREZ COSCIO, L.,1998). En el marco de este cambio -tanto del contexto de la acción, como del propio universo de  las ONGs- es que nos proponemos revisar cuál puede ser la contribución específica de estas organizaciones al desarrollo y a la democratización de las sociedades de ALyC en las actuales circunstancias históricas de la región. Ello supone necesariamente plantearse un espectro amplio de interrogantes sobre la renovación de estas organizaciones para las que seguramente por el momento no se dispone de respuestas completas y a las que este trabajo sólo ensayará aportar alguna contribución. Entre otras cuestiones, ello supone preguntarse sobre, por ejemplo ¿cómo han impactado los cambios que se han operado en el contexto político, social, económico y cultural de la región en la labor de promoción del desarrollo que llevan a cabo las ONGs?; o, en función con tales cambios ¿cómo estas organizaciones están procesando la revisión de sus objetivos y formas de acción?; ¿en función de qué prioridades -éticas, políticas, financieras, etc.- definen sus agendas y sus apuestas respecto del contexto en el que se desempeñan?; ¿qué ajustes e innovaciones están operando en sus estructuras para garantizar y mejorar su viabilidad y fortaleza institucionales?; ¿cómo están redefiniendo sus relaciones con otros actores sociales (como los sindicatos, grupos de base,  movimientos religiosos, étnicos, etc.) y con otros protagonistas del desarrollo (como el Estado, la empresa, la cooperación internacional y los organismos multilaterales de financiamiento)?; ¿qué nuevos consensos y articulaciones están tejiendo entre sí y/o con sus pares de Norte para aumentar sus capacidades operativas y el alcance de sus actividades?, etc. En particular este estudio pretende abordar la problemática actual de las ONGs de ALyC desde la perspectiva de la llamada "governance" o "buen gobierno", concepto o expresión polisémico de amplia aplicabilidad en referencia a problemas básicos de gestión y participación asociados en gran medida, por no decir exclusivamente, con las políticas de desarrollo (ALCÁNTARA, 1998). [4] En su sentido más amplio el concepto de "buen gobierno" se refiera a la manera en la que se combinan en una sociedad las dos estructuras sociales principales: por un lado el funcionamiento económico y, por el otro, los diversos sistemas sociopolíticos. Por esta vía, si la "gobernancia" remite a la conformación de una articulación "virtuosa" entre el Estado, el mercado y la SC, las ONGs constituyen uno de los pilares de la práctica de un "buen gobierno" que debe procurar el desarrollo económico y social a partir de nuevas asociaciones entre los poderes públicos, el mundo de las empresas privadas y el sector del asociacionismo sin fines de lucro. Tal posibilidad no está exenta por cierto de interrogantes, ya sea en lo que hace al propio concepto de "gobernancia", como al posible rol de las ONGs en su práctica. De allí entonces el comenzar por clarificar y precisar los presupuestos sobre los que tal conexión ha sido establecida en los debates actuales sobre el desarrollo y, en especial, respecto del particular contexto político-social latinoamericano y caribeño al que refiere el presente informe. Concentrándose luego en su objeto principal de estudio, el trabajo abordará el fenómeno de las ONGs en ALyC en un intento por avanzar en su caracterización respecto de otras Organizaciones de la SC (OSC) y de clasificación al interior de su propio universo, focalizando el análisis sobre las condiciones de nacimiento y evolución de un grupo particular de dichas entidades, las denominadas Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGDs). Para ello se analizarán los objetivos y el funcionamiento interno de estas instituciones, poniéndose énfasis en su identidad, en sus dinámicas y metodologías de trabajo y en las formas de financiamiento de sus proyectos y de su propia sostenibilidad institucional. También se pasará revista a las relaciones que estas instituciones mantienen con otros actores sociales, con el Estado en sus distintos niveles, con las empresas y con organismos multilaterales y las agencias internacionales de cooperación vinculados con el desarrollo. Finalmente se plantearán algunas reflexiones a modo de conclusión en las que se retoman los principales aspectos abordados a lo largo del informe y se identifican algunas cuestiones que hacen al futuro de las ONGDs en ALyC en cuanto a las potencialidades y limitaciones de este sector de la SC y a la clarificación de los principales desafíos y tareas que deberá enfrentar para contribuir de manera activa y eficaz al desarrollo de la región. El presente documento se basa, en una proporción importante, en la sistematización del material escrito por otros autores que han analizado con más dedicación y profundidad esta temática respecto de los cuales queremos reconocer nuestra deuda y expresar nuestro agradecimiento. También es importante señalar que este estudio presenta un amplio panorama de las ONGs en "toda la región" latinoamericana y caribeña lo que de por sí supone un esfuerzo por sintetizar realidades muy dispares y sobre las que no se contó por igual con la información que hubiera sido de desear. Es claro que cualquier análisis o planteamiento sobre los viejos y nuevos roles de las ONGs latinoamericanas debe partir de reconocer que siempre es difícil hablar de Latinoamérica como unidad y que las ONGs en esta región no son uniformes y que su accionar varía en función de una diversidad de razones, en buena medida relacionadas con especificidades locales que no siempre ha sido posible contemplar debidamente. Por todo ello se hace difícil entonces formular apreciaciones que puedan resultar válidas para el conjunto de las ONGs de ALyC como una unidad, por lo que, si bien se ha puesto especial cuidado en atender las diferencias más importantes entre los diversos contextos nacionales y regionales en los que se desenvuelve el accionar de estas organizaciones, es seguro que no se ha logrado captar con el detalle y la precisión necesarias las particularidades que asume el fenómeno en cada país y región del continente. [5] Como ha sido señalado respecto de otros contextos regionales, los conceptos de "ONG" y "gobernancia" remiten a realidades y significaciones diferentes, y si de hecho hoy aparecen estrechamente asociados no siempre ha sido así. La noción de ONG es evidentemente anterior a la de "gobernancia" mismo si la divulgación de esta última, en especial en su acepción de "buen gobierno", mucho ha contribuido en la última década a reforzar el protagonismo y a aumentar el reconocimiento público de las ONGs, un actor con más de medio siglo de presencia y con méritos propios en el campo de desarrollo (BEN NÉFISSA, 2000). El propósito de las siguientes páginas es justamente el de revisar de manera somera la evolución de ambos conceptos, identificar sus puntos de contacto y explorar sus expresiones específicas en el contexto de ALyC.   I.       El fenómeno de las ONGs en América Latina y el Caribe I.1      Las ONGs en el contexto de las OSC Al igual que en otras partes del mundo y por parecidas razones, en las últimas décadas fueron surgiendo y consolidándose en casi todos los países de ALyC una gran variedad de organizaciones "no estatales", propias de la llamada "Sociedad Civil"(SC). [6] Estas entidades, al asumir crecientes y heterogéneas responsabilidades, intentan, a través de diferentes modalidades de acción colaborar para que en general las respectivas sociedades, y en particular los sectores más desfavorecidos y vulnerables de la población, puedan enfrentar sus necesidades más elementales y urgentes (vivienda, educación, salud, empleo, etc.). Pero también, y de manera cada vez más evidente, estas organizaciones no sólo se caracterizan por su capacidad para dar respuestas a diversas necesidades de importantes sectores de la población, sino que también son señaladas, entre otras razones, por su capacidad de innovación y de establecimiento de relaciones sociales directas; por lo que ellas representan en cuanto estímulo a la participación y al diálogo; por la flexibilidad en sus actuaciones, su facilidad de adaptación y movilización de recursos, así como la no burocratización de su personal; por la relación costo/eficiencia de su acción, por la responsabilidad en la ejecución de proyectos y en su rendición de cuentas, etc. Es así como, más allá de sus viejos orígenes, en las postrimerías del siglo XX el concepto SC adquirió una nueva actualidad e innovadores significados cuando las organizaciones que la conforman emergen como un actor cuya probabilidad de constituirse en una esfera autónoma de la interacción social no depende sólo de su tamaño ni de la proliferación de sus iniciativas, sino de su capacidad de generar un sentido basado en la racionalidad que alienta a las entidades que la componen y que las diferencia de los otros actores del escenario institucional en el cual ellas operan "Estado y mercado". Pero cualquier intento por clasificar o agrupar estas organizaciones bajo una denominación común difícilmente pueda llegar a dar cuenta de una realidad tan variada y diversa como la que ella representa. Muchas de estas organizaciones no tienen fines de lucro, por lo que en algunos casos se tiende a hablar de sector "sin fines de lucro" como aquel que engloba a todas las organizaciones con fines sociales o solidarios. Sin embargo, por ejemplo, las cooperativas promueven proyectos que benefician a la comunidad al tiempo que reditúan provecho para sus propios miembros así como, más y más organizaciones "sin fines de lucro" entran a jugar en el campo de la promoción de créditos, asistencia técnica a microempresas y otras actividades de tipo económico. Otras tantas entre ellas tienden a autoidentificarse como "no gubernamentales" por no depender de la administración del Estado; casi todas se definen como no partidarias o no religiosas remarcando el carácter independiente de su accionar; y un grupo importante entiende que es parte del llamado "Tercer Sector", un término que se reconoce fue acuñado hace unas décadas por W. Nielsen y que da por sobreentendida la existencia de otros dos sectores constituidos por el Estado y el mercado. Algunos autores otorgan a este Tercer Sector la capacidad mediadora entre los ciudadanos y el Estado, pero es claro que los contactos, vínculos y articulaciones entre los eventuales tres sectores cuestionan e interpelan las fronteras que pretendan marcarse entre unos y otros. Por ejemplo resulta que los límites son muchas veces demasiado difusos como para ubicar a las organizaciones del llamado "Tercer Sector" por fuera de cometidos de bien público, que en primera instancia estarían asignados al Estado así como, por otra parte, muchas veces las empresas asumen iniciativas que aparentemente podrían estar reservadas a organizaciones sociales o crean sus propios mecanismos o instrumentos para cumplir con una función de "responsabilidad social" (A. CRUZ en CRUZ; BARREIRO (dir.), 2000). Es en razón de todo ello que preferimos adoptar una agrupación más generalista de estas organizaciones, que aluda a su pertenencia a la llamada Sociedad Civil (OSC) como entidades privadas con fines públicosextendiendo dicho concepto más allá del mundo de organizaciones comprendidas en el llamado "Tercer Sector". [7] En esta dirección, y desde la perspectiva de sus estudios sobre el "Capital Social" en Argentina, el PNUD y el BID entienden que la solidaridad, la generosidad, el desinterés y el amor al prójimo están en la base de la racionalidad sobre la cual actúan las OSC. [8] Esta lógica del desprendimiento y la reciprocidad, que se asienta sobre el ejercicio de mecanismos democráticos de participación al interior de las entidades que componen el sector, expresa el mandato ciudadano de construcción del sentido de equidad. La cooperación de los ciudadanos, su participación en organizaciones y movimientos sociales y su capacidad para establecer relaciones recíprocas y concertadas en redes de organizaciones del más diverso tipo resalta la importancia de los lazos horizontales que se establecen entre los miembros de las OSC (PNUD - BID, 1998). No es nuestro propósito ahondar en el rico concepto de la SC y de sus organizaciones en general sino que, en función del objetivo de nuestro trabajo, y con el único propósito de establecer algunos puntos de referencia para el posterior análisis del fenómeno de las ONGs como parte del universo de las OSC, de manera pragmática asumimos entonces la validez de un cierto consenso que parece existir entre investigadores y dirigentes sociales sobre el concepto de las OSC como entidades que presentan las siguientes características: se trata de organizaciones institucionalizadas, en términos de la propia estructura organizacional, independientemente de toda formulación jurídica particular; son privadas, en el sentido de constituir una estructura separada del Estado y de la administración pública (esto no significa que, bajo ciertas circunstancias, estas organizaciones no puedan recibir apoyo de los gobiernos o que funcionarios y empleados públicos no puedan ser miembros de las mismas); sin fines de lucro, es decir que no distribuyen excedentes entre sus miembros o directivos (pero ellas pueden acumular beneficios y/o capital como producto de sus operaciones, el que debe ser reinvertido y destinado al cumplimiento de su misión específica y no distribuido entre sus miembros); autogobernadas, o sea que disponen de sus propios órganos de gobierno y mantienen la autonomía y el control de sus propias acciones; no religiosas, como iglesias o congregaciones dedicadas a la práctica y difusión de un credo, aunque no se excluyen las organizaciones vinculadas o promovidas por iglesias y finalmente, no partidarias, en el sentido de no estar destinadas a imponer una idea política, a sus candidatos o a alcanzar el poder del Estado, aunque no se excluyen organizaciones promovidas por partidos políticos. [9] El rico universo de las OSC (analizado en varios de los estudios que se mencionan en la bibliografía) es amplio y heterogéneo y su categorización podría realizarse de innumerables maneras según sean los parámetros que se utilicen para su identificación: beneficiarios de sus acciones (organizaciones de membresía, cuyos beneficiarios son los propios miembros o asociados y organizaciones cuyos beneficiarios son otras personas distintas de los miembros de la organización); tipo de actividad que realizan, origen institucional, ideología, origen de los recursos que utilizan para su acción, procedencia etaria o de género, etc. No es intención de este trabajo tratar en profundidad esta cuestión, sino solamente señalar que las OSC son suficientemente diversas como para hacer inconducente cualquier análisis que las involucre a todas de manera indiscriminada y sin considerar que estas instituciones tienen diferentes intereses y visiones del mundo. De todas formas, por su valor topográfico respecto de un universo asociativo tan amplio, diverso y heterogéneo puede resultarnos de utilidad la clasificación de las OSC propuesta en el trabajo ya mencionado sobre el "Capital Social" en la Argentina (PNUD-BID, 1998) y en la que se reconocen cuatro tipos principales de organizaciones: asociaciones de afinidad: dirigen sus acciones a la defensa de los intereses de sus asociados, quienes comparten los atributos que las definen. Obtienen sus recursos principalmente a través de las cuotas de sus miembros, cuyo cumplimiento es condición necesaria para mantener el carácter de tal. Pertenecen a esta categoría mutuales, gremios, sindicatos, colegios profesionales y asociaciones patronales, clubes y cooperadoras; organizaciones de base territorial y comunitaria: se construyen con el propósito de dar respuesta a las necesidades de los pobladores de un ámbito territorial determinado. Integran esta categoría: asociaciones vecinales, sociedades de fomento, clubes barriales, bibliotecas populares, cooperadoras escolares. Obtienen sus recursos de fuentes diferentes a los aportes de sus miembros. Sus objetivos y funciones abarcan un amplio abanico de actividades tendientes no sólo a satisfacer una multiplicidad de intereses comunitarios, sino también a generar y promover vínculos solidarios; fundaciones empresarias: son instituciones creadas y financiadas por una empresa con el propósito de realizar donaciones y desempeñar actividades filantrópicas, legalmente separadas de la empresa que le da origen; organizaciones de apoyo: creadas por un grupo de personas con el objetivo de ayudar a otros. Entidades de prestación de servicios sociales, organizaciones de promoción y desarrollo, organizaciones de defensa de derechos y centros académicos se encuentran dentro de este tipo de organizaciones. La mayoría de los estudios e investigaciones emprendidos a nivel internacional han puesto en evidencia que el sector es extremadamente más amplio, en términos de su estructura y complejo, en cuanto a la calidad de su trabajo institucional y los logros alcanzados, respecto de lo que hasta hace pocos años se suponía; así como también se ha comprobado que sus características varían dentro de cada país y entre países. En lo que respecta a ALyC, el Programa Regional de Consultas Nacionales para Fortalecer la Sociedad Civil en América Latina del BID realizó entre 1995 y 1996 un proceso de consultas en Brasil, Colombia y México, destinadas a establecer bases para el diálogo entre Estado, Mercado y SC (VALENCIA, WINDER, 1997). Los resultados del Programa, que entiende que la SC abarca a todas las organizaciones sin fines de lucro y actividades de ayuda mutua hechas por ciudadanos dedicados a los asuntos que afectan y conciernen al interés común, incluyendo tanto a los grupos que operan en beneficio de sus propios miembros como los que funcionan en beneficio de otros, muestra que existe en la región un fuerte y heterogéneo fenómeno asociativo, que nuclea a millones de individuos y que cumple muy variados fines. [10] De todo lo anterior se puede concluir sin demasiado esfuerzo que las ONGs constituyen una sub-categoría dentro del mundo asociativo de la SC y hasta se las puede identificar con facilidad como pertenecientes a la cuarta categoría de la clasificación que viene de ser presentada (organizaciones de apoyo). Pero si se pretende ir un poco más lejos en el análisis de este tipo particular de OSC, de inmediato surgen otros interrogantes respecto de, por ejemplo: ¿qué distingue o diferencia a las ONGs del resto de las OSC?;  ¿cuáles son los objetivos y características de su accionar?; ¿qué se sabe sobre sus orígenes, trayectorias, perfiles y proyectos?; ¿en qué áreas trabajan y cuáles son las funciones que efectivamente cumplen?; ¿cuántos y cuáles son los  problemas que deben enfrentar en el presente latinoamericano y cómo lo están haciendo?; ¿qué tipo de relaciones establecen con el Estado y la empresa, con otros sectores sociales, partidos, iglesias y qué situaciones se presentan en cada una de estas relaciones? ; ¿cómo financian sus actividades y qué relación guardan con el mercado en general? etc. Tales son entonces algunas de las preguntas que se intentará responder en la siguiente sección del informe. I.2        El rico y complejo universo de las ONGs en América Latina y el Caribe Remontándonos al origen de la expresión ONG, esta aparece utilizada por primera vez hacia fines de la década de los años 40 en documentos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y refiere a un universo amplio de instituciones cuyos únicos rasgos eran, según el criterio originalmente empleado por este organismo, su no pertenencia a ámbitos gubernamentales y su carácter internacional. [11] Con el transcurso del tiempo la propia práctica de estas organizaciones ha llevado a que, en los hechos, el término ONG actúe a modo de paraguas, recogiendo bajo su sombra una gran diversidad de organizaciones y/o asociaciones caracterizadas, entre otros rasgos, por no depender del Estado (PADRÓN, 1982 citado por BOMBAROLO, PÉREZ COSCIO, STEIN, 1992). Como advierten estos mismos autores, a partir del hecho de no depender de la administración del Estado, en ciertos casos se las visualiza como instituciones "privadas", aunque en otros se prefiere no definirlas como tales, sino como "instituciones del tercer tipo" (ni públicas ni privadas), o como "organizaciones autónomas, o simplemente diferenciándolas con la denominación de "privadas de interés social". [12] En ALyC existe una tradición relativamente larga de ONGs dedicadas a la elaboración y ejecución de investigaciones y programas de acción destinados a enfrentar las distintas problemáticas sociales que afectan la región, en especial, aquellos problemas derivados del subdesarrollo en que vive una gran parte de su población. Algunas de ellas poseen una sólida experiencia y han contribuido a la búsqueda de modelos alternativos de desarrollo en sus respectivos países con un mayor sentido de equidad y justicia. Otras en cambio, más frágiles institucionalmente, realizan pequeños proyecto de trabajo, sin lograr un impacto cuantitativo ni cualitativamente importante en la problemática social que abordan. En términos cuantitativos, el universo de las ONGs se modifica continuamente. En los últimos años se observa como el número, naturaleza, variedad y heterogeneidad de las ONGs ha ido creciendo y diversificándose en la región, lo mismo que el constante aumento del reconocimiento y apoyo que, en especial desde organismos internacionales, están recibiendo, ya sea en calidad de recursos que financian sus proyectos, como por su mayor presencia y participación en foros e instancias de discusión y elaboración de propuestas de desarrollo. Lo mismo acontece respecto de su creciente protagonismo como actores en los más diversos escenarios sociales, económicos y políticos, o por la atención que merecen de parte de los gobiernos, medios de comunicación, la academia, etc. Pero en realidad también resulta muy difícil hablar de las ONGs de ALyC como un todo ya que, como ha sido advertido, "una mirada a los directorios de ONGs elaborados en los diversos países es casi, como hojear una guía telefónica: el número de ONGs está notoriamente inflado integrando todo tipo imaginable de instituciones: obras filantrópicas y entidades asistenciales (...), asociaciones culturales, deportivas, e incluso empresas o consultoras disfrazadas de ONGs. En fin, todo el abanico del tercer sector. El origen de la confusión está en la misma forma en que se ha definido el concepto de ONG por negación (no gubernamental) antes que como afirmación de su quehacer en positivo" en un conjunto de actividades, vinculaciones y aportes que deberían pesar de forma más decisiva en la identificación y diferenciación de este sector dentro de las OSC (VALDERRAMA LEÓN, 1998). Es por ello que diversos autores han intentado diferenciar dentro del conjunto de las OSC como ONGs a aquellas entidades dedicadas a promover y realizar proyectos de desarrollo que favorezcan a los sectores más desprotegidos económica y socialmente. Sin embargo, estas mismas definiciones cambian de un país al otro aunque en todos los casos parece buscarse establecer un nombre que cualifique más la denominación de ONG y que permita acotar de manera más precisa a estas organizaciones. Pero, aún cuando se las elabore desde distintas perspectivas, en todas estas definiciones aparecen algunos denominadores comunes, como ser: en la mayoría de las definiciones se aclara "desde qué lugar" de la sociedad actúan las ONGs, explicitando que no pertenecen al gobierno (no gubernamentales, privadas, autónomas, etc., aunque a veces entre ellas se cuentan algunas organizaciones creadas por ciertos gobiernos latinoamericanos con el objeto de apoyar y complementar sus políticas); se señala con claridad "para quiénes" trabajan, poniendo de manifiesto que los destinatarios de sus programas no son los propios miembros de las mismas instituciones sino otras personas o grupos, en particular los sectores más pobres de la población (los "sectores populares", pobres, grupos de base, movimiento popular, etc.) y por último se acota "para qué" realizan su trabajo, coincidiendo en el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los sectores atendidos para lo cual utilizan diferentes términos según el caso (desarrollo, promoción, apoyo, educación, capacitación, etc.) sin perseguir con ello fines de lucro (aunque esto no excluye que los miembros de estas organizaciones puedan tener como meta de su trabajo su propio desarrollo y sustentabilidad económica y laboral). Pero mismo así acotado el universo de las ONGs respecto del más amplio de las OSC, y para mejor estudiar las relaciones entre estas organizaciones y la problemática del desarrollo en la región, nuestra atención habrá de centrarse en una sub-categoría de particular importancia dentro de ellas: las Organizaciones No Gubernamentales de Promoción y Desarrollo, más corrientemente aludidas simplemente como Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGDs). Esta  sub-categoría surge de afinar la distinción al interior de las ONGs entre aquellas entidades de carácter asistencial o de beneficencia y las de promoción y desarrollo social. Según M.Padrón, las ONGD son aquellas que se involucran específicamente en el estudio, diseño, ejecución y evaluación de programas y proyectos de desarrollo, en acción directa con los grupos y organizaciones sociales (PADRÓN, 1985). Mientras que las primeras no privilegian el proceso de participación comunitaria como un medio para lograr mayor poder social de los grupos involucrados en los proyectos, las segundas, orientan sus acciones no sólo a la satisfacción de necesidades puntuales de individuos, familias, grupos o comunidades, sino  también a promover valores y actitudes que trasciendan las necesidades inmediatas de los destinatarios de su acción utilizando las mediaciones materiales y sociales para alcanzar una mayor participación comunitaria (basada en criterios de equidad, solidaridad y democracia) y como un instrumento para influir en las variables que determinan las condiciones de vida de los pobres (PADRÓN, 1985). En rigor se trata de un grupo pequeño de organizaciones que no representa más que un 10% del total de las OSCs, pero que sin embargo, desde los años 60 y 70 hasta el presente ha venido jugando un rol cada vez más importante en la atención de diversas problemáticas económicas y sociales, en la consolidación de la democracia y la proposición de alternativas de desarrollo para la región. Surgidas desde diversos sectores del espectro ideológico (por ejemplo ligados a la Iglesia Católica, las universidades o a grupos independientes de profesionales) y dedicadas a actividades de investigación, acción y/o capacitación en distintos temas (vivienda, pobreza, exclusión social, salud, educación, democratización, empleo, niñez, medio ambiente, género, etc.) estas organizaciones están fundamentalmente compuestas por técnicos y profesionales y  aparecen dotadas de cierta estructura formal a partir de lo cual, sobre la base de financiamiento nacional e internacional, llevan adelante programas y proyectos que pretenden promover el desarrollo social y económico de los sectores más desprotegidos. En tal sentido es que asumimos la definición de las ONGDs como "entidades sin fines de lucro, conformadas básicamente por profesionales y técnicos, no administradas por gobiernos, cuyos beneficiarios son los sectores pobres y/o excluidos de la población y, en especial, cuya misión institucional pretende no sólo brindar satisfacción a las necesidades puntuales de salud, educación, hábitat, etc., sino también promover valores y actitudes entre los destinatarios de su trabajo y entre otros actores sociales (Estados, organismos internacionales, medios de comunicación, etc.) basados en criterios de justicia social, equidad, democracia real, participación y solidaridad." (BOMBAROLO, PÉREZ COSCIO, STEIN, 1992, p. 32-33; VALDERRAMA LEÓN y PÉREZ COSCIO, 1998). Su área de acción cubre una amplia gama de aspectos: prestación de servicios (salud, educación, vivienda, etc.), generación o apoyo a actividades productivas (agro, artesanías, tecnología apropiada, asesoría empresarial, etc.), formación integral, procesos de toma de conciencia de los problemas y de sus posibilidades de solución, apoyo a la organización y consolidación de los sectores sociales más débiles, etc. La forma de trabajo con estos sectores se basa en criterios de organización, participación, autoayuda y autogestión, y se canaliza a través de proyectos, programas y políticas de desarrollo. [13] Mismo si son notorias las diferencias en el proceso de su generación y desarrollo según cada país o región, la aparición de las primeras ONGDs es un fenómeno que data de varias décadas atrás en el conjunto de ALyC. A lo largo del tiempo su evolución aparece fuertemente marcada por su vinculación con el tratamiento de un conjunto relativamente constante de problemas que aquejan a las sociedades de la región desde larga data, pero también ella responde a la aparición de nuevas temáticas y agendas, así como a un proceso permanente de revisión y ajuste de sus estrategias y modalidades de intervención, estilo de trabajo, capacidades institucionales, acceso a recursos, reconocimientos, vínculos a nivel local e internacional, etc. Un rastreo fino y pormenorizado de la trayectoria de las ONGDs latinoamericanas y caribeñas debe tener en cuenta estas diferencias temáticas y generacionales. Tal empresa excede ampliamente los objetivos de este trabajo y los resultados de algunas investigaciones en dicho sentido vienen siendo publicados desde hace ya algún tiempo. De su revisión se nutre esta parte de nuestro trabajo y a su consulta remitimos para una mayor profundización. (BOMBAROLO, PÉREZ COSCIO, STEIN, 1992; VALDERRAMA LEÓN y PÉREZ COSCIO, 1998; VALDERRAMA, BENAVENTE, BOMBAROLO, CUHNA, 2000).  En este sentido, y si bien el surgimiento de estas organizaciones puede ser explicado en función de circunstancias socio- económicas y políticas particulares a cada país de la región, en las últimas cuatro o cinco décadas parecieran existir sin embargo algunas correlaciones históricas características en diferentes regiones de ALyC que permiten identificar algunos rasgos e itinerarios comunes en cuanto a su origen y desarrollo. Algo parecido es posible advertir respecto de su situación presente y de sus desafíos de futuro. La primera generación de ONGs comenzó a desarrollarse en ALyC hacia fines de la década de los años 50 en directa relación con la emergencia de todo un nuevo escenario económico y social que por entonces se iba conformando en la región. [14] Sectores de la iglesia católica, empresariales y/o profesionales se insertaron en la problemática social realizando obras de carácter asistencial a poblaciones pobres, de manera aún colateral, considerando la fuerte presencia en la política social de los Estados nacionales de esa época. En este marco comenzó a propagarse la idea de fortalecer la unidad solidaria de esfuerzos y ayuda al más débil, que sería posteriormente el sustento ideológico de muchas ONGDs. El tramo que se extiende durante los sesenta y setenta se caracterizó por un expreso "compromiso con los pobres" y la organización popular y en la que varias concepciones -predominantemente antiestatistas- orientaron la acción de las ONGs de la región. Una de ellas fue la llamada "concientización" (al estilo de P. Freire) que promovió la educación o capacitación popular y la organización social en una perspectiva transformadora; otra fue de desarrollo comunitario (Veckemans-DESAL). En este contexto y desde mediados de los setenta, generalmente en medio de procesos dictatoriales, es cuando se inicia el auge de las ONGDs en ALyC. El período de los ochenta está marcado por un proceso de institucionalización de las ONGs y por el desarrollo de nuevas áreas de trabajo: tecnología, mujer, derechos humanos, estrategias de sobrevivencia. La etapa de redemocratización que arranca por entonces en toda la región creó nuevos espacios y oportunidades en el ámbito de la gestión local y en el planteamiento de políticas alternativas de desarrollo en medio de una gran crisis económica general asociada con la problemática del pago de la deuda externa latinoamericana y con el paulatino avance de modelos de acción gubernamentales de corte neoliberal materializados en políticas de "ajuste estructural". Alejadas ya, en muchos casos, de prácticas asistenciales, desarrollistas o de esquemas teóricos dogmáticos, se crean por entonces instituciones que buscan alternativas de salida de la crisis desde la relación directa con los sectores populares, con mecanismos de funcionamiento más complejos, sistematizados y de menor grado de improvisación. Finalmente, el período de los noventa aparece signado por la hegemonía de la economía y de las concepciones neoliberales en prácticamente toda la región. Las ONGs comienzan a desenvolverse en la lógica de mercado; gana a su vez importancia el trabajo en nuevas áreas como las microfinanzas y la ecología y el medio ambiente y surgen nuevas ONGs marcadas por un mayor pragmatismo y la ausencia del discurso ideológico de la etapa y dotadas de mayores niveles de especialización y profesionalización. La empresa privada crea también ONGs y comienza a captar recursos de la cooperación internacional. Paralelamente al proceso de reforma y achicamiento del Estado se constata también el desarrollo de pequeñas ONGs, formadas en buena parte por ex funcionarios públicos. La clasificación de las ONGDs es otro de los puntos que ha sido tratado por los diferentes autores estudiados y su presentación resulta de interés a partir de la necesidad de profundizar sobre sus características distintivas (tipos de tareas que realizan, de beneficiarios, campos de acción, etc.) para, a partir de ello, particularizar las diferentes problemáticas que les afectan. Teniendo en cuenta que cada ONGD puede ser analizada desde distintos puntos de vista y puede ser definida simultáneamente en función de distintos criterios, algunas clasificaciones posibles, según las variables consideradas más relevantes y útiles para el análisis de este tipo de organizaciones, serían: Según su concepción filosófica, ya que mismo si por lo general todas se ubican en una franja ideológica definida, si se quiere, como "progresista"(o sea que promueven una mayor equidad distributiva, democracia, participación, etc.), existen entre ellas matices que van desde posiciones más "radicalizadas"(que promueven un cambio total del sistema económico y social), pasando por otras más "humanistas", "teológicas"(sobre todo emparentadas con vertientes filosóficas afines con la Teología de la Liberación) hasta "profesionalistas" (que basan su trabajo en diagnósticos y propuestas relacionadas con la profesión de sus miembros) aunque es posible encontrar en una misma ONGD la convivencia y combinación de distintas orientaciones filosóficas. Según el campo de acción en el que se desempeñan dado que, aunque todas las ONGDs están dedicadas a temas relacionados con la satisfacción de las necesidades urgentes de la población pobre, estas organizaciones pueden ser diferenciadas según su campo de trabajo, ya sea este la educación, el hábitat, la salud, los derechos humanos, el medio ambiente, el género, etc. También existen instituciones con proyectos inetrdisciplinarios o que ejecutan programas integrales, cubriendo varios campos de acción a la vez. Según temas específicos, ya que dentro de cada campo, a su vez, pueden especializarse en aspectos particulares, como ser: dentro de hábitat, vivienda o infraestructura; dentro de salud, alimentación o salud materno-infantil; o en el área legal: despidos u ocupación de terrenos, etc. Según los sectores atendidos en función de los subgrupos de los sectores populares con los que trabajen: campesinos (sobre todo en países andinos y centroamericanos), pobladores de barriadas suburbanas (predominantes en países con alto porcentaje de población urbana y concretamente en las periferias de grandes metrópolis), grupos aborígenes, mujeres, niños, enfermos, microproductores,  etc. Según la escala de sus acciones en el sentido del alcance geográfico de sus actividades que puede ser a nivel de un barrio, municipio, provincia, región, país o aún que extienden su accionar internacionalmente (como ocurre en el caso de las Redes y Alianzas de ONGDs que vienen multiplicándose en toda la región latinoamericana y caribeña). Según las tareas que desempeñan dado que si bien el surgimiento de estas organizaciones está relacionado con la acción dirigida directamente a la resolución de ciertas necesidades básicas de los sectores pobres, con el tiempo se han incorporado ONGDs que realizan tareas más integrales de "investigación-acción" y también, aunque en menor medida, las que se dedican sólo a la investigación, a la capacitación o a la asesoría a grupos y experiencias. [15] Según el tamaño y volumen de recursos que movilizan ya que si bien no existen parámetros establecidos por los cuales se pueda definir la talla de una ONGD sin embargo se podría clasificar a estas organizaciones según el volumen de proyectos que manejan, la cantidad de recursos económicos que movilizan o el número de personas que trabajan en ellas. Según su origen institucional ya que como se verá de inmediato el surgimiento de las ONGDs pueden encontrar su raíz básicamente en diferentes iglesias o grupos religiosos, grupos empresariales, grupos universitarios y/o profesionales, grupos de base y, más recientemente, asociadas con partidos políticos y el propio Estado y algunas inducidas por modas de la cooperación internacional. Este diferente origen suele tener incidencia en el desarrollo de la organización, en su filosofía de trabajo, sus metodologías, fuentes de financiamiento, etc. Según su grado de consolidación teniendo presente que las ONGDs suelen atravesar, a lo largo de su existencia, por diferentes etapas institucionales (formación, consolidación, expansión de su escala de trabajo, declinio, etc.). En la actualidad existen en ALyC algunas ONGDs con gran experiencia en su actividad producto de largos años (décadas, incluso) de actividad y con una capacidad de gestión consolidada que coexisten con otras organizaciones en pleno proceso de consolidación institucional y otras tantas con serias dificultades para sobrevivir. En cuanto a su número tampoco resulta evidente poder estimar la cantidad de organizaciones no gubernamentales existentes en América Latina y más aún precisar dentro de tal universo el peso del grupo de las ONGDs. A mediados de los noventa, un estudio elaborado a partir de una revisión de directorios nacionales ubicaba su número para toda la región en unas diez mil organizaciones [16] , aunque un estudio más reciente con una estimación más estricta del número de ONGDs ubica tal cifra por debajo del estimado anterior (VALDERRAMA y PÉREZ COSCIO, 1998). [17] Esta dificultad para precisar el número de ONGDs existentes a la hora actual en la región también puede vincularse, en algunos casos, con la identificación de estas organizaciones como "Tercer Sector" que ya mencionáramos antes y que, como lo advierte un estudio desarrollado por FLACSO (FILMUS, 1997), ha dado lugar a frecuentes imprecisiones metodológicas que tienen no sólo consecuencias estadísticas sino ideológicas. Por un lado, como ya dijéramos, en la medida que las ONGs habían incorporado como parte esencial de su identidad, la búsqueda de alternativas democráticas de desarrollo basadas en el concepto de justicia social esta asimilación junto a otras instituciones más propiamente asistenciales que también conforman este sector aumenta el número eventual de estas organizaciones, pero evidentemente provoca una pérdida de perfil, especialmente el conquistado por las ONGDs durante los setenta y ochenta como voceros de los excluidos y marginados. Por otra parte, repetimos lo dicho respecto a que muchas veces los límites  son demasiados difusos como para ubicar a las organizaciones del llamado "Tercer Sector" por fuera de cometidos del bien público, que en primera instancia estarían asignados al Estado así como, por otra parte, muchas veces las empresas asumen iniciativas que aparentemente podrían estar reservadas a organizaciones sociales o crean sus propios mecanismos o instrumentos para cumplir una función de responsabilidad social. A este desarrollo de la acción de las ONGs contribuyó el inicial respaldo de la solidaridad de organizaciones del mundo desarrollado de inspiración laica o confesional basada en modalidades de cooperación internacional con grupos organizados en las propias sociedades del "Tercer Mundo". Pero, a partir de mediados de los años ochenta contribuirá también a la consolidación del fenómeno de las ONGs un cambio de enfoque respecto de la dinámica del desarrollo operado en los grandes organismos financieros multilaterales y las agencias especializadas de las Naciones Unidas en línea con lo que será a partir de 1992 el planteo del Banco Mundial (BM) sobre la "governance" definida como "the general manner in wich power is exercised in the management of a country’s economics and social resources for development" (WORLD BANK, 1992). En esta perspectiva, en vez de considerar a los gobiernos como los principales gestores del desarrollo, éstas agencias mirarán ahora hacia el sector privado a quien corresponde un rol central en la búsqueda de formas más democráticas de gobierno, o "good governance", y en la cual, según ellas, las ONGs son un actor central. En la misma dirección, el BM llegará a plantear que las ONGs tienen "una función vital en la promoción de gobiernos responsables, entre otros motivos, por su contribución a la construcción de sistemas institucionales más pluralistas", de crear enlaces entre los diferentes niveles de la sociedad, dar voz a intereses locales y así lograr la influencia de una gama muy amplia de ideas y valores en la formación de políticas públicas (WORLD BANK, 1993). A nivel de la región latinoamericana y caribeña, ya a inicios de los noventa el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Senado de Chile publican un documento, fruto de trabajos previos y un importante seminario, sobre "Buen Gobierno" en el que también se insistiría sobre el rol fundamental que para tal logro le corresponde a las OSC en general y a las ONGs en particular. Desde entonces tales planteos serán retomados y ampliados en trabajos posteriores de diferentes agencias de desarrollo como aspecto clave de sus planes de acción para la región, contribuyendo tanto a difundir y promover la implementación de esta práctica, como a reconocer y alentar la participación de las ONGDs en su ejercicio. II. La noción de "gobernancia" y su aplicación en América Latina y el Caribe Los iniciadores de la noción de "gobernancia" contribuyeron por esta vía no sólo a renovar los objetivos de las ONGs en términos de optimizar sus capacidades paliativas de intervención en situaciones de urgencia, de catástrofes o de guerras, sino que, apartándose del economicismo predominante en los discursos de los organismos financieros internacionales, los expertos inventores de la "gobernancia" ayudaron a reconocer y legitimar el rol de las ONGs como agentes del desarrollo al admitir la influencia de lo político y lo social sobre lo económico en los procesos de reformas estructurales por ellos recomendadas [18] . Desde esta perspectiva, las dos expresiones "ONG" y "gobernancia" remiten principalmente al fenómeno político, la primera en un sentido negativo (no gubernamental) y en otro positivo (de "buen gobierno") la segunda. En este sentido "gobernancia" resulta antes que nada una forma de referirse a lo político sin nombrarlo ya que, aún cuando el concepto se aplica a muchas situaciones en las que no se refiere a un sistema político formal, no deja por ello de implicar la existencia de un proceso político: "governance" como "buen gobierno" significa "crear consenso, obtener el consentimiento o aquiescencia necesaria para llevar a cabo un programa, en un escenario donde están en juego diversos intereses" (ALCÁNTARA, 1998). Como ha sido muy bien estudiado (BEN NÉFISSA, 2000), detrás de una definición semejante subyace una concepción "prescriptiva" de la "gobernancia" cuya aplicación supone un conjunto de medidas políticas y administrativas de ajuste estructural y de reducciones drásticas de los gastos del Estado, sobre todo en el campo social, así como tiende igualmente a crear un entorno favorable al desarrollo del sector privado. Las reformas que supone esta práctica del "buen gobierno" reclaman nuevas articulaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado con las que se relaciona precisamente el nuevo rol adjudicado en este contexto a las ONGs. [19] Pero también existen -según la autora que estamos refiriendo- una dimensión "normativa" y otra "analítica" de la "gobernancia" que tornan dicho concepto más complejo e imponen la necesidad de precisar el sentido con el cual se utiliza en cada caso tal expresión. Las nociones "prescriptiva" y "normativa" de la "gobernancia" resultan las más visibles: ellas indican lo que está "bien" o "mejor" y cómo se "debe hacer" en el terreno de lo que se denomina la "buena gobernancia". En esta perspectiva, las medidas de una buena "gobernancia" serían entonces: una administración descentralizada y responsable por sus actos; una función pública ligera, eficaz y transparente; un sistema judicial confiable; la lucha contra la corrupción; el desarrollo de las libertades públicas (de prensa, asociación, etc.) así como el respeto de los derechos del hombre en toda su extensión. La tercera dimensión del concepto es "analítica" y ella se relaciona con un nueva manera de abordar la política alejada de las percepciones clásicas fuertemente centradas sobre el análisis político y jurídico del Estado. En este esquema el Estado no es el único ni el principal actor del desarrollo (mismo si continúa siendo considerado como una entidad central por su poder y capacidad fáctica para actuar), a su lado se halla el mercado (representado por la empresa, instituciones e individuos, productores y consumidores) y se realza el papel de la llamada "Sociedad Civil" (SC), identificada -grosso modo- con el universo de lo que entre los anglosajones constituye el "Tercer Sector" y también "sector sin fines de lucro" en otras versiones y que engloba a las ONGs, las cooperativas, las mutualidades, los sindicatos y las organizaciones de base comunitaria, las fundaciones, los clubes sociales y deportivos, etc. Por esta vía, la "gobernancia" supone un conjunto de reformas que procuran establecer una nueva articulación entre el Estado, el mercado y la sociedad: ella no resulta un fin en sí misma sino que ella constituye un medio que debe permitir el desarrollo económico y social de las sociedades a partir del establecimiento de nuevas relaciones entre los poderes públicos, el mundo de las empresas privadas y el sector asociativo sin fines de lucro (en el que se incluyen las ONGs). Sin embargo, y más allá de la innegable adhesión que pueden suscitar las nociones "normativa" y "prescriptiva", la "gobernancia", mirada desde el ángulo analítico planteado por BEN NÉFISSA no esta exenta de críticas, en especial si se la contrasta con la realidad de los países en vías de desarrollo, pero también con la de los países occidentales desarrollados en donde es fundamento del modelo político liberal vigente. En tal sentido la noción de "gobernancia" oculta los conflictos de interés, las contradicciones y la hegemonía; ella pone el acento sobre el consenso y no constituye una reflexión sobre el poder sino sobre los modos más eficientes de "gestión" de la sociedad (DE SENARCLENS, 1998). Otras críticas más radicales se centran en los efectos nocivos de las relaciones que pueden llegar a establecerse entre la "gobernancia", la globalización, la democracia y el desarrollo y en particular a cómo estos fenómenos se pueden combinar aumentando la dependencia de los países menos desarrollados ante las presiones externas al debilitar la legitimidad de los Estados nacionales, cuyas prerrogativas políticas pueden verse menoscabadas o son transferidas a otros ámbitos (expertos independientes, funcionarios de organismos multilaterales, etc.) (BEN NEFISSA, 2000). En esta misma perspectiva, otras observaciones de particular interés son las críticas que se han formulado, en especial referidas al mundo en desarrollo, respecto de las relaciones entre el Estado, la SC y el mercado que implica el concepto de "gobernancia". Ya sea por la capacidad de los Estados para defenderse y reconstruir su dominación sobre nuevas bases, como por la importancia que en muchos países en vías de desarrollo el aparato estatal conserva como agente económico (haciendo que una disminución de su participación en términos de recursos fiscales disponibles pueda debilitar el propio desempeño del sector privado), pareciera ser que la teoría del buen gobierno no logra comprender al factor estatal en toda su complejidad. Finalmente, la apología de las virtudes del mercado que subyacen en la noción de "gobernancia" corre el riesgo de sobrevalorar al sector privado en cuanto a sus capacidades reguladoras y de gestión sin advertir debidamente sobre sus limitaciones. La fragilidad de los Estados con la cual se asocia la "gobernancia" puede conducir a graves problemas sociales, especialmente en los países en desarrollo. La irrupción de ONGs, expertos, burócratas, redes locales y regionales está lejos de resolver la cuestión de la participación política y del control de las instancias de poder. De todas maneras, los Estados están siempre presentes y los conflictos inherentes a la esencia de lo político no tienen ninguna posibilidad de disolverse durablemente en una "gobernancia" tecnocrática y administrativa (DE SENARCLENS, 1998; BEN NÉFISSA, 2000). También inscritos en una línea de pensamiento crítico de la "gobernancia", aunque menos radicales en sus objeciones, otros autores entienden que el mensaje más importante que se extrae de esta noción es que la realidad del gobierno está sufriendo importantes modificaciones que marcan una profunda ruptura con el pasado. Autores como STOCKER (1998) advierten por ejemplo que la "gobernancia" se refiere a formas y métodos nuevos de gobernar y, a fin de cuentas, a un cambio del significado del gobierno. Para este autor, la noción de "buen gobierno" reposa en cinco proposiciones: hace intervenir un conjunto complejo de instituciones y agentes que no pertenecen exclusivamente a la esfera del gobierno; reconoce la pérdida de nitidez de los límites y las responsabilidades respectivas al hacer frente a los problemas sociales y económicos; identifica la interdependencia que existe entre los poderes y las instituciones que intervienen en la acción colectiva; se aplica a redes autónomas de agentes que se rigen a sí mismos y reconoce la capacidad de conseguir que las cosas se hagan, que no se basa en el poder del gobierno para mandar o emplear su autoridad y considera que el gobierno puede emplear técnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar. [20] Esta lectura se aproxima a la de cierta corriente que en ciencia política ha asumido la noción de "gobernancia" por lo que ella representa como una nueva aproximación que cuestiona la visión de un Estado monolítico dirigiendo la producción jurídica que regula al conjunto de la sociedad. La noción de "buen gobierno", como se la entiende en esta perspectiva "analítica", tiene mucho que ver con el proceso político de toma de decisión referido a la asignación de los recursos destinados al desarrollo y supone que dicha asignación se efectúe en función del consenso más amplio posible, de manera equitativa, trasparente, responsable y participativa. En este sentido el Estado no es otra cosa que un conjunto de instituciones, actores, grupos e individuos en situación de interacción cuyo estudio no puede limitarse al análisis institucional de la acción pública, sino que debe incorporar los aportes de una sociología de la acción, de la interacción, de los conflictos y de la negociación y composición de intereses. En definitiva, según esta lectura, esta noción "analítica" de la "gobernancia" puede ayudar a mejor comprender la originalidad de las manifestaciones de lo político en diferentes países en que no se ajustan al modelo de los países desarrollados de donde provienen los sentidos "prescriptivo" y "normativo" de la noción de "buen gobierno" analizados más arriba. En otros términos, un análisis de la "gobernancia" en términos "analíticos" debería permitir mejor captar la originalidad de lo político en un sentido amplio y de sus efectos sobre el desarrollo al poner en evidencia y potenciar el papel de actores no estatales que, sin embargo, también contribuyen al funcionamiento y la regulación de la vida social, como ser por ejemplo, las ONGs. En esta perspectiva, y a la luz de lo ocurrido en la región en las últimas décadas, resulta absolutamente pertinente y necesario interrogarse sobre el rol de las ONGs como actores de la "gobernancia" y el desarrollo de las sociedades latinoamericanas en un sentido analítico. A explorar tales cuestiones se dedicará el resto del presente informe.   III. La relación entre el "buen gobierno" y el desarrollo en América Latina y el Caribe Como en todos los países en vías de desarrollo, en los países de ALyC también se han planteado programas de reformas tendientes a asegurar el "buen gobierno" según los sentidos "prescriptivo" y "normativo" de la noción de "gobernancia" expuestos más arriba. Por lo menos durante la última década y media hemos asistido en toda la región a la puesta en práctica de programas tendientes a la reducción del aparato del Estado; a reformar y desburocratizar el funcionamiento de la administración pública; a incentivar la participación del sector privado de la economía a través de amplios y bastante generalizados procesos de privatización de empresas públicas; a promover -no siempre con la misma voluntad ni los mismos márgenes de libertad- la participación de la SC en la gestión pública; a descentralizar Estados tradicionalmente centralistas; a lograr un mayor control y transparencia de la gestión pública con una activa gestión de los ciudadanos, etc. En realidad estos programas de "buen gobierno" se vinculan con un amplio conjunto de procesos de cambio y de reforma que han afectado profundamente la economía y al mercado, al Estado, a las configuraciones sociales y a los patrones culturales de los países de la región que arrancan mismo antes de que comenzara a popularizarse el concepto de "gobernancia". Particularmente intenso en algunas regiones latinoamericanas, menos avanzado en otras; con similares características en términos generales, aunque con expresiones nacionales específicas en cada país, lo mismo que con logros, estancamientos o insuficiencias notorias según el país o el aspecto considerado, este proceso de cambios que comienza a producirse desde mediados de la década de los ochenta ha generado en la región un panorama radicalmente distinto al que imperaba en ella al iniciarse la década de los setenta. A grandes trazos, cuatro son los procesos de cambio aludidos, a saber: la construcción democrática; la reestructuración del modelo de desarrollo y de inserción internacional; la democratización social y la redefinición de la modernidad latinoamericana. Al decir de un estudioso de esas cuestiones, "ellos constituyen los procesos de base que definen, sin reducirse los unos a los otros y con  diferencias para cada país, la o más bien las problemáticas actuales del continente" (GARRETÓN, 1995). Ninguno de estos procesos está completado aún, y mismo si alguno de ellos puede estar más avanzado en ciertos países que en otros, en general, las dificultades que deben enfrentarse en su resolución y los problemas en términos de "gobernancia" que ellos suponen o que de ellos se derivan, no dejan de generar un importante grado de incertidumbre respecto de su resolución. En este sentido, el proceso político central en ALyC en los próximos años continuará siendo sin lugar a dudas la construcción de democracias políticas sólidas, participativas y transparentes dado que, si las transiciones propiamente tales concluyeron al constituirse prácticamente en todos los países de la región gobiernos elegidos en forma democrática, lo cierto es que el proceso de democratización no ha logrado completarse en todos ellos y, menos aún, consolidarse de manera estable debido a varias razones. En primer lugar, porque la experiencia occidental reciente nos muestra que la transición democrática es un proceso sumamente largo, acompañado siempre de reformas del Estado que demandan tiempo y la suma de esfuerzos heterogéneos y sucesivos. En segundo, porque en varios casos subsisten todavía "enclaves autoritarios", es decir, instituciones, poderes, actores y situaciones heredados de los regímenes autoritarios desplazados; en tercero, porque en casi ninguno se ha logrado solucionar de modo definitivo el problema de la "verdad y justicia" sobre las violaciones a los derechos humanos cometidas bajo las dictaduras; y, en cuarto, porque luego de instaurado un régimen democrático en varios casos se han producido regresiones autoritarias o porque la democracia ha perdido sustancia como régimen político y, mismo si no es reemplazada por otro régimen formal, se ve afectada por fenómenos de "pérdida de autenticidad", o cae bajo el control de poderes fácticos, a veces de origen legal o institucional, pero en varias otras de naturaleza represiva, corrupta o delictiva. Si completar la transición política y asegurar la consolidación de las nuevas democracias en términos institucionales (como sistema de derechos ciudadanos y de normas que regulen la competencia y el acceso al poder) fue la primera tarea sobre la que debieron concentrarse los primeros gobiernos post-dictatoriales en la región, actualmente, mismo si en la casi totalidad de continente rigen formas político-institucionales democráticas, este proceso de afianzamiento se continúa a través de la construcción de democracias más auténticas, que aseguren gobiernos representativos con apoyos mayoritarios, que sean capaces de neutralizar los poderes fácticos y desarrollen el ejercicio de la ciudadanía asegurando el efectivo goce de derechos y libertades a todos sus integrantes. No menos importante en la perspectiva de esta consolidación de la democracia resulta el fortalecimiento de los sistemas de partidos ya que para un efectivo ejercicio democrático se requiere un sistema de partidos representativo, estable, funcional y renovable: "se trata, entonces, de abrir espacios a la sociedad para la formulación de nuevos partidos, de consolidar los existentes y de no temerle al pluralismo partidario" (MUÑOZ LEDO, 1998). La democracia se distingue de otras formas de gobierno por el papel principal que le corresponde a los partidos políticos en la operación de sus instituciones; sin embargo, en países en que no existen como organizaciones nacionales, se encuentran en proceso de constitución, o su "volatilidad" les impide orientar los asuntos públicos, las falencias de los partidos inciden negativamente en el buen funcionamiento de las instituciones democráticas y, con ello, en la posibilidad de que atiendan los problemas y necesidades del desarrollo: "Grave debilidad de la democracia latinoamericana si se tienen en cuenta las experiencias europea y americana, según las cuales la calidad de la democracia y los buenos resultados de su gestión son determinados por la solidez y el mérito de los partidos políticos" (HURTADO, 1998). Estas situaciones aludidas de debilidad democrática mucho tienen que ver con las dificultades que han debido enfrentar los reformadores al tratar de compatibilizar las dimensiones económica y política del cambio y gestionar -democráticamente- la lógica multiplicación de demandas y reacciones con ellas asociadas. A intentar comprender estas complejas relaciones entre reformas económicas, reformas políticas y equidad social se ha dedicado una buena parte de la literatura sobre los procesos de transición y consolidación democrática que han tenido lugar en la región. Lamentablemente, en términos generales, esta bibliografía ha advertido en un sentido más bien preocupante sobre los efectos que la acción reformista estaría teniendo sobre la calidad del régimen democrático que se va conformando en la región, especialmente en cuanto a la vigencia de algunos de los supuestos tradicionales de la democracia representativa y de su legitimidad (O’DONNELL, 1992). [21] En esta perspectiva, el retorno de la amenaza de la ingobernabilidad en la región ha tenido la virtud de poner de manifiesto el complejo significado encerrado en la fórmula democrática, que no sólo consiste en garantizar la más amplia expresión y participación de los ciudadanos, sino que también quienes gobiernen tengan la capacidad para decidir. Enfrentados a la necesidad de construir -o reconstruir- esa capacidad de gobierno para resolver democráticamente las controversias entre las diferentes demandas y ordenar las prioridades de cambio, los gobiernos de la región ensayarían diversas fórmulas en función de una serie de factores más o menos comunes, pero también de condiciones nacionales específicas (como las condiciones en las que se desarrollaron las transiciones, el tipo de régimen político previo al autoritarismo, el grado de la crisis económica y/o de las opciones asumidas para enfrentarlas, etc.) que bien pueden asociarse con el concepto "analítico" de la "gobernancia". Este dilema de la gobernabilidad democrática en fase de transición finalmente llevaría a los actores políticos de los distintos países a modificar el marco institucional de sus regímenes democráticos, a redefinir el peso y el rol del Estado y a adaptar su funcionamiento. Parte sustantiva del llamado "Consenso de Washington" al que nos referiremos de inmediato, esta reforma ha significado que, de un país al otro, se reproduzca una concepción bastante similar de la función estatal y se registre la adopción de políticas e instrumentos de gestión pública bastante parecidos. También se buscó reforzar el andamiaje institucional de las jóvenes democracias a través de procesos de reforma de las constituciones heredadas del autoritarismo o de viejos textos vigentes, muchas veces plenos de enmiendas y revisiones parciales. Sin embargo, la impopularidad de las reformas, la falta de mayoría parlamentarias netas a favor de los programas reformistas y la necesidad de lograr el acuerdo político indispensable para llevarlos a cabo promoverá la celebración de acuerdos y pactos de "gobernabilidad" así como una segunda generación de reformas constitucionales que, por lo general, reforzarían todavía más, las prerrogativas presidenciales. Estos nuevos pactos y reformas constitucionales son expresión probablemente de una nueva forma de enfrentar las incertidumbres políticas derivadas del momento de cambios por el que atraviesa el continente, pero también, al vez de un nuevo estilo de gobierno cuyas proyecciones sobre el futuro de la democracia en ALyC todavía están por verse. Por el momento, y sin que ello suponga un juicio definitivo sobre los resultados de procesos de reforma aun incompletos, la alentadora vigencia de un panorama democrático en la región no oculta la debilidad de las instituciones democráticas en cuanto a su eficacia y credibilidad. El ambiente político, institucional y normativo latinoamericano y caribeño manifiesta deficiencias que limitan la eficacia de las instituciones estatales, restringen la participación de los ciudadanos y afectan negativamente la credibilidad de las instituciones democráticas. En tal sentido es posible advertir que el apremio fiscal derivado de la crisis de los ochenta y de los programas de ajuste impuso un mayor énfasis en el redimensionamiento del Estado, afectándose en algunos casos la capacidad institucional para ofrecer, de manera eficiente, aquellos bienes y servicios que son responsabilidad del sector público. Por otra parte las precariedades y obsolecencias del funcionamiento democrático también afectan al desempeño de la economía ya que inhiben el ahorro, la inversión y el crecimiento. Así, en la medida en que se ha ido avanzando en la reforma económica, los países de la región han podido comprobar que el funcionamiento del mercado y la consolidación de la democracia pueden llegar a tropezar con la estructura tradicional de las instituciones estatales, las precarias modalidades  de gestión estatal, la inadecuación de las políticas públicas y la debilidad de los procesos y las instituciones de participación cívica, negociación y consenso. Parece claro entonces que los problemas para la consolidación y profundización de las democracias latinoamericanas se hallan estrechamente ligados con los hasta ahora relativos avances logrados en el terreno de la democratización social, es decir, en el combate de la pobreza y otras formas derivadas de desigualdad y exclusión en sociedades cuyas fracturas y distancias (económicas, culturales, etc.) no han cesado de aumentar durante los últimos tiempos. Al respecto se destaca en especial la persistencia y agravamiento de la pobreza, el aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso, las barreras para que las mujeres participen en el mercado laboral en condiciones equitativas y otros factores de exclusión socioeconómica a nivel rural y urbano, que han sido una de las causas subyacentes de la crónica inestabilidad política regional. De allí que, si bien es cierto que el proceso de democratización social puede ser relativamente autónomo de las fórmulas políticas que lo promueven, en las actuales circunstancias latinoamericanas, el logro de mayores índices de democratización política debe ir a la par de la extensión de la democracia social, sin sacrificar ni postergar una por la otra. No puede olvidarse que durante la década de los ochenta, democratización y empobrecimiento fueron a la par en ALyC y que, si en un primer momento durante los años noventa se invirtió favorablemente la situación económica de la región, la crisis mexicana de 1995 revelaría la fragilidad del crecimiento alcanzado e interrumpió una mejoría que, de todas formas, no era lo bastante profunda ni rápida como para permitir al continente amortizar la deuda social heredada de la "década perdida" y menos aún sus déficits históricos en la materia. [22]   Más grave aún, con los planes de reformas a los que nos hemos referido, los Estados latinoamericanos se deshicieron de una buena parte de sus tradicionales instrumentos de intervención y regulación económica y social, con lo que redujeron también su capacidad de acción ante el aumento de los problemas asociados -aunque no exclusiva ni necesariamente conexos- con la extensión de la pobreza y la exclusión (como las nuevas formas de violencia y criminalidad que hoy aquejan a estas sociedades, por ejemplo). Todo ello da como resultado un extendido desencanto y desapego de los latinoamericanos respecto de la democracia tradicional, tanto respecto del régimen político, como de sus diferentes instituciones y actores. [23] Y si este desencanto no parece en lo inmediato representar una amenaza para la estabilidad de las instituciones políticas, de todas maneras él afecta la naturaleza del régimen democrático y constituye una fuente de interrogantes sobre su futuro desempeño en la medida que aumentan las contradicciones derivadas por un lado de una lógica de mercado, excluyente en términos económicos y sociales, y por el otro, una lógica ciudadana que interpela y rebasa en varios sentidos los canales políticos tradicionales. [24] En esta perspectiva responder la pregunta de "¿cuánta pobreza tolera la democracia?" cobra una vigencia inquietante para la estabilidad de la región ya que "si las instituciones democráticas no producen pronto resultados económicos y sociales para la mejoría de las mayorías, para superar el abismo entre pobres y ricos y estrechar los espacios entre la modernidad y la tradición, podemos temer el regreso a nuestra más vieja y arraigada tradición, que es el autoritarismo". [25] Como bien ha señalado al respecto un ex presidente latinoamericano, sólo "cuando la democracia sea capaz de producir resultados concretos y tangibles en los campos económico y social, además de garantizar la libertad y los derechos humanos, y promover la participación ciudadana, sus instituciones se consolidarán en la conciencia colectiva y sus valores pasarán a formar parte de la cultura latinoamericana. A partir de entonces su supervivencia quedará garantizada" (HURTADO, 1998). Por otra parte, los avances que puedan registrarse en el dominio de la democratización política y social son imposible de separar del modelo de desarrollo y de inserción internacional que están en vías de completar los diversos países o el continente en su conjunto. Desde fines de los años 80, en estrecha relación con los avances de la globalización de la economía y de la filosofía neoliberal que la inspira, los países latinoamericanos han implementado una serie de severos programas de ajuste estructural y de reformas económicas (la "estrategia de desarrollo favorable al mercado", según la expresión del Banco Mundial) destinadas en lo inmediato a superar la crisis en que se hallaba sumergida la región desde el estallido de la "crisis de la deuda externa" en 1982, pero cuyo objetivo último será el de reformular el modelo de acumulación vigente por varias décadas en el continente. Los inicios de este proceso de reformas estructurales se remontan en realidad a la década anterior, cuando -a partir de 1973- al agotamiento del modelo industrializador sustitutivo de importaciones se sumaron los efectos de la crisis petrolera de ese entonces, aunque sus contenidos habrán de definirse con mayor precisión con la difusión y aplicación desde mediados de los años ochenta del llamado "Consenso de Washington". Formulado por un amplio espectro de fuerzas internacionales (incluyendo al FMI y al BM) este "Consenso" constituye un programa de ajuste estructural y de reformas económicas de carácter liberal por las que se intentará reformular radicalmente el modelo de acumulación vigente en la región. Ello se lograría a través de tres grandes ejes de reformas: la apertura externa; la desregulación y flexibilización de los mercados y la reforma del Estado (entendida como reducción de su intervención en la economía, el rigor en los gastos públicos, la eliminación de subsidios al consumo, la privatización de empresas públicas, etc.). [26] Desde su puesta en práctica la mayor parte de los países de ALyC han disminuído radicalmente o suprimido aranceles proteccionistas y subsidios directos -ambos instrumentos de política pública centrales en el modelo de desarrollo anterior-; por otra parte, los programas  de privatización de empresas públicas han reducido considerablemente  el peso del Estado en la esfera productiva, así como los recortes en el gasto público han permitido disminuir las presiones sobre las finanzas públicas que se han tratado de incrementar ampliando su base impositiva a través de reformas fiscales. Paralelamente, las políticas de desregulación financiera, así como una significativa baja en los controles sobre la inversión extranjera , han tratado de incentivar el ahorro y favorecer la inversión productiva, factores que junto con la apertura comercial y la integración regional constituyen el núcleo de una estrategia económica que persigue una mejor asignación de recursos y un mejoramiento de la competitividad de las economías nacionales. A comienzos de los años noventa, cuando los efectos de la crisis de la deuda externa empezaron a ser controlados y el flujo de capital extranjero hacia la región volvió a ser positivo, el despegue de un nuevo modelo de desarrollo pareció estar asegurado. Medidos en estos términos varios países de la región exhibieron en algunos períodos de la década del 90 crecimientos importantes del Producto Bruto Interno y del Ingreso per Cápita. Asimismo es evidente que un nuevo régimen de crecimiento más abierto e integrado en la economía mundial se está desarrollando en muchos países de la región como resultado de las reformas estructurales emprendidas en los años ochenta, así como la mayor parte de ellos han cumplido considerables progresos en el saneamiento macro económico y que las inversiones han aumentado, surgen empresarios más emprendedores y menos dependientes del Estado y comienzan a emerger elementos de un cultura empresarial que cultiva las virtudes de la eficiencia y la competitividad. Sin embargo, la sucesión de problemas que han golpeado a la región desde que estallara la crisis mexicana de 1995 ha postergado y disminuido los alcances de tales esperanzas. A esto se debe agregar que durante las décadas de los 80 y 90 se incrementó (en algunos casos duplicó) la deuda externa de los países de la región. Por todo ello, raros son los países que han logrado compatibilizar en la década finalizada apertura externa, aumento del ahorro y progresión de la inversión con una modernización y diversificación de su estructura productiva que les permita consolidar a más largo plazo un nuevo régimen de crecimiento sostenido y sustentable. Finalmente, retomando el análisis de los procesos de cambio que están teniendo lugar en la región, un modelo de desarrollo que permita inserción estable y relativamente autónoma de los países del continente en el sistema mundial y genere las bases materiales para un proceso de democratización social, condición ética y dimensión inseparable de la democracia política, remite al cuarto de los procesos antes mencionados como característico de la actual coyuntura continental: el de la redefinición de la modernidad latinoamericana. En tal sentido es posible constatar por lo menos dos fenómenos generales que mucho tienen que ver con tal proceso en curso. En primer lugar que durante los años setenta y ochenta se ha producido la crisis de los paradigmas que ayudaban a explicar la realidad de las sociedades latinoamericanas en términos de una situación, conflicto o contradicción central (del tipo desarrollo, revolución, modernización, dependencia o liberación), en especial en cuanto a la pretensión omnicomprensiva de esos esquemas interpretativos que ya no logran dar cuenta de los nuevos procesos sociales, de las incertidumbres que ellos generan ni de sus posibles cursos futuros. [27] En su lugar priman la incertidumbre, el riesgo y la no predictibilidad de los escenarios, y, en consecuencia de ello desaparece toda idea de un tipo de sociedad "de llegada" hacia la que deberían tender las naciones latinoamericanas (por ejemplo, sociedad moderna, democrática o socialista) lo mismo que todo esquema lineal que pretenda conducir a ella. Como ha remarcado una analista de estos temas: "En su lugar se diseñan utopías parciales que apuntan sólo a la realización de algunos de los principios que definen una sociedad" (GARRETÓN, 1995). En segundo término, algo similar ha acontecido con los actores políticos y sociales encargados de la realización de tales proyectos históricos, en el sentido de que ya tampoco es posible pensar el proceso latinoamericano en términos de un actor-sujeto privilegiado de la acción histórica (el Estado, la clase obrera, el movimiento o partido revolucionario, etc.). En caso de que lo hubiere, este actor-sujeto lo será en función de una lucha o conflicto preciso, porque cada uno de los procesos y cada una de las dimensiones de la vida social reconocen sujetos y actores diferentes que, algunas veces, pueden encontrarse en oposición. Esto implica, además, que el clásico repertorio de las formas de acción colectiva y los esquemas de organización y representación tradicionales en el continente construidas o centradas sobre principios tales como el desarrollo, el trabajo o la revolución resultan cada vez más insuficientes y cuestionables como pautas de acción con el lógico resultado de la desorientación de los actores, quienes no sólo asisten al final objetivo de un modelo de integración social, sino que experimentan en carne propia la consiguiente crisis de sus identidades. La mayoría de las organizaciones tradicionales (piénsese, por ejemplo, en los sindicatos) ha perdido peso y las nuevas formas organizativas que surgen en función de temas o acciones puntuales tienen muchas limitaciones para construir visiones de conjunto. La definición de la nueva modernidad latinoamericana tiene que ver por esta vía con la constitución -o reconstitución- de sujetos colectivos con capacidad de generar propuestas pero, en los hechos esta posibilidad aparece desgarrada por dos fuerzas centrífugas: por un lado, el drama de la exclusión de esta capacidad de constituirse como sujetos que afecta a un vasto sector de la población; por el otro, la imposición de una modernidad copiada (mediatizada) de otros contextos que arrincona a las identidades colectivas entre los modelos ofrecidos y la propia memoria histórica (CALDERÓN y DOS SANTOS, 1995).             Todos los procesos analizados están ligados entre sí, pero su realización no se reduce la una a la otra, ni parece existir entre ellas una relación de necesidad o causalidad esencial, salvo por imperativos éticos y aspiraciones de una sociedad y vida mejores. Es decir que, aunque todos son indispensables, cada uno de ellos es el producto de su propia dinámica y sus propios actores y la realización o el fracaso, parcial o total, de uno no arrastra necesariamente el de los otros. En tal sentido es altamente probable que, durante las próximas décadas, en ALyC se seguirán viviendo grandes procesos de desestructuración y reestructuración de la vida social y que en su definición se produzcan avances, estancamientos y regresiones parciales. Es también probable que los cambios sigan ritmos diferentes, incluso que en distintas áreas y momentos se muevan en sentidos o direcciones opuestas y que, como en todo proceso de cambio social que involucra a muchos actores y compromete intereses diversos, se generen tensiones y conflictos, pero también se logren acuerdos y se articulen alianzas entre diferentes agentes, instituciones y sectores públicos y privados, tanto pertenecientes a la esfera del  Estado, como a las de la empresa y la SC en el sentido analítico de la "gobernancia" antes desarrollado.   IV. Problemática actual y perspectivas de las ONGDs en relación con la "gobernancia"  y el desarrollo de América Latina y el Caribe Después de más de 40 años de existencia en la región, las ONGDs latinoamericanas y caribeñas han experimentado un notorio crecimiento cuantitativo, han ampliado el espectro de sus funciones, han ganado reconocimiento y legitimidad pero también han sufrido importantes cambios cualitativos en relación con las intensas transformaciones experimentadas por las economías y sociedades de ALyC en las últimas décadas. En este contexto de incertidumbres, cambios y exigencias que caracterizan hoy a la región las ONGs enfrentan problemas de identidad y subsistencia financiera que pueden llegar a modificar su tradicional rol crítico del orden social vigente y reducir su capacidad de formular propuestas alternativas. Más allá de las variantes por países, regiones y casos en particular, es posible constatar algunas tendencias generales de cambio en las ONGDs latinoamericanas las que, según un reciente estudio sobre el tema del cambio y fortalecimiento institucional de las ONGs en nueve países de la región realizado por la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP) y el Programa de Fortalecimiento institucional de las Organizaciones No Gubernamentales de América Latina (FICONG), serían:  el nuevo protagonismo del mercado para organizaciones entre las que antes predominaba un marcado rechazo a la lógica de mercado y que hoy procuran la incorporación a éste en mejores condiciones (por ejemplo, los excluidos del mercado, recurriendo a mecanismos de crédito, comercialización, difusión de tecnologías, etc.); un mayor acercamiento al Estado, tanto a nivel del gobierno central como especialmente a los gobiernos locales y a agencias multilaterales y bilaterales de financiamiento y a sectores empresariales; la reducción de la ayuda externa tradicional y el aumento de los costos operativos que llevan a que el tema de la supervivencia económica de estas organizaciones devenga una preocupación prioritaria que se manifiesta también en la búsqueda de fórmulas que aseguren su sostenibilidad y autofinanciamiento, incursionando diversas ONGDs en actividades empresariales generadoras de utilidades y en la venta de servicios u operación de proyectos por contrato; variación de la población meta a la cual orientan estas organizaciones su actividad en relación con cambios operados en las formas organizativas y tipos de reivindicaciones de las organizaciones populares (antes las ONGDs canalizaban sus propuestas vía las organizaciones populares, hoy desempeñan un nuevo rol como actores); algunas líneas de trabajo pierden peso (educación popular, asesoría sindical), en tanto otras ganan en importancia (asesoría técnica, microfinanzas, gestión y desarrollo local, por ejemplo) y cambian las ideas fuerza que orientan el trabajo de las organizaciones (antes predominaban conceptos como fuerzas sociales, movimientos políticos, protagonismo democrático popular; hoy se habla de concertación, ciudadanía, "gobernancia", políticas sociales y pobreza). Ante tal contexto, parece haber una coincidencia bastante generalizada sobre la necesidad de enfocar el problema de la identidad de estas organizaciones como un punto central de su agenda, para lo cual Eduardo Ballón plantea discernir tres planos de análisis o tres conjuntos de interrogantes referidos a esta cuestión: "la crisis o replanteamiento de las visiones de desarrollo" sobre las que se basara tradicionalmente la acción ONGDs de la región; "la legitimidad social de las ONGs en un marco de debilitamiento de los actores sociales", que antes se derivaba de la alianza con organizaciones populares protagónicas, hoy debilitadas en muchos países con lo que el espectro de organización social cambia y obliga a replantear vínculos, alianzas y articulaciones (con otros sectores y organizaciones sociales -iglesias, empresas, sindicatos, universidades, etc.-, con el Estado, los partidos políticos, las agencias financiadoras, etc.), y, finalmente "la sostenibilidad financiera" debido al recorte de recursos de cooperación internacional que ha puesto en evidencia la dependencia externa de las ONGDs, que enfrentan una lucha por la supervivencia y se ven obligadas a buscar nuevos ingresos (BALLÓN, 1997). En cuanto a la cuestión de su identidad, son numerosos los autores que advierten sobre la crisis de identidad que estas organizaciones estarían sufriendo en la región. Las ONGDs han incorporado desde su nacimiento, en el sentido de su "misión" y como parte esencial de su identidad, la búsqueda de alternativas democráticas de desarrollo basadas en el concepto de justicia social, lo que las diferenciaba de otras instituciones meramente asistenciales. En los últimos tiempos hay una tendencia de ls ONGDs de replantear su universo de beneficiarios y de ampliar sus alianzas con otros sectores sociales, lo cual ha llevado a que muchas de estas organizaciones aparezcan crecientemente asociadas e indiferenciadas con otros tipos de instituciones de lógica e intereses específicos muy distintos. Por esta vía si bien se articulan alianzas que pueden redundar en un mayor impacto de las acciones emprendidas, ello también  puede traer aparejada una pérdida de identidad y, por lo tanto, una pérdida o disminución de su capacidad propositiva y negociadora específica ganada por sus acciones en el pasado. Como señalan dos autores analizando el caso peruano: "las ONG están perdiendo su rol radicalmente crítico de la sociedad y del sistema político en el que vivimos. Esto las lleva a perder cierta capacidad de hacer propuestas globales alternativas y también -y quizás esto sea lo más grave- mella su capacidad de respuesta e iniciativa política con y desde el pueblo" (JOSEPH; LÓPEZ RICCI, 1999). Sin embargo también resulta claro que esta problemática de las ONGDs en los distintos países de ALyC no es uniforme y está marcada por los contextos nacionales y regionales en los que desarrollan su acción. Hay que considerar, por ejemplo, que si bien los procesos de ajuste aparecen como un fenómeno extendido en toda la región, hay países donde estos se aplican con menos fuerza o mayor gradualismo; o que en el caso del Cono Sur, fueron las dictaduras las que definieron el contexto para el desarrollo inicial de las ONGDs, mientras que la redemocratización las llevó a una reconversión y mismo a una  merma de su protagonismo (porque otros actores reforzaron su presencia, o porque muchas agencias pensaron que el apoyo solidario de la época de las dictaduras ya no se justificaba, o porque prefirieron canalizar parte de esos recursos para apoyar las acciones de los gobiernos como apoyo a la consolidación de los nuevos regímenes democráticos); o como ocurriera en los países centroamericanos, entre quienes la guerra interna marcó una etapa de su vida institucional mientras que los acuerdos de paz marcan otra, sin olvidar el impacto de las catástrofes naturales que han afectado a esa región durante los últimos años; o en Colombia o en el Perú, donde la violencia política y social y temas como el narcotráfico, dan a los respectivos escenarios nacionales ciertas particularidades. Todos estos son factores que inciden en la evolución de las ONGDs y dan lugar a que se planteen campos de preocupación y acción diferenciados. La sostenibilidad o supervivencia de las ONGDs preocupa a quienes trabajan en o estudian a este importante sector de la SC. Ella está en directa relación con las variaciones en los volúmenes de la cooperación al desarrollo y con cambios en los criterios que orientan la adjudicación de tales ayudas por parte de los donantes. El autofinanciamiento de sus actividades resulta aún más un propósito que una realidad mismo si se producen mayores avances en venta de servicios, contratos con el Estado y en campos específicos, como por ejemplo, el microcrédito. La incursión en el campo empresarial (hay en la región un grupo de ONGDs que ha incursionado en actividades empresariales para obtener utilidades) es todavía incipiente y sus resultados contradictorios: así como hay casos de ONGDs que han logrado constituir empresas eficientes y rentables, hay otros casos que, después de éxitos iniciales, se enfrentan con virtuales fracasos; en diversos casos se han planteado problemas de articulación entre la lógica social de las ONGDs y la lógica empresarial, observándose dificultades para separar y articular ambos planos. En algunos países se han establecido líneas de financiamiento para el trabajo de las ONGDs desde el sector empresarial apoyando obras asistenciales y de las ONGDs más relacionadas con el sector empresarial. Pero sobre todo el sostenimiento de estas instituciones sigue dependiendo de los flujos de la cooperación internacional al desarrollo y -de manera creciente- de los recursos de los propios estados nacionales. Por esta vía, en muchos casos, las ONGDs devienen en entidades contratistas operadoras de proyectos diseñados por el Estado o por las agencias de cooperación multilaterales o bilaterales. Corren así el riesgo de convertirse en meros instrumentos de políticas y de perder su capacidad de incidir en la formulación de propuestas alternativas. Otro de los problemas que se plantean con relación al financiamiento directo de las ONGDs vía organizaciones multilaterales, bilaterales y Estados, es que estas fuentes, por lo general, no asumen los gastos administrativos ni los relacionados con aspectos sociales (organización o educación de los beneficiarios) conspiran, en este aspecto, contra las posibilidades de un fortalecimiento institucional de las ONGDs y de la SC en un sentido amplio. Por otro lado debe quedar claro que la sostenibilidad institucional no se circunscribe al tema del financiamiento. Tiene que ver también con la forma como se entrecruzan las actividades de las ONGDs con el tramado social, de las alianzas y coordinaciones que se establezcan con otros sectores sociales y con su impacto social.  En cuanto a la relación con actores sociales, no debe olvidarse que la razón de ser de las ONGDs estaba frecuentemente asociada a su alianza con las organizaciones populares. Sin embargo, en los últimos tiempos, muchas de las contrapartes históricas de las ONGDs han perdido presencia y protagonismo, aunque el proceso de reflujo de las organizaciones sociales es probablemente mucho más acentuado en unos países que en otros. Pero simultáneamente, a lo largo de toda ALyC se constata que se generan nuevos espacios y nuevos interlocutores sociales en la actividad de las ONGDs. Uno de los ámbitos privilegiados, por ejemplo, es el ámbito local en donde, merced a los procesos de descentralización administrativa y presupuestal que se vienen dando en diferentes países, hay interacción con organizaciones de base locales, gobiernos, instancias descentralizadas del sector público e inclusive, en algunos casos, del sector empresarial. Las ONGDs dejan así de visualizar su trabajo exclusivamente a partir de su relación con los actores populares, para percibirse como actores sociales con perfil propio y como integrantes de la SC por lo que dan mayor importancia a su presencia en los espacios públicos, valorizando más la importancia de las áreas que pueden sustentarlas ante la opinión pública, como la investigación y la comunicación. Sin embargo, no siempre está explícita ni resulta clara y coherente la estrategia de las ONGDs respecto del resto de las OSC, ni aún tampoco están claras las políticas de concertación que se establecen en espacios locales (ámbitos del municipio, provincias, regiones) (VALDERRAMA, 1999). Respecto de sus relaciones con el Estado, debe recordarse que muchas ONGs surgieron en el contexto y como respuesta a regímenes autoritarios (caso frecuente en los países del Cono Sur y varios de Centroamérica). Ello las signó con un carácter antigubernamental y en muchos casos, la visión del Estado como instrumento de dominación de los sectores populares llevó a que muchas ONGDs se distanciaran de aquel. La redemocratización de la región y los acuerdos de paz por un lado, y la reforma del Estado por el otro, llevan a que la dinámica de la relación entre el Estado y las ONGDs transcurra hoy por caminos diversos: en algunos países, cuadros directivos de estas organizaciones o cercanos a ellas acceden al Gobierno; en otros países, dirigentes de organizaciones populares asumen responsabilidad en gobiernos locales e incluso, dentro de la nueva dinámica democrática, las fuerzas de oposición se ven precisadas a formular propuestas de políticas públicas viables. Por otra parte el fuerte retiro, o por lo menos la disminución, de la cooperación internacional de la mayoría de los países de la región ha tendido a provocar una cada vez mayor dependencia de las ONGDs en relación a los presupuestos de los gobiernos nacionales y locales con riesgos de pérdida de autonomía y desdibujamiento de su misión, principalmente en su dimensión política. Esta presión al trabajo conjunto con el Estado no es ajena tampoco al proceso de reforma del Estado y a la subsecuente tendencia a derivar tareas y recursos al sector privado. La reforma del Estado conlleva la privatización de los servicios de salud, educación, etc., derivándose muchas veces recursos a las ONGDs, lo mismo que por los programas de inversión social compensatorios a los efectos del programa de ajuste para los cuales hay también una tendencia extendida de subcontratar a ONGDs como ejecutoras de proyectos o prestatarias de servicios. En esta dirección es claro que las ONGs reducen su rango de acción política y en muchos casos pasan ahora a desempeñarse en un amplio campo de defensa de derechos, o de asegurar calidad en los servicios otorgados por el Estado o por empresas asociadas al mismo, por la vía de ejecutar programas públicos o de controlarlos buscando, por ejemplo se asegure calidad en los servicios que provee el estado en materia de vivienda, salud, educación, etc. Sin embargo, más allá de consideraciones estratégicas, esta tendencia, si bien ha producido algunos resultados positivos de participación popular y mejor y más equitativa aplicación de las políticas sociales, tuvo estos logros sólo en el campo de políticas sociales compensatorias y en general a nivel local, sin lograr en general, incidir en el campo de las políticas sociales de carácter universal y a nivel nacional y mucho menos promover una fuerte participación de los sectores populares y de las mismas ONGDs en las políticas socio-económicas y de desarrollo en la región. Lo mismo puede advertirse respecto a problemas de coordinación de sus actividades con el Estado, la falta de continuidad en las iniciativas estatales por cambios de gobierno, ministros o responsables de programas a lo que se agregan problemas de exceso burocratismo y de retraso en los compromisos de pago que afectan seriamente la aplicación de los programas y la propia sostenibilidad financiera de las ONGDs participantes. En esta dirección merece una particular atención el creciente interés de las ONGDs por los espacios de gobierno local así como su inserción en cuestiones del desarrollo regional y local: "lo local se nos presenta como un escenario privilegiado para las acciones de las ONG y para la implementación de propuestas de desarrollo viables y eficaces, sustentadas en una gobernabilidad participativa". [28] Varias son las razones que han llevado a las ONGDs a concentrar cada vez más su actuación en el ámbito local y a ver este espacio como una fuente de legitimación y sostenibilidad social y financiera. En primer lugar se debe mencionar el consenso que hoy existe respecto a que los espacios de gobierno local permiten una mayor participación de la sociedad en la toma de decisiones y constituyen un punto de partida concreto y efectivo para la democratización de la sociedad y la renovación de la vida política en general. Este nuevo interés de las ONGDs en la concertación del desarrollo local se relaciona también con los cambios operados en la vida política de la región, tanto en cuanto a sus actores y dinámicas (crisis de los sistemas políticos y de los partidos, pérdida de credibilidad democrática, etc.) como a la retracción de otros actores sociales (sindicatos, por ejemplo) con los que tradicionalmente coordinaban acciones. El trabajo de concertación del desarrollo a escala local ha permitido en algunas zonas superar este reflujo de la participación cívica y de la vida colectiva así como establecer nuevos vínculos y articulaciones con otros actores sociales y económicos. Existen finalmente mayores perspectivas de obtener financiamiento en el ámbito regional y local, ya sea mediante la firma de convenios con gobiernos locales o a nivel de diversas agencias de cooperación que priorizan este espacio o nivel para otorgar apoyos. Debe tomarse en cuenta que, en épocas de escasez de recursos externos, el trabajo coordinado entre diversas instituciones permite un mejor uso de éstos y facilita la ejecución de proyectos que las instituciones no podrían llevar adelante en forma individual. Por otra parte, la acción concertada de varias ONGs y de instituciones locales permite aumentar los alcances y el impacto político de muchos proyectos. [29] En lo que se relaciona con los cambios operados en la cooperación internacional y en las relaciones Norte-Sur, hoy se torna evidente la necesidad de replantear el concepto de cooperación internacional ya que la propia noción del desarrollo, central en los inicios de la cooperación, está en crisis. La aplicación de políticas de ajuste y de reformas definen no sólo la nueva configuración de las economías latinoamericanas, sino que han terminado afectando el marco de referencia para la organización social. Aumentan la concentración de poder, profundizan una distribución desigual de la riqueza, dejan sin resolver situaciones masivas de pobreza y falta de empleo decente, además de anular derechos adquiridos, erosionándose seriamente los conceptos de solidaridad y equidad. Es imperativo, tanto a las ONGs del Norte como a las del Sur, plantear esquemas alternativos de desarrollo económico y social y enfrentar el problema de la inequidad. [30] ¿Cuáles son las preocupaciones actuales de las ONGDs a este respecto? Una de las más importantes es la de mejorar su captación de recursos que, más allá de reforzar las capacidades individuales de captación de recursos, pasa por desarrollar estrategias de concertación entre ONGs del Norte y del Sur y de acciones ante la opinión pública para revertir la tendencia decreciente de la ayuda. [31] Los efectos varían de un país a otro; el impacto de la reducción de recursos afecta a unos más que a otros. El recorte de la ayuda externa a las ONGDs ha sido más drástico en los países con mayor nivel de desarrollo económico y social como Argentina, Uruguay, Costa Rica, Chile, Venezuela, mientras que países como Bolivia o El Salvador reciben todavía mayor apoyo aunque incluso países como Ecuador, Guatemala y Perú, cuya población vive mayoritariamente en situación de pobreza, han visto recortados los flujos de la cooperación internacional. Pero además, el trabajo de las ONGDs se ve afectado no sólo por las variaciones en los volúmenes de la cooperación, sino también por los cambios en los criterios de aprobación de proyectos y en los estilos de relación con las agencias financiadoras del Norte. Predominan ahora los proyectos de corto plazo, y se manifiesta en las agencias una cierta tendencia errática en la definición de agendas y de prioridades por países y temas. Todo ello atenta contra el desarrollo institucional pensado para el mediano plazo y en términos de sostenibilidad. Como lo señala un estudio de la OCDE (SMILLIE; HELMICH, 1993), las ONGDs del mundo viven una situación de inseguridad financiera que hubiera llevado ya a la quiebra a cualquier empresa. Las procesos de aprobación de proyectos, largos y complicados, se basan en criterios desfasados de las necesidades de los receptores de la ayuda y atentan contra el profesionalismo y la continuidad de la acción de las organizaciones. A todo esto el diálogo entre las ONGs del Norte y del Sur ha perdido nivel en términos de calidad. Nociones como las de "solidaridad" y "partenariado" han perdido fuerza; cada vez más las relaciones se configuran a partir de criterios y condiciones impuestos desde el Norte dominados por un mayor pragmatismo y con el predominio de proyectos y premisas de acción para el corto plazo, en lugar de programas de d