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Gestion des Transformations Sociales - MOST

Documents de travail - No. 5

La Gestion du Multi-culturalisme et du Multi-ethnisme en Amérique Latine (1)

par

Diego A. Iturralde (2)

In memoriam Guillermo Bonfil Batalla

Les opinions exprimées dans cette série engagent la responsabilité des auteurs et ne reflètent pas nécessairement le point de vue de l'UNESCO.

© UNESCO, 1995


Table des matières


INTRODUCTION

Lors de précédentes réunions organisées par l'UNESCO (l'Amérique latine et le monde à l'horizon 2000 ; Caracas 1988 et Quito 1989), nous avons été plusieurs participants à faire remarquer que la diversité est devenue, en cette fin de siècle, un signe appelé à prendre de l'importance jusqu'à remplacer la tendance à l'homogénéité - de quelque ordre qu'elle soit - dont la progression depuis l'après-guerre était, avions-nous cru, inexorable. Notre réflexion s'appuyait sur divers constats : le développement inégal du monde rural (Warman), les processus d'ethnogenèse observables dans les Caraïbes et au coeur même des Etats-Unis (Casimir), l'apparition de nouveaux acteurs dans les grandes villes (Zanotta), la revitalisation des cultures populaires (Bonfil) et le développement des revendications et des processus d'organisation des peuples autochtones (Iturralde) (3).

Nous avons alors soutenu qu'il serait impossible de contenir les tensions provoquées par le choc de ces tendances à la diversité sociale, d'une part, et à l'homogénéité du modèle, d'autre part, sans apporter d'importantes modifications à la gestion des processus sociaux. Ces tensions ont mûri et sont à l'origine des conflits qui sont apparus au cours des dernières années dans plusieurs pays de la région ; des changements touchant à tout le moins les dispositions constitutionnelles et légales et l'organisation de l'économie sont déjà intervenus, ou sont en cours. Les questions que nous nous posions alors sans y répondre sont aujourd'hui plus pertinentes : comment administrer la diversité ? Dans quelle direction orienter la force sociale qu'elle constitue ? Quelles sont les recherches et les débats nécessaires pour définir de nouvelles stratégies ?

Le multiculturalisme et le multi-ethnisme figuraient parmi les trois thèmes sur lesquels il était proposé de faire porter de nouvelles recherches orientées vers la prise des décisions et le renforcement de la capacité de gestion des transformations sociales ; plusieurs années plus tard, force est de reconnaître que les politiques sur la diversité manquent toujours de clarté et que l'on n'a pas la compréhension de ces phénomènes qu'il faudrait pour l'élaboration de nouvelles stratégies.

Depuis ce temps, le panorama a changé. Les secteurs culturellement et ethniquement différenciés ont obtenu d'être au nombre des protagonistes du débat sur les politiques publiques et sur le devenir des institutions en voie de modernisation. Impossible de gouverner sans les prendre en compte dans la recherche, dans l'élaboration des politiques et dans la mise en place des stratégies de gestion des dynamiques sociales.

Notre propos ici est d'actualiser - de façon très condensée - les réflexions prospectives formulées au cours des réunions précitées quant à l'avenir de la diversité ethnique et culturelle dans la région, de repenser les problèmes que nous avions alors considérés comme les plus critiques (4) en situant nos idées dans le cadre d'un scénario favorable au dialogue interculturel et interethnique (5) pour envisager les besoins liés à la gestion des transformations sociales (6).

Peut-être y a-t-il lieu de faire encore une autre remarque liminaire : la généralisation à toute l'Amérique latine opérée ici occulte les particularités de la diversité, mais permet en revanche de mettre les tendances en relief.

LE DEVENIR DE LA DIVERSITETE

Le phénomène de la diversité, tel qu'il est apparu pendant les années 80, a gagné à la fois en profondeur et en extension au cours de la décennie écoulée ; il est à n'en pas douter une caractéristique des pays de la région en cette fin de siècle. Le développement de cette tendance a été centré sur la lutte pour la reconnaissance des droits collectifs découlant de la spécificité culturelle des divers peuples, ethnies, régions, communautés et classes ; cette lutte a accompli des progrès marquants, qu'atteste le niveau toujours plus élevé de la structuration des revendications comme alternatives possibles, et de l'organisation des cultures et des divers groupes en tant qu'acteurs sociaux de plus en plus présents sur les scènes nationales et internationales.

Des processus macrosociaux à l'oeuvre ces dernières décennies ont favorisé tant la revitalisation des peuples autochtones et des cultures locales et régionales que l'affirmation du rôle de nouveaux acteurs sociaux à qui l'on doit la naissance de systèmes culturels particuliers (7). Tous sont aujourd'hui en mesure de proposer des réponses adaptées à leur situation à partir de leur culture d'origine, construisant ainsi de nouvelles identités qui accroissent la diversité.

Le phénomène est devenu plus complexe : les cultures particulières ont dû se territorialiser pour assurer leur reproduction, elles expérimentent diverses formes d'autonomie et d'autogestion culturelle et ont constitué un front de lutte contre le symbole qui a servi à justifier la domination d'un groupe culturel sur les autres : celui de la nation unitaire et homogène (8).

Face aux mouvements nés ces dernières années, des exigences de reconnaissance de la diversité culturelle et ethnique, les gouvernements, les institutions et la société en général, ont eu tendance à élargir les espaces propices à la reproduction et au développement de la diversité. Leurs réactions ont été portées principalement sur les domaines constitutionnel et légal et demeurent encore à l'état de promesses (9). Certains pays ont pris des mesures pour mettre les réformes (10) en pratique ; d'autres en sont encore au stade de la reconnaissance de principe. Il semble qu'on assiste, dans le même temps, à une exacerbation des sentiments et des comportements adverses dans certains milieux (11), et que des dispositions soient également adoptées pour faire cesser les conquêtes des groupes culturellement et ethniquement différents, voire pour revenir sur leurs acquis (12).

De même, les membres des groupes culturellement différents ont eu davantage de possibilités d'accéder à des niveaux plus élevés de l'enseignement ; cela a entraîné une circulation des connaissances et des pratiques qui sont réinterprétées et exploitées pour enrichir la diversité, et a permis la formation, parmi les autochtones, d'élites capables de formuler et de mettre en oeuvre des projets les concernant.

Cela explique l'existence aujourd'hui d'un plus large éventail d'expériences de développement autogéré dans tous les domaines de l'activité sociale, parmi lesquels on relèvera l'éducation alternative (bilingue et biculturelle), les projets de production reposant sur la réactivation et l'amélioration des connaissances et des technologies endogènes, de nouvelles formes de communication et/ou d'utilisation des supports, le développement d'expressions artistiques reflétant les particularités culturelles ou locales et la naissance (ou la renaissance) de formes d'organisation sociale et politique orientées vers l'autogestion et l'autoréglementation.

LA DYNAMIQUE DES PEUPLES AUTOCHTONES

L'émergence, le développement et la consolidation des mouvements autochtones constituent l'une des manifestations les plus claires des processus d'affirmation et de matérialisation de la diversité dans la région. Dans certains pays plus que dans d'autres, le phénomène est omniprésent et met en jeu tous les éléments constitutifs de la société ou de la nation : le territoire, la langue, la religion, la tradition culturelle, les structures de l'organisation sociopolitique, les dynamiques économiques et l'application de la justice.

Les peuples et communautés autochtones ont recouvré, matériellement et symboliquement, la territorialité qui leur permet de se reproduire comme sociétés et comme cultures particulières ; ils reconstruisent leur unité et leur continuité sociale après des siècles d'éparpillement, et ont mis en place des structures d'organisation sur lesquelles ils s'appuient afin de mener leur lutte pour le pouvoir et la conquête d'espaces d'autonomie (13).

Le mouvement des peuples autochtones porte néanmoins en lui-même certains paradoxes qui pourraient le mener prochainement à une crise ; ils ont trait aux efforts déployés pour construire une plate-forme de lutte commune, mettre en place un vaste réseau organisationnel et conquérir des espaces à l'échelon national. L'examen de ces paradoxes nous permettra de mieux discerner quel pourrait être son avenir.

La construction d'une plate-forme commune s'opère à partir de l'agrégation des exigences spécifiques et diverses des peuples et des communautés dans leur environnement local et régional. Or, pareille opération suppose l'élaboration de nouvelles catégories de revendications (autonomie, territoire, autogestion) et de supports symboliques (nation, nationalité, peuple autochtone) servant à exprimer les exigences et à les présenter dans le cadre d'une stratégie globale ; ce processus de conversion comporte le risque de ne pas répondre aux attentes et aux besoins immédiats de la base, puisqu'il doit s'organiser autour de propositions à long terme qui font abstraction des particularités des exigences locales.

Quand une telle opération, dépassant le niveau d'un ensemble de communautés ou d'une ethnie, englobe des traditions et des vécus différents (ceux des Andes et de l'Amazonie, par exemple), ou s'étend à des peuples qui n'ont pas atteint le même stade de développement et/ou qui présentent de fortes disparités sociales et économiques (comme au Mexique et au Guatemala), elle atteint un degré de complexité, et peut-être aussi de fragilité, très élevé. D'où ce paradoxe : plus la plate-forme du mouvement national et, partant, le discours de ses représentants sont complexes et d'une vaste portée, moins ils semblent répondre aux demandes spécifiques émises au niveau local, et par conséquent aux revendications des dirigeants (14).

Il en va sensiblement de même des processus d'organisation. Différentes dynamiques sociales et de nombreuses structures doivent s'articuler entre elles pour donner naissance à des unions de niveau de plus en plus élevé. Le processus de mise en place d'une représentation unitaire et nationale rompt rapidement avec les dynamiques d'organisation au niveau local et engendre des structures relativement indépendantes ; la concurrence, les différences et les clivages s'accentuent au sein du mouvement à mesure qu'il se développe au niveau national (15). Tandis que les organisations de base conservent un caractère territorial et essentiellement productif, les organisations nationales ne sont plus rattachées à un terroir, elles se politisent, elles ont du mal à répondre aux besoins de leur base. Pendant que les unes se forgent dans la solidarité, les autres mettent l'accent sur les divergences qui marquent leurs frontières. Un autre facteur renforce encore cet apparent paradoxe. Le mode d'organisation des autochtones des hautes terres (qui sont principalement des paysans) repose sur des modèles syndicaux de caractère pyramidal et territorial, qui s'inspirent de l'organisation administrative de l'Etat et y répondent, et qui déterminent des systèmes hiérarchiques de représentation et d'exercice de l'autorité. En revanche, les relations des peuples des forêts tropicales sont encore régies par les liens de parenté et par les alliances ethniques (tribales) qui s'étendent sur des espaces très peu structurés du point de vue politique et administratif. Faire coïncider ces dynamiques d'organisation et construire une alternative commune se révèle difficile.

Depuis leur naissance, les mouvements autochtones ont su assez bien résoudre ces paradoxes ; cependant, les solutions adoptées ont entraîné en leur sein des tensions qui expliquent ruptures et recompositions, avancées et reculs, changements de perspectives et modifications des instances dirigeantes (16).

Pour faire face à ces paradoxes, le mouvement a dû atteindre un niveau élevé de développement idéologique, qui se traduit par le renforcement des identités autochtones, la reconnaissance sociale de l'existence et de l'importance des peuples et de leurs cultures, et la reconnaissance internationale de leurs droits.

En revanche, et en dépit d'une organisation solide, les mouvements autochtones souffrent de limitations sur le plan politique : insuffisance de moyens d'action s'inscrivant dans le système démocratique (17) et des propositions de nature à alimenter le débat national (18), et difficulté d'établir des alliances.

Il est enfin un terrain sur lequel ils n'ont que très peu progressé : la capacité de mettre en oeuvre des moyens (techniques, pratiques, économiques) de répondre aux besoins de développement matériel des peuples et des communautés, ainsi que de soutenir leurs processus d'organisation.

AUTRES MOUVEMENTS EN VOIE DE FORMATION

L'évolution des mouvements autochtones n'est pas une exception ; s'ils constituent le phénomène le plus complexe et probablement le plus étendu sur le continent, on pourrait retracer en des termes analogues l'histoire récente de plusieurs groupes qui se sont structurés sur la base de projets de reconstitution (et de revendication) d'identités culturelles particulières, qui sont devenus de nouveaux acteurs sociaux, et dont le poids dans les dynamiques nationales ne cesse d'augmenter. Quelques exemples méritent d'être cités (19).

Les familles autochtones et paysannes qui se sont établies à époque récente à la périphérie de villes comme Lima, Mexico, São Paulo, Santiago ou La Paz ont reconstitué certaines formes de communauté dans ces zones péri-urbaines (villes nouvelles "colonias", bidonvilles) où elles reprennent et réinventent leurs pratiques culturelles (y compris la langue) et élaborent sur cette base des modes d'insertion dans l'économie et des mouvements de revendication de leurs droits spécifiques. Une bonne partie du commerce informel (l'économie souterraine), si important pour la reproduction du capital en temps de crise, est aux mains de ces "populations nouvelles", dont la cohésion interne repose sur de vieux systèmes de solidarité et de réciprocité symboliquement renouvelés à travers des dévotions et des cultes communs, et qui gardent le contact avec les communautés paysannes dont elles sont issues (20).

Les Chicanos et, d'une façon générale, les Nord-Américains d'origine latine, ont créé une société et une culture particulières au coeur même du pays que l'on croit le plus homogène du monde. Ce qui a tout d'abord rapproché ces groupes en les différenciant du reste de la population, c'est la communauté de langue et les expressions culturelles particulières qu'ils partageaient. Les difficultés que leur qualité d'étrangers leur a values les a incités à formuler des revendications et des projets culturels et économiques spécifiques et, finalement, à participer à la vie politique de façon particulière, dans le cadre, et parfois en marge, des options offertes par le système démocratique.

Il existe au moins trois exemples frappants de recomposition à la suite de migrations forcées pour des raisons économiques, politiques et/ou militaires : il s'agit des villes et des villages fondés par des migrants (en majorité autochtones ou originaires d'une même zone rurale) dans la région du Río (à la frontière du Mexique et des Etats-Unis), des villages de colons (autochtones) cultivateurs de coca dans le Chapare bolivien, et les "Comunidades Populares en Resistencia" installées dans le Petén, au Guatemala. Créées pour des raisons différentes dans chaque cas, ces communautés sont soudées par leur identité d'origine, élabore des solutions économiques et culturelles nouvelles, et viennent à jouer un rôle clé dans le destin national (21).

Un phénomène récent qui illustre bien ces dynamiques est l'apparition des petites communautés noires et la formation de mouvements afro-américains au niveau national dans des pays comme la Colombie, l'Equateur, le Pérou et la Bolivie. Il s'agit en général de populations assez peu nombreuses et mal intégrées sur le plan économique, qui ont conservé très peu de traits d'une identité commune, qui ont largement perdu la mémoire de leur propre histoire et qui, à l'heure actuelle, réinventent une culture et mettent sur pied des actions collectives importantes (22).

On pourrait enfin faire entrer dans ce schéma de renforcement de la diversité culturelle et ethnique les dynamiques des groupes locaux et régionaux qui réclament la déconcentration du pouvoir et la décentralisation de l'administration de l'Etat en tant qu'affirmation de leurs traditions particulières et de leur aptitude à régler mieux que toute autre autorité les affaires qui les concernent (23).

LES PROBLEMES ACTUELS

L'émergence et la réémergence de groupes sociaux ethniquement et culturellement différenciés et l'importance croissante qu'ils ont prise ces dernières années dans les pays de la région sont lourdes de conséquences sur la gestion de la vie sociale et de sa transformation : qu'ils en aient ou non très clairement conscience, tous les mouvements de ce genre se développent en opposition à l'Etat, en tant qu'il est l'expression d'un modèle d'organisation de la société tout entière sur la base de l'unité et l'homogénéité - présupposé et perspective que ces mouvements contestent et contre lesquels ces acteurs sociaux s'élèvent parce qu'ils nient ou restreignent leur principale revendication : être reconnus et traités comme différents.

Quand l'Etat commence à mettre en oeuvre les transformations qu'exige la modernisation de la société, cette contestation s'amplifie et les peuples, les communautés et les groupes culturellement et ethniquement différenciés intensifient leur lutte pour infléchir les principaux éléments de l'organisation nationale dans le sens de leurs revendications.

Sur certains points, cette contestation est devenue très forte, occasionnant des conflits qui ne peuvent pas toujours trouver une solution à l'intérieur de l'ordre existant. Il s'agit principalement des problèmes suivants :

Le cas le plus dramatique, celui où tous ces problèmes se conjuguent, est à coup sûr celui des peuples autochtones, et la lutte pour le droit à leurs territoires constitue sans aucun doute l'axe de leurs actions revendicatives.

Dans toute la région, les peuples autochtones réclament la restitution des territoires où ils pensent qu'ils étaient établis avant d'en être spoliés du fait de la colonisation ; ils exigent aussi d'avoir la haute main sur les ressources du sous-sol, l'eau, les espèces animales et les forêts, de même que sur les lieux tenus pour sacrés par leurs traditions. Cette réclamation signifie concrètement qu'ils s'élèvent contre tout projet de développement qu'il serait envisagé de mettre en oeuvre sans leur participation et leur assentiment (25).

La revendication territoriale d'autres groupes ayant une spécificité culturelle est moins ambitieuse, mais elle associe également la volonté de pouvoir disposer (propriété), décider (autorité), et participer à la gestion des ressources matérielles et aux bénéfices qui en découlent.

Bien entendu, de nombreuses revendications de restitution territoriale sont irréalistes et/ou ne sont pas soutenues par une argumentation assez solide ; d'autres, comme la propriété du sous-sol ou du patrimoine archéologique, rencontrent des obstacles apparemment insurmontables dans le régime juridique fondamental des Etats latino-américains ; l'exercice de l'autorité sur un territoire porte atteinte au concept de souveraineté nationale, et l'opposition au développement et à l'utilisation des ressources stratégiques met en jeu tout le problème de la relation entre l'intérêt général de la société et les droits revendiqués par des groupes particuliers.

Il semble que les obstacles à examiner soient de deux sortes : les uns ont trait à la réclamation elle-même, les autres à la possibilité d'y donner suite. Les demandes de caractère territorial ne sont pas suffisamment structurées, elles associent des réclamations qui vont des revendications strictement agraires aux aspirations à l'autogestion du patrimoine national et se fondent sur le seul droit qui puisse être invoqué à coup sûr, le droit de propriété (26) ; elles stigmatisent au passage les mesures légales ou administratives de protection par l'Etat des ressources stratégiques qui, dans des sociétés marquées par l'inégalité, ont pourtant été et restent un frein à l'appropriation inégale de ces ressources et à leur exploitation au seul bénéfice des classes dominantes (27).

Dans le même temps, les systèmes juridiques dominants de la région n'offrent aucune solution de rechange face à ces demandes ; là encore, tout se passe comme si le droit de propriété était le seul moyen de réglementer l'accès aux ressources matérielles, et les acteurs sont exclus des systèmes de protection et d'administration des biens sociaux.

Le développement de la démocratie, le perfectionnement des mécanismes électoraux, la généralisation du régime des partis politiques et le renforcement des formes de représentation corporative ont évincé les institutions traditionnelles de représentation et d'organisation sociale, fondées sur des liens culturels, ethniques ou régionaux. Or, la détermination du devenir d'une culture, condition indispensable à sa survie et substrat de l'identité culturelle, requiert du groupe l'exercice d'un pouvoir de décision autonome.

Il est indispensable, pour assurer le développement de chaque culture, de préserver et d'étendre les espaces politiques et de gestion ; ce qui est réclamé à l'extrême, ce sont diverses formes d'autonomie qui supposent la reconnaissance des systèmes sociaux culturellement différenciés en tant qu'unités politiques constitutives de l'Etat. C'est une revendication que les organisations autochtones de la région ont formulée avec une vigueur particulière, et que d'autres groupes régionaux et culturellement diversifiés prennent de plus en plus à leur compte (28).

Il est fréquent que les droits des minorités (démographiques et/ou politiques) ne soient pas respectés ; la situation à cet égard est aggravée par les pratiques discriminatoires des juges et les déficiences des systèmes juridictionnels. Du fait du développement des contacts que ces minorités (ethniques, culturelles, linguistiques, régionales) ont avec la vie nationale, elles se trouvent dans une situation de plus en plus précaire à l'égard de la justice, et deviennent les victimes des aberrations d'un système en voie de désorganisation accélérée (29).

Les mouvements autochtones ont incorporé à leurs plate-formes de lutte la revendication d'un accès équitable à la justice, et du droit de régler leur vie en accord avec leurs coutumes et de porter leurs contentieux devant leurs autorités traditionnelles. Certains de leurs dirigeants évoquent à ce sujet "le droit à un droit spécifique" et contribuent à la création d'une catégorie nouvelle: le droit autochtone, défini par opposition au droit national (30).

Cette nouvelle revendication (ou cette nouvelle façon d'exprimer les revendications autochtones) se heurte à un système juridique qui s'appuie sur des principes tels que l'universalité de la loi et l'unité des juridictions et des procédures, qui ne fait pas de la coutume une source du droit et qui, d'une manière générale, pénalise tout exercice de la justice échappant à son autorité. D'où la problématique de la pluralité juridique (pluralité de droits et/ou pluralité de systèmes ?) intimement associée au multiculturalisme et au multi-ethnisme.

Finalement, le développement conçu comme processus de remplacement des pratiques et des valeurs traditionnelles par d'autres, adaptées à la construction d'un destin national homogène, est par définition incompatible avec le renforcement des identités particulières et avec le maintien de la diversité et les méthodologies participatives, largement expérimentées, ne suffisent pas en elles-mêmes à résoudre cet antagonisme. Les tensions que provoque le développement sont dues à la définition de celui-ci ; concrètement, elles ont pour effet d'exclure les bénéficiaires eux-mêmes de sa conception et de sa gestion.

Les programmes de modernisation supposent le démantèlement des politiques sociales et des institutions de développement de l'appareil d'Etat, et un certain transfert - plus théorique que réel - de responsabilités vers le secteur privé (c'est-à-dire la société civile). D'autre part - on l'a dit plus haut - un des points les plus faibles des organisations autochtones est leur capacité réduite de mener à bien des programmes et projets de développement social et matériel. Dans l'espace vacant entre ces deux réalités ont pris place toute une constellation d'institutions privées (ONG) qui ont fait fonction de gestionnaires et d'intermédiaires techniques et financiers mais qui, si elles ont contribué à modifier le style des interventions, n'ont pas su, en définitive, doter les bénéficiaires de capacités permanentes, ont souvent substitué leurs représentations à celles des principaux intéressés, et ont eu tendance à modifier la configuration des demandes de base.

La nature multi-ethnique et multiculturelle que nous reconnaissons aujourd'hui aux formations nationales exige que le développement soit conçu dorénavant comme un mouvement qui part des cultures, des intérêts et des façons de faire des communautés, que l'on redéfinisse les rôles des différents acteurs sur les scènes locale, nationale et internationale, et que soient assurés la sécurité des ressources, le caractère démocratique des décisions et l'équité dans la répartition.

SOLUTIONS POSSIBLES

Le règlement des tensions relatives au régime d'accès aux ressources territoriales passe par deux conditions : la satisfaction des demandes au-delà de leur seule portée idéologique et la mise en oeuvre d'une réforme juridique qui ne se limite pas au régime de la propriété. Les réformes récemment apportées aux dispositions constitutionnelles concernant les terres autochtones au Brésil, en Colombie, au Mexique, au Nicaragua et au Paraguay, les expériences relatives au régime d'administration des ressources naturelles, des réserves forestières et des zones protégées qui sont tentées en Bolivie et au Brésil, ainsi que les succès des luttes autochtones en Equateur indiquent quelques voies à suivre.

La réponse qui sera apportée à la revendication territoriale devra satisfaire dans le même temps la revendication d'autonomie par une modification du système de répartition des compétences. Les peuples autochtones et les autres groupes qui réclament l'autonomie en termes généraux devront voir en elle une éventualité susceptible d'être mise en oeuvre dans le cadre des processus de réaménagement et de réorganisation de l'Etat, et développer les compétences que son exercice requiert. Il existe quelques propositions tendant à modifier les systèmes centralisés de répartition et d'exercice des compétences au bénéfice des régions, des organisations locales et des entités autochtones, mais le bilan critique de leur portée et de leur application concrète n'est pas encore dressé (31).

Il reste à mettre au point des instruments qui permettent et assurent la participation à partir des formes d'organisation et des traditions particulières, et dans le cadre de la démocratie, qui est le mode de gouvernement souhaitable.

Les solutions à l'opposition entre droit autochtone et droit national relèvent tout à la fois du régime territorial (qui définit les juridictions), du domaine des autonomies (qui établit les compétences), et du système judiciaire (qui fixe les procédures). Au Mexique, en Bolivie, au Paraguay et en Colombie, des réformes constitutionnelles récentes accordent quelque valeur aux systèmes traditionnels d'administration de la justice, ou au recours volontaire aux coutumes et traditions. Seule la législation colombienne permet l'association territoire-autorité-justice. Beaucoup d'efforts sont engagés pour mettre en place une solution conçue dans l'optique du pluralisme.

Associer développement et diversité ethnique et culturelle est à de nombreux égards une tâche très difficile à laquelle on ne s'est pas encore attaqué. Dans la perspective de la modernisation et sur fond de crise, le souci d'assurer le développement dans le respect de l'identité doit présider à la réorganisation de tous les éléments qui interviennent dans les tensions entre diversité sociale et homogénéité du modèle : territoires, autonomie, justice et identité. Une gestion des transformations qui permette d'entrevoir des solutions possibles exige une vaste remise en cause des façons de voir et des pratiques qui ont abouti, dans le passé, à créer les problèmes.

Bien que certaines expériences soient couronnées de succès, on n'a pas défini les stratégies appropriées, l'accès aux ressources techniques et financières reste limité, subordonné à l'intervention d'intermédiaires et à de longues procédures, les niveaux de compétence technique sont encore très bas, et les rôles des institutions sont toujours mal départagés.

Il faut bien comprendre que les avancées des mouvements autochtones ainsi que les paradoxes et les limitations auxquels ils se heurtent sont étroitement liés aux changements qui, à l'autre extrêmité, s'opèrent actuellement au sein des Etats : transformations de la tradition constitutionnelle et légale (32), modification du traitement institutionnel de la problématique autochtone (33) et nouvelles stratégies d'intervention dans le développement (34). Il convient de reconnaître qu'en règle générale, ce sont, ces dix dernières années, les peuples autochtones qui ont pris l'initiative, l'Etat engageant des réformes en réponse à leur mobilisation. Les dynamiques autochtones sont relativement claires et constantes ; les politiques des pouvoirs publics sont désordonnées.

Il faut noter aussi le changement d'orientation de la coopération internationale (bilatérale et multilatérale) à l'égard du développement autochtone : de nouvelles normes sont en cours d'élaboration (35), des changements sont intervenus dans les institutions et dans leurs calendriers de travail, et les revendications des autochtones quant à la sécurité territoriale, à l'autonomie de gestion et à la reconnaissance de leurs droits sont acceptées, du moins dans leur principe (36).

Les réponses (gouvernementales, institutionnelles et sociales) aux revendications d'autres groupes en voie de formation ne sont pas aussi nettes que celles que nous avons indiquées à propos des peuples autochtones. Elles existent cependant ou sont en cours d'élaboration : les programmes d'ajustement et de décentralisation proposent des transferts, plus ou moins poussés, de responsabilités et de ressources - donc des délégations d'autorité - aux instances locales de gestion ; la privatisation et la déréglementation peuvent aussi contribuer dans une certaine mesure à ce processus. Des domaines comme l'éducation, la santé, l'administration du patrimoine historique et culturel et la gestion des ressources naturelles non stratégiques commencent à être confiés aux autorités municipales ou communautaires, ou même au secteur privé.

Certains programmes de coopération technique et financière internationale appuient maintenant avec enthousiasme la petite et la macro-entreprise communautaire, la mise en place de mécanismes autogérés de résolution des conflits et d'articulation au marché mondial, et de façon générale, le développement des modes d'organisation de la société civile. S'ils n'en assurent pas la formation, ils reconnaissent, encouragent et renforcent ainsi les groupes sociaux culturellement différenciés et contribuent à briser la chape d'homogénéité qui recouvrait depuis le début du siècle les dessins nationaux de la région.

LE DIALOGUE INTERETHNIQUE OU INTERCULTUREL ET LA RECHERCHE

La gestion des transformations sociales ne peut plus faire abstraction - comme elle l'a fait en d'autres temps - de l'existence d'acteurs qui se sont organisés pour recouvrer et renforcer leur identité ethnique et culturelle ; elle ne peut sous-estimer la légitimité de leurs revendications, ni méconnaître la dynamique de leurs structures d'organisation.

Dans cette perspective, les transformations doivent viser à assurer le passage de la diversité, réalité conflictuelle, à la pluralité, caractéristique de la société, assumée comme telle par les gouvernements, les institutions et les acteurs eux-mêmes en vue de favoriser le progrès de cette société. Il s'agit en d'autres termes de construire des sociétés (et des Etats) pluri-ethniques et pluriculturels, sur la base de la reconnaissance, du respect et de la promotion d'une réalité multi-ethnique et multiculturelle (37).

Il y a une condition première et fondamentale au passage du "multi-ethnique et du "multiculturel" au "pluri-ethnique" et au "pluriculturel" : c'est le dialogue interethnique et interculturel. Les acteurs ont réussi à se frayer un chemin jusque sur la scène et ont dit ce qu'ils avaient à dire ; mais jusqu'à présent, les réponses n'ont pas permis d'instaurer le dialogue parce qu'elles sont des concessions ou des réactions à des situations d'urgence de la part d'instances gouvernementales et institutionnelles qui n'ont pas vocation d'interlocuteurs. La part des suspicions et des contestations fondées sur des positions idélogiques et politiques l'emporte sur celle des véritables échanges au sujet des objectifs et des procédures de transformation sociale.

Les diverses modalités expérimentées dans le cadre des programmes d'éducation bilingue illustrent bien les limites et les possibilités du dialogue interethnique et interculturel. Certains procédés privilégient l'assimilation de la langue dominante même si cela implique l'affaiblissement de la langue maternelle ; ils aboutissent à un bilinguisme soustractif qui mène à la disparition progressive de la langue d'origine, utilisée uniquement aux fins de l'hispanisation. D'autres programmes visent à faire acquérir une langue seconde - tout en assurant le maintien de la langue maternelle - et à créer ainsi un bilinguisme actif et, selon les circonstances, des degrés appréciables de biculturalisme. D'autres encore ont pour objectif d'établir un équilibre entre les langues, en revitalisant au besoin la plus faible et en la transformant en instrument d'apprentissage de la vie quotidienne : ils sont générateurs de bilinguisme et de biculturalisme enrichissants, c'est-à-dire d'un plurilinguisme et d'un pluriculturalisme assumés (38). Equilibre entre les langues est synonyme d'équilibre entre les cultures et, en dernière analyse, entre les capacités des sociétés qui parlent ces langues.

De même, le dialogue entre les peuples et entre les cultures peut être un pur instrument d'assimilation, ou un moyen d'acquisition de nouvelles compétences (celles de l'autre ethnie, de l'autre culture), ou la source du rétablissement de l'équilibre entre les interlocuteurs, au besoin grâce à des mesures de discrimination positive en faveur de celui qui est défavorisé. C'est cette dernière option qu'exige la construction d'une société plurielle.

Mais le dialogue est plus qu'une négociation ou un facteur de tolérance. Il doit être conçu comme recherche, débat, construction d'un horizon de développement commun - ce qui suppose de nombreuses transformations des politiques et des pratiques, de nouvelles méthodologies de travail scientifique et technique, des espaces institutionalisés de concertation, une redistribution des ressources consacrées à la recherche et des résultats de celle-ci.

Les objectifs proposés au cours des conférences de 1988 et 1989 demeurent d'actualité ; il s'agit (39) :

Certains thèmes de dialogue et de recherche demandent à être abordés d'urgence. Ce sont : La gestion des transformations sociales exige aujourd'hui plus que jamais une réforme approfondie du système juridique. Bien que le droit en vigueur dans la région ait été imposé de façon autoritaire et que la tradition juridique ne reconnaisse pas la validité de traités conclus entre les peuples et l'Etat, le moment est venu d'envisager l'élaboration, avec le concours de tous les acteurs sociaux, d'un nouveau cadre juridique pour une diversité culturelle et ethnique ancienne - cette diversité latente et bafouée qui, aux dires de Guillermo Bonfil, constitue l'Amérique profonde, l'Amérique véritable.


NOTES

Etude établie en vue de la Conférence régionale de MOST pour l'Amérique latine (Buenos Aires, 28-31 mars 1995).

2 L'auteur est secrétaire technique du Fonds pour le développement des peuples autochtones d'Amérique latine et des Caraïbes. Son texte n'exprime pas la position de cette institution.

3 Les communications et les conclusions des deux réunions, ainsi que d'autres études sur ce thème, ont été publiées par l'UNESCO dans la série "Etudes et documents du grand programme I" (Paris, en français).

4 La synthèse des délibérations a été établie par Guillermo Bonfil sous le titre "La Problemática del Pluralismo Cultural-Documento General de Resumen" et diffusée sous la cote CAR/URSHSLAC/ G.P.I./DOC 17 (Quito, mai 1989).

5 C'était ce que nous avions appelé en 1989 le "scénario souhaitable" ; il semble plus proche de nous que l'autre scénario, celui de la confrontation.

6 Cette préoccupation constitue un aspect nouveau de MOST, qui paraissait encore assez éloigné à l'époque.

7 Citons à titre d'exemple les migrants autochtones installés dans les villes, la diaspora caribéenne dans les anciennes et les nouvelles métropoles, les Chicanos et autres minorités d'origine latino-américaine vivant aux Etats-Unis, ainsi que les peuples déplacés vers les frontières sous l'effet de pressions économiques, politiques ou militaires.

8 C'est précisément pour cette raison que beaucoup de ces groupes ont choisi de s'appeler peuples, nations ou nationalités.

9 Dix pays de la région au moins ont réformé ces dix dernières années leur constitution pour qu'elle reconnaisse, d'une manière ou d'une autre, la diversité culturelle, et pour tenir compte des demandes des mouvements autochtones.

10 Citons les entités territoriales autochtones de Colombie, la participation populaire, la réforme éducative et le réaménagement du territoire en Bolivie et, auparavant, le régime d'autonomie de la côte Atlantique au Nicaragua.

11 C'est, me semble-t-il, le cas des thèses de la doctrine de la sécurité nationale face aux mobilisations récentes des populations autochtones dans divers pays.

12 En ce moment-même, la sévérité des restrictions linguistiques imposées dans les territoires des Etats-Unis habités par les Chicanos s'aggrave.

13 Dans un texte que j'ai rédigé récemment pour le PNUD et auquel on pourra se reporter, j'ai montré que l'évolution de la relation entre l'Etat et les peuples autochtones depuis 10 ans est une manifestation de l'évolution de la relation entre la diversité sociale et l'homogénéité des modèles de développement ("Pueblos Indígenas y Democracia Nacional : después de 1992" dans Buen Gobierno para el Desarrollo Humano, PNUD-ILDIS, La Paz, 1994).

14 Ce paradoxe est souvent utilisé comme argument pour invoquer un éloignement des instances dirigeantes de leur base, et dénier au mouvement son authenticité.

15 Ce paradoxe est également exploité par ceux qui font état d'un manque d'unité du mouvement et nient la légitimité de ses représentants.

16 Il est difficile de comprendre ces dynamiques à partir des modèles classiques d'analyse organisationnelle ; considérer le mouvement comme un réseau pourvu d'une multitude de noeuds de valeur diverse - dont certains sont plus sensibles que d'autres aux tensions -, de points forts et de zones de faiblesse nous permettrait peut-être de mieux comprendre sa nature, de reconnaître la portée de ses ruptures et de nous expliquer sa continuité.

17 Leur action se situe sur les franges de la démocratie, ils recourent aux moyens de pression plus qu'à la négociation, en marge des règles du jeu des institutions politiques. C'est là une de leurs faiblesses, mais aussi une déficience de la démocratie, qui les exclut.

18 Ces mouvements sont relativement centrés sur eux-mêmes.

19 Je ne cite pas parmi ces exemples les groupes structurés autour de l'appartenance au même sexe ou à la même génération, car je ne suis pas certain qu'il s'agisse là de phénomènes assimilables à ceux dont je m'occupe. Loin de moi, cependant, l'idée de nier l'importance du rôle qu'ils jouent aujourd'hui en tant qu'acteurs sociaux.

20 Ces groupes se constituent principalement autour de la nécessité d'affermir leurs possessions territoriales et de la revendication des services publics de base. Par la suite, ils exigent et obtiennent parfois le droit de s'autogérer et celui d'exercer l'autorité locale selon des modalités particulières. Au cours de ce processus, ils créent ou réinventent des traditions particulières et des formes d'expression de leur singularité qui leur servent accessoirement à marquer leurs frontières spatiales et sociales.

21 On constate dans les cas de ce genre un abandon initial de l'identité d'origine, qui est ensuite recouvrée et transformée.

22 Ce phénomène prend en partie sa source dans le "Movimiento continental 500 años de resistencia indígena, negra y popular" ; il n'est pas non plus étranger aux mouvements panafricanistes qui se manifestent dans les Caraïbes, aux Etats-Unis et en Afrique (Gabriela Iturralde, communication personnelle).

23 Le cas des groupes et organisations locales et régionales et de leurs luttes pour la reconnaissance de leurs droits est celui qui met le mieux en évidence la complexité du phénomène : en effet, alors que les revendications et les luttes ont manifestement pour objet le contrôle économique et politique (à l'intérieur des processus de répartition du revenu et de l'autorité), elles sont structurées et présentées comme portant sur les traditions locales.

24 La propriété du territoire est un monopole de l'Etat. Il n'y a délégation de souveraineté (compétence et juridiction) qu'en faveur des entités administratives à caractère municipal. L'accès aux ressources nécessaires à la vie se limite à la jouissance du sol.

25 A noter à ce propos les actions dirigées contre la construction de routes et de barrages, l'extraction d'hydrocarbures et de minerais en général, et l'exploitation de sites archéologiques et/ou d'intérêt touristique.

26 Instrument de la spoliation, il devient le seul instrument possible de la récupération.

27 Sans être totalement efficaces, ces mesures ont permis jusqu'à présent à la région de ne pas perdre la totalité de ses ressources stratégiques (mines, gisements, forêts) et d'investir une partie des bénéfices de leur exploitation dans le développement national.

28 G. Bonfil, op cit., à la note 4 supra.

29 Les autochtones et les membres d'autres "minorités" locales sont la cible privilégiée des poursuites pour de nouveaux délits et des procédures judiciaires d'exception, liées par exemple au trafic de drogue.

30 Il existe plusieurs études à ce sujet. Citons, notamment, les séries d'articles publiés par Stavenhagen et Iturralde dans l'ouvrage intitulé "Entre la ley y la costumbre : el derecho consuetudinario indígena en América latina (Instituto Indigenista Interamericano e Instituto Interamericano de Derechos Humanos, México DF, 1989) ; dans Ribadeneira (dir. publ.) Derecho, pueblos indígenas y reforma del Estado (Ed. Abya Yala, Quito, 1993), et dans la revue Crítica Jurídica, numéros 11 et 12 (Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Unam, México DF, 1992).

31 Voir plus haut, note 10.

32 Certaines de ces modifications nécessitent une profonde transformation d'institutions juridiques majeures, tels le régime territorial, l'administration de la justice et le droit de propriété.

33 Au cours des dernières années, les anciens instituts indigénistes nationaux - qui étaient l'émanation des politiques d'assimilation - ont été remplacés par de nouveaux organismes (secrétariats, commissions nationales...) qui assurent la coordination entre les institutions et sont les interlocuteurs des organisations autochtones, et qui jouent un rôle important dans le débat sur la définition de normes nouvelles.

34 Cette tendance est illustrée par la création de fonds de développement chargés de soutenir des initiatives (projets) émanant directement des communautés ; on peut citer par exemple le Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) au Mexique, le Fondo de Desarrollo Rural Marginal (FODERUMA) en Equateur, le Fondo de Inversión Social (FIS) et le Fondo Campesino (FC) en Bolivie, le Fondo para el Desarrollo Indígena (FODIGUA) au Guatemala, etc.

35 L'adoption de la Convention n° 169 de l'OIT concernant les peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants (1989), la création du Fonds pour le développement des peuples autochtones d'Amérique latine et des Caraïbes (1992), la Décennie internationale des populations autochtones (1994) et la préparation d'une Déclaration des Nations Unies des droits des peuples autochtones sont autant d'étapes importantes dans la mise en place d'un nouveau cadre normatif régissant les relations entre les Etats et les peuples autochtones.

36 La Banque interaméricaine de développement, la Banque mondiale et le Fonds international de développement agricole ont adopté des directives spécifiques visant à favoriser le développement indigène et à accroître les investissements directs dans ce secteur. Diverses agences bilatérales de coopération (Belgique, Hollande, Danemark) ont adopté des stratégies allant dans le même sens.

37 C'est à E. Hamel que l'on doit la proposition, qui me paraît très utile, de ces acceptions des préfixes "multi" et "pluri", à propos de la langue et de l'éducation. Dans "Pluralismo cultural, linguístico y educativo", Toranzo (dir. publ.) Lo Pluri-multi o el reino de la diversidad (ILDIS, La Paz, 1993).

38 In Hamel, op. cit.

39 G. Bonfil, document cité plus haut, à la note 4.


L'AUTEUR

Diego Iturralde est un juriste et un anthropologue équatorien. Il occupe actuellement la fonction de secrêtaire technique du Fonds pour le développement des populations indigènes en Amérique Latine et dans les Carraïbes. Depuis 1980, il travaille sur le développement des mouvements indigènes en Amérique Latine, et plus particulièrement à l'étude comparative entre les politiques gouvernementales, l'évolution de la législation et la défense des populations indigènes et des communautés. Il a enseigné à l'Université catholique de l'Equateur à Quito, à l'Université nationale autonome de Mexico, à l'Université ibéroaméricaine et à l'Ecole nationale d'anthropologie et d'histoire de Mexico. Il a publié plusieurs articles sur les droits des indigènes et la loi coutumière.


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