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Comentario de Santiago Castro:
"El escrito de Jaime hace una importante
reflexión sobre el proceso de descentralización que se está llevando
a cabo actualmente en México. Un recuento de los numerosos obstáculos
y desafíos que enfrenta la gobernabilidad democrática en este
país, nos ofrece un interesante diagnóstico de la viabilidad del
proceso emprendido por el actual presidente Fox.
Sin embargo, aunque en al principio contextualiza
este proceso en un marco de circunstancias bastante amplias y
que implican variadas tendencias sociales (“multiplicidad y complejidad
de los problemas”, “participación ciudadana post-electoral”, redes
interdependientes”, “interés de la denominada sociedad civil”,
etc.), su análisis parece restringirse a una perspectiva político-institucional.
Así, de entrada se define la “gobernabilidad” (base del análisis,
puesto que indicador de la viabilidad del proceso) como “una doble
capacidad para explicar exitosamente un proyecto de gobierno y
para procesar institucionalmente los conflictos derivados de ello”.
Lo cual se distingue claramente de la “gobernancia” (a la que
se refiere por ejemplo el discussion paper n° 53), la cual nos
refiere a una concepción más amplia, no limitada a lo político-institucional,
sino abierta también a procesos político-sociales y asociativos
en general. De esta manera, la contextualización anunciada al
principio, el marco bastante amplio de tendencias sociales, no
se manifiesta claramente.
Es así que, en una primera parte del escrito,
el análisis sólo permite encontrar los arreglos institucionales
necesarios para hacer frente al vacío de legitimidad que amenaza
la democracia mexicana y el proyecto de gobernabilidad foxista,
pero no se ve cómo los movimientos sociales y los actores no-gubernamentales
podrían eventualmente jugar un papel positivo en tal transición.
Sólo en una segunda parte (“Los actores de la descentralización
y la gobernabilidad democrática en México”), se intenta integrar
la actividad de dichos actores sociales no-gubernamentales, mostrando
aspectos de los procesos de ciudadanía y participación de la sociedad
civil que contribuyen a la pluralidad política, a la descentralización
y democratización del poder, y favorecen la gobernabilidad ya
que legitiman la acción gubernamental. Pero, al establecer este
lazo entre la actividad de la sociedad civil y la gobernabilidad
institucional, no se trata en ningún momento de la capacidad que
la sociedad civil está creando ella misma para solucionar sus
problemas y aumentar a partir de sí misma la democratización social,
ni tampoco de su potencial en el establecimiento de relaciones
sociales directas que estimulan la participación y el diálogo
democrático permitiendo además que al asociarse, los ciudadanos
puedan ejercer una presión significativa con sus demandas de redición
de cuentas. Es decir que de nuevo, en esta segunda parte, el análisis
se restringe a la capacidad del poder político-institucional para
gobernar a partir de la legitimidad que otorga la participación
ciudadana (“gobernabilidad”), pero no se considera el potencial
intrínseco a la sociedad civil, o lo que algunos autores denominan
la “gobernancia” democrática.
De esta manera, no parece reconocerse que a
partir de la sociedad civil pueda generarse una alternativa de
desarrollo democrático (lo cual se puede debatir a partir de posiciones
opuestas como la que se encuentra claramente expuesta por ejemplo
en el discussion paper n° 53) sino que la gobernabilidad democrática
sólo podría encauzarse desde el poder público (la organización
de la sociedad civil sólo ayudaría a este proceso en la medida
en que legitima el poder institucional). Tan es así que se afirma
que “el inicio de la construcción de la sociedad civil, (...)
se encuentra en intereses privados”, con lo cual ni siquiera parece
reconocerse que la dinámica de la sociedad civil pueda presentarse
a partir de lógicas alternativas no-egoístas, desconociendo justamente
que muchas asociaciones ciudadanas y ONGs se distinguen de otras
entidades privadas (sobretodo aquellas que adoptan la lógica del
mercado) por ser “sin fines de lucro”. Al desconocer que muchas
organizaciones de la sociedad civil se ubican en lo que algunos
autores denominan un “Tercer Sector” (no-gubernamentales pero
tampoco privadas), se ignora su capacidad mediadora entre el Estado
y el mercado, entre los ciudadanos y las instituciones públicas,
capacidad que puede generar justamente articulaciones democráticas
alternativas. De esta manera, poner los intereses privados al
inicio de las organizaciones civiles, es desconocer la cooperación
entre los ciudadanos que existe en los movimientos sociales, es
desconocer la capacidad existente en la sociedad civil para establecer
lazos horizontales (que por lo tanto no vienen de arriba, del
poder institucional) y relaciones recíprocas que son fundamentales
en la conciencia de lo público y en el funcionamiento democrático.
Por otra parte, como ya anotamos, al inicio
del texto se contextualiza el proceso de descentralización asociada
con la gobernabilidad democrática, en un marco de tendencias sociales
que desarrollan las condiciones de este proceso. A primera vista
el lector podría entonces pensar que se intentará hacer un análisis
que relacione este proceso con las tendencias sociales que le
están ligadas. Sin embargo, se puede tener la impresión que en
vez de establecer una relación constante lo que se hace es una
división en dos partes. Así, la primera parte del escrito enumera
los obstáculos que se oponen a las instituciones mexicanas en
su proceso de descentralización mientras que la segunda parte
trata de los actores de la sociedad civil y sus interacciones.
Es así que, en vez de un análisis conjunto, se puede tener la
impresión de dos partes sobrepuestas. En este sentido hace falta
desarrollar la relación entre ambos fenómenos desde la primera
parte.
Por ejemplo, no se dice nada de las reformas
que dan prioridad al desarrollo de las micofinanzas, las cuales
no sólo son claves en el programa de lucha contra la pobreza del
actual presidente, sino que además constituyen un lazo directo
entre la gobernabilidad institucional (ya que se aumentan las
capacidades de acción política gubernamental puesto que los organismos
microfinancieros están ligados al Estado y aumentan su legitimidad)
y la “gubernanza” de la sociedad civil (ya que por ejemplo los
más pobres podrán realizar proyectos individuales o colectivos,
sin ánimo de lucro o movidos por intereses privados, que antes
no eran posibles ya que excluidos de del acceso a los recursos
mínimos) .
En el mismo sentido, cuando se nombra la “procuración
y administración de justicia” como uno de los principales retos
de la gobernabilidad en México, por qué limitarse a citar el descrédito
que las instituciones gubernamentales (especialmente el poder
local) deberán ellas mismas enfrentar por sus conductas delictivas,
y no sacar mayores conclusiones del papel que pueden jugar por
ejemplo las ONGs de derechos humanos, justicia y verdad, en la
defensa, a partir de la sociedad civil misma, de éste bien público
tan necesario para el buen funcionamiento de la democracia. Si
la gobernabilidad en el proceso de descentralización es la problemática
central, por qué no ampliar en ese momento de la primera parte
el análisis de aquella actividad social que la favorece, incluso
si ésta no emana de las instituciones federales?
Acaso no se reconocen los elementos que favorecen
la gobernabilidad pero que no emanan del poder político-institucional?
Para responder a esta última pregunta habrá que referirse a la
segunda parte donde el autor promete al fin hacer el lazo entre
la sociedad civil mexicana y el aparato político institucional.
Pero de nuevo se puede tener la sensación que queda faltando un
análisis y una conclusión general que concreticen el enlace en
un análisis de conjunto ya que en esta parte sólo se hace un recuento
de diferentes experiencias de la interacción de la vida pública
y civil, para luego afirmar que la influencia de la sociedad civil
contribuyó a impulsar el cambio pero “no era ni es suficiente
para consolidar la democracia. Por lo que el fortalecimiento del
sistema político fue y sigue siendo necesario.” Casi como si esta
segunda parte estuviera por añadidura ya que desde la primera
parte era claro que la solución a los problemas de gobernabilidad
democrática en México se da en la reforma del Estado. No se niega
que el fortalecimiento del sistema político sea necesario (la
primera parte lo deja bastante claro), pero si hubiera quedado
igualmente claro cómo las tendencias sociales dominantes del proceso
de transformación que se anunciaron en la introducción inciden
en la gobernabilidad democrática y cómo la relación entre cambios
institucionales y cambios sociales en México podrían aumentar
(aunque todavía no logren consolidar) la gobernabilidad democrática
en México, entonces se vería el enlace de conjunto que permitiría
concluir si el fortalecimiento de la sociedad civil no es necesario
al igual que lo es el fortalecimiento del sistema político."
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Reacción de Jaime Preciado, autór
del documento del debate:
"Es cierto el hincapié
institucional que señalan sobre el documento. Sin embargo, no
pretendimos con eso desvirtuar el papel de la Sociedad Civil en
el proceso de descentralización. Es necesario reconocer que existe
una relación positiva de reciprocidad en las interacciones entre
el aparato institucional y la Sociedad Civil, y que de hecho,
los procesos político-sociales que estamos viviendo tienen como
motor impulsor a esta última. En realidad, los nuevos espacios
de participación ciudadana han sido fruto de una labor constante
de sus organizaciones, que han hecho patente la necesidad del
gobierno de adaptarse a una nueva sociedad más crítica, exigente,
demandante y con una inusitada capacidad de acción y movilización.
Cuando hacemos referencia a
“el avance democrático (de la región latinoamericana en general,
y de México en particular) de los últimos años, que comienza a
impulsar con voces más firmes el debate sobre la democracia local
y la participación ciudadana post-electoral” y “el aumento de
las capacidades locales (gobierno, comunidades e individuos) para
resolver sus problemas y el interés de la denominada sociedad
civil por convertirse en sujeto activo de su propio desarrollo”,
como “tendencias dominantes que vienen desarrollando las condiciones
de este proceso”, es a eso justamente que nos referimos, así como
al entendido de un proyecto de gobierno fundamentado en el consenso,
la participación y la corresponsabilidad ciudadana, que es el
mote de la definición democrática de la gobernabilidad.
Entiendo que el no encontrar
un apartado dentro del paper dedicado a desarrollar estos puntos
parece minimizar su consideración, pero nada más lejos de nuestra
pretensión. Lo que pasa es que la acción de las redes ciudadanas
en México presenta una importante tendencia de desarrollo, cuyos
principales obstáculos pueden provenir precisamente de las limitaciones
institucionales (recordemos sus etapas incipientes, obstaculizadas
por la represión y el recelo). Los retos de la sociedad civil,
tanto como los del aparato institucional son los de la reforma
del sistema político, y sobre todo los de la reforma del sistema
de partidos, su escasa representatividad popular, y por ende,
los problemas de legitimidad que supone. No es una mera obsesión
el hincapié en la necesidad de legitimidad del aparato institucional,
sin que con esto se quiera reducir el papel de la sociedad civil
al de “legitimadora” de la acción gubernamental.
Para nadie es un secreto que
existe una nueva conciencia de civilidad que ha representado un
impulso creciente a los temas de participación ciudadana post-electoral,
que las nuevas tecnologías de telecomunicaciones y los medios
masivos han jugado un papel central en la capacidad de convocatoria,
movilización y presión de los sectores sociales demandantes, además
de que han representado espacios innovadores para la propuesta
y la participación. Pero la dificultad está en que si bien existe
un marcado interés por parte de la rama ejecutiva y de algunas
dependencias de la administración pública de incorporar a las
redes sociales a un proyecto participativo o de respaldo social
(señalábamos la creación de la Coordinación Presidencial para
la Alianza Ciudadana, o la inclusión en puestos clave de miembros
de importante trayectoria en los frentes cívicos, así como la
apertura de comisiones consultivas para la sociedad civil en diversas
dependencias y las invitaciones a numerosos foros de consulta).
Del otro lado, una buena parte de las decisiones importantes del
poder público no son permeadas por la presión social (por ejemplo,
la dolorosa miscelánea fiscal o el aumento de salarios y exenciones
a burócratas), pero no porque esta no exista o no se manifieste
de manera efectiva, sino porque en el diseño de nuestro sistema
político, no existen instrumentos efectivos de rendición de cuentas
y en cambio hay una crisis de representatividad de intereses en
algunos poderes (los legisladores atienden a la lógica partidista
y no social).
La falta de coordinación política
entre poderes es un factor decisivo que mina la gobernabilidad.
Por ejemplo, el énfasis del ejecutivo en el impulso de la microeconomía
(los microcréditos para los nuevos “changarros”, el Banco Nacional
de Servicios Financieros (BANSEFI), los proyectos de desarrollo
comunitario en localidades expulsoras de mano de obra como el
“dólar por dólar”), que como bien señalan, podría aportar un gran
capital de legitimidad al gobierno, dado que está vinculado con
programas gubernamentales de impacto social, en la realidad compite
con las medidas carentes de base social que el legislativo aprobó
en la miscelánea fiscal y que minan la legitimidad del conjunto
gubernamental y no sólo de la rama legislativa. Lo urgente desde
esta perspectiva es reformar el sistema político, claro que esta
reforma habrá de ser -y de hecho ya está siendo- impulsada desde
la sociedad civil, pero el énfasis en señalar los problemas institucionales
es el interés de identificar los mismos retos de la gobernabilidad
democrática, que son los de la sociedad civil.
Como señalamos en el paper,
“la alternancia en el gobierno federal mexicano ha fortalecido
la separación y diferenciación entre el Ejecutivo y el Legislativo;
así como una mayor independencia del Poder Judicial”... “Desafortunadamente,
aún no se ha logrado la cooperación deseada para sacar adelante
los asuntos más trascendentes de la agenda nacional, pero la demanda
y presión de las organizaciones ciudadanas, expresadas sobre todo
a través de los espacios de opinión pública generados en los medios
masivos de comunicación, apuntan hacia la cooperación entre los
actores políticos”. Aunque de momento, “tales llamados no tienen
una respuesta positiva en los actores políticos”.
Nosotros no desestimamos la
capacidad propia de las organizaciones de la sociedad civil para
solucionar sus problemas, de hecho lo apuntamos al inicio del
paper como una de las tendencias conductoras del proceso de descentralización.
Tampoco dejamos de reconocer que la dinámica de la sociedad civil
puede y de hecho se presenta a partir de lógicas alternativas
no egoístas. Cuando apuntamos que “el inicio de la construcción
de la sociedad civil, (...) se encuentra en intereses privados”,
nos referimos a que a diferencia de las relaciones sociales tradicionales,
las redes de organizaciones civiles tienen su origen no en la
interacción espontánea y natural de los lazos familiares o laborales
sino en la búsqueda individual de sociedades con intereses afines.
Como afirma Castells (2001) se trata de una nueva sociabilidad,
donde “lo más interesante es la idea de que son comunidades personales,
comunidades de personas basadas en los intereses individuales
y en las afinidades y valores de las personas”. De allí que apuntamos
que la mayor parte de las mismas se encuentran sectorizadas o
regionalizadas y no desarrollan un programa aglutinador de envergadura
nacional. Lo que sí se está dando de forma creciente es el mutuo
reconocimiento entre organizaciones con intereses particulares
(lo que señalan de las relaciones horizontales), lo que está dando
origen a foros más plurales que abordan las mismas problemáticas
desde énfasis distintos.
Finalmente, tampoco desconocemos
la capacidad mediadora de estas organizaciones entre el Estado
y el mercado. Por un lado, reconocemos que el desarrollo de la
sociedad civil está vinculado con el desgaste y la ineficiencia
tanto del aparato institucional como del mercado, pues su labor
principal se concentra en aquellos rubros donde la acción del
Estado y los beneficios del mercado no llegan. Mientras que por
el otro, el denominado “Tercer Sector” ofrece ventajas sobre ambas
instancias: una mayor transparencia en el manejo de los recursos,
que incentiva la captación; una mayor efectividad, dado que los
recursos se aplican en la búsqueda de resultados y no se diluyen
en las derramas burocráticas; una mejor distribución de los beneficios
de la acción, dado que sus móviles no responden a fines políticos
ni de beneficio económico. Esto ha dado pie desde la década de
los noventa a un fenómeno de coparticipación a través de proyectos
de coinversión entre el gobierno y algunas organizaciones civiles.
Lo interesante es ver en qué medida las experiencias de estas
organizaciones pueden ser exportadas hacia las diferentes escalas
de los gobiernos tanto locales como federal para hacer eficientes
sus propias políticas a través de la descentralización.
Reconocemos una serie de omisiones
que dan pie a realizar inferencias como las que se apuntan, pero
éstas se desprenden principalmente de la dificultad para abarcar
en un paper todos los referentes de un tema tan vasto. Sin embargo,
la oportunidad de apuntar reacciones al paper permite ampliar
un poco más la visión que se pretende ofrecer.
Castells, Manuel (2001), “Internet
y la sociedad red”, conferencia inaugural del programa de doctorado
sobre sociedad de la información y del conocimiento en Universitat
Oberta de Catalunya (OUC)."
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Las ideas y opiniones expresadas en
esta publicación son las del autor y no reflejan necesariamente
el punto de vista de la UNESCO.
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