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LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS PERTENECIENTES A MINORÍAS LINGÜÍSTICAS

Documento de trabajo por el Grupo de Trabajo sobre las Minorías

Naciones Unidas, 18 de abril 1997
Dr Fernand de Varennes
Murdoch University, Australia

A. LOS DERECHOS DE LAS MINORIAS Y OTROS "DERECHOS LINGUISTICOS": LO QUE NO CONTIENE LA DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS

1. Es esencial destacar algunas limitaciones de la Declaración de las Naciones Unidas en lo que concierne al idioma. Al parecer, nunca hubo intención de que la Declaración fuera un código exhaustivo de todos los derechos humanos, tanto de los ya reconocidos como de los que só1o empezaban a apuntar en el derecho internacional, que guardan relación directa o indirecta con el idioma. En sentido estricto, habría que considerar que la Declaración só1o se ocupa de los derechos relacionados con el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que contiene la Gnica referencia que se hace en el Pacto a las "minorías".

2. Así pues, los origenes de la Declaración de las Naciones Unidas ayudan a entender determinadas omisiones. La libertad de expresión, por ejemplo, no se menciona específicamente en la Declaración, a pesar de que a estas alturas resulta claro que esta libertad ampara la utilización en privado de un idioma. En Ballantyne, Davidson y McIntyre c. el Canadá (1), el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas indicó claramente que la legislación que hace que el francés sea el único idioma que puede utilizarse en los anuncios comerciales públicos en Quebec, con exclusión de todos los demás idiomas utilizados en los asuntos privados, conculcaba la libertad de expresión garantizada a toda persona por el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

3. Para las personas que pertenecen a minorías lingüísticas, la libertad de expresión puede ser un derecho extraordinariamente importante en lo que concierne al empleo en privado de un idioma, pero no es un derecho que puedan reivindicar en tanto que miembros de un grupo minoritario. Todo el mundo tiene libertad de expresión, tanto si pertenece a una mayoría como a una minoría. Desde esta perspectiva, está claro que si bien la libertad de expresión puede ser muy importante para la protección de las minorías lingüísticas en algunos países, no se deriva per se del artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Esa libertad no figura explícitamente en la Declaración de las Naciones Unidas porque algunos derechos humanos individuales que pueden tener algún papel que desempeñar en cuestiones como las del idioma (y también las de la religión o la cultura) no son derechos de las minorías. Y al no ser derechos de las minorías escapan a la Declaración de las Naciones Unidas.

4. La Declaración guarda silencio asimismo sobre el derecho a disponer de intérprete en los procedimientos judiciales cuando el acusado no entienda el idioma utilizado por el tribunal. También en este caso, al tratarse de un derecho individual y no de un derecho de las minorías, no es mencionado en la Declaración de las Naciones Unidas, a pesar de ser tenido por muchos como derecho fundamental en el ámbito del derecho internacional.

5. Un último ejemplo de derecho individual pertinente del que la Declaración de las Naciones Unidas no se ocupa directamente es el creciente reconocimiento por las autoridades públicas de las consecuencias que la no discriminación tiene en la esfera de las preferencias lingüísticas. Aunque la interpretación de este aspecto del derecho a la no discriminación en el derecho internacional se halla todavía en proceso de aclaración, aumenta el apoyo que encuentra la opinión de que el ejercicio efectivo de la no discriminación debe tomar en cuenta la necesidad de contrapesar los intereses y objetivos legítimos perseguidos por el Estado al prescribir determinadas preferencias con la desventaja, denegación o carga consiguientes que esto puede representar para las personas. Todo se reduce en última instancia a saber si la medida o la actuación resulta en definitiva "razonable", "arbitraria" o "justa".

6. Desde esta perspectiva analítica, parece claro que la prohibición de la discriminación por motivos de idioma no significa que el Estado no pueda preferir un idioma a otros. Ningún Estado podría ser nunca obligado a realizar todas sus actividades en todos los idiomas hablados por los habitantes de su territorio. La no discriminación no prohíbe toda distinción que involucre a un idioma, sino únicamente las que "no sean razonables" una vez tomados en cuenta todos los factores pertinentes: tanto los relacionados con los intereses y objetivos del Estado como los relacionados con los intereses y derechos de la persona y la forma en que ésta se ve afectada.

7. Al utilizar exclusivamente un idioma en las escuelas públicas, los servicios estatales, las actividades administrativas, o incluso al prescribir el idioma en que se celebrarán las sesiones de los tribunales, el Estado está estableciendo una distinción basada en el idioma. Está mostrando una preferencia por ese idioma único, oficial o nacional que beneficiará a algunas personas que lo tienen como idioma materno, en detrimento o desventaja de otras que no lo dominan o lo dominan en menor grado o a las que se niega el beneficio o privilegio de emplear su propio idioma materno.

8. Aunque las desventajas lingüísticas son muy reales, la aplicación adecuada de la no discriminación no garantiza que el idioma preferido por cada persona pueda o deba ser utilizado por las autoridades del Estado. Antes bien, lo que se requiere es un sentido del equilibrio, el intento de alcanzar una solución razonable a la luz de los intereses y objetivos legítimos del Estado, y de las consecuencias que la distinción hecha por el Estado entre los idiomas tengan para el individuo y de las ventajas o beneficios que otros están recibiendo y que ese individuo no recibe.

9. En la práctica, esto significaría en general que la no discriminación sólo puede invocarse con fundamento en los casos en que exista un número suficientemente amplio o concentrado de personas afectadas por el tipo de servicio o de actividad estatales en cuestión, como la educación pública impartida en un idioma determinado.

10. Conviene señalar una vez más que esta interpretación del derecho a la no discriminación no está contemplada en las disposiciones de la Declaración de las Naciones Unidas porque la no discriminación no es específicamente un derecho de las minorías a tenor del artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Aunque es indudable que las minorías lingüísticas se beneficiarían -en las condiciones adecuadas- de la aplicación de la no discriminación en las actividades estatales que comporten una preferencia lingüística, en sentido estricto se trata de un derecho individual e independiente de la condición jurídica de minoría.

B. CONTENIDO Y ALCANCE DE LOS DERECHOS LINGUISTICOS A LA LUZ DE LA DECLARACION DE LAS NACIONES UNIDAS

1. Protección y promoción de la identidad de las minorías lingüísticas (artículo 1)

11. E1 artículo 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sugiere que existe una obligación positiva, por cuanto los Estados "adoptarán medidas apropiadas, legislativas y de otro tipo", para proteger la identidad de las minorías y fomentar la creación de condiciones que conduzcan a su promoción. En el caso de las minorías lingüísticas, esto se aplica a la protección del idioma de la minoría y al fomento de condiciones que permitan su promoción.

12. El tipo de legislación estatal que se precisa para dar cumplimiento a esta obligación no se expone con detalle, a la vez que se deja un amplio rnargen para determinar lo que es adecuado en el contexto específico de cada país, pero dejando también muchas incertidumbres. Una de tales incertidumbres es la de si se debería interpretar que este derecho obliga a tomar medidas positivas en lo que respecta al idioma utilizado por los funcionarios estatales cuando prestan servicios al público. Por ejemplo, implica el artículo 1 que el Estado tiene la obligación de contar con funcionarios capaces de comunicarse con personas pertenecientes a minorías lingüísticas en el idioma de la minoría en cuestión en determinadas condiciones? O se refiere únicamente a la obligación de adoptar medidas legislativas y de otro tipo que creen condiciones favorables que permitan a la minoría lingüística sentirse libre en el disfrute de su propia identidad? Por ejemplo, basta la existencia de legislación que permita utilizar el idioma propio para satisfacer la obligación del Estado de "fomentar las condiciones para la promoción" de un idioma minoritario?

13. Estas cuestiones son esenciales en lo que respecta al carácter y los objetivos de la Declaración de las Naciones Unidas, pero también son difíciles de resolver de manera concluyente. Lo que parece cierto es que, como mínimo, existe la obligación de adoptar medidas que garanticen algún tipo de protección que permita a los miembros de una minoría utilizar libremente su idioma entre ellos. Esto se ve confirmado por el contenido el tenor de las otras disposiciones de la Declaración, y también por la Observación General al artículo 27 hecha por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

14. Habría parecido asimismo 1ógico añadir que el Estado debe tener la obligación de prestar los servicios que resulten esenciales para que la identidad de las minorías lingüísticas siga existiendo. Por ejemplo, es muy poco probable que se promueva el idioma de una minoría si éste no puede emplearse como medio de enseñanza en las escuelas ya que, para citar lo dicho por Claude Julian, "Un idioma que no se enseña es un idioma al que se mata" (2). Y sin embargo, en esta esfera fundamental de la supervivencia de la identidad de las minorías lingüísticas, la Declaración de las Naciones Unidas evita a su vez comprometerse, ya que señala que los Estados "deberían" proporcionar oportunidades adecuadas, cuando sea apropiado y posible, para que las personas pertenecientes a minorías aprendan su idioma o reciban instrucción en su idioma.

15. El empleo de la expresión "deberán adoptar" (,,should take") en lugar de la expresión "adoptarán" ("shall take") en el párrafo 3 del artículo 4 es reveladora, como se explicará en otra parte del presente documento de trabajo. En vez de afirmar claramente que los Estados deben, en determinadas condiciones, ofrecer instrucción pública en un idioma minoritario o enseñar éste en dicha instrucción, la Declaración de las Naciones Unidas no pasa de proponer que ése sería un resultado "deseable", pero no un resultado obligado a tenor de la Declaración de las Naciones Unidas. (3)

16. Esto puede parecer en principio sorprendente, hasta que se recuerda que la Declaración de las Naciones Unidas no pretende ser un compendio exhaustivo de todos los derechos de que pueden disfrutar las minorías lingüísticas a tenor de los derechos humanos y las libertades fundamentales internacionalmente reconocidos ya existentes: se trata de una declaración que se "inspira" primordialmente en el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

17. La mejor manera de plantear el artículo 1 probablemente sea considerarlo una disposición programática que reconoce la necesidad de un planteamiento tolerante, generoso e integrador de la existencia de minorías lingüísticas dentro del Estado. En vez de un conjunto concreto de acciones que el Estado debe llevar a cabo, el artículo 1 proporciona una amplia orientación: los Estados tienen la obligación de tomar medidas legislativas apropiadas y de otro tipo a fin de proteger la existencia del idioma de las minorías en tanto que el componente esencial de su identidad. Los Estados deben asimismo aprobar legislación o adoptar medidas de otro tipo destinadas a alentar la creación de un ambiente propicio a la promoción de los idiomas de las minorías. Lo que esto exigirá en términos concretos dependerá de las condiciones específicas de cada Estado, de que se plantee cualquier amenaza a la existencia de las minorías lingüísticas y de que haya alguna condición que sofoque la promoción de su idioma.

18. No obstante, el mismo artículo 1 sugiere como mínimo que no basta con que el Estado afirme no tener obligación alguna respecto de las minorías lingüísticas salvo la de no injerirse en sus asuntos. Incluso si la identidad de la minoría lingüística no se ve directamente en peligro debido a una determinada política o a algunas otras actuaciones estatales, el artículo 1 encomienda a los Estados una función que desempeñar en la creación de un ambiente de seguridad y respeto. El idioma de la minoría debe ser protegido de las amenazas externas, y el Estado debe fomentar las condiciones que conduzcan a la promoción de ese idioma y no permitir que las condiciones negativas dominen a la minoría y ejerzan presión sobre ella. Actuar de otro modo iría en contra de la esencia misma de los derechos humanos: el reconocimiento del valor y la dignidad intrínsecos de todos los seres humanos, así como de su diversidad.

19. Un ejemplo de la manera en que esta disposición podría proteger la existencia de la identidad de una minoría lingüística o fomentar la creación de condiciones que conduzcan a su promoción sería la prohibición de los actos de intolerancia susceptibles de degradar el idioma de la minoría y a quienes lo hablan. Ya sea en un restaurante, en un bar, o en cualquier otro local abierto al público, cabe que los Estados estén obligados a legislar para impedir que los propietarios de esos locales prohíban el empleo privado de un idioma minoritario en sus establecimientos simplemente porque ello "molestaría" a otros clientes o alteraría la normalidad. Tanto si se trata de la norma "Só1o para angloparlantes", como de la norma "Só1o para blancos", este tipo de comportamiento indica intolerancia hacia los otros por el hecho de ser diferentes y que se les considera de algúin modo "indignos". En ambos casos de intolerancia, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas concretas para crear un ambiente que promueva la aceptación de estas diferencias entre seres humanos (4).

2. Utilización del idioma de una minoría en público o en privado (artículo 2)

20. El artículo 2 de la Declaración de las Naciones Unidas parece limitarse, en lo que concierne a las minorías lingüísticas, al reconocimiento del derecho de las personas a utilizar su propio idioma "en privado y en público, libremente y sin injerencia y discriminación de ningún tipo". Esta disposición se ocupa únicamente de la utilización del idioma de una minoría por personas o entidades privadas, y no impone a los Estados obligaciones concernientes a la prestación de servicios u otras prestaciones en el idioma minoritario.

21. Con todo, se trata de un derecho importante para las personas pertenecientes a minorías lingüísticas. Esta disposición impide a los Estados cometer una injerencia que denegaría la libre utilización en privado de un idioma minoritario, aunque también hay otros derechos humanos que podrían ayudar a proteger la utilización en privado de un idioma minoritario en algunas situaciones, comprendidos los derechos a la intimidad, a la no discriminación y a la libertad de expresión.

Nombres y apellidos de la minoría

22. Si bien el derecho de la persona a dotarse de nombre y apellido en su propio idioma parecería estar amparado por el derecho a la intimidad (5), también está amparado por el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y por el artículo 2 de la Declaración de las Naciones Unidas cuando se trata de personas pertenecientes a minorías lingüísticas.

23. Tanto si el nombre de la persona se utiliza en una ceremonia religiosa, en una discusión privada mantenida en el hogar, o en un cartel o anuncio colocado en una propiedad privada, ello significa que la persona de que se trate estará utilizando palabras de un idioma minoritario en la esfera privada. E1 Estado que intentara prohibir a una persona perteneciente a una minoría utilizar su propio nombre porque só1o se permitiera emplear nombres en el idioma oficial y no minoritario, estaría incumpliendo claramente el principio establecido en el artículo 2.

Escritura empleada por una minoría lingüística

24. El idioma de una minoría puede incluir una escritura (árabe, círilica, etc.) que sea diferente de la reconocida por el Estado. Aunque los Estados no estarían obligados a tenor de la Declaración de las Naciones Unidas a emplear un determinado tipo de escritura en ninguna de sus actividades oficiales, el artículo 2 sí que impide al Estado prohibir la utilización de una escritura minoritaria (en tanto que aspecto del idioma) en la esfera privada. Ya se trate de utilizar la escritura en correspondencia privada, en la impresión de un libro por entidades privadas, o en anuncios expuestos al aire libre por un empresario privado, todas estas actividades representan situaciones en que las personas tienen derecho a emplear, en privado o en público, su propio idioma minoritario.

2.1. Empleo del idioma de una minoría en privado

25. Las personas pertenecientes a una minoría lingüística tienen derecho a emplear su propio idioma en privado. Esto se refiere a una amplia gama de situaciones que son importantes para la vida cotidiana y la vitalidad de numerosas minorías lingüísticas. Interpretar canciones en un idioma minoritario, hablar a los hijos en el idioma minoritario en el hogar, poder escribir en él la correspondencia privada, o hablar con un amigo o vecino en privado en el idioma propio, son actividades que estarian garantizadas por el artículo 2.(6) Las personas pertenecientes a una minoría lingüística deben tener también derecho a tenor de esta disposición a poseer documentos y libros escritos en el idioma de su minoría. Por ejemplo, esto significa que las personas pertenecientes a una minoría lingüística pueden mantener registros comerciales o asociativos en el idioma minoritario, aunque el Estado podrá pedirles fundadamente que además proporcionen esos mismos registros en el idioma oficial o de la mayoría. (7)

26. Son muy pocos los Estados que intentan impedir a las personas utilizar el idioma de su preferencia en un contexto privado.(8) Tanto si la persona habla en su propio idioma con un vecino públicamente en la calle o en su domicilio, existe acuerdo casi universal en que el Estado no puede injerirse en este tipo de utilización del idioma. Parecería que este tipo de conducta está protegido por la libertad de expresión y que por lo tanto se aplicaria a todas las personas, incluidas las pertenecientes a minorías étnicas.

2.2. Empleo de idiomas minoritarios en actividades privadas "colectivas"

27. E1 derecho de las personas pertenecientes a una minoría lingüística a emplear su propio idioma (párr. 1 del art. 2), en comunidad con otros miembros de su propio grupo (pArr. 1 del art. 3), -.~ tambión el derecho a establecer y mantener sus prcpias asociaciones (párr. 4 del art. 2) pueden unirse de modo tal que sugieran que el empleo colectivo del idioma minoritario está amparado por la Declaración de las Naciones Unidas.

28. Esto sugiere fuertemente que la prohibición de grupos sociales, culturales o incluso políticos, por la sencilla razón de que emplean un idioma minoritario como idioma de funcionamiento, sería contraria a la letra y al espíritu de las disposiciones de la Declaración.

29. Y lo que es aún más importante, estas disposiciones confirman que las minorías lingüísticas tienen derecho a establecer y mantener sus propias escuelas privadas -comprendido el derecho a gestionar tales escuelas- en las que el idioma minoritario podrá emplearse como medio de instrucción en el grado decidido por ellas. Este derecho a la utilización colectiva de un idioma minoritario en lo que se refiere a las actividades de educación privadas no significa por sí mismo que el Estado deba proporcionar asistencia financiera a tales actividades. No obstante, esa asistencia es señalada como medida deseable por la Declaración de las Naciones Unidas en el párrafo 3 del artículo 4, y se analizará más detenidamente.

30. Conviene señalar asimismo que si bien las minorías lingüísticas tienen derecho a crear y dirigir libremente sus propias escuelas privadas para la rninoría, esto no impide al Estado exigir que todos los educandos adquieran determinados conocimientos del idioma oficial o de la mayoría del país. Numerosos documentos y tratados internacionales reconocen no sólo que el Estado puede imponer ese requisito, sino que incluso tiene la obligación de hacerlo para evitar la creación de "guetos" lingüísticos o que los estudiantes pertenecientes a minorías padezcan serias desventajas. (9)

2.3. Empleo de un idioma minoritario en público

31. El artículo 2 reconoce asimismo que el derecho de las personas pertenecientes a una minoría a emplear su propio idioma entre ellas puede tener en algunos casos un aspecto "público". Esto no significa que el Estado tenga obligación de emplear los idiomas minoritarios en sus propias actividades.(10) Se limita más bien a las situaciones en que puede producirse el empleo privado del idioma minoritario en condiciones tales que el público en general quede expuesto a ese empleo. Si una emisora de radio privada emite un programa en un idioma minoritario, ese programa puede llegar no sólo a los miembros de la minoría lingüística, sino también a otras personas debido a su carácter público. Lo mismo ocurre cuando un cartel o anuncio se coloca a la vista del público, o cuando un grupo de personas que hablan un idioma minoritario se reúnen en un parque público o en la calle. Aunque éstas siguen siendo actividades "privadas" porque en ellas participan personas que actúan a titulo privado y no en tanto que funcionarios o representantes del Estado, adquieren sin embargo una dimensión pública porque su alcance puede llegar a incluir a personas que no pertenecen a la minoría lingüística.

32. Entendido así, el empleo en público del idioma minoritario significa que a las personas pertenecientes a minorías no se les debe impedir que difundan documentos impresos, revistas o libros de quiosco simplemente porque unos u otras estén en un idioma "prohibido,,. A tales personas el Estado no les debe impedir que utilicen su propio idioma en conferencias, reuniones y asambleas de carácter privado, incluso si el lugar de celebración de las mismas está abierto al público.

33. Toda prohibición estatal que impidiera a un particular utilizar el idioma de una minoría en carteles, anuncios comerciales, etc., que estarían a la vista del público no concordaría con el artículo 2, además de violar la libertad de expresión.

34. En el caso de medios de información privados como periódicos, libros, programas de radio o de televisión, el Estado no debe impedir el empleo privado del idioma de una minoría. La prohibición total o la imposición de limitaciones estrictas al empleo en privado del idioma de una minoría rebasarían el control regulador normal que el Estado ejerce sobre los medios de información. Se trataría de una situación en la que personas pertenecientes a una minoría lingüística no podrian, por ejemplo, publicar y distribuir públicamente un libro escrito en su propio idioma, o en la que a una emisora de radio privada no se le permitiría producir y emitir programas preparados en un idioma minoritario.

2.4. Empleo de un idioma minoritario por autoridades públicas

35. La Declaración de las Naciones Unidas no especifica exactamente qué medidas deberían adoptar los Estados para proteger la existencia de la identidad lingüística de las minorías y fomentar la creación de condiciones para la promoción de esa identidad. No obstante, el artículo 1 deja pocas dudas sobre la obligación que tienen todos los Estados de adoptar medidas apropiadas, legislativas y de otro tipo, para lograr esos objetivos. Se puede sostener que una de las maneras más eficaces de proteger la identidad de una minoría lingüística y fomentar la creación de condiciones para que las minorías puedan hablar su propio idioma en público "libremente y sin injerencia ni discriminación de ningún tipo", como se dispone en el artículo 2, es hacer que los funcionarios públicos empleen el idioma minoritario cuando ello sea razonable. La tesis de que el empleo de idiomas minoritarios por autoridades públicas puede ser apropiado en el sentido del artículo 1 de la Declaración de las Naciones Unidas se ve apoyada por lo que cada vez se manifiesta más claramente como una respuesta integradora a las necesidades de las personas pertenecientes a minorías y como el respeto de esas necesidades.

36. En un número creciente de tratados internacionales se deja constancia de que numerosos Estados vienen aprobando cada vez en mayor grado una respuesta positiva y razonable a la presencia de minorías lingüísticas. Cuando las autoridades nacionales, regionales o locales se ven ante un número suficientemente elevado de personas cuyo primer idioma es un idioma minoritario, los citados Estados tienden a aceptar que deben prestar un nivel de servicios apropiado a esa cantidad relativa de personas involucradas.

37. En los distritos locales y su administración, que es donde se concentran los hablantes de idiomas no oficiales o minoritarios, las autoridades locales deberían asegurar un nivel cada vez mayor de servicios prestados en idiomas no oficiales o minoritarios a medida que el nümero de los hablantes de esos idiomas aumente. Tomando como modelo una escala gradual en la que se partiera del punto más bajo y se fuera avanzando hacia un extremo cada vez más alto, esto implicaría, por ejemplo:

    1. Hacer que los documentos y formularios oficiales de amplio uso destinados a la población estén disponibles en el idioma no oficial o minoritario o en versiones bilingües.
    2. La aceptación por las autoridades de solicitudes presentadas verbalmente o por escrito en el idioma no oficial o minoritario.
    3. La aceptación por las autoridades de las solicitudes presentadas verbalmente o por escrito en el idioma no oficial o minoritario, y la respuesta a esas solicitudes en dicho idioma.
    4. Disponer localmente de un número suficiente de funcionarios, de los que están en contacto con el público, para poder responder al empleo del idioma no oficial o minoritario.
    5. Poder emplear un idioma no oficial o minoritario como idioma interno y cotidiano de trabajo dentro de la administración pública.

38. Numerosos tratados e instrumentos internacionales incorporan este concepto do escala gradual como respuesta adecuada a la presencia de minorías lingüísticas en el territorio en cuestión. La Iniciativa de Europa Central para la protección de los derechos de las minorías (artículo 13: "cuando en una zona el número de personas... alcance... un nivel importante"), el Convenio marco para la protección de las minorías nacionales (artículo 10: "en las zonas habitadas tradicionalmente por minorías nacionales o en las zonas en que éstas alcancen cifras importantes, si tales personas así lo piden y cuando esa petición corresponda a una necesidad real"), y en la Carta Europea de Lenguas Regionales o Minoritarias (artículo 10: "dentro de los distritos administrativos... en los que el número de residentes... justifique las medidas que a continuación se especifican y de acuerdo con la situación de cada idioma"), por no citar más que unos pocos, incorporan el reconocimiento implícito de que las minorías y sus idiomas deben ser respetados y atendidos en determinadas situaciones, según proceda.

39. Aunque al parecer ningún instrumento internacional intenta establecer una norma demográfica precisa para evaluar exactamente cuándo el empleo de un idioma minoritario por las autoridades públicas constituye una respuesta apropiada y razonable, al menos una organización no gubernamental ha intentado hacerlo en un proyecto de protocolo a la Convención internacional sobre la protección de las minorías o grupos nacionales o étnicos, aplicable a los Estados miembros del Consejo de Europa.

40. El idioma del grupo étnico será el idioma oficial si en una entidad corporativa autónoma dentro de una comuna (comprendidas las partes de la comuna o las facciones de una comuna dotadas de órganos subalternos independientes de la comuna) al menos el 20%, en distritos administrativos y judiciales al menos el 6%, o en entidades administrativas mayores al menos el 5% de la población residente emplea el idioma del grupo étnico.

3. Contactos transfronterizos v minorías lingüísticas (párrafo 5 del artículo 2)

41. En el párrafo 5 del artículo 2 de la Declaración de las Naciones Unidas se reconoce el derecho de las personas pertenecientes a una minoría lingüística a mantener contactos transfronterizos con ciudadanos de otros Estados con los que estén relacionados por vínculos lingüísticos. De nuevo, la mayoría de los Estados no parece negar directamente este derecho en su legislación, pero son pocos los que lo reconocen expresamente. Sin embargo, diversos Estados, entre ellos Lituania, Polonia, Letonia y otros, han convenido mediante tratado en la validez y conveniencia de este derecho para las personas pertenecientes a minorías. (11)

42. Como lo explica un comentarista, ese derecho puede revestir gran importancia para las minorías separadas por una frontera, en el sentido de que constituye una fuente potencial de apoyo e inspiración para sus actividades culturales y lingüísticas:

    Il s'agit là d'un droit particulèrement important pour les minorités, si elles veulent promouvoir et renforcer leurs caractéristiques communes. Le droit consacré par cet écrit concerne tout d'abord les minorités dispersées sur le territoire d'un ou de plusieurs Etats. Il est en outre destiné à s'appliquer aux nombreuses minorités établies près des frontières et qui présentent les mêmes caractéristiques ethniques, religieuses ou linguistiques que la population des Etats voisins. Pour elles, le droit d'entretenir des contacts avec les populations limitrophes, y compris en se déplaçant dans ces Etats, revêt une importance particulière. (12)

4. El derecho de las minorías a aprender su idioma materno o recibir instrucción en su idioma materno (párrafos 3 y 4 del artículo 4)

4.1 La educación pública en el idioma de una minoría

43. Impartir la educación pública en el idioma de una minoría representaría indudablemente una de las medidas más poderosas posible para proteger "la existencia y la identidad lingüística de las minorías", y fornentar "las condiciones para la promoción de esa identidad", como dispone el artículo 1 de la Declaración de las Naciones Unidas. La redacción algo más tímida utilizada en el párrafo 3 del artículo 4 de la Declaración de las Naciones Unidas, que sugiere que un Estado debería, pero no tiene una obligación absoluta, ofrecer esas oportunidades educacionales, puede explicarse por la necesidad de tener en cuenta ciertas limitaciones prácticas. Un determinado Estado puede carecer de los recursos financieros y materiales necesarios para garantizar a cada minoría lingüística que resida en su territorio la plena aplicación del derecho a recibir la instrucción pública en su idioma minoritario. Puede ser que el número sumamente reducido de hablantes de un idioma minoritario haga poco práctico, si es que no imposible, impartir toda la instrucción en un idioma minoritario más allá del nivel primario. Sin embargo, ello no impide interpretar que el artículo 1 y el párrafo 4 del artículo 4 obligan al Estado a adoptar, en la medida de lo posible, medidas tales como utilizar el idioma minoritario como medio de instrucción pública en grado adecuado a las circunstancias. Esta interpretación construcctiva e integradora también encuentra apoyo en un número creciente de tratados internacionales y regionales y otros instrumentos.

44. Por ejemplo, el artículo 8 de la Carta Europea de Lenguas Regionales o Minoritarias ilustra cómo funciona ese enfoque realista y constructivo, señalando en qué condiciones y hasta qué punto debería utilizarse la lengua minoritaria en la enseñanza pública de manera que se respete la identidad de la minoría:

    En el extremo inferior de la escala, el Estado podría limitarse a enseñar la lengua de una minoría en el nivel preescolar, o si el número de alumnos cuya familia lo solicita se considera suficiente, impartir en esa lengua una parte sustancial de la enseñanza; si la cantidad de alumnos es aún mayor, podría abarcar el programa preescolar completo en la lengua de la minoría, y así sucesivamente en los niveles de educación superiores, mostrándose más generoso a medida que mayor y más concentrado sea el número de alumnos. Los Estados deberían determinar el grado de utilización de una lengua minoritaria que mejor corresponda a su realidad demográfica, dado que el artículo 8 es aplicable "según la situación de cada lengua". Esto significa que cuanto mayor sea el número de personas que hablen una lengua regional o minoritaria y cuanto más homogénea sea lingüísticamente la población de una región, "más fuerte" debería ser la medida que se adopte.

45. No obstante, la mayoría de los mencionados instrumentos y tratados internacionales que contienen disposiciones relativas al derecho a la educación en un idioma no oficial o minoritario, cuando lo justifique el número de personas que lo hablan, incluidas las personas pertenecientes a minorías lingüísticas, añaden que la adquisición del idioma común u oficial también debe ser posible como parte de una política estatal de educación no discriminatoria. (13)

W4.2. Conveniencia de apoyar la enseñanza en los idiomas de las minorías

46. Está claro que en el derecho internacional, como ya se ha observado, tradicionalmente se ha reconocido a las minorías el derecho a establecer y mantener sus propias actividades educativas privadas, empleando su propio idioma para vehicular la enseñanza si lo desean. La Declaración de las Naciones Unidas no impone por sí misma al Estado una nueva obligación de proporcionar los recursos que permitan a las personas pertenecientes a una minoría lingüística establecer y mantener sus propias escuelas privadas, ni tampoco exige a los Estados que proporcionen escuelas públicas en las que el idioma de la minoría se utilice como medio de instrucción. Los objetivos de la Declaración de las Naciones Unidas a este respecto son más modestos, como puede verse por la formulación del párrafo 3 del artículo 4:

    Los Estados deberán adoptar medidas apropiadas de modo que, siempre que sea posible, las personas pertenecientes a minorías puedan tener oportunidades adecuadas de aprender su idioma materno o de recibir instrucción en su idioma materno.

47. Conforme al espíritu de la Declaración de las Naciones Unidas, sería sumamente deseable que el Estado tomara medidas apropiadas para que esas personas tuvieran la oportunidad de aprender su idioma materno o ser educadas en él. Estas medidas podrían consistir en una ayuda a las escuelas privadas o públicas en que la enseñanza se imparta en el idioma de la minoría. No obstante, al utilizar "deberían" en lugar de "deberán" la Declaración de las Naciones Unidas no impuso una obligación incondicional a los Estados.

48. Una vez más, inicialmente esta moderación podría parecer un tanto sorprendente, dada la importancia de la educación en todo intento de proteger y mantener la identidad de las minorías. Sin embargo, no debería sorprender, dado que la Declaración de las Naciones Unidas se "inspira" en el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y no es una Declaración enunciativa completa y global de todos los derechos humanos que puedan afectar a cuestiones lingüísticas en las esferas pública o privada.

49. Aunque sigue habiendo discrepancias, parece existir actualmente un acuerdo bastante generalizado en que el artículo 27 (e indirectamente la Declaración de las Naciones Unidas) no impone por sí mismo a los Estados la obligación jurídica de proporcionar asistencia financiera, en la educación y en otras esferas, con objeto de apoyar actividades concretas destinadas a las minorías, incluida la ayuda a escuelas privadas o públicas, en que se emplee un idioma minoritario. Ello no significa que dicho apoyo no pueda existir mediante la aplicación do otros acuerdos reconocidos en el derecho internacional. El derecho a la igualdad y a la no discriminación seria un argumento poderoso on esta esfera, en las condiciones apropiadas. Por ejemplo, si un Estado subvencionara los escuelas privadas en general, pero se negara categóricamente a proporcionar fondos públicos para las escuelas de una minoría lingüística, esto constituiría evidentemente una exclusión discriminatoria que violaría el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual prohíbe la discriminación por motivos de idioma en toda esfera de intervención del Estado. También se ha sugerido que, en virtud de esta prohibición general de la discriminación, cuando sea razonable, en las escuelas públicas debe utilizarse en alguna proporción el idioma minoritario.

50. Lo que el párrafo 3 del artículo 4 do la Declaración de las Naciones Unidas añade es un reconocimiento más general de que los Estados deberían proveer a las necesidades lingüísticas de las minorías en la esfera de la educación. Cabe insistir una vez más en que esto se remite al espíritu mismo de la Declaración de las Naciones Unidas, tendente a que la presencia de las minorías dentro de un Estado sea objeto de un trato generoso e integrador.

5. El derecho de las minorías a utilizar su propio idioma en los medios de difusión privados y públicos

5.1. Medios de difusión privados e idiomas minoritarios

51. Los artículos 1 y 2 de la Declaración de las Naciones Unidas pueden considerarse pertinentes en lo que so refiere a la utilización de idiomas minoritarios en los medios de difusión privados. Este derecho no sólo es una manifestación evidente de una forma de "proteger la existencia y la identidad lingüística de las minorías", y de "fomentar condiciones para la promoción" de esa identidad, sino también el reconocimiento de una obligación importante del Estado, que es la de no obstruir o denegar el ejercicio de ese derecho a los miembros de una minoría. Si bien la Declaración de las Naciones Unidas no indica modalidades constructivas concretas de la utilización de idiomas minoritarios en los medios de difusión privados desde el punto de vista de las medidas que deba adoptar el Estado, en otras fuentes internacionales pueden encontrarse algunos ejemplos.

52. Diversos instrumentos internacionales aportan modelos positivos de planteamientos de la cuestión de los derechos de las personas pertenecientes a una minoría lingüística en el ámbito de los medios de difusión privados. Una vez más, cabe recordar que en realidad no todos los aspectos de estas prácticas pueden atribuirse a la "inspiración" que brinda el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Algunos de esos aspectos parecen estar relacionados con la libertad de expresión, mientras que otros posiblemente guarden relación con una política lingüística no discriminatoria.

53. Los Estados europeos que han ratificado la Carta Europea de Lenguas Regionales o Minoritarias han convenido en lo siguiente:

    Las Partes se comprometen a garantizar la libertad de recepción directa de las emisiones radiofónicas y los programas de televisión de los países vecinos emitidos en una lengua utilizada de manera idéntica o similar a una lengua regional o minoritaria y a no obstaculizar la retransmisión de emisiones radiofónicas y programas de televisión procedentes de países vecinos en que se utilice una de esas lenguas. Se comprometen asimismo a velar por que no se impongan restricciones a la libertad de expresión y la libre circulación de información en la prensa escrita en una lengua utilizada en forma idéntica o similar a una lengua regional o minoritaria. El ejercicio de las mencionadas libertades, al implicar deberes y responsabilidades, podrá estar sujeto a las formalidades, condiciones, restricciones o sanciones que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática para salvaguardar la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, para prevenir disturbios o delitos, para proteger la salud o la moral, para proteger la reputación o los derechos de los demás, para impedir la divulgación de información confidencial o para garantizar la autoridad e imparcialidad del poder judicial.

54. En términos prácticos, esto significa que cuando el número de personas que hablen un idioma minoritario o regional alcance un determinado nivel ("según la situación de cada idioma"), las autoridades públicas, al intervenir en el ámbito de los medios de difusión privados, deberían adoptar medidas encaminadas a asegurar que esta población sea debidamente atendida en su idioma (por ejemplo, mediante la concesión de licencias, la imposición de requisitos sobre el contenido de los programas, etc.). En otras palabras, a medida que aumente en la región el número de hablantes de un idioma, los medios de información, y especialmente los de radiodifusión, deberían atender proporcionalmente las necesidades e intereses de esa población. En la medida en que intervengan en el ámbito de los medios de difusión privados, las autoridades públicas deben adoptar una política que refleje esas necesidades e intereses, tomando medidas apropiadas para:

    a) i) fomentar y/o facilitar la creación de al menos una emisora de radio en las lenguas regionales o minoritarias, o
    ii) fomentar y/o facilitar la difusión, con regularidad, de programas radiofónicos en las lenguas regionales o minoritarias;
    b) i) fomentar y/o facilitar la creación de al menos un canal de televisión en las lenguas regionales o minoritarias, o
    ii) fomentar y/o facilitar la difusión, con regularidad, de programas televisivos en las lenguas regionales o minoritarias;
    C) fomentar y/o facilitar la producción y distribución de obras sonoras, y audiovisuales en las lenguas regionales o minoritarias;
    d) i) fomentar y/o facilitar la creación y/o mantenimiento de al menos un periódico en las lenguas regionales o minoritarias; o
    ii) fomentar y/o facilitar la publicación, con regularidad, de artículos de prensa en las lenguas regionales o minoritarias. (14)

5.2. Medios de comunicación públicos e idiomas minoritarios

55. La formulación del artículo 1 de la Declaración de las Naciones Unidas presupone un principio rector general según el cual los Estados deben adoptar medidas para proteger la identidad de las minorías lingüísticas y fomentar condiciones para la promoción de su identidad lingüística. Esta necesidad de integrar y atender a las minorías como miembros y participantes de pleno derecho de la sociedad nacional parecería exigir que las minorías no sólo sean toleradas sino también vistas y escuchadas en grado razonable en los foros públicos. En esta era de comunicaciones mundiales y modernización, el papel de los medios de información públicos representaría una medida obvia compatible con los principios de la Declaración de las Naciones Unidas.

56. Se insiste en que algunos de estos ejemplos no se inspiran directarnente en el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, pero sí indican, como lo hace la Declaración de las Naciones Unidas, lo que los Estados deberían estar haciendo. En ciertos casos, algunas de las prácticas estatales también pueden suponer la aplicación de una política no discriminatoria en la radiodifusión pública.

57. Al menos un tratado explica de manera general la actitud que debería adoptar el Estado en relación con los medios de información públicos y las lenguas minoritarias. Las prácticas deberían en general reflejar el número efectivo de hablantes de un idioma minoritario, del siguiente modo:

    1) la difusión, con regularidad, de programas radiofónicos en el idioma minoritario o no oficial (que podrían revestir diversas formas, yendo de una hora o menos de duración a la semana hasta muchas horas al día, siempre según el némero de personas que hablen el idioma minoritario);
    2) la difusión, con regularidad de programas de televisión en el idioma minoritario o no oficial (en forma creciente);
    3) la creación de una o más emisoras que difundan sus programas en el idioma minoritario o no oficial;
    4) la creación de uno o más canales de televisión en el idioma minoritario o no oficial.

58. Si el Estado interviene activamente en la publicación de periódicos, debería asimismo destinar una justa proporción de recursos y/o espacio al uso de los idiomas minoritarios cuando su población se componga de minorías lingüísticas suficientemente numerosas.

59. En la práctica, son pocos los Estados que reconocen más o menos explícitamente que las necesidades de las personas pertenecientes a minorías lingüísticas no se satisfarían con el uso exclusivo del idioma oficial o de la mayoría en los medios de comunicación públicos y que esos individuos no recibirían los mismos beneficios si no se utiliza su idioma.

C. LA IMPORTANCIA Y EL EFECTO DE PROTEGER LOS DERECHOS DE LAS MINORIAS LINGUISTICAS

60. Mientras que el liberalismo europeo tradicional en el mejor de los casos tendía a tolerar la diversidad cultural o a no prestarle atención, los instrumentos jurídicos de derechos humanos y el derecho internacional han evolucionado de manera más incluyente. Los derechos de las minorías lingüísticas comprenden múltiples formas de protección que han surgido principalmente gracias a la mayor aceptación, en la segunda mitad de este siglo, de una "fe en los derechos humanos fundamentales, en la dignidad y valor de la persona humana, en la igualdad de derezhos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas".

61. Los derechos humanos, incluidos los derechos de las minorías, se basan en el reconocimiento y la aceptación de la persona humana, en toda su diversidad. Así como el color de la piel no debe disminuir el valor o la dignidad de una persona, el Estado no debería permitir que su conducta para con las minorías o las relaciones que mantiene con éstas se vean prejuzgadas por el idioma o cultura de las mismas.

62. Por consiguiente, constituye un error a menudo reiterado suponer que la protección de los derechos de las minorías es en cierto modo incompatible con los derechos humanos "individuales". Por el contrario, como se basan en el reconocimiento de la importancia intrínseca de la dignidad y valor de la persona humana, los derechos humanos a nivel internacional han trascendido de la mera tolerancia de las diferencias humanas: el respeto por el individuo incluye la valoración de la diversidad humana. Denegar a los individuos pertenecientes a minorías el acceso a ciertas prestaciones, o desfavorecerlos a causa de su religión o idioma -en determinadas condiciones- ya no es admisible. Desde el punto de vista del idioma o las preferencias culturales, ello no impide a un Estado adoptar un idioma común u oficial, pero en cambio significa que también debe atribuirse importancia al valor y la dignidad de toda la población. Así pues, las minorías de un Estado que se diferencien de la mayoría no deben ser simplemente toleradas, sino incluidas y atendidas por ese Estado lo más razonablemente posible habida cuenta de la situación de la minoría y de las condiciones que imperen en el Estalo. Esta es la esencia misma del concepto moderno de derechos humanos y derechos de las minorías.

63. Por esta razón, uno de los principales efectos de la promoción y protección de los derechos de las minorías es el mantenimiento de la paz y la estabilidad. Documentos como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas forman parte de un proceso destinado a aumentar la comprensión y el respeto de unos derechos humanos que hunden sus raíces en el valor y la dignidad del ser humano. Con este espíritu hay que considerar los derechos de las minorías lingüísticas y otras minorías con el de ver en ellos otras tantas medidas destinadas a conseguir un equilibrio basado en la armonía y la inclusión y no en el conflicto y la exclusión.


Notes

  1. Comunicaciones Nos. 359/1989 y 385/1989, de 31 de marzo de 1993.
  2. Citado en la obra de Guy Héraud (1966) Peuples et langues d'Europe, ediciones Denoël, Paris, pág. 17.
  3. La Declaración de las Naciones Unidas es por tanto mucho más ambigua que la Carta Europea de Lenguas Regionales o Minoritarias, en la que los Estados "se comprometen... a proporcionar" la educación en parte o en su totalidad en un idioma minoritario cuando convenga (art. 8). Véanse disposiciones análogas en otros tratados e instrumentos internacionales tales como la Convención marco para la protección de las minorías nacionales.
  4. Esta interpretación queda confirmada más adelante en la Declaración de las Naciones Unidas. El párrafo 2 del artículo 4 parecería exigir la adopción de las medidas necesarias para garantizar que las personas puedan emplear su idioma, inclusive en la situación descrita.
  5. Coeriel y Aurik c. los Países Bajos, Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, comunicación No 453/1991, de 31 de octubre de 1994.
  6. Aunque muchos de estdo ejemplos puedan parecer evidentes, se refieren de hecho a casos recientes en que los Estados han intentado prohibir el empleo en privado de un idioma minoritario.
  7. En la obra de Fernand de Varennes (1996) titulada Languages, Minorities and Human Rights, publicada por Martinus Nijhoff, La Haya, cap. 3, se hallará una explicación más pormenorizada de la interacción entre el empleo en privado de un idioma y los requisitos adicionales de cumplir las políticas estatales concernientes al idioma oficial.
  8. En la obra de Fernand de Varennes (1996) titulada Language, Minorities and Human Rights, publicada por Martinus Nijhoff, La Haya, cap. 2, se hallará una exposición general de ejemplos históricos y de posibles situaciones en las que esto sigue estando prohibido por el Estado.
  9. Véase por ejemplo el inciso i) del artículo 5 de la Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza. Es importante prevenir contra la utilización del argumento de que las actividades educacionales realizadas en un idioma minoritario limitan inevitablemente las oportunidades de la minoría en materia de empleo o de educación superior, o tendrán evidentemente una calidad educacional inferior. La calidad de la educación y el idioma de instrucción son cuestiones distintas: se puede obtener una educación de alta calidad en cualquier idioma, siempre que existan los recursos y condiciones de enseñanza adecuados. De manera análoga, parece disparatado sugerir que el empleo de un importante idioma internacional como el inglés o el español, en un Estado en que ese idioma sea minoritario, tendría como resultado automático un nivel de educación "superior". En cuanto a la limitación de las oportunidades de empleo o de conseguir una educación avanzada, esto no deberá constituir normalmente una dificultad importante una vez que se ha reconocido que existe la obligación internacionalmente admitida de que en las escuelas de las minorías se enseñe el idioma oficial o de la mayoría.
  10. Esa obligación por parte del Estado puede derivarse de la aplicación de otras normas de derechos humanos en situaciones apropiadas. Véase la obra de Fernand de Varennes (1996) titulada Language, Minorities and Human Rights, publicada por Martinus Nijhoff, La Haya, cap. 4.
  11. Véase el párrafo 5 del artículo 2 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas, el artículo 23 de la Iniciativa de Europa Central para la protección de los derechos de las minorías, el artículo 14 de la Carta Europea de Lenguas Regionales o Minoritarias, el artículo 17 del Convenio marco para la protección de las minorías nacionales, el artículo 14 del Tratado entre la República de Lituania y la República de Polonia sobre relaciones amistosas y cooperación de buena vecindad y el párrafo 2 del artículo 15 del Tratado entre la República de Polonia y la República de Letonia sobre amistad y cooperación.
  12. Malinverni, Giorgio (1991), "Le projet de Convention pour la protection des minorités élaboré par la Commission européenne pour la démocratie par le droit", en Revue universelle des droits de 1'homme, vol. 3, No 5; 157 a 165, pág. 161.
  13. Por consiguiente, una disposición como el artículo 4 de la Ley No 428/1990 del Consejo Nacional Eslovaco, de 25 de octubre de 1990, que exige que en la escuela y en el sistema de educación todos los ciudadanos dominen el eslovaco en la medida necesaria para el uso oficial y cotidiano, no es objetable en sí.
  14. (14) Párrafo 1 del artículo 11 de la Carta Europea de Lenguas Regionales o Minoritarias.


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