UNESCO Social and Human Sciences
 
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Natural Disasters and Their Impact upon the Poorest Urban Populations

Report prepared by the International Social Science Council
Paris, 2002

  Messanh Ahlinvi Ben Wisner
  CERVL-CNRS Oberlin College
  Mahlinvi@yahoo.fr bwisner@igc.org

 

General Table of Contents


Preface

This report is based on a contract n°. 301.0196.1 between UNESCO and the International Social Science Council (ISSC). It was prepared by a couple of experts – Messanh Ahlinvi and Ben Wisner – under the overall supervision of Vincent Hoffmann-Martinot, member of the ISSC Executive Committee. The text is partly in French and partly in English, reflecting the linguistic preference of the authors.

It contains general considerations as well as analysis of case studies drawn from Africa, Americas, Asia and Europe. A General Introduction serves as entry to the whole report. It is followed by a section written by Messanh Ahlinvi and devoted to Africa and Europe. It has its own table of contents and a bibliography. The second section written by Ben Wisner deals essentially with Americas and Asia. It also has its own table of contents and a bibliography. As well, three annexes provide additional insights of theoretical character. Finally, there is a section containing General Conclusions and Recommendations. It was written by Ben Wisner.

The first draft of the report was presented and discussed at a special presentation on December 17, 2001. The meeting chaired by Mme. B. Colin was held at UNESCO. Minutes from this session are available separately.

The present text was revised as a result of this discussion. Before it was finalized, however, a major disaster struck in Africa. Since its consequences are directly related to the theme of this report, it was deemed appropriate to add a postscript on Goma, Congo.

This study is a good example of close cooperation between UNESCO and ISSC whereby the expertise represented by ISSC community is brought to bear upon the interest and concerns of a major inter-governmental agency. The Council stands ready to continue and expand its cooperation with UNESCO in the future.

Leszek A. Kosinski
ISSC Secretary-General


INTRODUCTION GÉNÉRALE

Les manifestations des catastrophes naturelles dans le monde sont un phénomène récurrent. Elles ont toujours existé et se sont produites au cours des siècles et des décennies passées. La Grèce antique a été secouée par elles comme en témoignent les écrits de Platon. L’époque moderne les a également connues. Dans son Discours sur l’origine des fondements de l’inégalité parmi les hommes, Rousseau en fait mention pour fonder la nécessité du contrat social. Les phénomènes comme les tremblements de terre, les éboulements, les inondations se sont toujours produits. La Bible, plus exactement l’Ancien Testament, en fait également mention. Si les catastrophes naturelles constituent un phénomène courant, qui s’est toujours produit dans l’histoire de l’humanité, qu’est-ce qui pourrait justifier que l’on en fasse aujourd’hui un inventaire en tentant de saisir l’impact qu’elles ont sur les populations les plus pauvres en zone urbaine ? Nous pensons que c’est au premier chef leur multiplication accrue au cours des dernières décennies, marquées par une croissance démographique rapide et un processus d’urbanisation accéléré qui a gagné la plupart des pays du monde. Les pressions exercées sur la nature, et plus précisément sur notre planète, la Terre, pour en tirer les éléments pouvant nous permettre de satisfaire nos besoins vitaux, ont également augmenté d’intensité au point qu’elles ont accéléré les processus de dégradation de l’environnement humain dans plusieurs pays. Les villes, comme l’humanité tout entière, se sont socialement structurées en deux grandes catégories à savoir : les riches et les pauvres, ceux qui sont bien logés, et ceux qui ne le sont pas ou sont mal logés, ceux qui sont destinataires des services fournis par les gouvernements et jouissent de ce fait d’une citoyenneté, et ceux qui ne sont pas pris en compte par les autorités publiques et sont de ce fait exclus de la société, en un mot ceux qui jouissent d’un bien social et ceux qui n’en jouissent pas.

Ces transformations sociologiques et économiques sont à l’œuvre dans tous les secteurs des sociétés et des villes actuelles. Le risque est généralement défini comme un danger éventuel plus ou moins prévisible. Lorsqu’on le relie aux catastrophes naturelles, il devient une fonction des événements naturels extrêmes que l’on multiplie par la vulnérabilité des hommes et de leurs biens ; de cet ensemble, on soustrait la capacité individuelle et celle de la société à les atténuer et à les prévenir. Les récents changements économiques, politiques et environnementaux liés à la globalisation viennent en quelque sorte renforcer cette tendance générale des catastrophes à se multiplier de façon rapide. Les effets conjugués de la croissance de la population mondiale, qui a doublé de 1950 à 2000, ont accéléré les processus de dégradation de l’environnement des villes. Des réponses ont été données au plan international pour tenter de leur apporter des solutions. Elles se réduisent souvent à une série de manifestations internationales visant à mobiliser la « communauté internationale » autour de ces questions.

A cet égard, la conférence de Stockholm sur l’environnement qui s’est soldée par une déclaration le 16 juin 1972 reste un moment important de cette manifestation. Cette déclaration occupe une place spéciale dans la mobilisation internationale autour de cette question même si elle relativement ancienne. Elle n’est pas dépassée car les principes posés il y a plus de vingt ans restent encore d’une grande pertinence. Elle a été adoptée par 113 Etats lors de la première conférence des Nations Unies sur le sujet et montre que l’ONU était en avance sur son époque. Dès 1973, l’Organisation mondiale crée le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE). Les deux premiers points du préambule de la déclaration onusienne sont clairs sur ce point :

« 1. L’Homme est à la fois la créature et le créateur de son environnement, qui assure sa subsistance physique et lui offre la possibilité d’un développement intellectuel, moral, social et spirituel. Dans la longue et tortueuse histoire de la race humaine sur la Terre, le moment est venu, où, grâce aux progrès toujours plus rapides de la science et de la technique, l’homme a acquis le pouvoir de transformer son environnement d’innombrables manières et à une échelle sans précédent. Les deux éléments de son environnement, l’élément naturel et celui qu’il a lui-même créé, sont indispensables à son bien-être et à la pleine jouissance de ses droits fondamentaux, y compris le droit à la vie même.

« 2. La protection et l’amélioration de l’environnement sont des questions d’importance majeure qui affectent le bien-être des populations et le développement économique dans le monde entier ; elles correspondent au vœu ardent des peuples du monde entier, et constituent un devoir pour tous les gouvernements ». Et les deux premiers principes qui ont une force particulière s’énoncent de la manière suivante : « 1. L’homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dans lequel la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être. Il a le devoir solennel de protéger et d’améliorer l’environnement pour les générations présentes et futures (…) « 2. Les ressources naturelles du globe, y compris l’air, l’eau, la terre, la flore et la faune, et particulièrement les échantillons représentatifs des écosystèmes naturels, doivent être préservés dans l’intérêt des générations présentes et à venir par une planification ou une gestion selon les besoins » (Colard 1996 : 385).

Un autre moment fort de la mobilisation internationale contre les catastrophes naturelles est la conférence de la Haye sur la protection de l’atmosphère, adoptée le 11 mars 1989 par vingt quatre chefs d’Etat et de gouvernement. Dans son premier paragraphe, on peut lire : « Le droit de vivre est à la base de tous les autres. Sa garantie est un devoir absolu pour les responsables de tous les Etats du monde. Les conditions mêmes de la vie sur notre planète sont aujourd’hui menacées par les atteintes graves dont l’atmosphère est l’objet » (Colard 1996 : 383).

Enfin, la conférence de Rio et sa déclaration du 14 juin 1992 constitue la manifestation la plus patente de cette mobilisation internationale contre les catastrophes naturelles. Les années 1990 ont, à la suite de cette conférence, été déclarées « Décennie internationale pour la réduction des catastrophes naturelles ». Plusieurs autres initiatives ont été développées dans ce sens. Des théories comme celle du développement économique, du développement durable et du développement humain tout court, et des concepts comme ceux de « ville durable » ont été élaborés pour rendre compte de cette mobilisation internationale. Sur le plan pratique, plusieurs projets et programmes ont été initiés et mis en œuvre dans toutes les parties du monde par des organes nationaux ou régionaux des Nations Unies pour pallier les effets néfastes des catastrophes naturelles.

Cette étude couvre la plus grande partie du monde, c’est-à-dire aussi bien l’Asie, et l’Amérique, que l’Europe et l’Afrique. Précisons tout de suite que des regroupements de zones ont été opérés : l’Amérique et une partie des Caraïbes ; l’Asie, l’Australie et la Nouvelle-Zélande ; l’Europe et une partie du Moyen-Orient - comme la Turquie, l’Iran et l’Irak – mais aussi les Antilles françaises et la Nouvelle-Calédonie dans le Pacifique ; l’Afrique et Madagascar, l’Ile Maurice, les Iles Comores et le Cap-vert.

Sur le plan méthodologique, ce rapport comporte deux parties. L’une, consacrée à l’Asie et à l’Amérique, présentée par Ben Wisner, géographe de formation et véritable indigène des questions liées aux catastrophes naturelles, et l’autre, consacrée à l’Europe et à l’Afrique, traitée par Messanh Ahlinvi, spécialiste des questions politiques. Nous avons adopté le même plan pour les deux parties. Seuls les espaces qui leur sont appliqués changent. Ainsi, dans chaque première partie, sont mises en relief les relations qui existent entre les catastrophes naturelles et l’urbanisation. Dans la deuxième partie, on examine la gestion des catastrophes naturelles et la prévention du risque de catastrophe en milieu urbain. L’organisation pratique du travail a consisté à élaborer ensemble un plan, qui a été initialement proposé par Ben Wisner. La division géographique du travail met en relation, dans chacune des deux parties, une partie du monde développé avec une partie du monde en développement. L’Amérique et l’Asie d’un côté, l’Europe et l’Afrique de l’autre.

L’Asie est la partie du monde qui concentre la plus forte démographie et le plus grand nombre de villes dans le monde. On l’inclut souvent dans les Tiers monde même si le Japon, la Corée du Sud, Singapour, et Taïwan sont des pays développés. La croissance économique et le développement que connaissent plusieurs pays de ce continent depuis plus de deux décennies en font un nouveau pôle majeur de développement depuis la fin du siècle dernier. C’est aussi un continent marqué par la pauvreté et les catastrophes naturelles. Les tremblements de terre les plus violents et les plus meurtriers au monde s’y sont déroulés, les inondations qui engloutissent des villes entières y sont fréquentes. Contrairement à l’Afrique, c’est une région qui s’organise pour gérer et prévenir les catastrophes naturelles. Elle en a les moyens et la volonté. L’Amérique est pour sa part une partie du monde qui concentre une démographie moins forte que celle de l’Asie mais compte en son sein deux des pays les plus développés au monde, les Etats-Unis et le Canada. On y trouve aussi des pays pauvres comme les pays sud-américains, confrontés rudement aux catastrophes naturelles. Mais ils pourraient vite se prémunir grâce au développement de la coopération de plus en plus forte entre les Etats de la région.

L’Europe est un continent développé. Dans les pays de l’Europe occidentale, la pauvreté y est presque un phénomène marginal en raison d’un système étendu de protection sociale. Par contre, dans les pays d’Europe Centrale et Orientale, qui sont en train de démocratiser et de libéraliser leurs systèmes politiques et économiques, la situation est différente. Cette partie du monde connaît des catastrophes naturelles, malgré toutes les précautions qui sont prises pour éviter que ne se produisent de tels phénomènes. Elle dispose de beaucoup de moyens pour affronter un tel défi. Elle a développé des relations scientifiques avec des pays comme les Etats-Unis, le Canada et d’autres pays à travers le monde et oriente ses moyens de prévention contre les catastrophes dans le cadre d’une coopération Europe-Etats-Unis.

Enfin, l’Afrique est le continent le plus pauvre du monde, le plus confronté aux catastrophes naturelles. Plus de 80% de sa population est pauvre. La sécheresse et la famine constituent à elles seules plus de 50% des catastrophes naturelles qui la touchent. Lorsqu’on y ajoute les catastrophes naturelles de type biologique comme les épidémies du sida, du paludisme et de la méningite, qui sévissent régulièrement dans cette partie du monde et qui entraînent des millions de morts chaque année, le seuil des 50% est vite franchi. La plupart des projets et des programmes de lutte contre les catastrophes naturelles mis en œuvre sur ce continent sont financés de l’extérieur. L’Afrique ploie sous le coup de la dette envers les pays développés d’Europe et d’Amérique et se voit imposer depuis plus de deux décennies des programmes d’ajustement structurel qui empêchent l’amorce de tout développement. Elle dispose cependant d’atouts naturels et d’un potentiel humain qui, s’ils étaient bien organisés, pourraient lui permettre de bien gérer et de prévenir une bonne partie des catastrophes naturelles qui la frappent.

Les conséquences des catastrophes naturelles sur les populations les plus pauvres en zone urbaine ne peuvent qu’être très négatives dans l’ensemble des parties du monde. Elles augmentent la vulnérabilité sociale des populations urbaines, annihilent toutes les avancées sociales et empêchent le progrès sous toutes ses formes. Si l’on veut créer un environnement sain dans le monde, si l’on veut poser les bases d’un développement durable, il est alors indispensable d’avoir une idée précise des catastrophes naturelles, en posant les questions suivantes : quels sont les différents types de catastrophes naturelles ? Quand, comment, où et pourquoi se manifestent-elles ? Comment les gère-t-on ? Comment les prévient-on ? Dans la mesure où ces catastrophes ont des conséquences qui ignorent les frontières des Etats, on doit se demander quelle attitude nous devons adopter vis-à-vis de la nature ? En raison de la communauté de responsabilité qui marque et domine la problématique de l’environnement aujourd’hui, ne devons-nous pas considérer la question des catastrophes naturelles comme un problème politique, de la société internationale, et le traiter comme tel ?

Messanh Ahlinvi


GENERAL CONCLUSION AND RECOMMENDATIONS

This study forms part of a larger report commissioned by UNESCO. In it’s full form, this larger report is meant as a contribution to the on-going international effort to understand and to reduce human risk in the face of extreme natural events. The report, and this component of it that focuses on Asia and the Americas, are a contribution to that international activity coordinated by the International Strategy for Disaster Reduction (ISDR), within which UNESCO plays a part.

However, the study of mitigation of risks from natural hazards and the prevention of urban disasters in Asia and the Americas has a second purpose. That is to provide background knowledge and recommendations for an ambitious UNESCO project in the biennium 2002-3. This project (31 C/5) is meant to be a set of inter-sectoral activities focusing on "Natural Disaster Reduction in Asia and the Caribbean." It is meant to enhance "disaster prevention and preparedness in selected poor communities at risk through development and dissemination of wise disaster reduction practices" (UNESCO project proposal).

The review of theoretical, methodological, and practical contributions to urban disaster reduction in Asia and the Americas has revealed a very rich starting point within the cities, nations, and regions of these two large areas of physical planet and human ecumene. There is certainly no need to "start from square one" nor, necessarily, to "transfer" knowledge from "the North to the South." Indeed, there appears to be much potential for, and some existing exemplary practice of, "horizontal" exchange of methods, data, practices directly among cities. This, then, would be the first recommendation to those implementing UNESCO’s inter-sectoral project:

R1. Build on the city-to-city links that exist and on the networks of scientists and practitioners, not excluding the networks of citizen-based activists also involved in disaster risk reduction.

Some of the most impressive methods of vulnerability assessment uncovered in this study are those that enable groups of ordinary people in neighborhoods to engage in self-study of their local hazards and own vulnerabilities and capabilities. At the same time, there have been major advances in the region in the use of engineering approaches to systems analysis and modeling of risk. However, these two, which one could term "bottom-up" and "top-down" methods, do not often cohere into integrated systems that lead to actions plans and real risk reduction. Such a "gap" between knowledge and action, and between different kinds of knowledge, suggest another recommendation for UNESCO’s project:

R2. Take both "top-down" and "bottom-up" methods and risk reduction practices into account, and focus on bridging the sociological and epistemological gap between them.

A partial review of UNESCO’s main programs reveals the basis for rich and innovative inter-sectoral collaboration.

    • Thirteen of the 41 projects in the International Geological Correlation Programme (IGCP) deal in one way or another with earthquakes, volcanoes, landslides, climate (including drought), and environmental health.
    • The Intergovernmental Oceanographic Commission’s (IOC) work includes the El Nino phenomenon and the effects of oceans on coasts. Both these are vital to understanding the hazards to which a growing number of coastal cities are exposed in Asia and the Americas. The IOC also coordinates work on tsunami early warning.
    • Flood hazards and drought are extreme water events that bound the ‘normal’ view of fresh water as a resource, which is the main subject of the International Hydrological Programme (IHP).
    • The Man and the Biosphere Programme (MAB) draws on 30 years of international collaborative research in the areas of society-environment relations. Much urban risk and urban risk reduction in Asia and the Americas depends on the quality of routine, day to day environmental management and land use.
    • Turning to the social side of the risk equation, the Management of Social Transformations Programme (MOST) offers many on-going projects that could inform "wise disaster risk reduction practices" and their dissemination. This includes much for on citizen participation and its dynamics, work on indigenous knowledge (see R2), urban management, gender, and ethnicity. It also includes projects that attempt to improve the process of capacity building.

Besides these UNESCO programs, much within four of its broad fields of activity is also highly relevant to disaster risk reduction.

    • EDUCATION: Some of the initiatives recorded in Asia and the Americas that have the greatest potential for saving lives have to do with simply protecting schools. This can be done at low cost and can involve local skills and materials – a process of construction or retrofitting that can have the additional benefits of raising community awareness of hazards and stimulating the local economy.
    • CULTURE: Structures and monuments of cultural importance are important in the process of recovery from disaster. This includes historic buildings, churches, mosques, etc. These also need to be protected in advance of extreme events. These are not luxuries, but can contribute to community hazards awareness before an event, and to community mental health after one.
    • SOCIAL AND HUMAN SCIENCES: There are many professional ethical questions involved in disaster risk reduction such as why building codes are not enforced as well as questions of human rights (at least to internationally agreed standards of disaster relief, if not to protection from avoidable harm from extreme national events).
    • NATURAL SCIENCES: The division of Earth Sciences is the focal point for UNESCO’s connection to the International Strategy for Natural Disaster Reduction. Earth Sciences is developing a web portal for disaster reduction, and has a series of regional programs, cooperative research programs, and knowledge dissemination activities. Other divisions within Natural Sciences offer possibilities such as improving the teaching of disaster risk measures within engineering education. The initiative in Environment and Development in Coastal Regions and Small Islands could include projects concerned with disaster risk reduction among its Wise Practices work.

This brief review of existing work with UNESCO suggests another recommendation for implementation of the new inter-sectoral project:

R3: Take full advantage of the rich and diverse projects and networks across the full range of UNESCO divisions and programs.

There have been recently some striking examples of the disaster vulnerability and resilience of cities.

There have been some very positive signs. For example, three separate severe cyclonic storms passed over Tonga, Mauritius, and Cuba (a typhoon, a cyclone, and a hurricane in regional terminology, but the same phenomenon) with very few lives lost. Cities lost power and water, but these were rapidly restored. There was economic damage, yes, but warning and preparedness systems seemed to be working well.

However, there have also been some examples of what one might call diachronic complexity. At the end of December, yet again, hundreds died in mud slides in the steep, densely populated hills near Rio de Janeiro, in the city of Petropolis. The poverty and marginalization that forces people to inhabit these steep, unstable slopes can be traced back to the 16th Century conquest of this part of South America by King John of Portugal, the introduction of African slave labor for production of sugar in the Northeast, the development of systems of land tenure, or urbanization, and, eventually, industrialization and governance that have created a very unequal society. Just as such urban landslides have long and complex "root causes" (in other words, a social as well as a technical nature), so their solution must also involve participation of citizen-based organizations that question the distribution of land and other aspects of Brazil’s urban geography (for example, the MST and OMM).

Another vivid example of diachronic complexity is the crisis produced by the eruption of the volcano near Goma in eastern Democratic Republic of Congo in later January 2002 (see Postscript). The volcano Nyiragongo is very well known to volcanologists. It has been intensively studied. In 1977, an eruption from it killed 2,000 people. It has been active again since 1994. Why, then, one must ask, was there so little warning to the population of Goma, some 500,000 people? Why did the people receive little or no advice about evacuation and where to shelter? Why were there 200-300 deaths and many injuries? Why was looting not controlled? Why, even more puzzling, did most of these Congolese refuse the offer of accommodation in camps beyond Gisenyi, a border town, about 20 km deeper into Rwanda?

This disaster has to be seen in the deep historical context of a permanent disaster that began with Belgian King Leopold, continued through the period of western Cold War support for President Mobutu Sese Seko, down to the chaotic period of civil war against him, and then four years of war between the new Congo government and rebels who control eastern Congo, including Goma. This last period of violence has claimed the lives of 2.5 million human beings.

These war years degraded the capacities of the municipal government in Goma. That is the simple answer to the questions concerning warning and risk communication, and advice to the populace. The melange of rebels, UN observers, international aid agencies, and local non-governmental organizations that were on hand to provide some advice and relief took some time to get coordinated and organized. In addition, having had cholera and violence ridden refugee camps on their door step from 1994-1996, the residence of Goma formed a mental image of what a "refugee camp" is like. In part, it is highly likely that this why so many declined accommodation in the camps set up for them by the UN in Rwanda. Also probably part of the answer is that they felt uncomfortable as foreigners (as Congolese) in Rwanda because of the military and diplomatic tensions in the region over the past few years.

These reflections lead to one other recommendation for those involved with UNESCO’s project:

R4: Frame the study and dissemination of "wise disaster risk reduction practices" in the context of historical forces. Even the "wisest" advice can be rejected, as were the camps in Rwanda, if the historical experience of the people is not understood.

Finally, although by the time this report was discussed the UNESCO budget for 2002-3 had been approved, and its inter-sectoral project on disaster risk reduction measures had already been focused on Asia and the Caribbean, it is necessary to emphasize the importance of work in Africa. The other part of this study, with its focus on Europe and Africa, highlighted the importance of many of the diachronic and contextual issues mentioned earlier with reference to Goma, Congo. It also emphasized the importance of chronic and epidemic disease (including HIV-AIDS) and drought.

One should not think that the inclusion of disease is a distortion of the terms of reference of this full report. Many of the best disaster risk reduction measures that can be taken in and around African cities (urban gardening, drainage, terracing, reforestation) require community or household labor and money (in addition to what financially poor municipal governments and nations, and donors, can provide). However, HIV-AIDS drains away able bodied adult labor power and leadership as people sicken and die in the prime of their lives. This scourge also drains away the meager savings and economic surplus because of the necessity to pay for the health care of the person living with HIV-AIDS and, in the end, funeral and burial costs. To a lesser extent this is also true of water borne diseases, as well as malaria, tuberculosis, and meningitis.

UNESCO has given Africa a special priority place in much of its work. It needs capacity building as well as the development of disaster risk reduction measures for cities that are vulnerable to:

    • volcanoes (as Goma has shown)
    • earthquakes (Goma, too, but this is also true of Kampala, Addis Ababa, and other towns and cities in and near the great Rift Valley, as well as some cities in Guinea and Ghana, not to mention Egypt and the Maghreb)
    • coastal storms
    • floods
    • landslides
    • dust storms
    • desertification
    • drought (and accompanying electrical and water shortages)
    • wildfires (e.g. in greater Cape Town)
    • hot, dry winds
    • tornadoes
    • hail storms
    • dangerous cold spells (e.g. new-borns at risk in shanty towns of Johannesburg in winter)
    • epidemic diseases such as cholera and Ebola virus.

This being the case, one final recommendation concerning UNESCO’s new project comes to mind:

R5: Consider a second phase of this inter-sectoral project that would include Africa, in the biennial proposals for 2003-5. During the present project, establish a mechanism for sharing results, resources, and contacts with African cities (their scientists, municipal leaders, teachers, and non-governmental organizations).

Ben Wisner

 

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